■ 王昌海/謝夢玲

（1.中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732；2.中國社會科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院，北京 102488）

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是黨中央做出的重大戰(zhàn)略決策，對減緩氣候變化、促進經(jīng)濟社會發(fā)展與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，以及實現(xiàn)人類永續(xù)發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。農(nóng)業(yè)農(nóng)村是溫室氣體（GHG）排放的重要碳源，農(nóng)業(yè)和林業(yè)活動及土地利用變化產(chǎn)生的GHG約占全球GHG排放總量的17%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村既是碳源也是碳匯，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村的減排固碳效果是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必然要求[1]。然而，農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳排放具有排放源分散、監(jiān)測困難等特點，同時減排固碳面臨技術(shù)欠缺、資金不足和標(biāo)準(zhǔn)不健全等問題，影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村“雙碳”工作的推進，因此亟需建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳制度體系，從制度體系創(chuàng)新出發(fā)，為解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳難題提供破局思路。

1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的背景

氣候變暖對生態(tài)系統(tǒng)、糧食安全和經(jīng)濟社會發(fā)展都產(chǎn)生了突出影響，遏制全球變暖是世界各國面臨的共同使命。隨著碳排放量的持續(xù)增長和大氣中溫室氣體的長期積累，氣候變暖幅度可能將超過比前工業(yè)化時期氣溫升高1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)[2]。如何減碳增匯，實現(xiàn)GHG凈零排放，是國際社會的共同關(guān)切。我國是全球GHG排放量最多的國家，2022年我國碳排放量約為110億噸，約占全球碳排放總量的28.87%。2020年，我國明確提出“雙碳”目標(biāo)，承諾到2030年實現(xiàn)“碳達峰”、2060年實現(xiàn)“碳中和”。2021年，我國向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交了《中國落實國家自主貢獻成效和新目標(biāo)新舉措》和《中國本世紀(jì)中葉長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略》，提出了新的國家自主貢獻目標(biāo)和政策。2022年，黨的二十大報告提出要積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，完善碳排放統(tǒng)計核算制度，健全碳排放權(quán)市場交易制度，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，積極參與應(yīng)對氣候變化全球治理，進一步將減排固碳提升到戰(zhàn)略高度。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村兼具碳源角色和碳匯功能[3]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村排放的溫室氣體以非二氧化碳溫室氣體為主，主要包括甲烷和氧化亞氮；農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯主要包括農(nóng)田和漁業(yè)碳匯[4]。農(nóng)業(yè)部門GHG排放占全球GHG排放總量的比重僅次于能源部門。據(jù)相關(guān)研究測算，到2050年全球農(nóng)業(yè)GHG排放量可能將增長58%，亟需在農(nóng)業(yè)部門采取氣候行動①數(shù)據(jù)來源:《World Resources Institute:5 Questions About Agricultural Emissions,Answered》.https://www.wri.org/blog/2019/07/5-questionsabout-agricultural-emissions-answered。。減少農(nóng)業(yè)GHG排放已經(jīng)成為減緩氣候變化的必要手段[5]。隨著實踐的推進，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳取得積極成效，節(jié)約適度、綠色低碳的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式初步形成。從農(nóng)業(yè)排放總量來看，我國農(nóng)業(yè)碳排放在2016年已經(jīng)初步實現(xiàn)了“碳達峰”[6]，2018年以來碳排放持續(xù)下降[7]。我國已初步構(gòu)建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳技術(shù)體系，為減排固碳的深入持續(xù)推進和農(nóng)業(yè)農(nóng)村“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)奠定了堅實的技術(shù)保障[8]。然而，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳排放絕對量仍然較高，經(jīng)濟增長和居民消費需求的變化，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和制度因素的不健全，共同造成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的潛在不確定性。農(nóng)業(yè)減排固碳面臨更高的發(fā)展要求，需要同時滿足人民日益增長的美好生活需要與氣候治理目標(biāo)。

我國農(nóng)業(yè)部門碳排放約占全國排放總量的7%，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活碳排放約占全國排放總量的15%[4]，農(nóng)業(yè)農(nóng)村具有較高的減排固碳潛力。據(jù)預(yù)測，通過落實農(nóng)業(yè)減排技術(shù)措施和發(fā)揮農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率減排貢獻，我國農(nóng)業(yè)碳減排潛力在2060年可達到1244.99百萬噸二氧化碳當(dāng)量[7]。增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村的減排固碳效果，發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村的固碳增匯作用，是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要途徑，對促進農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、推進鄉(xiāng)村振興也具有現(xiàn)實意義。隨著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村固碳能力的不斷提升，2021年我國基于實踐經(jīng)驗總結(jié)發(fā)布了農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳十大技術(shù)模式，這是首次以減排固碳為主題發(fā)布的農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域相關(guān)技術(shù)模式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，必須要規(guī)劃好頂層設(shè)計，特別是在制度體系建設(shè)方面，比如要重點完善碳減排的法律法規(guī)、減排路徑、宏觀政策、激勵機制、監(jiān)督體系等制度。本文將依據(jù)“碳減排制度體系發(fā)展歷程—存在問題—優(yōu)化路徑”展開研究，為建立健全我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的制度體系，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)提供創(chuàng)新思路。

2 農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳制度體系的發(fā)展歷程

我國積極踐行綠色低碳發(fā)展道路，致力于在GHG減排、應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域發(fā)揮建設(shè)性作用。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳領(lǐng)域，我國歷來注重制度體系的建設(shè)?？傮w而言，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳制度體系建設(shè)經(jīng)歷了萌芽奠基時期（2015年以前）、快速發(fā)展時期（2015—2020年）、系統(tǒng)推進時期（2021年以來）的改革歷程。

2.1 萌芽奠基時期（2015年以前）

我國出臺的相關(guān)法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章中貫穿著綠色低碳的指導(dǎo)原則。2001年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃綱要》提出“實行有利于減緩全球氣候變化的政策措施”，此后隨著國際氣候治理的推進和我國經(jīng)濟社會發(fā)展方式和理念的轉(zhuǎn)變，我國在出臺的經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展各項指導(dǎo)意見及行動方案等政策文件中，從大力推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)能減排，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村能源利用、農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展、秸稈綜合利用和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，初步構(gòu)建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳可持續(xù)發(fā)展的政策基礎(chǔ)。例如，2011年，原農(nóng)業(yè)部專門出臺了推進漁業(yè)節(jié)能減排工作的指導(dǎo)意見；2012年，國務(wù)院印發(fā)《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》，提出大力推進農(nóng)業(yè)節(jié)能減排，樹立綠色、低碳發(fā)展理念，推進形成循環(huán)農(nóng)業(yè)方式；2012年，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)《農(nóng)業(yè)財政項目指南》，將農(nóng)業(yè)節(jié)本增效、低碳減排技術(shù)作為農(nóng)業(yè)財政支持的重點領(lǐng)域和內(nèi)容。由此可見，農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳發(fā)展理念和減排固碳的政策基礎(chǔ)已經(jīng)內(nèi)生于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的政策體系內(nèi)。

2.2 快速發(fā)展時期（2015—2020年）

黨的十八大以來，隨著資源環(huán)境約束趨緊，我國加快推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，針對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品減量增效、農(nóng)業(yè)機械化節(jié)能增效技術(shù)推廣應(yīng)用和增強農(nóng)業(yè)碳匯功能等方面，優(yōu)化指導(dǎo)性和技術(shù)性文件，農(nóng)業(yè)減排固碳政策體系建設(shè)取得了明顯進展。2015年，農(nóng)業(yè)部等部門共同編制的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》印發(fā)，明確提出要建立健全農(nóng)業(yè)資源有償使用和生態(tài)補償機制、建立農(nóng)業(yè)碳匯交易制度，但此后農(nóng)業(yè)碳匯交易制度建設(shè)并未取得實質(zhì)性進展。2017年，科技部牽頭15個相關(guān)部門和單位編制的《“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》發(fā)布，對農(nóng)業(yè)技術(shù)減排固碳提供了指導(dǎo)。同年，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，提出建立農(nóng)業(yè)綠色循環(huán)低碳生產(chǎn)制度，將減排固碳的發(fā)展要求融入農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的戰(zhàn)略布局中。與此同時，鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅相關(guān)政策安排中也反映了農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的內(nèi)容。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出探索建立碳排放權(quán)交易制度，形成森林、草原、濕地等生態(tài)修復(fù)工程參與碳匯交易的有效途徑。2020年，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、國務(wù)院扶貧辦綜合司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于以生態(tài)振興鞏固脫貧攻堅成果進一步推進鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見（2020—2022年）》，要求建立健全以國家溫室氣體自愿減排交易機制為基礎(chǔ)的碳排放權(quán)抵消機制，給脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接提供了機制保障。此外，鄉(xiāng)村建設(shè)、各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村示范區(qū)建設(shè)和金融信貸政策等政策領(lǐng)域中也融入了綠色低碳的發(fā)展要求，形成了農(nóng)業(yè)專門性政策與綜合性政策結(jié)合、領(lǐng)域全面的政策體系?？傮w而言，黨的十八大以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的政策導(dǎo)向蘊含于農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的戰(zhàn)略布局中，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳專門性制度的建立奠定了基礎(chǔ)。

2.3 系統(tǒng)推進時期（2021年以來）

隨著我國“雙碳”戰(zhàn)略正式實施和碳交易市場實踐取得進展，2021年1月1日，全國碳市場首個履約周期正式啟動，但農(nóng)業(yè)尚未被納入碳市場交易行業(yè)的范圍。2021年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、國家鄉(xiāng)村振興局綜合司聯(lián)合印發(fā)《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021年）》，鼓勵社會資本積極參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳。2021年8月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部委聯(lián)合印發(fā)《“十四五”全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》，對“十四五”期間農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展做出系統(tǒng)部署，將“加快建立綠色低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系”作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域落實黨中央碳達峰、碳中和重大戰(zhàn)略決策的重點內(nèi)容。2021年10月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》發(fā)布，提出促進農(nóng)業(yè)固碳增效和農(nóng)村綠色低碳發(fā)展；隨后，國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，進一步提出要推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳，推動農(nóng)村建設(shè)和用能低碳轉(zhuǎn)型，研發(fā)應(yīng)用增匯型農(nóng)業(yè)技術(shù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳被納入“雙碳”戰(zhàn)略的頂層設(shè)計中。2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實施方案》，提出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的總體目標(biāo)，即到2025年農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳與糧食安全、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化統(tǒng)籌融合的格局基本形成，農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳發(fā)展取得積極成效；到2030年農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳與糧食安全、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化統(tǒng)籌推進的合力充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳發(fā)展取得顯著成效。至此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳有了專門的實施方案，為建立健全專門的制度構(gòu)建了全局性的政策體系基礎(chǔ)。

3 農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳制度體系存在的問題

從農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳制度體系發(fā)展歷程來看，各時期的政策安排和制度建設(shè)暴露出一系列問題與不足。當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳制度體系仍然存在缺乏專門性政策、政策協(xié)調(diào)性不足、管理體制不健全、標(biāo)準(zhǔn)體系滯后和農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳交易市場機制缺失等問題。

3.1 缺乏農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的專門性政策

我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策體系較早融入了綠色低碳的發(fā)展理念，相關(guān)政策內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)低碳循環(huán)發(fā)展、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)村建設(shè)生活節(jié)能增效和林業(yè)漁業(yè)增匯等方面。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展綜合性政策的總體目標(biāo)往往在不同程度上能直接或間接收到農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的政策效果，在這種政策效應(yīng)的一致性下，形成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳所依賴的制度體系基礎(chǔ)。然而，相關(guān)政策體系的綜合性特征突出恰好反映出專門性政策缺乏的問題。當(dāng)前，針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳和推進“雙碳”工作的專門性制度并不健全，農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳政策往往依附于其他領(lǐng)域的政策安排。作為“雙碳”總體政策布局組成部分的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實施方案》為農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳提供了全局性指導(dǎo)，從加強組織領(lǐng)導(dǎo)和政策創(chuàng)設(shè)等方面出發(fā)，提出強化現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳支持政策的落實落地、研究建立核算認證體系、打造農(nóng)業(yè)農(nóng)村低碳零碳先導(dǎo)區(qū)等保障措施，但由于方案出臺不足一年，具體工作規(guī)劃也尚未建立，地方政府實施農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作的方案未明確，尚未實現(xiàn)政策落地，農(nóng)業(yè)碳匯交易市場制度還未建立、試點性區(qū)域或項目還未明確或?qū)嵤?，面向農(nóng)民的減排固碳宣傳和普及缺乏具體的依托政策。專門性政策缺乏會使農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作的實施存在一系列弊端，由于缺乏經(jīng)驗借鑒和行動實施的參考準(zhǔn)則、激勵性機制尚未建立，地方踐行農(nóng)業(yè)減排固碳行動的積極性受限，影響了“雙碳”戰(zhàn)略的實施進度。將農(nóng)業(yè)農(nóng)村在溫室氣體減排中的潛力與“雙碳”戰(zhàn)略中的重要地位進行對比，這種專門性政策缺失的局面需要盡快扭轉(zhuǎn)。

3.2 農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳政策的協(xié)調(diào)性不足

為促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)能減排和綠色低碳循環(huán)發(fā)展，我國在多個領(lǐng)域均做出了相關(guān)政策安排。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策來看，在種植業(yè)、漁業(yè)等部門的發(fā)展規(guī)劃和農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、三產(chǎn)融合發(fā)展相關(guān)政策文件中，涉及農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品減量增效、節(jié)能減排農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用等內(nèi)容；農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源環(huán)境治理政策領(lǐng)域，包含了農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染治理、農(nóng)田生態(tài)環(huán)境整治等有利于提升固碳增匯效果的措施；從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃來看，鄉(xiāng)村道路交通的發(fā)展和農(nóng)房建設(shè)也要遵循低碳的發(fā)展方向；從政府支持或調(diào)節(jié)政策來看，農(nóng)業(yè)財政、金融政策文件中對農(nóng)業(yè)減排固碳項目提出了優(yōu)先支持，等等。農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的政策體系既是“雙碳”戰(zhàn)略布局的組成部分，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相關(guān)制度體系的構(gòu)成要素，各領(lǐng)域政策相互聯(lián)系、相互交叉，因此政策之間的協(xié)調(diào)性至關(guān)重要。在當(dāng)前全面推動實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)進程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的政策體系構(gòu)建一定程度上落后于其他行業(yè)，不利于碳達峰碳中和戰(zhàn)略全局的協(xié)調(diào)推進。農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展與減排固碳關(guān)系十分密切[9]，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳推進的初期階段，由于農(nóng)業(yè)面源污染治理、廢棄物資源化利用、生態(tài)恢復(fù)等政策措施附帶減排固碳效果，因此綠色發(fā)展與減排固碳政策的一致性占主要地位，主要表現(xiàn)為減排固碳政策安排順應(yīng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策安排；而隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和減排固碳工作的深入推進，碳排放壓力的加大和“雙碳”目標(biāo)時點的迫近，將會共同導(dǎo)致對減排固碳政策特殊內(nèi)容的需求愈發(fā)強烈，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展提出了更高的要求。因此，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳與“雙碳”戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展各領(lǐng)域政策體系，增強政策目標(biāo)和政策效果的一致性，有助于減排固碳的可持續(xù)性。

3.3 農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的管理體制不健全

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實施方案》中明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作的主管部門和統(tǒng)籌主體為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會。根據(jù)方案規(guī)定，在中央部門層面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會共同負責(zé)審議農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的總體部署和重要規(guī)劃，統(tǒng)籌研究重大政策和重要工作安排，協(xié)調(diào)解決重點難點問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部具體負責(zé)組織實施農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作，開展跟蹤評價、督促指導(dǎo)工作；在地方政府層面，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革部門負責(zé)加強政策銜接和工作對接，結(jié)合地方實際情況，編制區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實施方案。方案從制度安排上明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作的管理部門，但在實踐中，由于專門性政策體系尚未建立，在當(dāng)前制度安排下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村不同領(lǐng)域減排固碳工作涉及了多個政府管理部門。不同領(lǐng)域的制度安排分別由不同職責(zé)部門實施，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為主，同時國家鄉(xiāng)村振興局、國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局、科學(xué)技術(shù)部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局、自然資源部和交通運輸部等部門也需要在各自職能范圍內(nèi)進行相應(yīng)的政策安排，涉及的政策領(lǐng)域廣泛、部門眾多，不同管理主體之間職能交叉的情況客觀存在，部門間協(xié)作實施減排固碳的需求客觀存在，因此還需探索建立部門間權(quán)責(zé)劃分和協(xié)調(diào)機制，健全管理體制。

3.企業(yè)需求信息與可獲得的信息不匹配。企業(yè)選擇職業(yè)經(jīng)理人帶有較大的偶然性，只能在使用過程中觀察他們的各種能力和績效，這為企業(yè)的發(fā)展帶來了較大的風(fēng)險，為了中國企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及人才市場的成熟完善，我們必須建立科學(xué)合理的職業(yè)經(jīng)理人選聘信息平臺。

3.4 農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的標(biāo)準(zhǔn)體系滯后

農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的根本動力在于技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用。通過綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用，農(nóng)業(yè)農(nóng)村才有可能實現(xiàn)生產(chǎn)功能和生態(tài)功能等多功能的目標(biāo)。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和推廣中，我國重視構(gòu)建技術(shù)推廣應(yīng)用的政策體系，加強農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相關(guān)知識技能培訓(xùn)，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的綠色低碳行為出發(fā)，促進減排固碳科技成果轉(zhuǎn)化。然而，農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳排放源分散、監(jiān)測和測算難度大，雖然我國已建立多個農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但已有的標(biāo)準(zhǔn)體系在指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳排放、減排量和固碳增匯效果測算中的作用有限：一方面，測算方法標(biāo)準(zhǔn)、排放因子參數(shù)在地方碳核算中的適用性存在局限性，導(dǎo)致測算結(jié)果不準(zhǔn)確、共識度不高，而地方層面的標(biāo)準(zhǔn)體系尚未全面建立；另一方面，核算體系和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的不健全影響著農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳技術(shù)的推廣和碳匯交易市場機制的建立。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳監(jiān)測難度大、技術(shù)成本高，監(jiān)測體系尚未健全，缺少全面準(zhǔn)確的碳排放監(jiān)測數(shù)據(jù)給農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排和生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯效果測算造成了困難，系統(tǒng)規(guī)范的測算方法標(biāo)準(zhǔn)未建立，阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯交易市場的形成。2022年，國家發(fā)展和改革委員會、國家統(tǒng)計局、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系實施方案》，要求對電力、鋼鐵和建筑等重點行業(yè)，以及產(chǎn)品的碳排放核算制度、機制及方法的標(biāo)準(zhǔn)體系進行完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村暫未包含在內(nèi)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也是全國“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)體系總體布局的組成部分，但二者之間尚未形成有效的銜接機制，不利于碳達峰碳中和工作的統(tǒng)一推進。

3.5 農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳交易市場機制缺失

農(nóng)業(yè)農(nóng)村“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)需要發(fā)揮政府和市場機制的共同作用。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的生態(tài)補償主要依賴于政府機制來實現(xiàn)，通過政府財政補貼項目提高農(nóng)民從減排固碳行動中獲得收益的水平和能力，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的內(nèi)生動力。但隨著氣候變暖加劇、農(nóng)業(yè)供給和需求結(jié)構(gòu)調(diào)整及“雙碳”目標(biāo)的確立，政府機制在減排固碳目標(biāo)的實現(xiàn)程度上作用有限，市場機制在農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳中具有較大的作用潛力。解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的正外部性問題需要充分發(fā)揮市場機制作用，完善減排固碳的生態(tài)補償機制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的可持續(xù)推進，要求將農(nóng)業(yè)納入碳排放權(quán)交易的政策體系適用范圍，建立農(nóng)業(yè)碳交易市場。然而，我國農(nóng)業(yè)碳匯市場交易制度建設(shè)較為滯后。我國從開展氣候治理以來，主要著眼于林業(yè)碳匯交易制度的建設(shè)，2015年我國提出了建立農(nóng)業(yè)碳匯交易制度，但由于農(nóng)業(yè)碳匯標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰，影響了碳匯交易制度的建設(shè)進度，市場機制在農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳效益實現(xiàn)中未能有效發(fā)揮作用。2021年，我國施行了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，主要適用于全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋行業(yè)，而農(nóng)業(yè)并不在交易行業(yè)范圍中。目前，適用于農(nóng)業(yè)碳交易的政策規(guī)定主要為溫室氣體自愿減排交易領(lǐng)域相關(guān)政策，農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳排放權(quán)交易配額項目還未建立。農(nóng)業(yè)全國碳交易市場探索起步晚、發(fā)展慢，農(nóng)業(yè)碳交易存在專業(yè)知識體系不成熟、技術(shù)和融資等方面的競爭劣勢[10]，如何從建立健全制度角度出發(fā)，在已有碳交易制度的基礎(chǔ)上，克服農(nóng)業(yè)碳交易的劣勢，完善市場機制，發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的潛力，對推動實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要意義。

4 農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳制度體系的創(chuàng)新思路

如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)減排固碳，如期完成農(nóng)業(yè)農(nóng)村“雙碳”任務(wù)，是我國氣候治理面臨的一大挑戰(zhàn)。因此，為著力解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳面臨的問題和挑戰(zhàn)，需要從制度體系創(chuàng)新出發(fā)，優(yōu)化相關(guān)政策安排和制度體系，通過深化改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳體制機制。我國應(yīng)從財稅制度、指導(dǎo)規(guī)劃、管理制度、市場機制和法制保障等方面著手創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳制度體系，為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的經(jīng)濟效益和社會效益提供制度保障。

4.1 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的財稅制度

一是強化政府財政資金對農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的支持引導(dǎo)作用。碳達峰碳中和財政投入向農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳重點領(lǐng)域傾斜，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村推進“雙碳”工作的支持力度。財政資金安排要緊緊圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實施方案部署，資金分配突出重點，強化對重點任務(wù)和重點行動的保障力度。在中央財政向地方減排固碳工作的財政轉(zhuǎn)移支付中，嚴(yán)格審核地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作實施方案和實踐成效，提高財政資金支出使用的精準(zhǔn)性。

二是發(fā)揮政府稅收政策的激勵約束作用。落實農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中農(nóng)業(yè)企業(yè)減排稅收優(yōu)惠政策，豐富專門性稅收種類，更好地發(fā)揮稅收對市場主體綠色低碳發(fā)展的促進作用。按照加快推進綠色低碳發(fā)展和持續(xù)開發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村增匯潛力的要求，實行農(nóng)業(yè)減排固碳補貼政策，助推實現(xiàn)農(nóng)業(yè)碳中和目標(biāo)。一方面要增強綠色補貼力度，進一步增強農(nóng)業(yè)補貼制度的綠色低碳導(dǎo)向，另一方面還要提高補貼資金的使用效率。與此同時，農(nóng)業(yè)減排固碳補貼政策要注重在最大程度上降低對市場的影響。在國際貿(mào)易環(huán)境中，農(nóng)業(yè)碳減排和增匯的支持政策要注重“綠箱”政策的構(gòu)建，并探索運用“藍箱”政策，構(gòu)建先進的政策支持體系。

總而言之，政府應(yīng)加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財政政策綠色低碳轉(zhuǎn)型，采用財政手段、稅收手段支持引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳方案的落實，通過將財政補貼制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)的環(huán)境效應(yīng)、減排增匯效應(yīng)掛鉤，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體采取化肥農(nóng)藥減量增效、畜禽污染減量化、秸稈綜合利用等減排固碳行動，促進農(nóng)村建設(shè)項目節(jié)能綠色發(fā)展，形成支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳可持續(xù)發(fā)展的財稅制度。

4.2 完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的指導(dǎo)規(guī)劃

一是細化農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的實施規(guī)劃。在《農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實施方案》的基礎(chǔ)上，以稻田甲烷減排行動、化肥農(nóng)藥減量增效行動、畜禽低碳減排行動、漁業(yè)減排增匯行動、農(nóng)機綠色節(jié)能行動、農(nóng)田碳匯提升行動、秸稈綜合利用行動、可再生能源替代行動、科技創(chuàng)新支撐行動和監(jiān)測體系建設(shè)行動等十大重點行動的實施為重點，制定涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈、指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)各環(huán)節(jié)、面向減排固碳主體的實施規(guī)劃。將行動實施規(guī)劃的政策內(nèi)容細化到各個減排固碳重點行動的操作環(huán)節(jié)和目標(biāo)時點，形成操作性強、具有實踐指導(dǎo)作用的規(guī)劃體系。

二是統(tǒng)籌做好專門政策安排。從政策安排層面改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳政策措施依賴或從屬于其他領(lǐng)域或發(fā)展戰(zhàn)略的局面，構(gòu)建相對獨立的政策體系，突出農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳在“雙碳”戰(zhàn)略布局中的獨特作用和重要價值。隨著氣候治理和“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的推進，釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳潛力的需求將不斷上升，專門的政策安排為農(nóng)業(yè)農(nóng)村“雙碳”戰(zhàn)略的深化奠定良好的基礎(chǔ)。

三是建立健全從頂層設(shè)計到地方政策層級完整、統(tǒng)分結(jié)合的政策體系。農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳是國家層面的氣候治理戰(zhàn)略，一方面需要在頂層設(shè)計層面統(tǒng)一推進，另一方面要層層落實到地方，最終由地方政府采取行動實現(xiàn)減排固碳任務(wù)目標(biāo)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳頂層設(shè)計的重點在于從國家層面統(tǒng)籌減排固碳政策與其他領(lǐng)域政策的協(xié)調(diào)，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳政策與鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等國家發(fā)展戰(zhàn)略的融合。地方政府減排固碳方案設(shè)計的重點在于因地制宜，根據(jù)地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展特點設(shè)計減排固碳實施方案，發(fā)揮地方在特定減排領(lǐng)域和固碳增匯方面的優(yōu)勢。

4.3 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的管理制度

一是完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作的管理體制。在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和碳達峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)和統(tǒng)籌下開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作，重點突出農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實施工作中的主體地位。發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的專業(yè)職能，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展改革規(guī)律，制定推廣減排固碳技術(shù)模式、宣傳減排固碳理念和激發(fā)減排固碳主體積極性的方案，促進農(nóng)民積極參與減排固碳行動，加快減排固碳方案落地。在能源利用、農(nóng)房建設(shè)和生態(tài)修復(fù)等存在管理職能交叉的領(lǐng)域，發(fā)揮國家發(fā)展和改革委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與國家能源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局等中央部門的權(quán)責(zé)分配和協(xié)同機制，增強減排固碳制度安排的系統(tǒng)性。地方各級政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和發(fā)展改革部門協(xié)同碳減排專門管理機構(gòu)，發(fā)揮部門管理和專門管理機構(gòu)協(xié)調(diào)的體制優(yōu)勢。二是建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作的監(jiān)督制度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳方案的落地需構(gòu)建配套的管理人員監(jiān)管、資金監(jiān)管和績效監(jiān)督制度。要強化政府相關(guān)管理部門的主體責(zé)任，從人員監(jiān)管、資金監(jiān)管和減排固碳成效監(jiān)管等方面落實監(jiān)管責(zé)任，加強對農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳排放核算技術(shù)崗位人員碳減排專業(yè)知識技能的考核，構(gòu)建減排固碳財政資金使用、社會資金參與等資金管理制度，建立基于減排固碳成效核算結(jié)果的考核激勵和約束制度，調(diào)動地方政府的能動性和積極性。構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的減排固碳工作監(jiān)管體系，建立監(jiān)管信息交流平臺，促進監(jiān)管方式現(xiàn)代化。

4.4 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的市場機制

一是要健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳交易市場機制。以政府補償為主的單一補償模式不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作的深入和持續(xù)推進，要推動市場化機制的建立，構(gòu)建多元化的減排固碳補償機制。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳交易制度處于起步階段，存在較多制度空缺，需要繼續(xù)探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳交易制度，健全自愿減排量交易制度安排，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳排放交易配額制度。一方面，深入實施農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域自愿減排，完善林業(yè)碳匯交易納入全國碳交易，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)項目納入碳匯交易，推動構(gòu)建漁業(yè)和農(nóng)田碳匯等碳匯交易市場，加快地方碳匯交易實踐及其模式總結(jié)，探索地方試點示范區(qū)，形成完整的碳匯交易市場。另一方面，以農(nóng)業(yè)企業(yè)為主體探索試點碳排放交易配額，構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的碳交易制度。要加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳交易全國統(tǒng)一交易平臺和地方交易平臺。

二是要建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳市場激勵機制，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳提供良好的市場環(huán)境。提高多方主體、社會公眾參與減排固碳行動的積極性，提高農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體減排增匯行動的市場效益，構(gòu)建以經(jīng)濟效益為基礎(chǔ)的市場主體激勵機制，促進農(nóng)業(yè)主體采取減排固碳行動。積極穩(wěn)妥發(fā)展綠色低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)，建立健全綠色低碳、固碳增匯標(biāo)識，構(gòu)建綠色低碳金融體系，引導(dǎo)社會投資、消費支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳行動。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體、農(nóng)村建設(shè)主體和農(nóng)產(chǎn)品消費主體的積極性，實現(xiàn)減排固碳的生態(tài)社會效益規(guī)?；?/p>

三是要形成加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳技術(shù)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用的市場機制。培養(yǎng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域減排固碳技術(shù)研發(fā)推廣市場主體，建立健全技術(shù)創(chuàng)新制度，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)科研技術(shù)人員的配備質(zhì)量和規(guī)模，實現(xiàn)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村“雙碳”目標(biāo)和進展相匹配。完善科研人員培養(yǎng)制度，加強減排固碳技術(shù)研發(fā)人員的培養(yǎng)和輸送，進一步塑造鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的社會氛圍和獎勵科研人員創(chuàng)新成果的生產(chǎn)機制，為技術(shù)突破提供良好的市場激勵。與此同時，減排固碳技術(shù)創(chuàng)新需要依賴于高效的技術(shù)推廣體系才能實現(xiàn)其價值，要建立有效的科技成果轉(zhuǎn)化制度，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳技術(shù)推廣環(huán)節(jié)提高效率，既要注重技術(shù)的適用性，又要考慮生態(tài)環(huán)境收益和經(jīng)濟社會成本收益，實現(xiàn)科技創(chuàng)新效益最大化。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小農(nóng)戶既是我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，也是減排固碳技術(shù)應(yīng)用的主體，要加快構(gòu)建高素質(zhì)農(nóng)民教育培養(yǎng)體系，大力宣傳綠色低碳發(fā)展理念，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳培養(yǎng)具有支柱意義的生產(chǎn)主體。

4.5 健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的法制保障

依法治農(nóng)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展的重要手段，要加快建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳法律法規(guī)體系，為“雙碳”的推進提供法制保障。

一是完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的標(biāo)準(zhǔn)體系。統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的減排固碳標(biāo)準(zhǔn)體系是農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳有序推進的重要基礎(chǔ)，因此需要加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳排放監(jiān)測制度、健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排增匯核算制度。我國已經(jīng)建立和實施了一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是要探索建立分行業(yè)、統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳排放統(tǒng)計核算體系實施方案，依托科研探索和實踐積累，結(jié)合先進的國際標(biāo)準(zhǔn)，加快完善適用于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實踐的標(biāo)準(zhǔn)體系。與此同時，政府要加大標(biāo)準(zhǔn)的宣傳力度，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實踐主體對標(biāo)準(zhǔn)體系的認可、應(yīng)用和嚴(yán)格貫徹。鼓勵綠色低碳消費的新風(fēng)尚，建立健全低碳增匯農(nóng)產(chǎn)品認證體系，為減排固碳提供法制保障。

二是加快制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域“雙碳”戰(zhàn)略實施的法律法規(guī)。政府出臺的行政法規(guī)和部門規(guī)章等法規(guī)文件對指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作具有重要的規(guī)制和引導(dǎo)作用，但還需要通過制定和實施更高位階的法律，以確立綠色低碳、減排增匯在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的重要地位，通過法制化途徑確保減排固碳工作的持續(xù)深化。應(yīng)盡快建立完善與已有農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相協(xié)調(diào)的“雙碳”法律法規(guī)體系，建立健全與農(nóng)業(yè)、土壤資源、水資源、森林和草原等農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)相配合的減排固碳法制體系，促進農(nóng)業(yè)生態(tài)保護、環(huán)境治理和資源可持續(xù)利用，發(fā)揮法律在規(guī)制農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳排放、引導(dǎo)增加農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)碳匯、落實減排固碳實施路徑中的指導(dǎo)性作用，助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。