丁玉娟，彭 楓

（1.貴州省第二測繪院 貴州，貴陽 550004；2.貴州省土地開發(fā)整治中心 貴州，貴陽 550004）

實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，落實(shí)“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”要求，是對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴(kuò)大的補(bǔ)救措施。在現(xiàn)有資源約束條件下，各地在探索推進(jìn)實(shí)踐“占水田補(bǔ)水田”的實(shí)施途徑[1-3]，墾造水田工程應(yīng)運(yùn)而生。墾造水田是將宜耕的后備資源或已開發(fā)利用過的耕地，通過采取一定的工程措施，配套完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，提升耕地質(zhì)量，改善耕作條件，將其改造、開墾為水田的活動，包括改造水田、新開墾水田、旱地改造水田。

關(guān)于墾造水田的研究成果豐富，范語思等[4]從縣域“旱改水”時空演變特征的角度，研究了受自然、社會、經(jīng)濟(jì)等因素以及區(qū)域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，墾造水田有以現(xiàn)有集中、連片水田為中心呈聚集分布的趨勢。孫馳[5，6]認(rèn)為“旱改水”土地利用方式的變化，耕地糧食生產(chǎn)功能的提升，不可避免地造成資源要素時空上分布的不均衡，致使耕地生態(tài)系統(tǒng)功能下降。羅傲藍(lán)等[7]通過指標(biāo)體系的構(gòu)建，對特定區(qū)域“旱改水”適宜性潛力進(jìn)行了分級、分區(qū)評價(jià)。郭婷等[8-10]研究了“旱改水”對耕地等別和糧食產(chǎn)能的影響。當(dāng)前，隨著各類建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張，土地資源供需矛盾也日益尖銳，“占水田補(bǔ)水田”的要求更加嚴(yán)格規(guī)范。筆者結(jié)合貴州省現(xiàn)有墾造水田項(xiàng)目的實(shí)際現(xiàn)狀，從省情入手，提出墾造水田的方案，以期更好地落實(shí)耕地保護(hù)硬措施，為墾造水田工作的開展提供理論支撐。

1 研究區(qū)概況

1.1 自然特征

貴州地貌屬于中國西南部高原山地，境內(nèi)地勢西高東低，高差懸殊，自中部向北、東、南三面傾斜，平均海拔在1100 米左右。氣候溫暖濕潤，屬于亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候，降水較多，光照條件較差，相對濕度較大，年日照時數(shù)在1200～1600 h之間，年降水量1200 mm 以上，但時空分布不均，常有干旱發(fā)生。全省大部分地區(qū)四季分明，年均氣溫在14℃～16℃之間，≥10℃年積溫在3600℃～4800℃之間，且隨海拔的升高而降低，呈東高西低、南高北低的分布特征[11]。

1.2 資源稟賦

貴州省地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，山高、坡陡、切割深、陡坡面積大，地面崎嶇、喀斯特地貌發(fā)育；土地資源以山地、丘陵為主，平原較少。耕地分布零星破碎，耕地與其他地類夾雜的狀況較多。耕地呈“西北多、東南少”，水田呈“東南多，西北少”不均衡的空間分布狀態(tài)。根據(jù)貴州省第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果，全省耕地總面積347.26 萬公頃，其中，水田88.39 萬公頃，占25.45%；水澆地0.45 萬公頃，占0.13%；旱地258.42 萬公頃，占74.42%。由于沒有平原支撐，全省耕地5000 畝以上相對集中連片的平緩壩區(qū)129塊，面積17.72萬公頃，占耕地面積的5.10%。

1.3 水田現(xiàn)狀

1.3.1 墾造水田

2016年，貴州省貫徹落實(shí)《國土資源部關(guān)于補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》（國土規(guī)資[2016]8 號），逐步開展將旱地改造為水田的實(shí)踐探索，按照《國土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號）提出的“新增耕地?cái)?shù)量、新增水田規(guī)模和新增糧食產(chǎn)能”三類指標(biāo)儲備庫“分類管理、分別使用”的要求，儲備管理使用水田規(guī)模指標(biāo)，以滿足全省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目“占水田補(bǔ)水田”的需要。經(jīng)過多年的實(shí)踐，入庫水田規(guī)模指標(biāo)呈先增后減的態(tài)勢（圖1），2020年入庫的水田規(guī)模指標(biāo)達(dá)到歷年來的最高峰值。

圖1 2016—2022年水田規(guī)模入庫指標(biāo)情況（單位：公頃）

1.3.2 水田種植

貴州地理環(huán)境復(fù)雜，受懸殊的海拔高差制約，山地立體農(nóng)業(yè)種植特征明顯。主要農(nóng)作物種植上，糧食作物以水稻、玉米、薯類為主，水稻主產(chǎn)區(qū)也主要集中在遵義、黔南、黔東南以及銅仁地區(qū)。根據(jù)《貴州統(tǒng)計(jì)年鑒》資料，2011—2021年，全省糧食播種面積、水田種植面積總體呈減少的趨勢，多年來，盡管水田種植面積在糧食播種面積中的份額有一定的波動，且糧食播種面積也有增長的勢頭，但水田播種情況仍不容樂觀。從實(shí)際水稻播種面積來看，2017年達(dá)到歷年稻田種植面積的最大值，與全省開展旱地改造水田政策的貫徹執(zhí)行時間相吻合，而且在稻田種植面積與糧食作物種植面積的比例上，波動趨勢與入庫水田指標(biāo)多少變動趨勢相一致（圖2），墾造水田的程度直接影響全省稻田的實(shí)際播種面積。

圖2 2011—2021年糧食作物和稻谷播種面積情況（單位：千公頃，%）

2 墾造水田的現(xiàn)實(shí)困境及表象

2.1 現(xiàn)實(shí)困境

2019 年自然資源部開展全國儲備補(bǔ)充耕地核查，根據(jù)2020年自然資源部辦公廳反饋的儲備補(bǔ)充耕地具體復(fù)核認(rèn)定結(jié)果，貴州省涉及不實(shí)耕地?cái)?shù)量指標(biāo)19937.70 公頃，水田規(guī)模指標(biāo)2012.07 公頃，分別占核查指標(biāo)總數(shù)的45.78%、53.12%。2021 年部開展后續(xù)項(xiàng)目的復(fù)核補(bǔ)錄工作，補(bǔ)錄項(xiàng)目不予通過退回的項(xiàng)目中，涉及耕地?cái)?shù)量指標(biāo)3799.98公頃，水田規(guī)模指標(biāo)2654.46公頃，分別占補(bǔ)錄指標(biāo)總數(shù)的32.34%、30.87%。隨著自然資源部進(jìn)一步加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理，嚴(yán)格新增耕地核實(shí)認(rèn)定，截至2022年底，貴州省各地指標(biāo)庫出現(xiàn)負(fù)值（表1），水田規(guī)模指標(biāo)欠賬最大的市（州）為遵義市，占全省總量的32.22%。

表1 2022年貴州省剩余補(bǔ)充耕地指標(biāo)情況表 單位：百公頃

2.2 外在表象

2.2.1 未處于良好的水田耕種狀態(tài)

（1）墾造水田區(qū)域撂荒或林化。墾造水田區(qū)域與農(nóng)村居民點(diǎn)存在一定的交通距離，零星分布，且與周邊原有水田未連成片區(qū)。一方面，大量人員外出務(wù)工，農(nóng)業(yè)勞動力緊缺，墾造水田區(qū)域不能得到有效耕種，另一方面，當(dāng)?shù)卣栌谛麄饕龑?dǎo)，農(nóng)戶未能獲得一定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益，生產(chǎn)積極性受挫，不愿意進(jìn)行耕種水生作物，墾造水田區(qū)域管護(hù)不當(dāng)，導(dǎo)致荒蕪，雜草叢生，甚至林化，墾造水田區(qū)域未能正常耕種使用。

（2）墾造水田區(qū)域種植其他農(nóng)作物。一是利用方向改變。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，各地以市場為導(dǎo)向，有政府組織的，也有當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶或企業(yè)自行安排的，主動對墾造水田區(qū)域?qū)嵤┓撬魑锓N植，如茶葉、藥材、經(jīng)濟(jì)林、苗圃、果樹等多品種農(nóng)作物，受制于不同的利益主體、政府層級的不同部門主觀意識的影響，墾造水田區(qū)域土地利用方向發(fā)生改變。二是種植類型改變。墾造水田區(qū)域，采取了一定的工程措施進(jìn)行地塊平整，格田修筑，配套有較為完善農(nóng)田灌溉基礎(chǔ)設(shè)施，如提灌站、溝渠（管道）、高位水池（調(diào)節(jié)水池）、攔水壩等，一方面，灌溉水源不穩(wěn)定，或水量不足，達(dá)不到水田灌溉用水需求，同時，受干旱季節(jié)氣候的影響，不能正常進(jìn)行水田耕種，另一方面，因各地政策導(dǎo)向的差異，土地流轉(zhuǎn)后，地塊被租賃企業(yè)用于種植了旱作物或其他作物，如烤煙、早熟玉米、辣椒、芭蕉等。墾造水田區(qū)域用于種植旱季作物，種植類型發(fā)生改變。

2.2.2 不具備水田種植基本條件

一方面，墾造水田區(qū)域土質(zhì)條件較差，重塑土體及土壤改良不滿足水生作物種植及水田保水保肥條件，另一方面，墾造水田區(qū)域被非農(nóng)建設(shè)占用或作為設(shè)施農(nóng)用地使用等，毀壞水田種植的土壤條件，再一方面，墾造水田區(qū)域表土層破壞，如挖塘養(yǎng)魚的、現(xiàn)場取土等，耕地屬性喪失，以及用于種植破壞耕作層的植物，如草坪、移栽的樹苗等，影響后續(xù)水田種植的生產(chǎn)功能。

3 墾造水田的實(shí)施途徑

3.1 跟蹤督促指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)“扭負(fù)轉(zhuǎn)正”

3.1.1 恢復(fù)一部分欠賬指標(biāo)

堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，處置好問題項(xiàng)目，恢復(fù)一部分欠賬指標(biāo)。墾造水田指標(biāo)欠賬既涉及補(bǔ)充指標(biāo)不實(shí)問題，如將非水田地類或存量耕地認(rèn)定為水田、對未實(shí)施土地整治工程的原有水田包裝為墾造水田等；又涉及補(bǔ)充指標(biāo)質(zhì)量不高問題，如墾造水田質(zhì)量低劣虛增產(chǎn)能、墾造水田區(qū)域位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)、25°以上陡坡等生態(tài)脆弱區(qū)等；還涉及管護(hù)利用不當(dāng)問題，如墾造水田區(qū)“非農(nóng)化”“非糧化”、閑置撂荒等。結(jié)合各地墾造水田問題類型，建立問題項(xiàng)目清單，實(shí)施臺賬化管理，跟蹤督促指導(dǎo)。對臺賬項(xiàng)目逐一分析、分類處置、銷號。對不實(shí)指標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，質(zhì)量不高項(xiàng)目采取補(bǔ)改結(jié)合，提升耕地質(zhì)量，難以穩(wěn)定利用區(qū)域，逐步有序退出，“非農(nóng)化”“非糧化”區(qū)域有序推進(jìn)復(fù)耕，閑置撂荒的區(qū)域，及時組織耕種，在嚴(yán)把耕地復(fù)核認(rèn)定關(guān)口的基礎(chǔ)上，盡最大努力恢復(fù)一部分新增耕地和水田指標(biāo)，減少資源、資金的浪費(fèi)，緩解占補(bǔ)平衡、占水田補(bǔ)水田的壓力。

3.1.2 生產(chǎn)一部分新增指標(biāo)

完成存量項(xiàng)目的整改。2022 年底，全省在耕地占補(bǔ)平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)中有2012 個項(xiàng)目處于休眠狀態(tài)，待完善報(bào)備入庫階段的程序工作，涉及墾造水田指標(biāo)1.22 萬公頃。以尊重農(nóng)民意愿及客觀自然條件為前提，各地認(rèn)真分析屬地存量項(xiàng)目存在的問題癥結(jié)，對癥下藥。對需要配套完善項(xiàng)目工程設(shè)施的，加快工程建設(shè)進(jìn)度；對現(xiàn)狀利用不符合入庫條件的，及時組織力量搶耕搶種，抓緊舉證備案；對未完成地類變更的，抓緊進(jìn)行日常變更舉證；對不符合現(xiàn)行政策要求的，及時清理出庫。通過對存量項(xiàng)目的整改，完善項(xiàng)目備案流程，盡快生產(chǎn)一批新增指標(biāo)，彌補(bǔ)墾造水田指標(biāo)的虧欠。

加快新建項(xiàng)目的推進(jìn)。根據(jù)補(bǔ)充耕地新增指標(biāo)年度計(jì)劃任務(wù)，加強(qiáng)縣級統(tǒng)籌，一方面加快推進(jìn)正在實(shí)施的項(xiàng)目，確保項(xiàng)目按設(shè)計(jì)完工；另一方面，及時組織實(shí)施一批新的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，同時，做好各類補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的立項(xiàng)、選址、設(shè)計(jì)、實(shí)施、竣工驗(yàn)收、入庫備案及后續(xù)補(bǔ)充耕地種植管護(hù)等工作。當(dāng)年產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地，對具備入庫備案條件的，及時組織核定入庫。

3.2 運(yùn)用調(diào)查成果，科學(xué)謀劃布局項(xiàng)目

3.2.1 運(yùn)用調(diào)查成果

充分利用全國耕地后備資源調(diào)查評價(jià)、第三次全國土壤普查的成果，一方面，對耕地后備資源宜耕圖斑納入補(bǔ)充耕地項(xiàng)目或土地綜合整治項(xiàng)目，確保有限的耕地后備資源得到充分利用，結(jié)合宜耕圖斑區(qū)位與現(xiàn)有水田地塊的距離遠(yuǎn)近、土壤質(zhì)地、區(qū)域內(nèi)可灌溉水資源分布及可利用情況，擬定墾造水田計(jì)劃指標(biāo)；另一方面，根據(jù)現(xiàn)有耕地（旱地）區(qū)域的基礎(chǔ)條件，如地表坡度、土層厚度、土壤質(zhì)地等因素，在維系地形地貌的整體連續(xù)性基礎(chǔ)上，對有保障的灌溉水源區(qū)域，加大工程投入，完善配套水利基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行提質(zhì)改造，旱地改造水田，增加水田規(guī)模數(shù)量。

3.2.2 科學(xué)謀劃項(xiàng)目

立足當(dāng)前及“十四五”發(fā)展需求，以補(bǔ)定占，各地統(tǒng)籌自然資源、能源、交通、水利等部門，集中謀劃一批滿足轄區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目及城鎮(zhèn)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡需求的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，并根據(jù)資源稟賦差異、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，按年度編制補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。鼓勵耕地后備資源匱乏地區(qū)與耕地后備資源豐富地區(qū)開展補(bǔ)充耕地項(xiàng)目合作，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。允許各地結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將符合條件的園地、灌木林恢復(fù)為耕地，新增耕地可用于占補(bǔ)平衡。

3.3 籌集紓困資金，規(guī)范項(xiàng)目組織實(shí)施

為盡快擺脫全省新增耕地指標(biāo)欠賬困境，減輕地方財(cái)政壓力，多渠道組織籌集項(xiàng)目紓困資金，制定紓困資金使用、歸還方案，市（州）根據(jù)轄區(qū)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目推進(jìn)情況進(jìn)行資金撥付。按照“資金跟著項(xiàng)目走”的要求，盯緊項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收、入庫等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，確保相關(guān)資金足額用于耕地指標(biāo)生產(chǎn)支出，充分發(fā)揮資金效益。各地依據(jù)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地立項(xiàng)管理，確保項(xiàng)目的合法性、合規(guī)性；嚴(yán)格按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)組織施工，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量；嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目變更、驗(yàn)收及新增耕地核定、地類變更等程序，確保新增耕地、新增水田指標(biāo)的真實(shí)性、有效性。

3.4 完善制度建設(shè)，加強(qiáng)后續(xù)利用管護(hù)

建立健全補(bǔ)充耕地后續(xù)管護(hù)制度，各地將補(bǔ)充的新增耕地、新增水田地塊實(shí)行特殊管護(hù)，制定合理可行的補(bǔ)充耕地管護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格落實(shí)管護(hù)資金、管護(hù)責(zé)任和管護(hù)期限，管護(hù)期限原則上與國土空間規(guī)劃期末一致。補(bǔ)充耕地后續(xù)管護(hù)資金納入項(xiàng)目建設(shè)成本，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，由項(xiàng)目實(shí)施單位與屬地縣級人民政府簽訂后續(xù)管護(hù)責(zé)任書，落實(shí)具體責(zé)任人，并按管護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)將管護(hù)資金一次性繳納縣級人民政府專戶。對交付使用的新增耕地，形成一定的巡查管護(hù)制度，對新增耕地實(shí)施常態(tài)化管護(hù)，確保新增耕地按相應(yīng)耕地地類可長期穩(wěn)定利用，避免“非農(nóng)化”“非糧化”，墾造的水田旱作化。