張小麗 韓靜

一、引言

國家高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，2000 年先在廣東等地開展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，拉開了預(yù)算績(jī)效管理工作的序幕，此后財(cái)政部相關(guān)業(yè)務(wù)司局開始了理論研究和實(shí)踐試點(diǎn)工作；2011 年財(cái)預(yù)（2011）285 號(hào)、財(cái)預(yù)（2011）416 號(hào)統(tǒng)一了績(jī)效管理操作辦法和運(yùn)行機(jī)制；2017 年黨的十九大要求建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理工作；2018 年中共中央國務(wù)院發(fā)布了《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，這一系列政策表明了政府落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的決心，也指明了績(jī)效管理的工作方向。高校要應(yīng)把握政策機(jī)遇，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，努力提高資金使用效益，優(yōu)化資源配置，提升治理能力和治理水平。

二、高校預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)代要求和現(xiàn)實(shí)意義

1.時(shí)代要求

（1）經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政收入減少

國際形勢(shì)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，許多市場(chǎng)主體遭遇生存危機(jī)，2022 年4 月工信部發(fā)布2022 年第一季度中國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比下降8.1%，2022 年1 ～6 月一般公共預(yù)算收入同比下降10.2%。發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，國家加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，出臺(tái)一系列穩(wěn)經(jīng)濟(jì)政策。高校收入大部分來自財(cái)政撥款，而績(jī)效作為合理配置資源，提高經(jīng)費(fèi)使用效益的重要工具，高校應(yīng)該充分發(fā)揮績(jī)效應(yīng)有作用，不斷提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益，減少教育財(cái)政資金浪費(fèi)，讓績(jī)效真正成為幫助政府治理的工具。

（2）新時(shí)代下高校預(yù)算績(jī)效管理的政策要求

繼《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》出臺(tái)后，2019 年教育部發(fā)布了教財(cái)（2019）6 號(hào)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效的剛性約束，并要求到2020 年年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系，財(cái)政部財(cái)預(yù)（2020）10 號(hào)文拓展了績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，健全了評(píng)價(jià)體系，正是因?yàn)檎叨戎匾暱?jī)效管理，各高校應(yīng)把握政策機(jī)遇，積極實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，努力將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理落到實(shí)處。

2.現(xiàn)實(shí)意義

（1）提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益

教育強(qiáng)則國強(qiáng)，國家高度重視我國教育事業(yè)發(fā)展，2020 年全國教育經(jīng)費(fèi)總投入超5 萬億元，比上年增長5.69%，整個(gè)十三五期間，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占GDP 比例持續(xù)不低于4%。高校要用好納稅人的每一分錢，將高校發(fā)展規(guī)劃與資金政策相匹配，合理調(diào)配校內(nèi)資源，提高資金使用效益，助推教育高質(zhì)量發(fā)展。

（2）業(yè)財(cái)一體化下高校預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)需求

以績(jī)效為抓手落實(shí)預(yù)算管理離不開業(yè)財(cái)有機(jī)融合，從事前績(jī)效目標(biāo)設(shè)定到事中預(yù)算績(jī)效雙監(jiān)控，到事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用，都離不開財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)部門的密切配合。如果業(yè)務(wù)部門不配合，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定就很難做到科學(xué)合理，如果財(cái)務(wù)部門不了解業(yè)務(wù)，就無法理解預(yù)算資金背后的效益產(chǎn)出，進(jìn)而無法有效監(jiān)控，高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理需要業(yè)、財(cái)、績(jī)?nèi)诤习l(fā)展。

三、高校預(yù)算績(jī)效管理的特點(diǎn)和難點(diǎn)

1.資金多樣性與績(jī)效多維性

高校資金收入主要有財(cái)政撥款、事業(yè)收入和其他收入，其中事業(yè)收入又分為教育事業(yè)收入和科研事業(yè)收入兩部分，其他收入主要指捐贈(zèng)收入、投資收入等，資金收入具有多樣性，但對(duì)于高校創(chuàng)收能力，資金收入結(jié)構(gòu)、可持續(xù)性等績(jī)效考核不足，導(dǎo)致收入結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，并未形成多元籌資趨勢(shì)。

2.教育特殊性與效益滯后性

教育由于其自身特性，教育成效表象復(fù)雜，隱蔽性強(qiáng)，衡量學(xué)生素質(zhì)，可以從德智體美入手，也可以基于終生學(xué)習(xí)五大支柱（學(xué)會(huì)求知、做事、改變、共處和發(fā)展），其具體衡量指標(biāo)又沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。此外教育投入成效滯后性強(qiáng)，正所謂“十年樹木，百年樹人”，教育投入的最終效益具有延后性，效果往往不是當(dāng)下顯現(xiàn)或者當(dāng)期影響尚不能量化體現(xiàn)，需要經(jīng)過一段時(shí)間的沉淀，成效才逐漸顯現(xiàn)出來，這給高校教育績(jī)效考核帶來一定挑戰(zhàn)和難度。

3.內(nèi)涵復(fù)雜性與效果彈性

各高校順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，以內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，不斷提高自身辦學(xué)質(zhì)量，強(qiáng)化特色發(fā)展。高校內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展涵蓋了教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、國際交流活動(dòng)等多方面，內(nèi)涵考核具有一定復(fù)雜性，加上高校學(xué)科專業(yè)特色鮮明，效果彈性較大，不同高?？?jī)效指標(biāo)體系大相徑庭，不能簡(jiǎn)單復(fù)制應(yīng)用，績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)尚待建立和完善。

四、高校預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

1.高校預(yù)算績(jī)效管理缺乏內(nèi)生動(dòng)力

“我要有績(jī)效”理念尚未樹立，高校對(duì)于經(jīng)費(fèi)投入效率關(guān)注較少，僅為花錢而花錢的現(xiàn)象仍普遍存在，例如實(shí)際工作中常常會(huì)出現(xiàn)“預(yù)算等項(xiàng)目”的情況，應(yīng)付式完成預(yù)算一上一下，二上二下，但是申請(qǐng)的預(yù)算具體做什么項(xiàng)目？項(xiàng)目具體怎么開展？做成什么樣？是某個(gè)部門單獨(dú)做還是幾個(gè)部門聯(lián)合完成？這些預(yù)算編制關(guān)鍵信息比較模糊，預(yù)算目標(biāo)和執(zhí)行結(jié)果存在差異，預(yù)算和績(jī)效兩張皮問題突出，績(jī)效又不能很好地發(fā)揮監(jiān)控和及時(shí)修正的作用，導(dǎo)致“花錢問效，無效追責(zé)”的初衷淪為空談。

業(yè)務(wù)部門把完成項(xiàng)目執(zhí)行率當(dāng)做最終目標(biāo)，使得項(xiàng)目活力不能完全釋放，收效較差，而收效差導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理更不受重視，最終形成惡性循環(huán)。沒有真正把績(jī)效當(dāng)做優(yōu)化成本控制、優(yōu)化資源配置和提升辦學(xué)質(zhì)量的重要工具，繼而起不到通過預(yù)算績(jī)效管理提高經(jīng)費(fèi)效益，促進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展的目的，錯(cuò)把設(shè)指標(biāo)，算得分，當(dāng)作績(jī)效管理的終點(diǎn)，缺乏把全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理做好做實(shí)的源動(dòng)力。

2.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)不合理

高校預(yù)算績(jī)效管理尚處于起步階段，大部分高?？?jī)效指標(biāo)設(shè)定主要依賴二級(jí)學(xué)院、業(yè)務(wù)部門提供，很少有績(jī)效方面的專家參與其中，而績(jī)效指標(biāo)是否科學(xué)合理，是否與學(xué)校大局觀、長期發(fā)展目標(biāo)相契合，并沒有相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行判斷審核，缺乏充分的論證和評(píng)估過程，基本依賴各二級(jí)學(xué)院的自覺和財(cái)務(wù)人員的判斷。此外，教育部發(fā)文要求設(shè)置的績(jī)效指標(biāo)要求可比可測(cè)，但由于各個(gè)高校都有自己的辦學(xué)特色和發(fā)展規(guī)劃，正如上文提到的，高校教育具有特殊性和內(nèi)涵復(fù)雜性，這使得各高校設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)必然存在差異，因而缺乏可比性。

3.全面預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)評(píng)價(jià)流于形式

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息質(zhì)量不高。定性指標(biāo)打分不客觀，隨意性強(qiáng)，尤其是效益類指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息質(zhì)量不高。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無應(yīng)用?？?jī)效評(píng)價(jià)的目的是用績(jī)效評(píng)價(jià)信息指導(dǎo)下一年預(yù)算工作，推動(dòng)高校資源有效整合使用，提高資金使用效益，形成一個(gè)良性循環(huán)。但績(jī)效評(píng)價(jià)目的并未真正落地，沒有在預(yù)算上對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良的部門傾斜，也未對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的部門進(jìn)行一定的懲罰，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并未與下一年的預(yù)算申請(qǐng)和預(yù)算下達(dá)掛鉤，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)重視程度不足。

4.預(yù)算績(jī)效管理信息化程度不足

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，逐步應(yīng)用于高校財(cái)務(wù)管理的各項(xiàng)工作，但各高校有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的信息化程度普遍偏低，大部分高校仍使用QQ 等聊天軟件進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理信息傳輸，信息傳遞較慢。此外，財(cái)務(wù)部門系統(tǒng)和業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)相分離，層層系統(tǒng)加碼下數(shù)據(jù)時(shí)效性低，信息不對(duì)稱問題凸顯，財(cái)務(wù)與項(xiàng)目，項(xiàng)目與項(xiàng)目之間沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)更新，系統(tǒng)在抓取信息、數(shù)據(jù)分析和及時(shí)預(yù)警反饋上仍有待改進(jìn)，績(jī)效數(shù)據(jù)信息變動(dòng)也不能及時(shí)得到反饋，不能真正起到預(yù)算績(jī)效管理動(dòng)態(tài)調(diào)整的目的。

五、高校預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化路徑

1.強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理理念

高校應(yīng)充分理解績(jī)效管理的時(shí)代內(nèi)涵，充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理是提高資金效益的重要舉措，將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作納入學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，自上而下高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，上下聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，牢固樹立“我要有績(jī)效”的觀念。通過加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作重要性的宣傳，開展績(jī)效評(píng)價(jià)專題講座，讓業(yè)務(wù)部門主動(dòng)參與到績(jī)效管理工作中去，從埋頭應(yīng)付式完成到把績(jī)效管理作為抬頭看路的工具，將績(jī)效管理工作由財(cái)務(wù)處的“獨(dú)角戲”演變?yōu)楦鳂I(yè)務(wù)部門的“大合唱”。

2.強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)體系建設(shè)

構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系。當(dāng)前高校預(yù)算績(jī)效管理體系并不完善，各高校應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)除了完善高校教育共性指標(biāo)，還需不斷探索搭建符合本學(xué)校辦學(xué)特色的績(jī)效指標(biāo)，根據(jù)各個(gè)高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃個(gè)性化定制績(jī)效指標(biāo)，并通過細(xì)化、量化將績(jī)效指標(biāo)規(guī)范化，及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整績(jī)效指標(biāo)，使其不斷優(yōu)化且行之有效。適時(shí)引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)參與其中，以客觀、專業(yè)的角度審核績(jī)效指標(biāo)，充分論證其是否科學(xué)、合理，提高績(jī)效指標(biāo)的公信力。

3.加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的反饋與應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算管理工作中的重要一環(huán)，同時(shí)也是預(yù)算績(jī)效管理工作的落腳點(diǎn)，通過與預(yù)算績(jī)效執(zhí)行情況進(jìn)行綜合反饋，以指導(dǎo)下一年度預(yù)算績(jī)效工作，做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作可以促進(jìn)資金使用良性循環(huán)，找到資金分配使用的最優(yōu)方案。突出結(jié)果導(dǎo)向，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，建立績(jī)效獎(jiǎng)懲約束機(jī)制，讓部門從思想上重視預(yù)算績(jī)效管理工作，以煥發(fā)高校各部門績(jī)效管理的積極性，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為干部晉升和下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。此外，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)信息的披露，在看得見的地方接受廣大群眾的監(jiān)督以提高績(jī)效管理的透明度，從而督促部門加強(qiáng)履職能力，切實(shí)整改考評(píng)結(jié)果，落實(shí)整改意見。通過落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提升未來預(yù)算績(jī)效管理成效。

4.加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理信息化平臺(tái)建設(shè)

隨著信息技術(shù)的不斷成熟，為高校預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)提供可能，因此高校應(yīng)加快實(shí)現(xiàn)高校全面信息化的進(jìn)程，構(gòu)建信息共享平臺(tái)，打破高校財(cái)務(wù)和各業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)間的壁壘，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)間信息互聯(lián)互通，降低信息不對(duì)稱帶來的時(shí)間成本和統(tǒng)計(jì)差錯(cuò)成本，提升信息的準(zhǔn)確性，提高信息抓取的效率，為高校管理決策提供有效信息參考。將預(yù)算申請(qǐng)、下?lián)?、調(diào)整，績(jī)效的申報(bào)、評(píng)價(jià)、反饋機(jī)制充分融入到高校信息化大系統(tǒng)中去，通過預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，及時(shí)從各系統(tǒng)抓取相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，提高高校預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)申報(bào)等初始信息的有效性，同時(shí)強(qiáng)化細(xì)化高?？?jī)效事前評(píng)估、事中管理和事后評(píng)價(jià)全過程管理，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高資金流動(dòng)合理性和透明性。

六、結(jié)語

預(yù)算績(jī)效管理具有時(shí)代要求和現(xiàn)實(shí)意義，高校應(yīng)緊跟時(shí)代發(fā)展潮流，積極探索適合本校的預(yù)算績(jī)效管理模式，強(qiáng)化績(jī)效理念，優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)體系，落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)反饋與應(yīng)用，提升績(jī)效管理信息化，以績(jī)效為導(dǎo)向深化高校治理能力和治理體系改革，將績(jī)效作為高校提質(zhì)增效，控制成本和優(yōu)化資源配置的的重要工具。