陳維民

（青島市人大常委會(huì)，山東青島，266000）

討論地方人大的工作創(chuàng)新與“法無(wú)授權(quán)不可為”之間的關(guān)系很有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)樗粌H有助于我們深入認(rèn)識(shí)人大及其常委會(huì)職權(quán)的屬性，也有助于我們?nèi)鎸?shí)施依法治國(guó)、依憲治國(guó)，還有助于我們正確把握人大工作創(chuàng)新的方向，更好的堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。

應(yīng)該看到，黨的十八大以來(lái)，隨著中央在堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路、堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)展全過(guò)程人民民主方面提出了新目標(biāo)、新要求、新使命，地方人大及其常委會(huì)在深入把握時(shí)代新特征、探索工作新規(guī)律、開創(chuàng)人大工作新局面上進(jìn)行了一系列探索和實(shí)踐，創(chuàng)造了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，地方人大工作創(chuàng)新和實(shí)踐探索呈現(xiàn)出可喜的生動(dòng)局面。但是，在這個(gè)過(guò)程中，有些地方的做法突破了法律賦權(quán)界限或于法無(wú)據(jù)，從而引發(fā)了地方人大工作者關(guān)于人大權(quán)力是否屬于公權(quán)力、人大權(quán)力的行使是否也要像行政權(quán)力那樣受到“法無(wú)授權(quán)不可為”的限制、人大工作創(chuàng)新可不可以不受法律賦權(quán)約束等討論。

對(duì)這些問(wèn)題到底應(yīng)該怎么認(rèn)識(shí)？筆者想從三個(gè)方面談點(diǎn)個(gè)人陋見。

一、人大及其常委會(huì)的職權(quán)屬于公權(quán)力

公權(quán)力是近現(xiàn)代政治學(xué)和法學(xué)的最基本概念之一，是一個(gè)與“私權(quán)利”相對(duì)的政治概念。公權(quán)力，也稱公共權(quán)力，一般指公共行為主體對(duì)公共權(quán)力客體的制約能力和力量，“是基于某一特定的社會(huì)共同體成員的公共意志或某種形式的認(rèn)可而形成的管理社會(huì)公共事務(wù)的公共權(quán)威力量”①，也有的稱之為“人類共同體（國(guó)家、社團(tuán)、國(guó)際組織等）為生產(chǎn)、分配和供給公共物品和公共服務(wù)（制度、安全、秩序、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等），促進(jìn)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，而對(duì)共同體成員進(jìn)行組織、指揮、管理，對(duì)共同體事務(wù)進(jìn)行決策、立法和執(zhí)行的權(quán)力”②，它涵蓋了所有的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和承擔(dān)行使這種權(quán)力的個(gè)人。私權(quán)利是指以滿足個(gè)人需要為目的的個(gè)人權(quán)利，具有私人性質(zhì)，它涵蓋了一切不為法律明文禁止的個(gè)人行為。

公權(quán)力的本源是公民的共同權(quán)力，為全體社會(huì)成員共同所有。馬克思、恩格斯認(rèn)為，在階級(jí)和國(guó)家產(chǎn)生以后，屬于全體社會(huì)成員共有的公共權(quán)力產(chǎn)生異化，社會(huì)管理權(quán)和服務(wù)權(quán)被壓縮、包容于國(guó)家公權(quán)力之中，“國(guó)家的本質(zhì)特征，是和人民大眾相分離的公共權(quán)力”③。作為“基于某一特定的社會(huì)共同體成員的公共意志或某種形式的認(rèn)可而形成的管理社會(huì)公共事務(wù)的公共權(quán)威力量”，國(guó)家就成為公權(quán)力的載體和組織形式。可以說(shuō)，公權(quán)力的基本涵義就是國(guó)家權(quán)力。

在我國(guó)，各級(jí)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家機(jī)關(guān)的重要組成部分，從權(quán)力的屬性看其職權(quán)毫無(wú)疑問(wèn)屬于公權(quán)力。但人大及其常委會(huì)的公權(quán)力與行政權(quán)、司法權(quán)又有所不同。從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，它主要由兩個(gè)層次構(gòu)成。一是國(guó)家的最高權(quán)力，即主權(quán)。在我國(guó)，人民主權(quán)主要體現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度，《憲法》總綱第二條對(duì)此作了明確規(guī)定。二是國(guó)家的一般權(quán)力，分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等。就二者的關(guān)系而言，主權(quán)是對(duì)國(guó)家一般權(quán)力的概括和抽象，而一般權(quán)力則派生于主權(quán)。從權(quán)力的屬性看，兩者在本質(zhì)上是一致的，但也有各自的特點(diǎn)：作為國(guó)家最高權(quán)力的主權(quán)是不可分割的，但國(guó)家的一般權(quán)力則是可以分立的④。雖然立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并不構(gòu)成一個(gè)國(guó)家公權(quán)力的全部，但它無(wú)疑是公權(quán)力最基本的形態(tài)⑤。

二、人大及其常委會(huì)也要受“法無(wú)授權(quán)不可為”原則約束

“法無(wú)授權(quán)不可為，法不禁止即自由”是一句法諺，源于十七、十八世紀(jì)的歐洲，是盧梭《社會(huì)契約論》和孟德斯鳩《論法的精神》的相關(guān)表述與延伸。“法無(wú)授權(quán)不可為”，指國(guó)家公權(quán)力的行使必須經(jīng)過(guò)法律授權(quán)；“法不禁止即自由”，指公民的行為無(wú)法律禁止皆不違法。這兩句話已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家政治生活的常識(shí)和通行的法治原則。

在王權(quán)時(shí)代，公共權(quán)力來(lái)源于最高統(tǒng)治者的授權(quán)，帶有人格化特征。而現(xiàn)代社會(huì)，合法的公權(quán)力本質(zhì)上是社會(huì)全體成員政治權(quán)利的讓渡，或者說(shuō)是社會(huì)全體成員的授權(quán)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，公權(quán)力的行使不可能由全體公民共同行使，而只能由其代表（或委托人）——國(guó)家來(lái)行使。國(guó)家對(duì)公權(quán)力的獲得只能通過(guò)憲法和法律途徑，或者由代表國(guó)家意志的最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法定方式和程序授予，它是國(guó)家機(jī)關(guān)、部門和工作人員在貫徹和執(zhí)行國(guó)家意志、管理社會(huì)事務(wù)和為公眾提供社會(huì)服務(wù)的合法性資源⑥。在中國(guó)，這種權(quán)力的讓渡是通過(guò)人民代表大會(huì)制度、并以憲法和法律的法定形式實(shí)現(xiàn)的。

公權(quán)力之所以要遵守“權(quán)力法定”或曰“權(quán)由法授”的法治原則，是由于公共權(quán)力異化為國(guó)家權(quán)力后具有了強(qiáng)制性、統(tǒng)一性、公共性、不對(duì)等性的特征，如果沒(méi)有正當(dāng)?shù)某绦蚝椭萍s手段進(jìn)行有效的規(guī)制，就極易產(chǎn)生權(quán)力的濫用與恣意擴(kuò)張，這就決定了公權(quán)力的行使必須得到制約。正如恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中所指出的，國(guó)家是一種“特殊的公共權(quán)力，構(gòu)成這種權(quán)力的，不僅有武裝的人，而且還有物質(zhì)的附屬物，如監(jiān)獄和各種強(qiáng)制機(jī)關(guān)”⑦。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)認(rèn)為，無(wú)產(chǎn)階級(jí)不能簡(jiǎn)單的掌握現(xiàn)成的國(guó)家機(jī)器，在利用舊的國(guó)家機(jī)器之前必須對(duì)它加以改造，采取必要的防范措施對(duì)國(guó)家的公共權(quán)力進(jìn)行有效的限制，以防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人，從而保證公共權(quán)力和整個(gè)社會(huì)的統(tǒng)一⑧。一千多年以前英國(guó)封建時(shí)期的重要憲法性文件《自由大憲章》之所以至今還散發(fā)著理性的光芒，就在于它在人類歷史上第一次提出了“王在法下”的憲政理念?，F(xiàn)代社會(huì)，公權(quán)力的所有者屬于全體公民，國(guó)家只是受托代為執(zhí)行，所以對(duì)公權(quán)力的制約最根本的來(lái)源于權(quán)力的本源，即人民的授予。人民通過(guò)立法的形式授予權(quán)力，國(guó)家的權(quán)力行使只有依照憲法和法律的授權(quán)才有正當(dāng)性，這就是“法無(wú)授權(quán)不可為”的根本邏輯。

在我國(guó)，1997 年黨的十五大首次提出“依法治國(guó)”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略；1999 年3月，憲法修正案將“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”載入憲法，標(biāo)志著黨在治國(guó)理政方式上實(shí)現(xiàn)了根本改變，我國(guó)正式走上了法治國(guó)家的道路。無(wú)論是憲法還是全國(guó)人大組織法、地主組織法，都明確了所有的國(guó)家機(jī)關(guān)必須依照憲法和法律賦予的職權(quán)行使權(quán)力。新修訂的全國(guó)人民代表大會(huì)組織法在總則第三條中明確規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)“依照憲法和法律規(guī)定行使職權(quán)”。新修訂的地方組織法總則第三條也明確規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和地方各級(jí)人民政府“依照憲法和法律規(guī)定行使職權(quán)”。這些都說(shuō)明，公權(quán)力的行使必須堅(jiān)持“權(quán)力法定”或曰“權(quán)由法授”，這已經(jīng)成為我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家必須堅(jiān)持的重要法治原則。

數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)對(duì)圖書館自動(dòng)化管理系統(tǒng)、數(shù)字圖書館管理系統(tǒng)、電子資源管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，根據(jù)不同來(lái)源數(shù)據(jù)的特點(diǎn)，統(tǒng)一進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)清理、數(shù)據(jù)抽取、數(shù)據(jù)集成，建立數(shù)據(jù)模型，形成數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)。并在此基礎(chǔ)上，以各類數(shù)據(jù)的特征值為主要維度，輔以時(shí)間特征，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析與挖掘，進(jìn)而提供各類數(shù)據(jù)服務(wù)。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》特別強(qiáng)調(diào)，“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)”；“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”。在這個(gè)決定中，中央明確提出，要推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，“堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書也曾多次強(qiáng)調(diào)，人大工作要堅(jiān)持把“依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序”作為重要原則。那種“法無(wú)授權(quán)不可為”是西方傳統(tǒng)法治理念我們不能套用、人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)可以在用權(quán)上不受限制的說(shuō)法，不僅與我國(guó)的憲法原則相悖，而且與中央全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求背道而馳。

有人認(rèn)為，地方人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，是“授權(quán)”機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)，其公權(quán)力性質(zhì)與行政、司法機(jī)關(guān)不同，因此不能用“法無(wú)授權(quán)不可為”加以限制。這實(shí)際是對(duì)地方人大權(quán)力的一種誤解。首先，人大的權(quán)力作為“人民主權(quán)”，具有統(tǒng)一性、不可分割性，法律的創(chuàng)制權(quán)力只能由全國(guó)人大行使，地方人大及其常委會(huì)在行使地方立法權(quán)時(shí)不能任意突破，必須維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一；即使是由全國(guó)人大行使的法律創(chuàng)制權(quán)力，如修改憲法等，也是由憲法、全國(guó)人大組織法、立法法等明確授予的。其次，地方人大及其常委會(huì)的授權(quán)、立法、決定重大事項(xiàng)、任免等權(quán)力行使，也是憲法、地方組織法、立法法等賦予的。有些特殊區(qū)域，如特區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等可以不受現(xiàn)有某些法律約束、可以開展創(chuàng)制活動(dòng)，也是經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的。除此沒(méi)有例外。

三、地方人大工作創(chuàng)新必須依法有據(jù)，自覺(jué)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一

這些年來(lái)，地方人大特別是縣、區(qū)人大及其常委會(huì)，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職權(quán)，緊緊圍繞落實(shí)黨的十八大以來(lái)中央的一系列決策部署開展工作，緊緊圍繞發(fā)展全過(guò)程人民民主探索創(chuàng)新，為更好的堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度創(chuàng)造了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，作出了突出貢獻(xiàn)。比如，起源于浙江省寧波市寧海縣的“民生實(shí)事人大代表票決制”，由于做實(shí)了地方人代會(huì)討論決定地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)的職權(quán)、豐富了全過(guò)程人民民主的實(shí)踐，迅速向?qū)幉ㄊ心酥琳憬∪嫱崎_，展現(xiàn)出蓬勃的生命力。再比如，重慶市南川區(qū)水江鎮(zhèn)人大將過(guò)去一年一次的人代會(huì)改為每季度召開一次人代會(huì)（簡(jiǎn)稱“季會(huì)制”），審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)城鎮(zhèn)建設(shè)、水利建設(shè)等專項(xiàng)工作，聽取人大代表建議意見批評(píng)辦理情況匯報(bào)以及交流人大代表履職經(jīng)驗(yàn)等。這一探索，一方面通過(guò)代表大會(huì)的常態(tài)化解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)、代表大會(huì)職權(quán)比較弱化的問(wèn)題，另一方面也在落實(shí)黨的二十大提出的“完善基層直接民主制度體系和工作體系”方面蹚出了新路。還比如，江蘇省常州市在全市部署開展“鎮(zhèn)人大代表問(wèn)政制”，找到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大監(jiān)督工作常態(tài)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表發(fā)揮作用實(shí)效化的新形式。這些工作創(chuàng)新所涉及的地方人大職權(quán)行使及代表作用發(fā)揮，都在地方組織法、監(jiān)督法、代表法賦權(quán)范圍之內(nèi)，都屬于對(duì)地方人代會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及人大代表更好的履行法定職權(quán)的充實(shí)、完善和細(xì)化之舉。

但也有一些地方人大的工作創(chuàng)新，明顯超越了法律賦權(quán)界限，有的于法無(wú)據(jù)，很值得商榷。如有的地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)按常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，掛牌、刻公章并行使決定權(quán)，既違背了憲法、地方組織法關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)不設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)的法定原則，也突破了中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的機(jī)構(gòu)法定的底線。有的地方人大常委會(huì)以加強(qiáng)代表監(jiān)督的名義對(duì)人大代表進(jìn)行“積分”“劃等”等履職考核，甚至將一些社會(huì)工作作為人大代表的履職內(nèi)容，將人大代表管理國(guó)家事務(wù)的政治權(quán)利庸俗化，將人大代表的主體地位與人大常委會(huì)的受托地位錯(cuò)置。還有的把地方政府的行政規(guī)章作為人大常委會(huì)執(zhí)法檢查的內(nèi)容，把對(duì)人大代表采取強(qiáng)制措施由人大常委會(huì)許可改為主任會(huì)議許可，既破壞了國(guó)家法制統(tǒng)一，也削弱了地方人大及其常委會(huì)職權(quán)的權(quán)威性。

2021 年10 月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上講話強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要依法行使職權(quán)，保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，自覺(jué)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。習(xí)近平總書記對(duì)地方人大工作的這一要求，毫無(wú)疑問(wèn)也是人大工作創(chuàng)新的重要原則和根本遵循。因?yàn)榈胤饺舜蠊ぷ鲃?chuàng)新的成果，最終會(huì)轉(zhuǎn)化為對(duì)人大及其常委會(huì)職權(quán)行使和充分發(fā)揮人大代表作用的補(bǔ)充或完善，從而對(duì)人大及其常委會(huì)職權(quán)行使和人大代表作用發(fā)揮的合法性、規(guī)范性以及效能等產(chǎn)生或多或少的影響。比如前述“民生實(shí)事人大代表票決制”，它進(jìn)一步豐富了人代會(huì)討論決定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)的民主形式，進(jìn)一步擴(kuò)大了人大代表發(fā)揮主體作用的民主渠道，形象的詮釋了全過(guò)程人民民主的內(nèi)涵，因此獲得各方面好評(píng)，在浙江以及其他地區(qū)迅速推開。

人大工作創(chuàng)新是堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度、推進(jìn)人民代表大會(huì)制度建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)的重要舉措和客觀需要。特別是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代、我國(guó)發(fā)展處于新的歷史方位以后，發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展邏輯已經(jīng)發(fā)生了根本變化，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興賦予了人大工作新的使命、新的目標(biāo)和新的任務(wù)。人民代表大會(huì)制度要與時(shí)俱進(jìn)，就必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，全面貫徹落實(shí)黨的十八大以來(lái)中央的一系列重大決策部署，在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能上下更大功夫；在堅(jiān)持人民主體地位，健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道、發(fā)展全過(guò)程人民民主上做更多文章；在深化各項(xiàng)事業(yè)改革，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化上做更多探索。在地方人大工作創(chuàng)新中，切忌“炒冷飯”“走偏門”“搞形式”，力戒“照搬照抄”“脫離實(shí)際”。

注釋

①徐銅柱.社會(huì)治理中公權(quán)與私權(quán)的沖突及調(diào)適[J].社會(huì)主義研究，2014（2）.

②MBA智庫(kù)·百科.公權(quán)力[OL].wiki.mbalib.com.

③⑧馬克思恩格斯選集：第4 卷[M].北京：人民出版社，1995.

④李龍.憲法基礎(chǔ)理論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1999.

⑤胡建淼.公權(quán)力研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2005.

⑥許章潤(rùn)等.國(guó)家理性與現(xiàn)代國(guó)家[M].北京：清華大學(xué)出版社，2012.

⑦恩格斯.家庭、私有制和國(guó)家的起源[M].北京：人民出版社，2018.