宋建華　鄭畑君

摘 要：行政檢察對建設(shè)“市場化、法治化、國際化”營商環(huán)境具有不可或缺的獨特作用。囿于推進方向與聯(lián)動機制模糊交叉、監(jiān)督重點與監(jiān)督理念被動滯后、法律規(guī)范與人才供給缺位等原因，桎梏了行政檢察的監(jiān)督成效。應(yīng)錨定“全面深化行政檢察監(jiān)督”的價值取向，通過明確核心，厘清邊界，以理念革新、方式重塑、措施迭代，就推進市場主體領(lǐng)域治理的制度建構(gòu)與工作進路提出建議。

關(guān)鍵詞：行政檢察 市場主體合法權(quán)益保護 法治化營商環(huán)境

習(xí)近平總書記強調(diào)：“要千方百計把市場主體保護好，為經(jīng)濟發(fā)展積蓄基本力量?！保?］行政檢察作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分［2］，如何充分發(fā)揮既促進審判機關(guān)依法審判，又推進行政機關(guān)依法履職的“一手托兩家”特性，提升市場主體對法治化營商環(huán)境的認同感與獲得感，是新時期檢察機關(guān)的必然選擇與亟待解決的重要課題。本文以行政檢察融入市場治理為考察向度和價值取向，研判本地區(qū)推進法治化營商環(huán)境面臨的機遇與挑戰(zhàn)，并就路徑完善提出針對性建議，以期為行政檢察穩(wěn)定性打開市場主體領(lǐng)域監(jiān)督工作局面奠定基礎(chǔ)，為服務(wù)保障地方法治化營商環(huán)境建設(shè)提供參考與展望。

一、行政檢察在推進市場主體領(lǐng)域治理中的內(nèi)涵及原則

（一）福州市檢察機關(guān)涉營商環(huán)境辦案實踐

1.行政檢察部門辦理涉市場主體類檢察監(jiān)督案件特點。2020年至2022年，福州市檢察機關(guān)制發(fā)涉市場主體類檢察建議占各類檢察建議的比重分別為：4%、6%、8%。首先，從宏觀數(shù)據(jù)統(tǒng)計層面來看，福州市檢察機關(guān)辦理涉市場主體檢察監(jiān)督類案件具有如下特點：（1）從監(jiān)督數(shù)量來看，監(jiān)督總數(shù)穩(wěn)中有增，但區(qū)域發(fā)展差異顯現(xiàn)，少數(shù)地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展水平、民營企業(yè)數(shù)量、地方政府營商政策等原因3年來都無1件涉營商環(huán)境類行政檢察監(jiān)督案件。（2）從被監(jiān)督對象來看，呈顯著集中趨勢，主要集中在自然資源與規(guī)劃局、公安局、城鄉(xiāng)建設(shè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政職能部門。監(jiān)督領(lǐng)域則集中在建筑工程、食品餐飲、高新技術(shù)等。（3）從監(jiān)督類型來看，因行政機關(guān)在涉營商環(huán)境行政訴訟敗訴的主要領(lǐng)域為行政強制、行政處罰等，人民法院審判領(lǐng)域集中在行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域，檢察機關(guān)的監(jiān)督領(lǐng)域亦集中在督促履職、非訴執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域。（4）從辦案主體來看，基層檢察院成為辦理涉企案件的生力軍，而該項工作也成為基層檢察院破解級別管轄難題，突破行政檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)增長點。

2. 市場主體對行政檢察部門的法治需求。筆者對系統(tǒng)數(shù)據(jù)抓取及福州地區(qū)200余家國有企業(yè)、民營企業(yè)、個體工商戶的實地問卷訪談情況來看，各類市場主體對行政檢察的法治需求主要體現(xiàn)在3個方面：一是希望行政檢察部門能夠在“保障市場準入與退出自由”“減稅降費”“放管服”改革、招商引資政策落實等方面加大監(jiān)督力度。二是希望行政檢察部門在監(jiān)督法院審判、執(zhí)行活動、行政機關(guān)依法依規(guī)履職等領(lǐng)域加大推進力度。三是希望行政檢察部門在深耕司法辦案的基礎(chǔ)上向前延伸觸角，在本土企業(yè)培育、產(chǎn)權(quán)保護、企業(yè)合規(guī)經(jīng)營等新型服務(wù)領(lǐng)域方面有所拓展。

（二）行政檢察在推進市場主體領(lǐng)域治理中的內(nèi)涵及原則

1.行政檢察監(jiān)督在推進市場主體領(lǐng)域治理語境下的核心內(nèi)涵。行政檢察在保護市場主體領(lǐng)域中的法律職能主要體現(xiàn)在3個層面：第一層，從監(jiān)督人民法院審判活動上看，監(jiān)督人民法院的行政審判過程及結(jié)果是否合法，行政執(zhí)行是否及時有效到位。同時，將對訴訟活動的法律監(jiān)督與依法查處司法腐敗結(jié)合起來，發(fā)現(xiàn)如有公職人員徇私枉法損害市場主體權(quán)益等行為及時進行線索移送。第二層，從監(jiān)督行政機關(guān)依法履職上看，應(yīng)重點加大對行政處罰及時申請強制執(zhí)行、人民法院判決“撤銷、確認違法”需重新作出行政行為等案件辦理力度。第三層，從延伸檢察監(jiān)督職能上看，引導(dǎo)市場主體開展行政合規(guī)建設(shè)。相較于國有企業(yè)，民營企業(yè)尤其中小微企業(yè)合規(guī)經(jīng)營觀念較為淡薄，在治理模式、業(yè)務(wù)規(guī)模、員工數(shù)量、資金能力、風(fēng)險防范等方面具有明顯劣勢。

2.行政檢察在辦理涉市場主體案件中需遵循的基本原則。其一，范圍邊界性原則。應(yīng)堅持職權(quán)法定，準確定位檢察權(quán)能動性、過程性特點，把握與行政權(quán)及審判權(quán)的邊界性。［3］其二，監(jiān)督重點性原則。將監(jiān)督重心落腳在糾正確實減損市場主體利益、影響法治政府形象的行政行為，對于微小的程序瑕疵不應(yīng)過于苛。其三，保護高效性原則。辦理該類案件應(yīng)注重流程優(yōu)化以期減輕企業(yè)的訴訟成本與訴累。

二、行政檢察在市場主體合法權(quán)益保護語境下的難點問題及原因

（一）行政檢察在推進市場主體領(lǐng)域治理中的難點問題

1.行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督存在信息脫節(jié)，價值案源匱乏，一體化治理體系還未建立。（1）橫向穩(wěn)定性信息銜接不暢。一方面，行政執(zhí)法部門與檢察部門并未建立專項信息共享機制。雖福州地區(qū)已建立“兩法銜接”平臺，但行政機關(guān)在錄入信息時不積極、不及時、不全面、不準確現(xiàn)象普遍，同時，平臺亦缺乏有效的數(shù)據(jù)抽取機制，致使檢察機關(guān)獲取執(zhí)法信息存在滯后性、碎片性，極易造成行政處罰的兩年期限因信息流傳時間過長而被涉案市場主體規(guī)避。另一方面，檢察機關(guān)在調(diào)查核實中，常常出現(xiàn)調(diào)卷難、取證難等行政機關(guān)不配合提供或不主動提供涉案相關(guān)證據(jù)、證明或卷宗等情況。［4］行政機關(guān)對檢察監(jiān)督的參與度及配合度各有異同，配套機制亟需構(gòu)建。（2）縱向有效性案源匱乏。其一，從已辦結(jié)案件可以看出，線索來源渠道多為走訪、座談、查閱相關(guān)卷宗或依賴刑事檢察部門發(fā)現(xiàn)并移送線索，案源歸口渠道閉塞。其二，市場主體申請檢察監(jiān)督的主動性不高。市場主體置于行政監(jiān)管之下，礙于行政機關(guān)主體地位，為保證自身的可持續(xù)發(fā)展，除具體行政行為嚴重影響到自身權(quán)益外，極少主動申請監(jiān)督，多數(shù)本著趨利避害、大事化小、小事化了的態(tài)度。

2.監(jiān)督領(lǐng)域相對集中，監(jiān)督方式缺乏剛性，全鏈條監(jiān)督格局還未形成。（1）監(jiān)督成效與法治需求不匹配。一方面，監(jiān)督領(lǐng)域集中。涉市場主體案件的辦理重點在于監(jiān)督具體行政行為是否合理合法。司法實踐中，具體行政行為則多以行政處罰形式呈現(xiàn)。其中，行政處罰類型主要分布在非法占地經(jīng)營影響環(huán)保要求、建筑工程分包轉(zhuǎn)包等，由此監(jiān)督切入點亦相對單薄，未能達到平等推進依法行政的總體要求。另一方面，監(jiān)督類型集中。監(jiān)督的案件類型主要為督促行政機關(guān)依法履職、監(jiān)督行政非訴執(zhí)行兩個方面，對于行政爭議實質(zhì)性化解率偏低、行政訴訟存在“程序空轉(zhuǎn)”、深層次行政違法行為監(jiān)督力度不夠等問題還未解決，所制發(fā)檢察建議以糾正違法類居多，社會治理類較少。

3.監(jiān)督方式剛性與穿透性不足。一方面，檢察機關(guān)較為有力的監(jiān)督手段為制發(fā)檢察建議。然而，檢察建議僅有建議的作用，為一種程序性的提醒或者警示，并不如生效裁判文書一樣具有最終定局的法定效力。另一方面，部分行政機關(guān)存在對檢察建議答非所問、應(yīng)付敷衍等問題。

（二）行政檢察辦理涉市場主體案件難點的原因剖析

1.法律依據(jù)仍未明晰。其一，法律依據(jù)仍未明晰。市場主體領(lǐng)域監(jiān)督案件主要集中在對行政機關(guān)違法行為的檢察監(jiān)督上，行政違法行為檢察監(jiān)督工作在探索與推進中也呈現(xiàn)出法律供給不足，監(jiān)督依據(jù)較為寬泛，操作性模糊的問題。在國家立法層面，并未明確為行政違法行為檢察監(jiān)督進行授權(quán)。雖然在福建省目前尚存在地方性法規(guī)進行支撐，但是統(tǒng)一性、權(quán)威性的全國立法仍顯不足，對于該類監(jiān)督的規(guī)范多見于原則性的條例規(guī)定，案件辦理中缺乏統(tǒng)一規(guī)范的審查標準、審查程序、救濟程序等，指導(dǎo)性實踐與操作性規(guī)范仍存在缺失。

2.司法理念仍存局限?！爸卮驌?，輕保護”理念還未改觀。目前行政檢察對市場主體的保護側(cè)重于訴訟發(fā)生后發(fā)揮“硬法”作用，對于市場主體行政處罰維權(quán)難、行政訴訟起訴難、復(fù)議難、政策落實難等訴訟前端問題還存在較大履職空間。

3.專業(yè)人才仍顯不足。首先，福州市檢察機關(guān)將民事檢察與行政檢察部門合二為一，設(shè)置于一個機構(gòu)內(nèi)，一名正式干警往往身兼多職，大部分的時間與精力在于完成各類事務(wù)性工作，精耕細作、提升能力的條件并不具備。其次，涉市場主體類案件相對前沿，承辦人員對法律法規(guī)的掌握存在較大的空白點與盲區(qū)，存在主觀上對行政執(zhí)法的實踐規(guī)律掌握不清、對司法裁判的底層邏輯研究不足的權(quán)力邊界認識不透等問題。

三、行政檢察推進市場主體合法權(quán)益保護的進路

（一）聚焦監(jiān)督主責主業(yè)，推進訴源治理，構(gòu)筑整體監(jiān)督鏈條

1.以生效裁判監(jiān)督與審判程序違法監(jiān)督為著力點，行政執(zhí)行監(jiān)督為增長點，深耕行政檢察主業(yè)。生效裁判監(jiān)督案件應(yīng)注重審查人民法院的事實認定、審判要旨及行政機關(guān)行政行為的程序與實體合法性。如發(fā)現(xiàn)事實認定與法律適用確有錯誤的，通過提出抗訴、再審檢察建議等方式進行糾偏。另外，需重點關(guān)注近年來法律適用爭議大，受輿論關(guān)注度高的行政協(xié)議、食品藥品行政處罰等新類型涉市場主體案件。在執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域，應(yīng)關(guān)注生態(tài)和資源保護、食藥品安全、勞動和社會保障等，及時監(jiān)督人民法院是否依法慎用強制措施、應(yīng)當解除強制措施而未解除、對市場主體主要管理人不當采取失信、限高等信用懲戒措施等。同時，應(yīng)關(guān)注企業(yè)是否存在因行政處罰而引發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營困難、企業(yè)員工失業(yè)等伴生風(fēng)險。

2.以行政爭議實質(zhì)性化解為突破口，將矛盾化解工作貫穿于每個案件的辦案全過程。在人民法院生效判決或裁定認定市場主體違反相關(guān)法律法規(guī)的情況下，將行政檢察工作端口前移，注重終審判決存在一定瑕疵，但不宜進行監(jiān)督的案件、行政執(zhí)法及行政審判存在程序違法，但進行監(jiān)督容易引發(fā)程序空轉(zhuǎn)的案件、群體性特征明顯、牽涉歷史遺留問題等案件的爭議化解工作。

（二）積極推動立法規(guī)范完善，加強頂層設(shè)計，精準定位監(jiān)督依據(jù)

1.在行政許可法、行政強制法等相關(guān)行政法律法規(guī)或司法解釋中，規(guī)范檢察機關(guān)對督促行政機關(guān)依法履職案件的審查程序、受理標準、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序啟動、監(jiān)督方式等，明晰行政違法行為檢察監(jiān)督的操作程序與介入標準。

2.在行政公益訴訟日益成熟、司法體制改革日趨完備的基礎(chǔ)上，進一步厘清行政違法行為檢察監(jiān)督與監(jiān)察部門、公益訴訟部門、行政復(fù)議部門的邊界，推動要點規(guī)范化與定型化，處理好行政違法行為檢察監(jiān)督與原有檢察制度安排之間的關(guān)系，為該項監(jiān)督提供更為明確的法律適用依據(jù)與實踐操作指引，保證獨立性、可行性與邊界性，為推進更科學(xué)系統(tǒng)的制度設(shè)計、爭取立法層面的支持做好實踐準備。

（三）強化內(nèi)外協(xié)作，健全聯(lián)動機制，以橫向觸發(fā)打通堵點藩籬

1.堅持“多元”結(jié)構(gòu)設(shè)計，形成“多方共治”格局。一是建立檢企對接工作機制。各地可因地制宜加強與企業(yè)家聯(lián)合會、行業(yè)協(xié)會的聯(lián)系協(xié)作機制，充分發(fā)揮各類協(xié)會熟悉民營經(jīng)濟的優(yōu)勢，為市場主體提供“融入式”檢察服務(wù)。二是強化與審判機關(guān)的溝通聯(lián)動。增強橫向溝通，通過文書雙向備案等機制就涉企行政審判中的法律適用、訴訟程序、執(zhí)行程序、送達監(jiān)管信息共享等方面統(tǒng)一認識標準與裁判尺度。

2.探索建立行政執(zhí)法與行政檢察銜接機制。發(fā)揮綜合化履職優(yōu)勢，推進裁判文書、行政復(fù)議、行政執(zhí)法、企業(yè)公示數(shù)據(jù)庫等信息互通，破解信息不通的堵點難點，針對行政處罰濫用自由裁量權(quán)、程序不規(guī)范等常見問題實現(xiàn)行政檢察實時全面跟蹤監(jiān)督，健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系。

3.加強與地方黨委、人大的溝通聯(lián)系。在已獲得福建省委地方規(guī)范性文件的支持下，加大向黨委、人大、政法委等部門的匯報力度，適時將涉企行政檢察監(jiān)督工作納入人大視察與審議專項，增強地方人大對該項工作的認可度與參與度。

（四）精益求精挖掘案源，堅持需求導(dǎo)向，以大數(shù)據(jù)賦能優(yōu)化方式方法

1.抓住機遇拓寬案源。其一，加強調(diào)查核實力度。對本案、關(guān)聯(lián)案、關(guān)聯(lián)市場主體進行全面梳理，通過走訪現(xiàn)場、調(diào)取卷宗等形式，確保監(jiān)督精準有據(jù)；其二，健全行刑反向銜接機制。健全行政執(zhí)法和刑事司法交叉銜接機制，修復(fù)刑事處罰與行政處罰的斷檔脫節(jié)，對存在行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法行為不規(guī)范、以罰代刑、應(yīng)當移送涉嫌犯罪案件而未移送的、符合行政處罰條件而未予行政處罰或不應(yīng)進行行政處罰而處罰等“雙罰型”“耦合型”案件及時制發(fā)檢察建議，督促行政機關(guān)履職。

2.堅持需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變理念。其一，樹立平等保護理念。助力政府實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，重點監(jiān)督政府在資金安排、土地供應(yīng)、稅費減免等方面保障各市場主體公平享有各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源的權(quán)力。其二，強化科技賦能變革理念。合理運用全國首個行政檢察智慧辦案平臺，依托數(shù)據(jù)碰撞、數(shù)字建模發(fā)現(xiàn)治理漏洞及監(jiān)督線索，以數(shù)字化反哺辦案，實現(xiàn)對涉市場主體執(zhí)法司法數(shù)據(jù)的整合共享和集約化管理。

3.助力企業(yè)合規(guī)及容錯機制建設(shè)。行政檢察部門應(yīng)做到精準問需、精細服務(wù)，主動瞄準行政檢察履職與優(yōu)化營商環(huán)境的邊界與滲透點，堅持訴訟內(nèi)監(jiān)督與訴訟外監(jiān)督“雙輪”驅(qū)動，在經(jīng)營風(fēng)險防范、勞動用工管理、產(chǎn)權(quán)平等保護、矛盾糾紛化解等領(lǐng)域為市場主體提供意見與建議。

（五）因地制宜豐富監(jiān)督層次，運用多元化監(jiān)督模式，形成完備監(jiān)督體系

1.拓寬外力，加強“外腦”輔助。充分發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者、律師、有法律背景的代表委員等支撐力量，通過召開論證會、口頭或書面咨詢等形式將多元專業(yè)知識和精準法律適用意見吸納進涉市場主體領(lǐng)域案件辦理，優(yōu)化監(jiān)督層次。可擇優(yōu)選聘若干行政執(zhí)法專業(yè)領(lǐng)域資深工作人員擔任“特邀檢察官助理”，對涉及食品、人力資源、知識產(chǎn)權(quán)等案件多發(fā)領(lǐng)域的調(diào)查取證、鑒定評估等方面提供技術(shù)支持，提出專業(yè)意見。

2.修煉內(nèi)功，加強人才培養(yǎng)，推進檢察隊伍專業(yè)化建設(shè)。首先，合理運用《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，探索案件線索交辦、督導(dǎo)幫扶機制。市級檢察院可試行統(tǒng)一人案分配的工作機制，將從生效裁判、行政賠償、審判人員違法案件中發(fā)現(xiàn)的與民營企業(yè)相關(guān)案件線索交由屬地基層檢察院辦理。其次，因行政執(zhí)法具有行業(yè)性、專業(yè)性、區(qū)域性等特點，可探索對外輪崗交流。適情推進與行政機關(guān)建立人才交流機制，安排檢察干警赴行政機關(guān)掛職、交流鍛煉，了解行政機關(guān)的執(zhí)法實踐與政策背景，提升精細化辦案水平。