陳雪芳

(羅源縣財(cái)政投資評(píng)審中心,福建 福州 350600)

0 引言

財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目的工程建設(shè)利國利民，既能夠提高民生，又能促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何提高財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)結(jié)算評(píng)審工作，是各級(jí)財(cái)政部門評(píng)審人員一項(xiàng)重要的日常工作[1]。在實(shí)際評(píng)審工作中，會(huì)面臨各種問題，筆者結(jié)合自身從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)結(jié)算評(píng)審工作中的問題進(jìn)行了梳理，并針對(duì)問題的解決對(duì)策做出了一些思考。

1 財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)結(jié)算評(píng)審工作面臨的主要問題

1.1 財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)結(jié)算評(píng)審制度不夠完善

在我國，財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)結(jié)算評(píng)審制度起步較晚，也制定和出臺(tái)了各種法律制度和行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，如《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國合同法》等。隨著建設(shè)市場的日新月異，凸顯出立法層面存在的滯后性。

筆者目前評(píng)審的PPP工程項(xiàng)目“福州臺(tái)商投資區(qū)松山A片區(qū)滯洪區(qū)工程”，就收到了施工單位委托上海建緯(福州)律師事務(wù)所發(fā)出的有關(guān)預(yù)算評(píng)審單價(jià)問題的律師函。律師認(rèn)為此項(xiàng)目的“塊石 、路緣石單價(jià)”定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按合同約定的計(jì)價(jià)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。合同依據(jù)如下：材料價(jià)格依據(jù)預(yù)算編制期的羅源縣建設(shè)工程主要材料(綜合)價(jià)格；羅源縣主要材料價(jià)格沒有的，依據(jù)同期的福州市建設(shè)工程主要材料(綜合)價(jià)格。筆者工作的羅源財(cái)政評(píng)審中心意見是應(yīng)參照羅源當(dāng)?shù)赝陂_工項(xiàng)目中的“塊石 、路緣石單價(jià)”，羅源盛產(chǎn)石材，且為地材，不能按福州市石材價(jià)格。因此，評(píng)審人員在實(shí)際工作操作中，缺乏較為明確的法律規(guī)范和造價(jià)管理部門支持，從而影響了財(cái)政性投資項(xiàng)目預(yù)結(jié)算評(píng)審工作。

1.2 送審資料規(guī)范性方面存在欠缺

財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)結(jié)算評(píng)審工作的基礎(chǔ)，就是送審資料是否完整和真實(shí)可靠，在筆者工作的羅源縣財(cái)政投資評(píng)審中心，2022年共收件1 029個(gè)項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)35%送審項(xiàng)目中資料不夠完整，2%送審項(xiàng)目中冒充建設(shè)單位送審，真實(shí)性不高，這就對(duì)評(píng)審工作提出更高的要求，究其原因，有以下幾個(gè)方面：

(1)部分建設(shè)單位管理水平低，對(duì)送審材料缺乏足夠重視。部分建設(shè)單位管理松散，缺乏責(zé)任心，沒有對(duì)施工單位的材料進(jìn)行把關(guān)和評(píng)審就隨意簽字；更有建設(shè)單位認(rèn)為送審繁瑣，把身份證借用給施工單位，讓其幫忙送審，使得資料存在諸多問題。

(2)虛報(bào)工程量的問題。工程量是預(yù)結(jié)算評(píng)審的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)所在。多數(shù)建筑工程存在工程量大、施工周期長、涉及工藝多、項(xiàng)目多樣化等特點(diǎn)，如送審資料存在虛報(bào)工程量、放大數(shù)據(jù)、謊報(bào)費(fèi)用等問題，都增加了評(píng)審的難度。

1.3 存在設(shè)計(jì)單位過度設(shè)計(jì)、僅憑經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)、超額設(shè)計(jì)等現(xiàn)象

財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目圖紙?jiān)O(shè)計(jì)時(shí)有過度、超限額設(shè)計(jì)，造成工程造價(jià)超過概預(yù)算；或有的設(shè)計(jì)單位多次變更或未能深入考察建筑工程項(xiàng)目的實(shí)際現(xiàn)場情況，僅憑經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)，無法提出合理的設(shè)計(jì)方案，從而未能實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政性建設(shè)項(xiàng)目投資的有效節(jié)約。

筆者自身評(píng)審的PPP工程項(xiàng)目“羅源縣南溪起步溪綜合整治項(xiàng)目”就存在過度設(shè)計(jì)現(xiàn)象，評(píng)審時(shí)發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目做臨時(shí)工程圍堰的材料，設(shè)計(jì)采用“沙袋圍堰”20 000m3，造價(jià)約350萬元，比其他項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案“土與袋裝土組合圍堰”多出造價(jià)200多萬。近期一個(gè)評(píng)審項(xiàng)目“羅源霍口水庫工程過魚設(shè)施工程”，評(píng)審過程中發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目涉及較多未利用的砂石資源，開挖粉細(xì)砂量41 196m3、砂卵石量92 237m3、石方量18 613m3，因設(shè)計(jì)未深入實(shí)地堪察，設(shè)計(jì)圖紙未明確砂石資源利用情況及剩余資源處置方案，造成一定直接和間接的經(jīng)濟(jì)損失。

1.4 評(píng)審人員專業(yè)能力水平參差不齊，技術(shù)力量薄弱

筆者工作的羅源縣財(cái)政投資評(píng)審中心從2019年起將縣50萬以下項(xiàng)目委托第三方評(píng)審后，現(xiàn)所有的財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)結(jié)算全部實(shí)現(xiàn)委托助審，故對(duì)財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)核轉(zhuǎn)變?yōu)楣P者的工作重心。助審公司存在人員流動(dòng)性大，如何提高第三方助審公司效率和質(zhì)量，如何管理好助審公司的紀(jì)律和服務(wù)，從而減少人為評(píng)審偏差、降低評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)，是評(píng)審中心一直重視的內(nèi)容。

2 財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)結(jié)算評(píng)審中主要問題的解決對(duì)策

2.1 建立健全嚴(yán)格的工程造價(jià)預(yù)結(jié)算評(píng)審制度

財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)結(jié)算評(píng)審工作的進(jìn)行需要加強(qiáng)造價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，從而建立健全嚴(yán)格的評(píng)審制度，建立地材信息庫、詢定價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步完善造價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建[2]。同時(shí)要及時(shí)進(jìn)行歸納、總結(jié)和修訂[3]。筆者對(duì)前述的PPP項(xiàng)目“福州臺(tái)商投資區(qū)松山A片區(qū)滯洪區(qū)工程”的“塊石 、路緣石單價(jià)”問題，咨詢了上級(jí)部門福州市財(cái)政投資評(píng)審中心的意見，參考了市評(píng)審中心的文件《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范主要材料(設(shè)備)結(jié)算評(píng)審有關(guān)事宜的通知》，文件指出建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建立主要材料(設(shè)備)詢價(jià)、定價(jià)和監(jiān)督工作機(jī)制，負(fù)責(zé)在建設(shè)過程中及時(shí)組織和開展主要材料(設(shè)備)的詢定價(jià)工作，對(duì)特殊材料、專利設(shè)備等難以核定價(jià)格的主材(設(shè)備)，評(píng)審可采取專家論證形式進(jìn)行評(píng)定，評(píng)定結(jié)果作為評(píng)審依據(jù)。同時(shí)，評(píng)審中心也要每年建立地材信息庫，更新收集詢定價(jià)信息，推動(dòng)財(cái)政投資評(píng)審工作的順利進(jìn)行。

2.2 加強(qiáng)送審資料的質(zhì)量把控

各地財(cái)政投資評(píng)審中心可以根據(jù)實(shí)際情況建立健全收件制度，嚴(yán)格把控資料收取環(huán)節(jié)。送審資料的質(zhì)量，直接關(guān)系著項(xiàng)目評(píng)審的效率[4]。在實(shí)際工作中，評(píng)審中心應(yīng)該明確要求資料送審由建設(shè)單位負(fù)責(zé)人報(bào)送有關(guān)工程項(xiàng)目資料，施工單位可陪同，但不可由施工單位單獨(dú)報(bào)送資料。筆者工作的羅源縣財(cái)政投資評(píng)審中心去年2%送審項(xiàng)目出現(xiàn)施工單位冒充并頂替建設(shè)單位單獨(dú)報(bào)送資料的情況，評(píng)審中心的主管部門縣財(cái)政局對(duì)此情況予以通報(bào)批評(píng)建設(shè)單位，并根據(jù)情況暫緩下達(dá)基本建設(shè)預(yù)算或暫停撥付財(cái)政資金。

同時(shí)，建設(shè)單位報(bào)送資料的工作人員必須提供身份證復(fù)印件及聯(lián)系方式，便于發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)與之取得聯(lián)系。收件時(shí)，評(píng)審工作人員按如下表1要求當(dāng)場進(jìn)行資料初核，查看資料是否完整、真實(shí)，并對(duì)所收取的資料加蓋收件章、標(biāo)注送件時(shí)間和要求建設(shè)單位聯(lián)系人簽字。

表1 建設(shè)單位報(bào)送預(yù)結(jié)算評(píng)審資料參照表格

2.3 合理控制財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)結(jié)算成本

財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)結(jié)算成本的控制原則是要規(guī)避過度設(shè)計(jì)、為設(shè)計(jì)而設(shè)計(jì)，要關(guān)注設(shè)計(jì)方案的實(shí)用性、經(jīng)濟(jì)性、通用性，建議建設(shè)單位在設(shè)計(jì)合同中明確要求實(shí)行限額設(shè)計(jì)[5]。設(shè)計(jì)單位要按照“經(jīng)濟(jì)、合理、夠用”的原則，避免設(shè)計(jì)圖紙中有超規(guī)模、高檔次或多余建筑功能的現(xiàn)象，且要深入現(xiàn)場勘察涉及土石方、砂石資源的建設(shè)項(xiàng)目，考慮資源回收利用，減少國有資源流失，提高國有資源利用，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案[6-7]。

對(duì)筆者前述的評(píng)審PPP工程“羅源縣南溪起步溪綜合整治項(xiàng)目”，評(píng)審中發(fā)現(xiàn)過度設(shè)計(jì)問題，羅源縣財(cái)政投資評(píng)審中心內(nèi)部先進(jìn)行充分討論確認(rèn)后，提出合理建議并給建設(shè)單位發(fā)出疑問函，要求建設(shè)、設(shè)計(jì)單位復(fù)函；建設(shè)單位發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在不合理時(shí)也要求設(shè)計(jì)單位重新優(yōu)化設(shè)計(jì)，補(bǔ)件資料由建設(shè)單位按收件程序重新補(bǔ)送進(jìn)行評(píng)審。

另一個(gè)筆者前述的評(píng)審項(xiàng)目“羅源霍口水庫工程過魚設(shè)施工程”，羅源縣財(cái)政投資評(píng)審中心對(duì)涉及土石方、砂石資源的建設(shè)項(xiàng)目在評(píng)審時(shí)應(yīng)考慮資源回收利用，向建設(shè)單位發(fā)出“關(guān)于明確工程項(xiàng)目砂石資源處置方式”的函并要求復(fù)函。縣財(cái)政投資評(píng)審中心根據(jù)羅源縣自然資源和規(guī)劃局《關(guān)于加強(qiáng)工程建設(shè)設(shè)計(jì)砂石處置監(jiān)管工作的通知》精神，請(qǐng)建設(shè)、設(shè)計(jì)單位明確多余砂石資源處置方式如下：(1)該項(xiàng)目若在施工過程進(jìn)行挖方，并將資源棄置或暫時(shí)堆放等待處置，需提供棄置點(diǎn)或堆放點(diǎn)位置用以計(jì)算運(yùn)距；(2)該項(xiàng)目若在挖方前進(jìn)行處置，需提前明確處置方案，項(xiàng)目預(yù)審報(bào)告中將增加砂石情況評(píng)審說明。

2.4 構(gòu)建高素質(zhì)、高能力的預(yù)結(jié)算評(píng)審工作團(tuán)隊(duì)

目前筆者工作的羅源縣財(cái)政投資評(píng)審中心因工程預(yù)結(jié)算評(píng)審人員緊缺，重大項(xiàng)目多，2019年開始采用購買第三方服務(wù)助審，縣財(cái)政投資評(píng)審中心復(fù)核的方式，來提高評(píng)審效率，推進(jìn)財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目快速進(jìn)行。為加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目復(fù)核工作，保證項(xiàng)目評(píng)審質(zhì)量，減少人為評(píng)審偏差、降低評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定評(píng)審人員嚴(yán)格遵照《羅源縣財(cái)政投資評(píng)審中心建設(shè)項(xiàng)目預(yù)結(jié)算三級(jí)復(fù)核制度》執(zhí)行，即助審公司總工復(fù)核為一級(jí)復(fù)核；評(píng)審中心二級(jí)復(fù)核組為二級(jí)復(fù)核；評(píng)審中心三級(jí)復(fù)核組復(fù)核為三級(jí)復(fù)核。二級(jí)復(fù)核人員復(fù)核完成后，在《工程造價(jià)評(píng)審復(fù)核驗(yàn)證記錄表》上簽署復(fù)核意見，整改后將此表及全部資料交三級(jí)復(fù)核人員復(fù)核；三級(jí)復(fù)核人員復(fù)核完成后，在《工程造價(jià)評(píng)審復(fù)核驗(yàn)證記錄表》簽署復(fù)核意見，整改后將此表歸檔整理后出具報(bào)告。同時(shí)筆者工作的縣財(cái)政投資評(píng)審中心對(duì)助審公司審結(jié)的每一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行考核評(píng)分并制定了考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)分結(jié)果將直接影響助審公司的利益。