楊軍柱

（新疆伊犁河水利水電投資開發(fā)（集團(tuán)）有限公司供水工程管理處,新疆 烏魯木齊 830000）

1 前言

某大型輸水管線工程深埋在地下,沿山前沖洪積傾斜平原地區(qū)通過,植被類型總體上為半灌木、小灌木荒漠植被,草甸鑲嵌式分布,群落類型簡(jiǎn)單。棄渣巖性為中泥盆統(tǒng)塊狀凝灰?guī)r、凝灰質(zhì)砂巖、第四系上更新統(tǒng)一全新統(tǒng)沖洪積砂礫石。在大開挖地段埋深較大,產(chǎn)生的棄渣較多,涉及面積156.83 hm2,土地的復(fù)墾困難。目前棄渣場(chǎng)均按照自然資源等行業(yè)部門的要求辦理臨時(shí)用地手續(xù),辦理手續(xù)的前置條件有：具備相應(yīng)資質(zhì)的單位出具《土地勘測(cè)定界報(bào)告》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》《土地復(fù)墾方案》《使用林地可行性報(bào)告》等。取得用地手續(xù)后,按照上述報(bào)告的內(nèi)容使用土地,使用完畢開展土地復(fù)墾工作?，F(xiàn)行的這種土地使用的管理辦法沒有考慮到棄渣可以視作礦產(chǎn)資源加以利用的問題,水庫(kù)、明渠工程也有類似問題。由此,筆者根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理若干事項(xiàng)暫行辦法》等系列文件精神,結(jié)合工程實(shí)際提出改進(jìn)土地復(fù)墾政策及有效利用棄渣的構(gòu)想。

2 工程建設(shè)用砂石料須取得礦業(yè)權(quán)手續(xù)的現(xiàn)狀分析

2.1 現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅收繳已發(fā)生巨變

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及資源利用環(huán)境的情勢(shì)變化,國(guó)家以及地方政府對(duì)礦產(chǎn)資源的管理已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。例如,新疆地稅局以《關(guān)于在修筑公路路基及水庫(kù)大壩工程中使用就地開采的砂石料、粘土征免資源稅的批復(fù)》（新地稅地發(fā)字〔2001〕9 號(hào)）,同意工程建設(shè)就地開采的砂石料免資源稅,但該文件于2018 年廢止。2020 年9 月19 日,新疆通過了《關(guān)于自治區(qū)資源稅具體適用稅率、計(jì)征方式及減免稅辦法的決定》,上述法和決定均未對(duì)因工程需要在工程建設(shè)征地范圍內(nèi)動(dòng)用或采挖砂、石、土用于本工程建設(shè)的情形作出明確免征資源稅的規(guī)定,意外著免征資源稅的政策結(jié)束。

2.2 現(xiàn)行工程建設(shè)用砂石料辦理手續(xù)發(fā)生巨變

1998 年8 月12 日,原國(guó)土資源部《關(guān)于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產(chǎn)資源使用法律問題的復(fù)函》（國(guó)土資函〔1998〕190 號(hào)）第二條：“建設(shè)單位因工程施工而動(dòng)用砂、石、土,但不將其投入流通領(lǐng)域以獲取礦產(chǎn)品營(yíng)利為目的,或就地采挖砂、石、土用于公益性建設(shè)的,不辦理采礦許可證,不繳納資源補(bǔ)償費(fèi)。”在此政策下,工程建設(shè)項(xiàng)目使用砂石料的手續(xù)要求是取得國(guó)土資源部門頒發(fā)的臨時(shí)用地許可證、使用完畢后完成土地復(fù)墾或植被恢復(fù)即可。2019 年12 月31日,自然資源部下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7 號(hào)）。據(jù)此,2021 年1 月15 日,新疆自然資源廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)＜新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理若干事項(xiàng)暫行辦法＞的通知》（新自然資規(guī)〔2021〕1 號(hào)）,第四條：…地（州、市）負(fù)責(zé)石灰?guī)r、花崗巖等非金屬礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓、登記；縣（市）負(fù)責(zé)磚瓦用粘土、建筑用砂（河道管理范圍外）采礦權(quán)出讓、登記。河道管理范圍內(nèi)砂石土開采管理適用河道管理相關(guān)規(guī)定。即工程建設(shè)砂石料的開采需要取得采礦許可證后,再完成臨時(shí)用地許可后才能取料,取料完畢后根據(jù)礦山環(huán)境治理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行土地復(fù)墾或者植被恢復(fù)。在永久征地范圍內(nèi)取料無需辦理采礦許可證。因此鼓勵(lì)結(jié)合河道清淤取得砂石料的使用權(quán)[1-2]。第六條：自然資源主管部門按照礦業(yè)權(quán)出讓、登記權(quán)限建立年度出讓項(xiàng)目庫(kù)。出讓礦業(yè)權(quán),應(yīng)當(dāng)征求同級(jí)發(fā)改、工信、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急、林草、水利、交通等主管部門合規(guī)性意見后,報(bào)本級(jí)人民政府審批。據(jù)此可知,取得建筑用砂的手續(xù)需要層層審批,一個(gè)部門不同意,就無法取得用地手續(xù),且辦理程序非常紛繁復(fù)雜。第八條：…全面采取招、拍、掛方式公開競(jìng)爭(zhēng)性出讓,完成在自然資源部、礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限同級(jí)自然資源主管部門門戶網(wǎng)站（或政府門戶網(wǎng)站）和政府公共資源交易平臺(tái)發(fā)布公告,公告不少于20 個(gè)工作日。據(jù)此可知取得建筑用砂的手續(xù)需要的時(shí)間長(zhǎng)、且公開競(jìng)爭(zhēng)性后資金高,以往取得臨時(shí)用地手續(xù)后采砂挖石的時(shí)代已經(jīng)過去。因此,鼓勵(lì)工程前期盡可能在永久征地范圍類進(jìn)行料場(chǎng)選址,同時(shí)還可減少水土保持和環(huán)境保護(hù)的資金投入[3-4]。

3 臨時(shí)棄渣用地現(xiàn)狀分析

3.1 現(xiàn)行臨時(shí)用地及土地復(fù)墾的時(shí)間規(guī)定

新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》,自2021 年9 月1 日起施行。對(duì)臨時(shí)用地的定義是指建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時(shí)使用的土地。某工程棄渣場(chǎng)用地屬于建設(shè)項(xiàng)目施工臨時(shí)用地,使用期限一般不超過二年。建設(shè)周期較長(zhǎng)的水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時(shí)用地,期限不超過四年。但國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》規(guī)定：臨時(shí)占用林地累計(jì)延續(xù)使用時(shí)間不得超過項(xiàng)目建設(shè)工期,相比較,國(guó)家林業(yè)局的規(guī)范更具有操作性,否則存在工程尚未竣工,就需臨時(shí)用地的復(fù)墾,明顯不符合實(shí)際情況。土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾,使其達(dá)到可供利用狀態(tài)。實(shí)踐中,新疆地處荒漠地帶的林、草地在一年類是很難通過復(fù)墾驗(yàn)收或植被恢復(fù)的。

3.2 現(xiàn)行臨時(shí)用地有關(guān)費(fèi)用及土地復(fù)墾的資金規(guī)定

土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)與損毀土地所在地縣級(jí)自然資源主管部門在雙方約定的銀行建立土地復(fù)墾費(fèi)用專門賬戶,足額預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用。某輸水工程靜態(tài)畝均投資為2838 元。

《新疆耕地占用稅實(shí)施辦法》對(duì)耕地的定義是指用于種植農(nóng)作物的土地,包括復(fù)墾整理地,即本文涉及的臨時(shí)用地復(fù)墾需要繳納該稅種。某工程所在的博州地區(qū)為15 元/m2即畝均10000 元。納稅人在批準(zhǔn)臨時(shí)占用耕地的期限內(nèi)恢復(fù)所占用耕地原狀的,全額退還已繳納的耕地占用稅。即使退稅,但當(dāng)下需要繳納巨額稅金,擠占了工程投資,國(guó)家投資的水利項(xiàng)目不計(jì)列可退的稅金,因此項(xiàng)目法人需要面對(duì)資金缺口的問題。

草地植被恢復(fù)費(fèi)的收取按照《自治區(qū)發(fā)展改革委 財(cái)政廳關(guān)于草原植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)事宜的通知》（新發(fā)改收費(fèi)〔2014〕1769 號(hào)）,臨時(shí)作業(yè)生活區(qū)、物資堆放場(chǎng)所等400 元/畝,進(jìn)入財(cái)政局國(guó)庫(kù)。

《土地勘測(cè)定界報(bào)告》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》《土地復(fù)墾方案》《使用林地可行性報(bào)告》等技術(shù)服務(wù)報(bào)告的編制費(fèi)用沒有具體的規(guī)定,需要合同談判確定。在近年來政府購(gòu)買服務(wù)以及審批權(quán)“外包”的情況下,各報(bào)告價(jià)值不菲。

綜上,取得臨時(shí)用地的稅費(fèi)及技術(shù)服務(wù)費(fèi)用高昂。

3.3 土地復(fù)墾的現(xiàn)狀分析

某工程《土地復(fù)墾方案報(bào)告書》編制單位資質(zhì)證書的發(fā)證機(jī)關(guān)為中國(guó)土地學(xué)會(huì),發(fā)證理由“符合土地規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)條件”。報(bào)告主要的復(fù)墾措施包括表土剝離、地表建（構(gòu)）筑筑物拆除及固化處清理、土地平整、土地松土、回覆表土、土壤培肥、植被重建等步驟。但荒漠地帶的表土類似一層殼狀,幾乎無法實(shí)施剝離,因此回覆表土無法就地實(shí)現(xiàn),易地取土又發(fā)生新的破壞。《土地復(fù)墾方案報(bào)告書》僅作為報(bào)批手續(xù)使用,幾乎不具備可操作性,僅實(shí)現(xiàn)為報(bào)批程序服務(wù)的目的,沒有體現(xiàn)復(fù)墾的公益屬性,亦無體現(xiàn)為恢復(fù)農(nóng)用地使用功能負(fù)責(zé)的目標(biāo)。這是把原本不適合外包的行政職能外包,將政府直接制定復(fù)墾或植被恢復(fù)方案的責(zé)任委托于所謂的專業(yè)機(jī)構(gòu)造成的后果。

3.4 荒漠地帶土地補(bǔ)償費(fèi)用

3.4.1 永久征收土地補(bǔ)償費(fèi)

2020 年12 月8 日,新疆自然資源廳印發(fā)《關(guān)于公布自治區(qū)征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（新自然資規(guī)〔2020〕4 號(hào)）,區(qū)片綜合地價(jià)以縣為單位制定,最多劃分3 個(gè)區(qū)片,適用于永久征收土地,其中集體所得土地補(bǔ)償費(fèi)不高于區(qū)片綜合地價(jià)的30%,土地承包人所得安置補(bǔ)助費(fèi)分配比例不低于區(qū)片綜合地價(jià)的70%。另外采取地類調(diào)節(jié)系數(shù)的方法區(qū)別林、草地的地價(jià)。例如,某工程所在地博州精河縣茫丁鄉(xiāng)為例,區(qū)片編號(hào)I,區(qū)片綜合地價(jià)為46500 元/畝,每畝荒漠類草地的安置補(bǔ)助費(fèi)為綜合地價(jià)與草地調(diào)節(jié)系數(shù)之積,即46500×0.3=13950 元/畝,其中土地承包人所得的安置補(bǔ)助費(fèi)用為13950×0.7=9765 元/畝,集體所得土地補(bǔ)償費(fèi)為4185 元/畝。

3.4.2 臨時(shí)征收土地補(bǔ)償費(fèi)

土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬,與有關(guān)自然資源主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同,并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。即臨時(shí)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)用由合同談判產(chǎn)生,且簽訂合同的主體為自然資源主管部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)。鑒于永久征收土荒漠草地的補(bǔ)償費(fèi)僅為13950 元/畝,臨時(shí)用地只可能低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),就更沒有吸引力,荒漠地帶土地復(fù)墾的難度大,加之近年來土地衛(wèi)片執(zhí)法越來越嚴(yán)格,在工程實(shí)踐中法定的這三個(gè)單位均不愿意簽訂臨時(shí)用地合同,而臨時(shí)用地合同及據(jù)此補(bǔ)償?shù)轿坏钠睋?jù)是辦理用地手續(xù)的比備件,無疑增加了建設(shè)單位辦理用地手續(xù)的難度。相比稅費(fèi)及技術(shù)服務(wù)費(fèi)用,土地的補(bǔ)償費(fèi)用偏低。

4 解決問題的措施

4.1 嘗試棄渣礦產(chǎn)資源的可行性

對(duì)于棄渣,要按礦產(chǎn)資源對(duì)待,鼓勵(lì)工程土地復(fù)墾或植被恢復(fù)義務(wù)人將棄渣向當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局申報(bào)價(jià)值評(píng)估,被受理后,將工程建設(shè)的棄渣按礦產(chǎn)資源的分類納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃區(qū)塊,并進(jìn)行圖面編號(hào),明確占地面積,載明資源量值后,納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)體系。按照新疆自然資源廳《關(guān)于印發(fā)＜新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理若干事項(xiàng)暫行辦法＞的通知》（新自然資規(guī)〔2021〕1 號(hào)）第四條出讓登記權(quán)限,根據(jù)礦種分別對(duì)應(yīng)自治區(qū)級(jí)、地（州、市）級(jí)、縣（市）級(jí)的權(quán)限開展礦業(yè)權(quán)出讓登記工作。除依法可以采取雙方協(xié)議方式外,應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式確定礦產(chǎn)資源的出讓資金并納入同級(jí)財(cái)政。之前的土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存,統(tǒng)一納入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金進(jìn)行管理,不足部分由土地復(fù)墾義務(wù)人補(bǔ)齊。為了調(diào)動(dòng)土地復(fù)墾義務(wù)人的積極性,將之前繳納的臨時(shí)用地耕地占用稅全額原路退回。土地的復(fù)墾工作,由資源部門按照礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)進(jìn)行。需要注意的是要將國(guó)土變更調(diào)查、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查與臨時(shí)用地管理有機(jī)結(jié)合,填報(bào)臨時(shí)用地信息系統(tǒng)時(shí)需要排除被定性為延期復(fù)墾而判定為非法圖斑的問題。經(jīng)申報(bào)資源資源部門認(rèn)為不具有礦產(chǎn)資源價(jià)值的棄渣,土地義務(wù)人必須客服困難完成土地復(fù)墾工作并按程序驗(yàn)收合格后,將土地使用權(quán)歸還至原土地承包人。從提高政府收入的角度,棄渣礦產(chǎn)化政府有一定的積極性。

4.2 提高荒漠地帶棄渣場(chǎng)臨時(shí)征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建議荒漠地帶的棄渣臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照區(qū)片綜合地價(jià)即永久用地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。理由如下：在實(shí)施土地復(fù)墾及生態(tài)修復(fù)工程的同時(shí),必須持續(xù)保護(hù)原土地承包人的土地收益,土地復(fù)墾是階段性的,生態(tài)系統(tǒng)尚不穩(wěn)定,需要繼續(xù)采取強(qiáng)有力措施鞏固土地復(fù)墾的成果,待土地全面治理和修復(fù),生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán),需要經(jīng)過幾年的時(shí)間。為了保障土地承包人的收入不會(huì)因臨時(shí)征用及復(fù)墾期限的不確定而降低,提高荒漠地帶棄渣場(chǎng)臨時(shí)用地標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)制列如工程投資概算,做到不虧欠承包人是必要的經(jīng)濟(jì)手段。從化解用地矛盾的角度出發(fā),相信政府也具有積極性。

4.3 重視恢復(fù)結(jié)果

土地復(fù)墾或植被恢復(fù)方案的編制單位應(yīng)該交由林、草行業(yè)主管部門負(fù)責(zé),并逐步上升到法律層面。充分引進(jìn)行業(yè)內(nèi)的科研成果,無科研成果的可以借助土地承包人耕作土地的經(jīng)驗(yàn),類比農(nóng)牧民自建房屋的情況,土地是承包人的生產(chǎn)資料,有理由相信并授權(quán)承包人自行編制方案是可行的。造價(jià)參照區(qū)片綜合地價(jià)每個(gè)縣不超過3 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的政策規(guī)定,每個(gè)縣的土地復(fù)墾或者植被恢復(fù)方案不能超過3 個(gè),防止方案泛濫話。按照草地植被恢復(fù)費(fèi)的收繳方案強(qiáng)制收費(fèi)。其核心目標(biāo)是將方案的編制和具體的工程建設(shè)項(xiàng)目分離,讓工程的項(xiàng)目法人專心實(shí)施工程建設(shè)。土地恢復(fù)的任務(wù)交由林草行業(yè)主管部門制定植被恢復(fù)或者復(fù)墾方案,從頂層設(shè)計(jì)上改變方案的編制進(jìn)行政府采購(gòu)的現(xiàn)狀,防止對(duì)非政府組織賦予涉及土地恢復(fù)方面的自由裁量權(quán)。建設(shè)單位只負(fù)責(zé)出資,從報(bào)批用地的程序上改由政府組織制定復(fù)墾方案,真正體現(xiàn)復(fù)墾工作的公益屬性。同時(shí)將當(dāng)下對(duì)報(bào)批程序負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀改變?yōu)閷?duì)土地的原使用功能負(fù)責(zé),徹底改變土地復(fù)墾方案捆綁具體建設(shè)項(xiàng)目后,由自然資源部門裁判簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)狀。杜絕以每宗臨時(shí)用地都需要單獨(dú)編制土地復(fù)墾方案擅自提高土地復(fù)墾方案編制工作要求的情況發(fā)生。若難以實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾或植被恢復(fù)方案交由林草專業(yè)部門或原土地承包人負(fù)責(zé)的改革。那么退一步,建議將方案由報(bào)批用地手續(xù)的前置條件調(diào)整為事后補(bǔ)充要求,規(guī)定在土地復(fù)墾或者植被恢復(fù)前編制完成并能夠?qū)嵤┘纯?。目前新疆?shí)施的建設(shè)項(xiàng)目用地,因無法完成水澆耕地的占卜平衡,因此,建設(shè)項(xiàng)目大概率都選址于草地,能夠棄渣的地方也有限。從集約用地的角度出發(fā),對(duì)于建設(shè)周期較長(zhǎng)的水利項(xiàng)目,若該宗臨時(shí)用地可以作為其他建設(shè)項(xiàng)目的臨時(shí)用地使用,甚至已規(guī)劃為某新單獨(dú)選址項(xiàng)目的永久建設(shè)用地,則可以暫緩或者免除方案提交。將政府有關(guān)部門的審批權(quán)變?yōu)槠淞x務(wù),實(shí)現(xiàn)起來難度大,需要加大對(duì)荒漠地區(qū)生態(tài)失調(diào)的問責(zé)力度倒逼政府提高公共服務(wù)水平。

5 結(jié)語

打通棄渣和礦產(chǎn)資源化之間的政策通道,同時(shí)減少了土地復(fù)墾或植被恢復(fù)面積；對(duì)荒漠地帶土地復(fù)墾給予大于一年的更合理的時(shí)間；由政府組織林、草部門按照區(qū)片統(tǒng)一編制科學(xué)的可操作的方案；土地復(fù)墾的實(shí)施單位可以通過公開招標(biāo)競(jìng)選單位產(chǎn)生,同等條件下,優(yōu)先選擇原土地承包人。在砂石礦產(chǎn)化手續(xù)辦理耗時(shí)長(zhǎng)成本高、土地復(fù)墾植被恢復(fù)難度大的荒漠區(qū)域,本文的提出措施對(duì)水利、交通道路等線性工程,在降低時(shí)間和資金成本方面具有意義,技術(shù)上比較容易實(shí)現(xiàn)。但在調(diào)動(dòng)政府及相關(guān)部門的積極性上具有一定難度。