劉寧

[摘要]? 農(nóng)為邦本，本固邦寧。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是新時代全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代國家的重要任務(wù)。面對鄉(xiāng)村振興中對資金的大量需求，在財政支農(nóng)資金有限的情況下，要從加大投入到構(gòu)建多元化投融資機(jī)制的理念轉(zhuǎn)變。針對鄉(xiāng)村振興中社會資本投資動力不足、金融機(jī)構(gòu)貸款邊界難統(tǒng)一等問題，要健全資金管理機(jī)制、提高財政金融協(xié)調(diào)配合效率、激勵社會資本投資助力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

[關(guān)鍵詞]? 多元化投融資；鄉(xiāng)村振興；共同富裕

[作者單位]? 海南大學(xué)公共管理學(xué)院

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署。鄉(xiāng)村振興工作的長遠(yuǎn)性、持續(xù)性、艱巨性特征決定了財政支持的必要性和持續(xù)性。當(dāng)前，我國財政部門面臨經(jīng)濟(jì)性減收、政策性增支、保障性增支的多重壓力，財政支農(nóng)資金難有較大規(guī)模增長，鄉(xiāng)村振興的財政支持思路逐漸從加大投入到構(gòu)建多元化投融資體系轉(zhuǎn)變。2021年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確提出：“要發(fā)揮財政投入引領(lǐng)作用，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！痹谪斦o平衡背景下，分析當(dāng)前鄉(xiāng)村振興發(fā)展中多元化投融資面臨的問題，探索鄉(xiāng)村振興多元化投入機(jī)制破解“錢從哪里來”難題具有重要意義。

多元投融資機(jī)制各主體面臨的難點

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要投入大量資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)配給等方面。相應(yīng)的資金和資源主要來自政府部門、社會資本、農(nóng)民群眾和金融機(jī)構(gòu)，作為鄉(xiāng)村振興多元投融資的4個主體目前仍面臨諸多難點和堵點。

政府部門：內(nèi)部聯(lián)動較弱，外部引導(dǎo)不足。一方面，各級政府之間權(quán)責(zé)劃分不清晰，部門間職能交叉，導(dǎo)致財政資金的統(tǒng)籌利用效率不高。目前，支農(nóng)事權(quán)涉及的主要有農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住建、交通、生態(tài)環(huán)境等部門，而財政部門內(nèi)部參與資金管理的機(jī)構(gòu)有農(nóng)業(yè)財務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、投資管理、基層財政管理等。由于農(nóng)業(yè)項目類型多、統(tǒng)籌規(guī)劃難，加之部門間缺乏協(xié)同，導(dǎo)致財政資金支出界限不清、重復(fù)支出等問題仍時有發(fā)生。另一方面，財政資金投入不合理，引導(dǎo)帶動社會資本投資能力弱。鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)振興，但是財政資金支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大項目投入相對不足。如國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園中央獎補(bǔ)資金按規(guī)定主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且單個子項目金額比例原則上不得超過總金額的50%。在財政資金捉襟見肘的情況下，各地開始探索投資基金、融資擔(dān)保、貸款貼息、農(nóng)業(yè)保險等多種支農(nóng)方式。但總體而言，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入存在周期長、效益低、風(fēng)險大、融資難等特點，鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)仍主要依賴財政支農(nóng)資金的直接轉(zhuǎn)移支付，財政支農(nóng)資金引導(dǎo)社會資本參與建設(shè)的作用尚未很好地發(fā)揮出來。

社會資本：投資意愿不強(qiáng)，運營操作失當(dāng)。一方面，由于農(nóng)業(yè)投資本身的風(fēng)險和制度的缺失導(dǎo)致社會資本投入鄉(xiāng)村振興的動力不足。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尤其是短期的契約不穩(wěn)定，建設(shè)用地供給嚴(yán)重不足，集體建設(shè)用地、農(nóng)戶宅基地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地及農(nóng)村房產(chǎn)等盤活限制較多。同時，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)模式滯后，項目對接流程不暢也影響了社會資本投入鄉(xiāng)村的積極性。盡管一些企業(yè)有意向投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，但大部分鄉(xiāng)村并未設(shè)立專門的對接機(jī)構(gòu)，項目投資方往往在政策理解和資源了解上與當(dāng)?shù)夭粚ΨQ。以上諸多因素導(dǎo)致社會企業(yè)投資意愿不強(qiáng)，對周期長、回報率低的農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目望而卻步。另一方面，社會資本下鄉(xiāng)違規(guī)操作時有發(fā)生。社會資本參與鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，往往追求短期利益，以破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、改變農(nóng)業(yè)土地用途等為代價獲利，導(dǎo)致農(nóng)村土地、勞動力、農(nóng)民住宅、農(nóng)業(yè)資金技術(shù)等農(nóng)業(yè)資源遭受損失。

農(nóng)民群眾：缺乏技術(shù)技能，生活保障較低。一方面，鄉(xiāng)村人口“空心化”嚴(yán)重，留守的老人、婦女和兒童居多，懂技術(shù)會經(jīng)營管理的新型農(nóng)民很少。高素質(zhì)人才進(jìn)不來、留不住的現(xiàn)象普遍存在。人才的缺乏影響了農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用，也降低了農(nóng)民參與投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可能性。沒有優(yōu)秀的人才帶領(lǐng)運用合理的投融資手段入股農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等獲得分紅收益，僅僅依靠財政資金對產(chǎn)業(yè)項目的投入，農(nóng)民群眾就業(yè)等急難愁盼問題難以得到很好的解決?？傮w而言，農(nóng)村中人才的匱乏制約了產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。另一方面，鄉(xiāng)村公共服務(wù)總體供給不足，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等基本公共服務(wù)質(zhì)量不高，一定程度上降低了外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的意愿。

金融機(jī)構(gòu)：風(fēng)險控制為主，審慎支農(nóng)貸款。在農(nóng)村，“貸款難”問題依然普遍存在。一方面，貸款抵質(zhì)押問題難解決，銀行存在貸款風(fēng)險。目前，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)主體可作為抵押的資產(chǎn)較少，還普遍存在估值較低、抵押物處置困難等，難以保障還款來源。這就導(dǎo)致銀行出于風(fēng)險控制原因?qū)r(nóng)業(yè)類項目貸款態(tài)度審慎。另一方面，“三農(nóng)”領(lǐng)域融資擔(dān)保需求較為旺盛且呈現(xiàn)多元化特征，而小型涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)大多只能提供期限短、品種少、額度低的貸款，難以滿足日益增長的農(nóng)業(yè)主體多元融資需求。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措

落地落實的重點和方向

厘清政府部門權(quán)責(zé)關(guān)系，健全管理機(jī)制，統(tǒng)籌財政資金。一是明確鄉(xiāng)村振興支出責(zé)任。中央政府加強(qiáng)頂層設(shè)計，需要財政部門與其他相關(guān)部門加強(qiáng)溝通與合作，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃并跟進(jìn)后續(xù)監(jiān)管。針對各類農(nóng)業(yè)項目的界限予以明確，避免出現(xiàn)多頭管理、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，切實提高工作績效。二是健全資金管理機(jī)制，提高鄉(xiāng)村振興各類資金的使用績效。對農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住建等部門中用于“三農(nóng)”領(lǐng)域的財政資金進(jìn)行全面整合，納入統(tǒng)一“資金池”統(tǒng)籌管理。創(chuàng)建“全周期”績效管理模式，堅持事前目標(biāo)評估，突出事中監(jiān)控，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，將本年度績效結(jié)果與來年預(yù)算資金安排掛鉤，推動財政資金從“按權(quán)力分配”向“按績效分配”的轉(zhuǎn)變。

提高財政金融協(xié)同效率，加大鄉(xiāng)村振興投融資改革力度。一是完善財政金融協(xié)同支農(nóng)機(jī)制。推動財政資金與融資擔(dān)保、投資基金等結(jié)合，助力普惠金融、綠色金融等政策落地。二是防范農(nóng)業(yè)相關(guān)金融體系風(fēng)險。推動借款人、擔(dān)保人、金融機(jī)構(gòu)、地方政府等多方聯(lián)合建立多元化的風(fēng)險防控體系，緩解農(nóng)業(yè)主體涉農(nóng)貸款投資融資風(fēng)險，吸引更多資金投入“三農(nóng)”領(lǐng)域。三是發(fā)展土地金融業(yè)務(wù)。推廣以“兩山銀行”為代表的融資平臺，盤活農(nóng)村閑置土地資源?！胺稚⒒鞭r(nóng)村土地資源進(jìn)行集約管理，“碎片化”資源實現(xiàn)集約整合；以區(qū)域資源進(jìn)行劃分處理，“低效能”資源實現(xiàn)價值提升。四是數(shù)字賦能農(nóng)業(yè)金融。建立動態(tài)監(jiān)管平臺，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的地理穿透性，整合閑置農(nóng)業(yè)資源；通過云計算評估產(chǎn)業(yè)資源發(fā)展?jié)摿?，完善評估機(jī)制；利用大數(shù)據(jù)建立網(wǎng)上平臺，降低對基層實體金融機(jī)構(gòu)的依賴性，提高融資效率。

強(qiáng)化支農(nóng)政策導(dǎo)向，鼓勵各類社會資本參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)。一是加大政策精準(zhǔn)引導(dǎo)力度。鼓勵盤活土地、房屋、宅基地等農(nóng)村閑置的資源，打造“美麗鄉(xiāng)村”等類型的產(chǎn)業(yè)項目，給予社會工商資本、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等市場主體開發(fā)民宿旅游、休閑農(nóng)場一系列支持，打造多元業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。二是地方政府可以探索組建共同富裕投資基金。通過直接股權(quán)投資、投貸并行等方式發(fā)揮財政資金杠桿作用，引導(dǎo)社會資本共同參與發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目。三是充分利用鄉(xiāng)賢資源。引導(dǎo)鄉(xiāng)賢通過帶動技術(shù)、資金、信息等資源回歸來帶動鄉(xiāng)村工程，開發(fā)新產(chǎn)業(yè)，引入新業(yè)態(tài)；通過農(nóng)村的資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，帶動農(nóng)民發(fā)家致富，推動家鄉(xiāng)發(fā)展。對鄉(xiāng)賢的集資和捐獻(xiàn)行為給予支持及適當(dāng)?shù)臉s譽(yù)與鼓勵。

優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)間的合理配置。一方面，繼續(xù)深入推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，推動城鄉(xiāng)交通、供水、電網(wǎng)、通信、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，逐步實現(xiàn)同規(guī)同網(wǎng)。另一方面，繼續(xù)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)便利共享，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育制度方面，優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校布局，建立城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，推動城鄉(xiāng)校長教師輪崗交流，提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育整體水平。完善城鄉(xiāng)醫(yī)療支援制度方面，推動市級縣級醫(yī)院建立對口支援、巡回醫(yī)療和遠(yuǎn)程醫(yī)療制度，鼓勵縣級醫(yī)院與鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)組建縣域醫(yī)療服務(wù)共同體，通過加強(qiáng)培訓(xùn)等方式提升農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)能力。健全社會救助體系建設(shè)方面，創(chuàng)新智慧大救助模式，健全統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低收入群體精準(zhǔn)識別機(jī)制，加強(qiáng)社會救助與社會保險、社會福利制度的銜接，健全以專項救助為重點、多元社會力量參與為補(bǔ)充的新時代社會大救助體系。