黃雙雙 楊和森

習(xí)近平總書記強調(diào),做好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“一盤棋”這篇大文章,不能簡單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平,而是要根據(jù)各地區(qū)的條件,走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。重慶市委明確提出,要積極探索走出一條山區(qū)庫區(qū)強縣富民的現(xiàn)代化新路子。近年來,三峽庫區(qū)得益于脫貧攻堅持續(xù)投入、各方幫扶,各區(qū)縣立足資源稟賦,大力發(fā)展現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè),培育出一大批特色產(chǎn)業(yè),帶動90%以上農(nóng)戶增收,脫貧戶人均純收入由2014年的4697元增加到2021年的14266元,年均增長17.2%。與此同時,因三峽移民遷建,庫區(qū)區(qū)縣長期受制于地質(zhì)條件差、環(huán)境容載量小、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型周期長等現(xiàn)實困境,在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新重慶的大背景下,三峽庫區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)迎來新考驗。

一、三峽庫區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)面臨的主要問題

(一)環(huán)境容量有限

三峽庫區(qū)地形以中低丘陵為主,坡耕地高達(dá)60%,15度以上坡耕地占34.57%,25度以上坡耕多達(dá)220萬畝,集中連片優(yōu)質(zhì)良田屈指可數(shù),建設(shè)用地空間十分受限,是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)、水環(huán)境敏感區(qū)、水土流失重點防治區(qū)。2020年重慶庫區(qū)水土流失面積達(dá)43976.26平方千米,地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警3753處,城市拓展提升“有心無力”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯得“捉襟見肘”。

(二)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

三峽庫區(qū)是沿江落后地區(qū),2022年,除主城9區(qū)外,其他13個區(qū)縣地區(qū)生產(chǎn)總值7206億元,占全市2.91萬億元的24.7%,但人口卻占全市32.7%。庫區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化仍然突出,一產(chǎn)業(yè)以種植業(yè)為主,二產(chǎn)業(yè)中建筑業(yè)比重過大,大工業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)生產(chǎn)力布局少,三產(chǎn)業(yè)中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)嚴(yán)重滯后。尤其是庫區(qū)腹地區(qū)縣,對外開放水平和協(xié)同創(chuàng)新能力低,產(chǎn)業(yè)承接和傳導(dǎo)能力弱,科技賦能和聚集發(fā)展不充分,經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動性不足,缺少總部經(jīng)濟(jì)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),少有領(lǐng)軍企業(yè)和“單項冠軍”企業(yè)。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施落后

三峽庫區(qū)交通設(shè)施落后,與國家大通道路網(wǎng)連接不暢,向東開放通道單一,南向通道嚴(yán)重缺失,長江黃金水道作用未充分發(fā)揮,船閘擁堵日益嚴(yán)重,港口建設(shè)滯后,沿江鐵路、安張鐵路尚在規(guī)劃之中,區(qū)縣之間直達(dá)高速公路不夠。另外,產(chǎn)業(yè)發(fā)展能源支撐不足,風(fēng)、光、水、儲、氣等資源開發(fā)有限;市政建設(shè)落后,城市排水污水缺陷突出;農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施落后,農(nóng)業(yè)有效灌溉面積不足耕地面積的50%。

(四)城鎮(zhèn)化水平低

2022年底全市城鎮(zhèn)化率達(dá)70.96%,其中主城7個區(qū)的城鎮(zhèn)化率均突破90%,萬州、涪陵、長壽突破70%,其他大部分區(qū)縣在50%左右,與全市相差近30個百分點,意味著還有300萬～400萬農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)與農(nóng)村間進(jìn)行“鐘擺式”流動,大量剩余勞動力流出,反映出庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空虛、就業(yè)崗位不足、城鎮(zhèn)化穩(wěn)定性差,庫區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依舊顯著。據(jù)統(tǒng)計,庫區(qū)13個區(qū)縣只有16家三級醫(yī)院、11家三甲醫(yī)院,大專院校14所、占全市1/8,庫區(qū)城鄉(xiāng)間及各區(qū)縣間公共服務(wù)配置處于失衡狀態(tài),醫(yī)療、養(yǎng)老、教育呈兩極分化態(tài)勢,城鄉(xiāng)融合存在體制機制障礙。

(五)要素資源短缺

三峽庫區(qū)是全國唯一集百萬移民、百萬脫貧、百萬外出務(wù)工相互交織的特殊區(qū)域,對資金、人才、技術(shù)和市場的吸引力相當(dāng)弱,要素不足是庫區(qū)融入國家戰(zhàn)略、全市發(fā)展格局的重大瓶頸。庫區(qū)區(qū)縣創(chuàng)新體系極不完善,科技創(chuàng)新能力較弱,數(shù)字化程度低,缺乏大企業(yè)和大平臺,2021年重慶研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費投入強度為2.16%,庫區(qū)有10個區(qū)縣低于1%。另外,庫區(qū)金融機構(gòu)資金外流問題嚴(yán)重、貸款資源配置較差、存貸比較低、金融機構(gòu)網(wǎng)點較少,地理金融密度長期保持在3.2左右,比主城都市區(qū)的平均地理金融密度低2.15,存款余額、貸款余額僅占全市8%左右。

二、探索重慶市三峽庫區(qū)強縣富民現(xiàn)代化新路子的建議

(一)實施“一縣一策”縮小庫區(qū)差距

一是找準(zhǔn)庫區(qū)發(fā)展新的目標(biāo)定位。立足生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位,強調(diào)共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向,著眼現(xiàn)代化和共同富裕新場景,從經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新、生態(tài)、民生指標(biāo)等方面,根據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、地域差異和區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距,細(xì)化高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo),量化新發(fā)展理念指標(biāo)考核體系,明確將三峽庫區(qū)建成人與自然和諧共生的綠色發(fā)展示范區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)。

二是謀劃庫區(qū)強縣富民現(xiàn)代化新路徑。將三峽庫區(qū)視作戰(zhàn)略縱深,打破長期扮演國家戰(zhàn)略犧牲者和生態(tài)資源供給者的角色,以構(gòu)建庫區(qū)跨越式發(fā)展新格局為牽引,深度挖掘特色資源優(yōu)勢,拓寬“兩山”轉(zhuǎn)化通道,承接產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移,打好“生態(tài)牌”“綠色牌”和“三峽牌”,走出科技創(chuàng)新、數(shù)字化和綠色低碳的融合聚變之路,厚植特色放大特色的快速裂變之路,庫區(qū)基本形態(tài)整合提升的全面蝶變之路,加快實現(xiàn)更高水平城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

三是制定“一縣一策”和政策工具箱。研究出臺《推進(jìn)重慶庫區(qū)區(qū)縣強縣富民現(xiàn)代化發(fā)展新路子實施意見》,編制針對性更強、精準(zhǔn)滴灌式的“一縣一策”方案,在重重不利因素下找到一條新路,以不同的策略培育持久的發(fā)展動能。研究制定專項支持政策,推動共性問題共同解決、個性問題個別解決。組織編制“一縣一策”事項清單、產(chǎn)業(yè)清單、園區(qū)清單、平臺清單、創(chuàng)新清單等,確?！耙豢h一策”方案可執(zhí)行、可落地。

(二)破解庫區(qū)生態(tài)脆弱、環(huán)境狹窄之困

一是建立健全生態(tài)保護(hù)補償長效機制。建立生態(tài)補償機制專項法律,成立庫區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金,探索生態(tài)保護(hù)補償與保護(hù)成果、與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)掛鉤機制,引入生態(tài)資源、碳匯權(quán)益市場交易機制,引導(dǎo)資金流向綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,彌補庫區(qū)受限帶來的機會損失。改進(jìn)三峽移民后續(xù)扶持政策和三峽產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金使用方向,重點支持庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治和促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

二是補齊生態(tài)短板提升庫區(qū)環(huán)境承載力。深入實施“兩岸青山·千里林帶”、礦山生態(tài)修復(fù)等生態(tài)工程,修補長江兩岸“天窗、斷檔”。 建設(shè)生態(tài)廊帶系統(tǒng)、打造三峽森林綠網(wǎng)、提升濕地完整性與連通性、加強自然保護(hù)地管護(hù)等措施,強化庫區(qū)生態(tài)安全屏障功能。優(yōu)化庫區(qū)沿岸不同類型風(fēng)險區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局,加快工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域清潔化低碳轉(zhuǎn)型。下大力氣整治庫區(qū)區(qū)縣城鎮(zhèn)雨污分流,綜合整治庫岸環(huán)境、主要支流、地質(zhì)災(zāi)害。實施街長制、河長制、林長制、田長制“四長合一”,不讓垃圾出夔門、不讓污水進(jìn)長江、不讓青山開天窗。

三是依法加強三峽庫區(qū)長期治理。加快出臺《三峽水庫管理和保護(hù)條例》,明確三峽水庫歸口管理部門的職責(zé)權(quán)限,進(jìn)一步規(guī)范三峽水庫管理和庫區(qū)治理,讓三峽水庫管理有法可依。成立三峽庫區(qū)環(huán)保法院,守衛(wèi)“一江碧水、兩岸青山”。優(yōu)化三峽水庫水位調(diào)度機制,切實改善消落帶生態(tài)環(huán)境。

(三)因勢利導(dǎo)發(fā)展綠色支柱產(chǎn)業(yè)體系

一是培育壯大現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈群。梳理庫區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)和特色,研究出臺工業(yè)差異化發(fā)展實施意見,引導(dǎo)各區(qū)縣因地制宜培育發(fā)展1～3個特色制造業(yè)。建立動態(tài)調(diào)整的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄,整合提升渝東北11個縣(區(qū))工業(yè)園區(qū),集中力量打造一批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、科創(chuàng)園、企業(yè)研究院等特色產(chǎn)業(yè)平臺。強化分類補鏈招商,積極發(fā)展化工、礦電聯(lián)產(chǎn)、新型建材、現(xiàn)代中藥、生物化藥等特色產(chǎn)業(yè),培育先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群;利用“黃金水道”深水港與鐵公對接優(yōu)勢,振興發(fā)展臨港、現(xiàn)代商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)群;充分利用風(fēng)、光、水自然資源,大力發(fā)展清潔能源。

二是把“綠水青山”變成更多“金山銀山”。圍繞生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)體驗、生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)換,重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)柑橘、草食牲畜、優(yōu)質(zhì)糧油、榨菜、中藥材、蠶桑、甘薯、無公害水產(chǎn)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶和特色產(chǎn)業(yè)區(qū);圍繞三峽旅游景區(qū)群,把旅游業(yè)發(fā)展成為庫區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)。加快構(gòu)建全國優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群,立足“三峽牌”,集中打造三峽柑橘、三峽脆李、三峽榨菜、三峽藥材、三峽漁等區(qū)域性公共品牌,成立三峽農(nóng)產(chǎn)品品牌區(qū)域中心、品牌聯(lián)盟,定期舉辦“三峽”系列節(jié)會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展峰會,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

三是積極育新育大育強市場主體。破解庫區(qū)經(jīng)濟(jì)底子薄弱難題,必須走招商引資、培育市場主體的路子。大力培育新型集體合作經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場、小微企業(yè)、科技型企業(yè)等新型市場主體,鼓勵小微企業(yè)、科技型企業(yè)發(fā)展,培育壯大民營經(jīng)濟(jì)組織、股份合作企業(yè)、中外合作企業(yè)等現(xiàn)有市場主體,強化骨干企業(yè)、高科技企業(yè)、龍頭企業(yè)等引領(lǐng)作用。進(jìn)一步培育庫區(qū)市場文化與商業(yè)氛圍,全面營造良好營商環(huán)境。鼓勵各類市場主體主動對接國家及地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略,發(fā)現(xiàn)商業(yè)機會,尋求商業(yè)合作,將微觀資源引向綠色特色產(chǎn)業(yè),塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢。

(四)推進(jìn)城鄉(xiāng)跨越式融合發(fā)展

一是突破區(qū)域交通牽引“一區(qū)兩群”戰(zhàn)略落地。積極破解庫區(qū)“向西難靠主城、向東難出夔門”的困境,加快推動沿江貨運鐵路,打造向西向東開放的跨區(qū)域物流供求信息和多式聯(lián)運物流公共平臺。積極推進(jìn)三峽樞紐聯(lián)運轉(zhuǎn)運體系建設(shè),推動水運新通道的實施,加快建設(shè)區(qū)域性重點港口,提升三峽綜合通過能力。打通與陸海新通道連接線,布局南北向高速公路、通用機場,助推三峽庫區(qū)融入“一區(qū)兩群”城鎮(zhèn)體系,實施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行動,提升縣城綜合能級,推進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚和公共服務(wù)集成。

二是打造縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展節(jié)點。以縣域單元作為有效載體,加快推動以縣城為龍頭、中心鎮(zhèn)為樞紐、中心村為重要支撐的功能銜接互補和布局一體化,大力推動產(chǎn)城融合、產(chǎn)鎮(zhèn)融合。打造人口梯度轉(zhuǎn)移的中轉(zhuǎn)站,統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化,適時對邊緣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、空心村開展行政區(qū)劃調(diào)整,遴選一批中心鎮(zhèn)作為聯(lián)城帶村節(jié)點,分級打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心、為民服務(wù)中心、基層治理中心。突出強鎮(zhèn)帶村、強村富民,分類開展鄉(xiāng)村振興,用逆向思維“將劣勢變優(yōu)勢”,大力支持城市要素進(jìn)鄉(xiāng)村。

三是加強縣域公共服務(wù)集成和供給。庫區(qū)區(qū)縣留住“人和人才”的最大短板在優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給。加快優(yōu)質(zhì)教育資源共享,引進(jìn)升級優(yōu)質(zhì)中小學(xué),實行集團(tuán)化辦學(xué)。合理規(guī)劃覆蓋大中專學(xué)歷層次的庫區(qū)職業(yè)教育,解決產(chǎn)業(yè)技能人才需求。加快補齊醫(yī)療短板,大力支持庫區(qū)三級甲等綜合醫(yī)院創(chuàng)建,傾斜布局庫區(qū)?？漆t(yī)院、精神衛(wèi)生中心、區(qū)域疾控中心、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)中心,推廣遠(yuǎn)程醫(yī)療和醫(yī)共體。探索庫區(qū)養(yǎng)老體系,積極發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老。

(五)實施突破性集成改革培育內(nèi)生動力

一是推動數(shù)字化變革。強化數(shù)字變革引領(lǐng),聚焦數(shù)據(jù)的標(biāo)注、清洗、脫敏、脫密、聚合、分析等環(huán)節(jié),培育壯大數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。為中小企業(yè)提供“小快輕準(zhǔn)”的數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實體經(jīng)濟(jì)融合解決方案。深化全市一體化協(xié)同辦公平臺應(yīng)用,加快構(gòu)建一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺,開展智慧場景建設(shè)及應(yīng)用,推動數(shù)字化賦能鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),不斷拓展數(shù)字生活的惠民廣度。

二是實施科技興庫和人才興庫。加強庫區(qū)科技創(chuàng)新扶持,積極支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的開發(fā)建設(shè),規(guī)劃建設(shè)一批研發(fā)中心和科技創(chuàng)新平臺(基地),加快高新技術(shù)和先進(jìn)實用技術(shù)的推廣應(yīng)用。制定靈活多樣的人才引進(jìn)激勵政策,充分挖掘和利用“銀色人才資源”,對口招引一批本地應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生作為村社網(wǎng)格管理員。加強返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)村剩余勞動力和庫區(qū)移民教育培訓(xùn)。

三是實行特殊金融政策。將庫區(qū)納入全國綜合金融改革創(chuàng)新試點,組建三峽發(fā)展銀行,適度擴大三峽庫區(qū)區(qū)縣金融機構(gòu)的放貸權(quán)限和授信額度。對庫區(qū)金融機構(gòu),適當(dāng)?shù)胤艑挔I運業(yè)務(wù)范圍,降低考核標(biāo)準(zhǔn)。加強和完善農(nóng)村金融立法,注重發(fā)展農(nóng)村數(shù)字金融,完善農(nóng)村擔(dān)保體系,增強農(nóng)民、涉農(nóng)企業(yè)融資獲得能力。