文｜楊越 陳玲 薛瀾

海洋垃圾和塑料污染防治一直是國(guó)際海洋環(huán)保領(lǐng)域熱議的話題。大量的現(xiàn)實(shí)觀察和科學(xué)證據(jù)表明，海洋垃圾和塑料污染引發(fā)的視覺污染、生物纏繞、漁業(yè)減產(chǎn)、航行安全、生物體積聚等問題，正在嚴(yán)重威脅著全球海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康以及海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)際社會(huì)就該問題的關(guān)注逐漸從呼吁倡議階段轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性管控階段，但已有治理策略和行動(dòng)呈現(xiàn)出機(jī)制約束力弱、場(chǎng)景協(xié)調(diào)性差、主體合力不足、措施無序化碎片化等總體特征。面對(duì)有別于陸源污染的治理需求，海洋垃圾和塑料污染治理的困境亟待破局，一個(gè)具有法律約束力的治理框架呼之欲出，全球治理體系加速重構(gòu)，“塑料條約”的達(dá)成也將標(biāo)志著該問題正式邁向全球治理的嶄新階段。我國(guó)作為較早認(rèn)識(shí)到海洋垃圾和塑料污染危害，并參與和引導(dǎo)全球治理的國(guó)家之一，如何為促成條約的順利達(dá)成貢獻(xiàn)中國(guó)方案，如何通過完善政策體系、開展有效行動(dòng)、分享最佳實(shí)踐以響應(yīng)未來的國(guó)際履約需求，成為當(dāng)下海洋垃圾和塑料污染治理體系建設(shè)的焦點(diǎn)問題。

海洋垃圾和塑料污染治理的進(jìn)程

國(guó)際上針對(duì)海洋垃圾和塑料污染防治問題大致經(jīng)歷了意識(shí)覺醒、行動(dòng)呼吁和全球治理三個(gè)階段。

意識(shí)覺醒階段：科學(xué)認(rèn)識(shí)加深，治理需求不斷萌芽

自20世紀(jì)70年代就不斷有研究發(fā)現(xiàn)海洋中存在大量的塑料碎片，并預(yù)測(cè)隨著塑料生產(chǎn)量的快速增加，越來越多的塑料垃圾將進(jìn)入海洋并危害海洋生態(tài)系統(tǒng)健康。以1995年海洋廢棄物被正式納入《華盛頓宣言》為標(biāo)志，該問題開始逐漸引起全球各界的關(guān)注。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署 （UNEP）分別在2003年?duì)款^發(fā)起“海洋垃圾全球倡議”、在2012年發(fā)布《海洋垃圾全球伙伴協(xié)議》，鼓勵(lì)圍繞海洋垃圾和塑料污染的源匯分析、通量估算、遷移機(jī)制、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及人類健康的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等問題展開科學(xué)研究和監(jiān)測(cè)論證。自此，人類對(duì)海洋垃圾和塑料污染危害的認(rèn)識(shí)不斷加深，從而激起了針對(duì)海洋垃圾及塑料污染的治理需求，這一時(shí)期被認(rèn)為是意識(shí)覺醒的階段。

行動(dòng)呼吁階段：全球框架初現(xiàn)，治理成效有待提升

以2014年第一屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)首次通過“海洋塑料廢棄物和微塑料決議”為起點(diǎn)，海洋垃圾和塑料污染防治問題開始進(jìn)入行動(dòng)呼吁階段。該時(shí)期以聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)連續(xù)四屆通過五項(xiàng)有關(guān)海洋垃圾的決議為代表，不斷呼吁各國(guó)應(yīng)在海洋塑料管理方面采取預(yù)防性措施。世界范圍內(nèi)也開始涌現(xiàn)出大量有關(guān)消減海洋垃圾和塑料污染的行動(dòng)實(shí)踐，并逐步形成了覆蓋全球、區(qū)域、國(guó)家三層機(jī)制，聚焦陸源輸入、濱海旅游、船舶運(yùn)輸和海上養(yǎng)殖捕撈四大場(chǎng)景，包含國(guó)際組織、政府、企業(yè)、非政府組織及公眾五類主體的治理體系，全球范圍內(nèi)針對(duì)海洋垃圾和塑料污染的治理框架雛形基本形成。由于該時(shí)期尚未形成針對(duì)海洋垃圾和塑料污染單獨(dú)規(guī)制且就履行義務(wù)對(duì)締約國(guó)具有強(qiáng)制約束力的治理機(jī)制，無法針對(duì)治理措施的實(shí)施情況進(jìn)行督促和監(jiān)督，治理成效稍顯不足。

全球治理階段：談判道阻且長(zhǎng)，治理目標(biāo)趨向收斂

實(shí)際上，在第二階段就開始有多個(gè)國(guó)際組織和國(guó)家開始深入研究、呼吁采取行動(dòng)共同應(yīng)對(duì)海洋垃圾和塑料污染問題，將海洋垃圾和塑料污染防治問題逐漸推向全球治理的層面，包括聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、“G20海洋垃圾行動(dòng)計(jì)劃”、聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)內(nèi)羅畢倡議發(fā)起的“清潔海洋行動(dòng)”等，呼吁盡早形成一個(gè)具有約束力的全球治理框架。直到2022年2月召開的第五屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)第二階段會(huì)議，上述努力才取得了歷史性的進(jìn)展，大會(huì)通過了關(guān)于《結(jié)束塑料污染：爭(zhēng)取制定一個(gè)具有法律約束力的國(guó)際文書》的決議，標(biāo)志著塑料污染問題正式邁入全球治理階段。與此同時(shí)，“塑料條約”政府間談判（INC）也就此啟動(dòng)，目前INC已于2022年11月和2023年5月分別召開兩次會(huì)議，并于2023年9月發(fā)布《塑料公約零草案》，該草案旨在為即將在11月召開的INC-3提供指導(dǎo)和支持，具體實(shí)施細(xì)則有待進(jìn)一步磋商。從艱難的談判過程就可以看出，盡管要想兼顧各締約國(guó)的利益訴求順利達(dá)成共識(shí)道阻且長(zhǎng)，但只要各締約國(guó)能夠在人類命運(yùn)共同體的大義面前堅(jiān)持開放合作的態(tài)度，求同存異，全球塑料污染治理的目標(biāo)終將不斷收斂達(dá)成一致。

海洋垃圾和塑料污染治理的難點(diǎn)

海洋垃圾和塑料污染具有一定的特殊性，帶來有別于陸源污染的治理困境，因而有必要在治理體系的設(shè)計(jì)上創(chuàng)新思路，才能有效開展污染治理。

入海渠道豐富、管控環(huán)節(jié)復(fù)雜，需治理場(chǎng)景的覆蓋協(xié)同

海洋垃圾和塑料污染的入海渠道十分豐富，除了通過地表徑流和岸灘潮汐等將陸源塑料垃圾排入海中以外，亦可通過海上作業(yè)、船舶航行、養(yǎng)殖捕撈等渠道入海，從而導(dǎo)致需要治理的場(chǎng)景更為復(fù)雜。國(guó)際上普遍認(rèn)可的治理措施多集中在塑料制品加工、消費(fèi)和處置場(chǎng)景，很多國(guó)家缺少向塑料原材料生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及塑料廢棄物的循環(huán)再利用環(huán)節(jié)的延伸，針對(duì)入海攔截、岸灘清理及海上打撈等場(chǎng)景的治理措施目前仍處于探索階段，尚未將入海塑料納入現(xiàn)有回收再循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，沒有實(shí)現(xiàn)真正的“全生命周期管控”。因此，海洋垃圾和塑料污染治理的第一個(gè)難點(diǎn)在于治理措施能否覆蓋全部管控場(chǎng)景并實(shí)現(xiàn)場(chǎng)景間的協(xié)同。

遷移路徑復(fù)雜、責(zé)任分擔(dān)不清，需治理主體的合力協(xié)作

海洋垃圾和塑料污染遷移路徑復(fù)雜，塑料垃圾一旦入海，可形成漂浮、懸浮以及沉降的立體化污染，浸泡、裂解、附著、沉降等物理生物過程又使這種立體化分布具有動(dòng)態(tài)隨機(jī)性，增加了清理難度和技術(shù)成本。且海洋的連通性加之低溫、季風(fēng)、潮汐及洋流等因素更是造成海洋垃圾和塑料污染遷移路徑復(fù)雜，無疑增加了就責(zé)任分擔(dān)問題達(dá)成一致的難度。因此，海洋垃圾和塑料污染治理的第二個(gè)難點(diǎn)在于如何讓更多的治理主體參與進(jìn)來，形成多元協(xié)作的合力。

損害代際顯現(xiàn)、治理動(dòng)力不足，需治理機(jī)制的長(zhǎng)效激勵(lì)

海洋垃圾和塑料污染危害的代際性特征容易導(dǎo)致治理動(dòng)力不足。海洋中的垃圾會(huì)造成生物纏繞、漁業(yè)減產(chǎn)等危害，塑料及微塑料污染極易被海洋生物攝取并隨食物鏈富集傳遞，對(duì)生物體的存活率、生長(zhǎng)發(fā)育、行為活動(dòng)、生殖狀況、基因表達(dá)等方面造成影響。但生物體富集需要一個(gè)過程，隨食物鏈傳遞到人類體內(nèi)的過程和機(jī)理漫長(zhǎng)而復(fù)雜，代際性的影響特征較為明顯，這導(dǎo)致人類為此而付諸行動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足，制約了污染治理參與主體的主觀能動(dòng)性以及治理行動(dòng)的長(zhǎng)期有效性。此外，受到海水長(zhǎng)期浸泡的塑料性能將大幅下降，導(dǎo)致循環(huán)再利用的成本過高，使得原本就微小的利潤(rùn)空間進(jìn)一步被擠壓，企業(yè)參與回收和漁民主動(dòng)打撈的積極性也會(huì)受到嚴(yán)重制約。因此，海洋垃圾和塑料污染治理的第三個(gè)難點(diǎn)在于如何確保治理機(jī)制設(shè)計(jì)的長(zhǎng)期有效。

海洋垃圾和塑料污染治理的應(yīng)對(duì)策略

作為較早認(rèn)識(shí)到海洋垃圾和塑料污染危害，參與并引導(dǎo)全球治理的國(guó)家之一，我國(guó)始終高度重視海洋垃圾和塑料污染治理問題，并在科學(xué)論證、污染監(jiān)測(cè)、制度建設(shè)、實(shí)踐探索等方面積極行動(dòng)。隨著海洋垃圾和塑料污染治理邁向新的階段，一方面需要我們進(jìn)一步加快推進(jìn)國(guó)內(nèi)海洋垃圾和塑料污染治理體系的建設(shè)，通過完善政策體系、開展有效行動(dòng)，降低海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞造成的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)損失，引導(dǎo)泛塑料產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，逐步形成海洋塑料垃圾及微塑料污染的長(zhǎng)效治理機(jī)制；另一方面需要我們更加積極主動(dòng)地參與到全球治理的進(jìn)程中去，通過聯(lián)合研究、分享最佳實(shí)踐，聯(lián)合響應(yīng)國(guó)際履約需求，始終秉持開放合作的態(tài)度，貢獻(xiàn)中國(guó)方案和中國(guó)智慧，踐行海洋命運(yùn)共同體理念，體現(xiàn)大國(guó)責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

完善塑料全生命周期的廢物管理過程

“從源到匯”實(shí)現(xiàn)廢物的資源化再生，將城鄉(xiāng)廢物管理過程延伸至岸灘及近海，組織海上清潔隊(duì)，并將其納入城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)；原有“廢物的管段預(yù)防”向塑料原材料生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及塑料廢棄物的循環(huán)再利用環(huán)節(jié)延伸，從原材料生產(chǎn)階段的生物替代、制造階段的綠色設(shè)計(jì)、可持續(xù)的消費(fèi)方式、采用集中回收的方式進(jìn)行廢物管理、恢復(fù)循環(huán)再利用等方面著手，提升塑料產(chǎn)品的可重復(fù)利用率，減少塑料廢棄物的產(chǎn)生。同時(shí)，改進(jìn)廢棄物處置管理過程，增加廢物循環(huán)再利用，解決塑料垃圾入海前的積聚問題。

建立陸海統(tǒng)籌的塑料污染綜合防治體系

設(shè)立跨部門的協(xié)調(diào)委員會(huì)或?qū)＜椅瘑T會(huì)，重點(diǎn)放在行動(dòng)的落實(shí)和各部門協(xié)調(diào)上，不同于先前的基于部門的管理，提供一個(gè)跨部門的機(jī)制來促進(jìn)整個(gè)計(jì)劃和單個(gè)部門政策的協(xié)調(diào)，從而提升決策效率以及資源配置效率。打破單純以行政區(qū)域檢測(cè)結(jié)果作為考核指標(biāo)的弊端，逐步形成以流域、海域或城市生態(tài)群為中心的陸海統(tǒng)籌的塑料污染綜合防治體系。

探索多元參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式

要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在落實(shí)企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任延伸制的同時(shí)，打通可再生及循環(huán)利用塑料產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬海洋塑料污染治理的資金來源，引入PPP模式提高塑料垃圾的回收和資源化利用率，探索企業(yè)參與海洋環(huán)境治理獲得稅收減免、綠色行為認(rèn)證、納入企業(yè)綠色信用評(píng)級(jí)、可抵消減排量制度的可行性。

深化國(guó)際合作引領(lǐng)塑料污染全球治理進(jìn)程

將海洋垃圾和塑料污染防治作為推動(dòng)全球海洋治理和聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容，更加積極地參與和引領(lǐng)相關(guān)公約的談判，主動(dòng)設(shè)計(jì)新的國(guó)際合作研究和實(shí)踐項(xiàng)目，以良好的實(shí)際行動(dòng)體現(xiàn)中國(guó)在全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的表率作用。此外，在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)中，將協(xié)同推進(jìn)海洋垃圾和塑料污染防治作為重要議題，設(shè)計(jì)和推動(dòng)若干重要合作項(xiàng)目落地，適時(shí)推動(dòng)我國(guó)主導(dǎo)的區(qū)域合作機(jī)制形成，提升整個(gè)區(qū)域在全球海洋治理中的議事能力和話語權(quán)。