麥 影

(廣州城市職業(yè)學(xué)院,廣東 廣州 510405)

0 引言

城市空間治理能在一定的城市容量范圍內(nèi)將硬件和軟件進行規(guī)范化整治，實現(xiàn)升級。從治理范圍上說，主要包括城市街道、建筑、空氣、噪音、排污、水電調(diào)動等；從治理形態(tài)上說，包含一些物理空間和心理空間的治理。前者強調(diào)城市治理環(huán)境中的硬件設(shè)備，以提高城市運作，后者強調(diào)與人相關(guān)的有機連接，促進人性化治理。其中，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)處在城市空間治理的關(guān)鍵地位，關(guān)乎我國城市公共衛(wèi)生安全風(fēng)險。新冠肺炎疫情以來，我國的城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系暴露出一系列問題和短板，值得深刻的反思。隨著我國人口城鎮(zhèn)化率的不斷提高，城市化發(fā)展也將進一步加強，健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系已處在更加突出的位置。因此，應(yīng)從源頭上尋找問題，從體制上創(chuàng)新舉措[1]。

1 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)存在的問題

1.1 疾病預(yù)防控制管理體制不健全

非典以后，我國對疾病預(yù)防控制管理進一步加強建設(shè)， 更成立了衛(wèi)生部應(yīng)急辦公室，加掛了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急處置行政機構(gòu)。與此同時，在2005年國家衛(wèi)生部也發(fā)布了一系列規(guī)定，明確了國家級、省級、市級和縣級的疾病預(yù)防控制機構(gòu)，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理正式界定為上述機構(gòu)職責，強化人員編制比例。但隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，體制上仍存在一系列問題，首先，突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件需要上報國家衛(wèi)生健康委，由國務(wù)院或中央決定，但這大大影響了決策的時效性；其次，國家疾病預(yù)防控制中心僅僅擔負著突發(fā)性公共衛(wèi)生事故應(yīng)急處置工作，而不能進行執(zhí)法也不具備行政權(quán)，導(dǎo)致責權(quán)不匹配的問題出現(xiàn)。

1.2 城市總體醫(yī)療衛(wèi)生水平較低且分布不均衡

我國當前大多數(shù)城市的衛(wèi)生投入不足，醫(yī)療硬件和醫(yī)療衛(wèi)生水平參差不齊，地區(qū)之間、不同級別城市之間的防治能力差距十分明顯，防控能力也不夠均衡。這與我國各城市的規(guī)模、地理位置以及行政等級等都密切相關(guān)。當前醫(yī)療資源主要集中在經(jīng)濟較為發(fā)達的城市，一些偏遠地區(qū)或經(jīng)濟一般的城市，其醫(yī)療衛(wèi)生資源數(shù)量嚴重不足，質(zhì)量較差，導(dǎo)致城市總體的防控能力達不到要求。

1.3 重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機制有待完善

我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案操作方面需要進一步加強。當前，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的觸發(fā)信息傳導(dǎo)機制和披露賦權(quán)機制的缺乏，導(dǎo)致在早期事件預(yù)警和防控方面出現(xiàn)嚴重的滯后，一些地方政府對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急意識薄弱，治理能力欠缺等問題也較為嚴重。除此之外，疾控機構(gòu)的管理機制不夠靈活，動力不足等問題也有待解決。

1.4 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系缺乏信息技術(shù)的應(yīng)用

在這次新冠抗疫考驗中，人工智能、云計算以及大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的應(yīng)用大大提高了防疫效率和防疫效果，但這也直接暴露了我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)中科技信息技術(shù)的應(yīng)用不夠充分等問題。主要表現(xiàn)在應(yīng)急管理制度的不夠完善、數(shù)據(jù)收集分析應(yīng)用困難較多、智能物流系統(tǒng)運轉(zhuǎn)不夠順暢等幾個方面。

2 城市空間治理存在的問題

2.1 區(qū)域發(fā)展不平衡

我國區(qū)域發(fā)展不平衡的問題主要存在區(qū)域與區(qū)域之間以及區(qū)域內(nèi)部，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展差距較大，人均收入較為懸殊等多個方面。以珠三角、長三角、粵港澳大灣區(qū)等為代表的經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定的區(qū)域，在經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的帶頭作用，經(jīng)濟增速發(fā)展動力較強，但我國西部地區(qū)、東北部等地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展緩慢。2021年，廣東人均生產(chǎn)總值為9.87萬元/人，而遼寧地區(qū)則為6.48萬元/人，同年中，甘肅僅為4.09萬元/人，這一數(shù)據(jù)能清晰地看出我國區(qū)域發(fā)展在經(jīng)濟方面存在嚴重的失衡。這也直接能反映出各地區(qū)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)方面的問題，更是影響衛(wèi)生公共應(yīng)急管理體系建設(shè)的關(guān)鍵因素之一。

2.2 城市公共空間的功能發(fā)揮不暢

我國城市公共空間是影響城市發(fā)展和公眾生活的重要因素，但在實際的發(fā)展過程中缺乏對城市公共空間的重視，沒有發(fā)揮公共空間的功能。長期以來，城市公共空間在城市規(guī)劃和管理中受到擠壓，尤其是越來越作為消費空間的附庸品，導(dǎo)致公共衛(wèi)生管理設(shè)施也得不到重視，致使城市公共空間淪為純粹的消費場所，影響城市空間治理的目標和績效。

2.3 城市空間治理過程與治理責任的脫節(jié)

城市空間治理的職能混亂，管理流程中沒有科學(xué)的目標指引，存在一刀切、粗放型的現(xiàn)象，導(dǎo)致治理成績不夠理想，從而影響責任流失。在這其中，城市空間治理中的治理績效與責任之間不能實現(xiàn)有效連接，導(dǎo)致了在城市空間治理中政府、企業(yè)、組織以及城市居民等職責劃分不夠清晰，從而無法形成明確的治理責任分擔體系。

3 加強城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)措施

3.1 完善公共衛(wèi)生社會治理體系

城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)，需要由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府牽頭、社會協(xié)同、公眾參與共同完成，要加強基層公共衛(wèi)生社會治理體系，轉(zhuǎn)變工作方式，培養(yǎng)和引導(dǎo)群眾自發(fā)參與公共管理，以提高公眾的積極性。與此同時，應(yīng)建立健全的社會組織鼓勵培育機制，在政策上加大對社區(qū)公共資源的扶持，落實一系列激勵政策，吸收和培養(yǎng)優(yōu)秀的社工，搭建社區(qū)服務(wù)住址信息平臺，加強公共服務(wù)產(chǎn)品推廣和交流的機會，逐步完善社會組織內(nèi)部規(guī)范和制度。

3.2 制定風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案

加強危機應(yīng)對措施是完善城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系架構(gòu)的關(guān)鍵措施。風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案是針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件實施的減少損耗、快速有序應(yīng)對事件的預(yù)先計劃方案。其首要目標是保障人民群眾的生命安全，具體包括應(yīng)急管理的總統(tǒng)籌和特定問題的專項處理方案，其涵蓋的范圍為全時空、全空間。預(yù)案的制定內(nèi)容要遵循相關(guān)的法律依據(jù)，在國家相關(guān)政策和地方總體應(yīng)急預(yù)案的體系下運行。預(yù)案主體除了衛(wèi)生醫(yī)療組織、公安機關(guān)等人群外，更需要相關(guān)的醫(yī)療專家和應(yīng)急管理專家出具意見，以及人民群眾的意見。進行決策時，要通過調(diào)查等方式掌握相關(guān)信息，科學(xué)分析數(shù)據(jù)后采取相應(yīng)的政策。預(yù)案內(nèi)容包含全面分析公共衛(wèi)生事件的致災(zāi)原因、承災(zāi)體等，并以此為引導(dǎo)，確立不同問題的組織解決和運行體制，設(shè)計具體的應(yīng)急操作流程。

3.3 不斷完善公共衛(wèi)生法規(guī)體系

加強城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系要有相關(guān)的法律法規(guī)做為保障。因此，應(yīng)進一步完善公共衛(wèi)生法規(guī)體系，為應(yīng)急管理部門提供重要指引的同時，也能保障突發(fā)衛(wèi)生事件后應(yīng)對預(yù)案的運轉(zhuǎn)有據(jù)可依，保障政府管理和社會的正常運轉(zhuǎn)。此次疫情防控中暴露出來的問題也是對我國公共衛(wèi)生法律法規(guī)的一次全面的審視，對一些無法滿足當前社會發(fā)展需要的法律進行修改、完善和提升，進一步細化相關(guān)法律條文，以此提升法律法規(guī)的適用性和可操作性?？梢越梃b其他發(fā)達國家的經(jīng)驗，進行查漏補缺，逐步完善我國公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系，為我國應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件提供相應(yīng)的法律法規(guī)保障。

3.4 強化公共衛(wèi)生資源供給

加強公共衛(wèi)生資源供給有利于更及時的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。 首先，一些常規(guī)的醫(yī)療設(shè)施和公共衛(wèi)生應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施要做好科學(xué)合理的安排，在醫(yī)院或其他醫(yī)療保障部門中， 做好醫(yī)用物資儲備、醫(yī)療設(shè)施的裝備等方面的工作。其次，提升應(yīng)急收治能力，增設(shè)應(yīng)急定點醫(yī)院，尤其是傳染病醫(yī)院的設(shè)施需要進一步加強， 以加強傳染病的防治，加快各級公共衛(wèi)生服務(wù)中心、基層衛(wèi)生體系項目的建設(shè)，提高服務(wù)保障能力。

3.5 提升公共衛(wèi)生管理體系的智能化程度

此次疫情工作中，為了方便基層工作人員的疫情數(shù)字上報等繁瑣工作，提高工作效率，節(jié)省人員成本，一些地區(qū)搭建了疫情信息管理系統(tǒng)，極大地提高了疫情管理的準確性，減少人工成本的同時降低感染風(fēng)險。由此可見，數(shù)字化、智能化手段在公共衛(wèi)生防疫管理中的應(yīng)用大大提高了公共衛(wèi)生系統(tǒng)的戰(zhàn)斗力。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中的信息技術(shù)應(yīng)用能有效地存儲、調(diào)取海量的數(shù)據(jù)。當前，我國的數(shù)字經(jīng)濟等領(lǐng)域在全球處在領(lǐng)先地位，阿里巴巴、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也逐漸涉足公共衛(wèi)生領(lǐng)域。因此，可以將企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，進行公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)的收集、整理等工作，建立全國范圍的疫情防控信息數(shù)據(jù)資源庫，利用大數(shù)據(jù)、云存儲、人工智能等技術(shù)手段，實現(xiàn)疫情風(fēng)險的評判和預(yù)警等工作。與此同時，在突發(fā)性衛(wèi)生事件發(fā)生后，可采用“機器人”進行服務(wù)，在定點醫(yī)院、集中安置點等重點場所進行資源配送、消殺等工作，在降低人工成本和工作人員勞動強度的同時，降低感染風(fēng)險，提高效率。

4 加強城市空間治理措施

4.1 樹立民本、服務(wù)和宜居的城市空間治理理念

為達到人民城市美好生活的總體目標，城市空間治理理念要進行全面革新，以增強人民城市生活幸福感為追求，統(tǒng)籌兼顧和諧發(fā)展。我國的城市空間治理主要包括了生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大布局，進而實現(xiàn)城市的宜居性。因此，城市發(fā)展應(yīng)把握好對生產(chǎn)發(fā)展空間、生活發(fā)展空間和自然環(huán)境發(fā)展空間的平衡關(guān)系建立高效生產(chǎn)、宜居空間、綠色生態(tài)的城市面貌，實現(xiàn)人與人、人與自然和諧共處的美好家園。

4.2 加快城市空間治理技術(shù)創(chuàng)新

城市空間治理要加強信息技術(shù)的應(yīng)用，實現(xiàn)秩序和服務(wù)的雙軌發(fā)展。以“互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)”為基礎(chǔ)，實現(xiàn)萬物互聯(lián)互通，精準捕捉民眾需求，建設(shè)智慧空間。

首先，通過網(wǎng)格化治理方式，除做好對城市人員活動密集場所的有效控制與治理外，還可對城市公園和各類公共場所實施優(yōu)化管理。有助于進行空間管理責任的分解與分擔，提高管理主體的責任能力與管理活動的回應(yīng)力，從而提高治理效果。

其次，通過網(wǎng)絡(luò)、GIS和GPS等多種信息技術(shù)進行精確分析、動態(tài)跟蹤，形成共享數(shù)據(jù)庫，進行共享，提高城市精細化管理水平和現(xiàn)代化水平。

再次，可增加政府部門與高新技術(shù)公司的交流合作，由政府搭建智慧城市建設(shè)平臺，由企業(yè)提供信息技術(shù)保障，使群眾享受智慧管理的優(yōu)勢的同時，實現(xiàn)三方共贏。

最后，可以利用大數(shù)據(jù)治理技術(shù)捕捉民眾需求，提供精準化服務(wù)，以此降低城市治理成本，實現(xiàn)高效決策，精準服務(wù)的目的。

5 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)中城市空間治理的聯(lián)系

新冠肺炎疫情中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于“防”、“控”、“治”，空間和一系列的公共設(shè)施既是基礎(chǔ)保障又是重要的防護對象。因此，城市空間治理有著不可或缺的責任與擔當，要進一步完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)，城市空間治理須著力彌補問題短板，加強傳染疾病防控，完善公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，確定導(dǎo)向目標，建立健全有效的城市空間機制，從而達到提高社區(qū)的整體功能。城市空間治理主要涉及地域、城市和社區(qū)三個方面，首先在地域?qū)用嫔?，要根?jù)國家國土空間管理政策構(gòu)建生態(tài)安全格局，打造高度協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)化的優(yōu)質(zhì)城市生活圈，并合理布局區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生及應(yīng)急物品儲存基地。

在城市方面，應(yīng)更加重視在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)中的公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)配套的建設(shè)，同時也要徹底改變傳統(tǒng)空間建設(shè)模式，將“急救空間設(shè)置與設(shè)施規(guī)劃”引入其中，合理布局疫情防控所需場地和設(shè)施，以城市人口分布進行科學(xué)規(guī)劃。在社區(qū)方面，首先要加強老舊小區(qū)的綜合治理，以往的老舊小區(qū)主要是圍繞建筑進行改造或升級，比如“節(jié)能”、“建筑排水”、“暖氣和天然氣管道改造”、“加裝電梯”、“園區(qū)道路修補”等。隨著城鎮(zhèn)化進一步深入，老舊小區(qū)的改造也增加了公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理相關(guān)工作的開展，比如在硬件方面，加強疫情防控必要的監(jiān)控和隔離空間，完善垃圾分類與管理設(shè)施，留出必要空地以保證應(yīng)急資源與設(shè)施的分配投放，建設(shè)合理的日用品與醫(yī)藥用品精細投放保障空間與渠道，在條件許可的社區(qū)內(nèi)設(shè)置應(yīng)急留觀點，并做好密切人員接觸管理工作，也可充分考慮建設(shè)兒童友好型、健康友好型和安全防疫型等社區(qū)[2]。

6 結(jié) 語

綜上所述，筆者將公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)和城市空間治理建設(shè)加以聯(lián)系，結(jié)合當前公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)階段建設(shè)情況及其城市空間治理面臨的問題進行淺顯的分析，并以此為基礎(chǔ)，分別提出了幾點措施以及公共衛(wèi)生應(yīng)急管理和城市空間治理之間的關(guān)系，提出針對城市空間治理中滲透到公共衛(wèi)生應(yīng)急管理不同層面和環(huán)節(jié)的措施，實現(xiàn)多組織的協(xié)同共治，以應(yīng)對今后的突發(fā)衛(wèi)生事件。受到新冠肺炎疫情的考驗，我國城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理得到了深刻的經(jīng)驗總結(jié)，立足當下，放眼未來，只有讓全民共同參與城市空間治理中公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的進一步完善建設(shè)，才能切實提升應(yīng)急管理能力，保護人民群眾安全，實現(xiàn)健康中國的目的。