楊 芬，郝仲勇，邵惠芳，王 萍

（1.北京市水務規(guī)劃研究院，100048，北京；2.北京市水利規(guī)劃設(shè)計研究院，100048，北京）

一、研究背景

《中共中央國務院關(guān)于對〈北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）〉的批復》要求，加強首都水資源保障，落實最嚴格水資源管理制度，強化節(jié)水和水資源保護，確保首都水安全。北京市水資源保障體系經(jīng)過多年建設(shè)，基本形成了地表水、地下水、外調(diào)水、再生水聯(lián)合調(diào)度的多水源保障格局，有力保障了城市安全高效運行。

面對進一步推動首都高質(zhì)量發(fā)展、服務保障國際一流和諧之都建設(shè)的新要求，仍存在短板弱項：①現(xiàn)狀單一外調(diào)水源保障能力不足，本地水資源儲備尚未回到20世紀80、90年代水平，區(qū)域常規(guī)及應急水資源保障能力與首都城市戰(zhàn)略定位仍不協(xié)調(diào)；②平原地區(qū)僅約60%的城市重點河段有水，水生態(tài)環(huán)境與人民美好生活向往仍有差距；③城市副中心、臨空經(jīng)濟區(qū)等所在城市東南部地區(qū)水資源支撐能力相對較弱，水資源區(qū)域配置與城市發(fā)展布局仍不適應。

為深入落實北京城市總體規(guī)劃中提出的“協(xié)調(diào)水與城市的關(guān)系，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用”“建設(shè)國際一流、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施體系”“健全市域綠色空間體系”等目標任務，對城市總體規(guī)劃確定的水資源保障要求、不同空間圈層等工作重點進行細化和具體化，需要強化水資源的頂層設(shè)計，構(gòu)建與國際一流和諧之都相適應的水資源安全保障體系，充分發(fā)揮水資源對北京城市建設(shè)的剛性約束和服務保障作用。

二、保障思路與目標

以貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路為主線，以引導城市建設(shè)為目標，以保障首都水資源高效利用、促進水生態(tài)文明建設(shè)、提高水資源安全保障能力為著力點，提出首都水資源保障戰(zhàn)略目標為：建設(shè)節(jié)水優(yōu)先、精細管理、國際先進的節(jié)水城市，量水發(fā)展、循環(huán)連通、水城共融的生態(tài)城市，多水聯(lián)調(diào)、空間均衡、保障有力的韌性城市。重點圍繞“三個城市”建設(shè)，完善構(gòu)建首都水資源安全保障體系，促進水與城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.節(jié)水優(yōu)先、精細管理、國際先進的節(jié)水城市

堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，建立良性自我運行的節(jié)水內(nèi)生動力機制，形成全社會節(jié)約用水的良好風尚，全面建成節(jié)水型社會。踐行資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色生產(chǎn)生活方式，提升節(jié)水用水的精治共治法治管理水平，把節(jié)水貫穿到經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各方面，建成節(jié)水優(yōu)先、精細管理、國際先進的節(jié)水城市。

2.量水發(fā)展、循環(huán)連通、水城共融的生態(tài)城市

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，為北京建設(shè)“四個中心”（政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心）提供優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境。加強水系的循環(huán)連通，提高水的流動性，構(gòu)建由水體、濱水綠廊組成的藍網(wǎng)系統(tǒng)，加強山區(qū)水生態(tài)保護、平原水生態(tài)修復，堅持區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)互促共生的發(fā)展理念，建成量水發(fā)展、循環(huán)連通、水城共融的生態(tài)城市。

3.多水聯(lián)調(diào)、空間均衡、保障有力的韌性城市

堅持互聯(lián)互通、留有余地，構(gòu)建多水源、多渠道的水資源調(diào)配體系，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和水生態(tài)環(huán)境持續(xù)提升。依托南水北調(diào)東中線工程，利用好外調(diào)水資源并爭取進一步擴大外調(diào)水規(guī)模。完善市內(nèi)水資源輸配工程體系，解決空間配置不均衡問題，加強域內(nèi)分區(qū)水源互濟，加強多水源聯(lián)合調(diào)度，增強本地水資源戰(zhàn)略儲備，提高水資源承載力和抗風險能力，建成多水聯(lián)調(diào)、水資源保障有力的韌性城市。

三、保障體系建設(shè)

1.節(jié)水城市建設(shè)

以生產(chǎn)生活用水總量管控為抓手，以推動主要用水行業(yè)領(lǐng)域節(jié)水為重點，以強化法治和監(jiān)管為保障，促進全方位節(jié)水，進一步強化水資源集約高效利用。

（1）強化生產(chǎn)生活用水總量管控

根據(jù)城市總體規(guī)劃確定的人口調(diào)控目標以及產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模，在深入實施最嚴格水資源管理制度、建成節(jié)水型社會前提下，按照嚴格節(jié)水定額，確定全市生產(chǎn)生活用水總量。按生產(chǎn)生活用水總量紅線管控原則進一步加強水資源剛性約束，避免大量利用再生水進行河湖補水導致用水總量大幅度增長。根據(jù)規(guī)劃人口分布和產(chǎn)業(yè)布局，將用水總量分解到各區(qū)（見圖1），深化分區(qū)用水管控，并預留部分水量，以保障中央黨政軍機關(guān)和“四個中心”功能建設(shè)用水需求。

圖1 生產(chǎn)生活用水總量分區(qū)構(gòu)成

（2）強化重點行業(yè)、領(lǐng)域節(jié)水引導

發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，大力推進節(jié)水灌溉，優(yōu)化調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)，加強農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣應用，提高糧食本地化保障水平。優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，大力推進工業(yè)節(jié)水改造，積極推行水循環(huán)梯級利用，保障高端制造業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。加強生活節(jié)水，提升公共服務領(lǐng)域用水效率，持續(xù)實施供水管網(wǎng)更新改造，嚴控高耗水服務業(yè)用水，立足“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”（“一核”為首都功能核心區(qū)，“ 一主”為中心城區(qū)，“一副”為北京城市副中心，“兩軸”為中軸線及其延長線、長安街及其延長線，“多點”為位于平原地區(qū)的新城，“一區(qū)”為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)）城市功能定位實施分圈層保障。加大園林綠化非常規(guī)水源利用，實施用水分區(qū)分類差別化定額管控，推進園林綠化精細化用水管理，提升首都生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（3）強化法治和監(jiān)管保障

以加強用水總量約束引導、嚴格執(zhí)行量水發(fā)展制度、嚴格取水許可與用水指標管理、加強計劃用水管理、強化節(jié)水監(jiān)督考核等為重點，逐步完善用水管控機制。健全節(jié)水標準體系，對標國際不斷更新完善覆蓋服務業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、園林綠化等領(lǐng)域的先進用水定額和滿足節(jié)水基礎(chǔ)管理、節(jié)水評價的節(jié)水標準體系。完善取水用水計量監(jiān)控，健全用水計量和基層用水統(tǒng)計管理制度，推進用水計量到戶，實現(xiàn)水量信息全口徑計量及精準統(tǒng)計。

2.生態(tài)城市建設(shè)

加強區(qū)域水系連通，推進歷史水系恢復，打造健康河流，全面提升流域生態(tài)環(huán)境，將藍網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)為服務市民生活、展現(xiàn)城市歷史與現(xiàn)代魅力的亮麗風景線。

（1）河湖生態(tài)水網(wǎng)建設(shè)

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)、城市副中心的城市水系為主體，以五大流域（潮白河、北運河、永定河、大清河和薊運河）水系干流為主脈，以新城區(qū)域水系為單元，構(gòu)建“一核、一主、一副、五廊”（分別為核心區(qū)、中心城區(qū)、城市副中心、五大流域水系干流）的水網(wǎng)體系，退還并適度保障河流生態(tài)水量，努力打造“有水的河、流動的河”。

核心區(qū)逐步推進恢復西板橋明渠、玉河中下段、前三門護城河等重要歷史水系，中心城區(qū)完善三山（萬壽山、香山、玉泉山）五園（頤和園、靜宜園、靜明園、暢春園和圓明園）地區(qū)水網(wǎng)，溝通北運河、永定河、潮白河水系，實現(xiàn)“三環(huán)碧水繞京城”的水城共融目標。城市副中心及拓展區(qū)以北運河、潮白河為骨架構(gòu)建“一城、兩廊、三網(wǎng)、多點”的水系格局,“一城”指城市副中心水網(wǎng),“兩廊”指運河文化生態(tài)廊、潮白河自然生態(tài)廊,“三網(wǎng)”指城北水網(wǎng)、兩河水網(wǎng)、城南水網(wǎng),“多點”指多處蓄滯洪區(qū)及濕地。五大流域以干流為主脈，推進河流生態(tài)廊道建設(shè)，逐步改善河湖水質(zhì)，恢復生態(tài)基流，保護和修復水生態(tài)系統(tǒng)。

（2）實施分區(qū)分質(zhì)水量彈性保障

堅持量水發(fā)展，基于河湖及所在區(qū)域重要性、水質(zhì)要求及水源條件等，按照“現(xiàn)狀北京、總規(guī)北京、愿景北京”3 種情景（見圖2），實施河湖生態(tài)水量分區(qū)分質(zhì)彈性保障。核心區(qū)及三山五園等地區(qū)，通過新增水源穩(wěn)定補給，保障水環(huán)境安全；中心城區(qū)、城市副中心、新城、重點功能區(qū)等地區(qū)，以再生水補給為主，力爭實現(xiàn)有水則清、無水則綠；五大水系干流在保障生態(tài)基流基礎(chǔ)上，利用富余水量相機增加補水，涵養(yǎng)地下戰(zhàn)略水源。

圖2 北京市不同情景河道補水范圍示意圖

3.韌性城市建設(shè)

綜合考慮城市實際服務人口的合理需求和安全保障、北京市地下水歷史虧空、極端狀態(tài)下戰(zhàn)略儲備供需平衡等因素，統(tǒng)籌發(fā)展和安全、開源與節(jié)流，在全市生產(chǎn)生活用水管控總量基礎(chǔ)上考慮一定的安全系數(shù)，同時結(jié)合重點區(qū)域水環(huán)境建設(shè)需求，優(yōu)化外調(diào)水源工程、市內(nèi)輸配水工程及供排水設(shè)施布局。

（1）水源系統(tǒng)

建立以本地地表水、地下水、南水北調(diào)水為主力，非常規(guī)水、引黃水為補充，儲備水源為應急的多源供給、互聯(lián)互調(diào)、安全可靠的水源系統(tǒng)。以本地水、中線水保障首都民生安全，支撐首都高質(zhì)量發(fā)展；以非常規(guī)水、引黃水、東線水作為生態(tài)之源，形成多元化的水源安全保障，從根本上解決首都水資源保障能力不足的問題，滿足不同時期不同類型用水需求。

（2）儲備系統(tǒng)

建立以域內(nèi)儲備為主體，地表水、地下水聯(lián)調(diào)的戰(zhàn)略儲備系統(tǒng)。以密云、懷柔、白河堡、官廳4座地表水源水庫和西郊、密懷順、昌平、房山、平谷5 處地下水儲備區(qū)為核心，以五河水系為紐帶，加快恢復本地水資源戰(zhàn)略儲備，力爭外調(diào)水斷水情況下本地戰(zhàn)略儲備水源可滿足全市3年生產(chǎn)生活用水基本需求。加強戰(zhàn)略儲備區(qū)布局與規(guī)劃建設(shè)，納入全市國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌實施，構(gòu)建水資源戰(zhàn)略儲備支撐體系，健全管理保護、運行調(diào)度等機制，全面提升首都應對緊急狀態(tài)能力。

（3）調(diào)配系統(tǒng)

建立以“兩環(huán)、多支、1+1+9+N”為架構(gòu)的科學完備、布局合理、分質(zhì)輸水、靈活精細的調(diào)配系統(tǒng)。在已建第一道輸水水源環(huán)線基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)第二道輸水水源環(huán)線，自第二道輸水水源環(huán)線向外建設(shè)放射性輸水支線，形成外部調(diào)水有通道、兩環(huán)多支市內(nèi)輸水有保障、水廠供水多水源的輸水系統(tǒng)格局。持續(xù)完善“1+1+9+N”供水格局，即一個中心城、一個城市副中心、9個郊區(qū)新城、多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村供水工程優(yōu)勢互補的供水分區(qū)，推進供水服務均等化。

4.工程體系建設(shè)

建設(shè)布局合理、前后銜接的多水源輸水、調(diào)蓄、水廠工程體系，實現(xiàn)全市水資源統(tǒng)一靈活調(diào)度、科學配置。建立與各區(qū)水資源本底和城鄉(xiāng)發(fā)展格局相適應的分區(qū)水資源優(yōu)化調(diào)配體系，提高各區(qū)域多水源保障能力（見圖3）。

圖3 北京市水資源保障格局示意圖

（1）核心區(qū)和中心城區(qū)

中心城區(qū)逐步完善形成“三大水源、三條動脈、一條環(huán)路、四處樞紐、九大水廠”的水源與供水系統(tǒng)，“三大水源”指南水北調(diào)水、密云水庫水和地下水，“三條動脈”指南水北調(diào)中線、密懷輸水通道、地下儲備區(qū)輸水干線，“四處樞紐”指團城湖—團城湖調(diào)節(jié)池調(diào)蓄樞紐、亦莊調(diào)節(jié)池、大寧—稻田調(diào)蓄樞紐、三家店調(diào)蓄樞紐，“九大水廠”指第九水廠、田村山水廠、第三水廠、第八水廠凈水廠、第十水廠、郭公莊水廠、石景山水廠、溫泉水廠、亦莊水廠。

首都功能核心區(qū)依托中心城區(qū)水資源調(diào)配體系，優(yōu)先利用外調(diào)水，涵養(yǎng)地下水，加強第三水廠、第八水廠及核心區(qū)周邊其他地下水水廠水源地涵養(yǎng)與保護，具備高標準保障核心區(qū)剛性用水需求的應急調(diào)配能力，嚴格確保供水安全。

（2）城市副中心及拓展區(qū)

城市副中心及拓展區(qū)依托兩道輸水水源環(huán)線，逐步完善形成“多源多路、兩片四廠”的水源與供水系統(tǒng)，“兩片”指以城市副中心為核心的北部供水片區(qū)，以南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)為集團的南部供水片區(qū)，“四廠”指通州第一水廠、第二水廠、第三水廠、第四水廠4座主力水廠。加強4座主力水廠與鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠聯(lián)網(wǎng)，加強水廠配水管網(wǎng)與市區(qū)配水管線聯(lián)網(wǎng)，保障全區(qū)供水安全。

（3）其他地區(qū)

順義、大興、亦莊、昌平、房山新城及平原區(qū)構(gòu)建以第二道水源環(huán)線為骨架，向內(nèi)加強與中心城區(qū)水源輸配系統(tǒng)互聯(lián)互通，向外擴大外調(diào)水覆蓋范圍，構(gòu)建地表地下聯(lián)保聯(lián)供、城鄉(xiāng)供水一體化的水源與供水系統(tǒng)。

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)結(jié)合本地水資源條件和地形地勢特點，按照“有條件充分利用外調(diào)水，合理利用本地水”的原則，構(gòu)建平原區(qū)相對集中、山區(qū)相對分散的水源與供水系統(tǒng)。

5.實施保障

完善法規(guī)機制強化管理，推動保障體系建設(shè)實施。①依法加強節(jié)水用水管水，健全水務法規(guī)體系，推進水務綜合執(zhí)法體制改革。②建立量質(zhì)雙控的水資源保護體系，加強水源保護區(qū)和涵養(yǎng)區(qū)水源保護，推進山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，建立完善多元生態(tài)補償機制，完善水源地監(jiān)管，持續(xù)推進地下水超采區(qū)綜合治理。③強化水資源利用全過程管控，完善水資源開發(fā)利用全過程管控機制，強化水資源用途管控機制。④持續(xù)推進智慧水務平臺建設(shè)，提升水的自然循環(huán)和“取供用排”監(jiān)測感知能力和水資源精細化管理水平。⑤加強配套方案制定和用地空間管控，將水資源保障體系建設(shè)有關(guān)控制指標、工程設(shè)施布局等進一步細化分解落地，確保有效實施。

四、結(jié)論與展望

為保障首都水源安全、供水安全、生態(tài)安全，研究立足新時期先進治水理念和城市空間格局，提出了與建設(shè)國際一流和諧宜居之都相適應的水資源保障目標與體系，強化首都水資源高效利用，促進水生態(tài)文明建設(shè)，提高水資源安全保障能力，可為水行政主管部門指導北京各區(qū)進一步細化落實分區(qū)規(guī)劃和節(jié)水優(yōu)先、“四水四定”原則要求提供水資源保障基礎(chǔ)和約束條件參考，可為今后較長一個時期首都加快水務基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、深化水資源戰(zhàn)略保障提供決策參考。