周穎，楊鵬，王立剛，雷秋良，張雅南

東北黑土區(qū)保護(hù)性耕作生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)化路徑

周穎1，楊鵬2，王立剛1，雷秋良1，張雅南3

1中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081；2中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，北京 100081；3北大荒集團(tuán)黑龍江閆家崗農(nóng)場有限公司，哈爾濱 150078

新時(shí)期，筑牢國家糧食安全的“壓艙石”，鞏固提升東北地區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，應(yīng)以黑土區(qū)耕地質(zhì)量保護(hù)為首要任務(wù)。保護(hù)性耕作技術(shù)作為黑土地質(zhì)量保護(hù)與提升的關(guān)鍵技術(shù)，其規(guī)?；瘧?yīng)用在政策和主體層面存在現(xiàn)實(shí)約束。科學(xué)認(rèn)識(shí)東北黑土區(qū)保護(hù)性耕作生態(tài)補(bǔ)償政策存在的問題，以問題為導(dǎo)向，探索保護(hù)性耕作技術(shù)補(bǔ)償政策優(yōu)化路徑，為補(bǔ)齊制度短板、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策提供科學(xué)依據(jù)。綜合運(yùn)用文獻(xiàn)分析、規(guī)范分析及歸納演繹法結(jié)合實(shí)地調(diào)研，全面總結(jié)東北黑土區(qū)玉米秸稈還田技術(shù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，定性分析補(bǔ)貼政策面臨的現(xiàn)實(shí)約束，理清目前保護(hù)性耕作支持政策的主要障礙因素：一是補(bǔ)償政策指向性不明確；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)依據(jù)不科學(xué)；三是補(bǔ)償管理機(jī)制不健全。針對(duì)黑土區(qū)保護(hù)性耕作生態(tài)補(bǔ)償面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出政策機(jī)制優(yōu)化路徑：一是強(qiáng)化賦權(quán)和組織化激活保護(hù)性耕作的主體性路徑，從完善賦權(quán)定位和培育新型經(jīng)營主體兩個(gè)層面建立配套政策；二是構(gòu)建環(huán)境-經(jīng)濟(jì)屬性協(xié)同定量的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估方法，以技術(shù)產(chǎn)生的外部效應(yīng)和主觀效用作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)的理論依據(jù)，建立由替代市場技術(shù)、假想市場技術(shù)及計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)統(tǒng)計(jì)分析等多方法融合的評(píng)估方法體系；三是創(chuàng)設(shè)高質(zhì)量數(shù)字化管理及差異化的生態(tài)補(bǔ)償制度，構(gòu)建開放、共享的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，打造多主體協(xié)同互利的市場生態(tài)圖景，建立保護(hù)性耕作多主體協(xié)同差異化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。適應(yīng)保護(hù)性耕作技術(shù)創(chuàng)新與組織方式變革的新要求，建立科學(xué)的保護(hù)性耕作農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)應(yīng)用評(píng)價(jià)體系；優(yōu)化垂直管理縱向補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)與社會(huì)資本參與市場調(diào)節(jié)，構(gòu)筑黑土區(qū)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升的生態(tài)管理制度屏障，為生態(tài)補(bǔ)償政策優(yōu)化提供參考借鑒。

保護(hù)性耕作；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；外部效應(yīng)；秸稈還田；黑土區(qū)；東北

0 引言

東北黑土區(qū)是中國最大的商品糧基地，也是國家糧食安全的“壓艙石”。當(dāng)前，國家大力推廣保護(hù)性耕作技術(shù)模式，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策并取得顯著成效。保護(hù)性耕作要依靠現(xiàn)代化機(jī)械裝備，還要多主體共同承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任。小農(nóng)戶受生產(chǎn)規(guī)模、環(huán)保意識(shí)及經(jīng)濟(jì)收入等制約，很難主動(dòng)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)軌道，而新型主體帶動(dòng)小農(nóng)戶對(duì)接農(nóng)機(jī)大市場的扶持政策并不完善，技術(shù)規(guī)?；卣瓜萑肜Ь?。從理論和方法層面解析技術(shù)推廣的瓶頸，探索保護(hù)性耕作補(bǔ)償政策優(yōu)化路徑，有利于緩解黑土地保護(hù)的壓力，為科學(xué)決策及指導(dǎo)實(shí)踐提供重要參考。2015年以后國家逐步確立以技術(shù)和制度守護(hù)黑土地的戰(zhàn)略方向，保護(hù)性耕作的農(nóng)業(yè)支持政策取得階段成效：一是建立區(qū)域適宜的保護(hù)性耕作技術(shù)體系，各地確立不同的保護(hù)類型區(qū)并推廣不同的技術(shù)模式；二是建立健全黑土地保護(hù)利用的長效機(jī)制，探索保護(hù)性耕作補(bǔ)貼制度和多主體協(xié)同工作機(jī)制；三是明確補(bǔ)貼政策支持重點(diǎn)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施差異化補(bǔ)助政策?，F(xiàn)行的黑土地保護(hù)政策制度激勵(lì)效應(yīng)出現(xiàn)一定程度的弱化，完善保護(hù)性耕作生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)是推進(jìn)黑土區(qū)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展及農(nóng)業(yè)政策與制度創(chuàng)新的重大需求。本研究科學(xué)認(rèn)識(shí)當(dāng)前保護(hù)性耕作技術(shù)支持政策面臨的現(xiàn)實(shí)約束和技術(shù)推廣瓶頸，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)性耕作技術(shù)外部性內(nèi)部化為切入點(diǎn)，從“人-技-政”多要素協(xié)同互促視角，探索黑土區(qū)保護(hù)性耕作生態(tài)補(bǔ)償政策優(yōu)化路徑，以激活主體活力、完善評(píng)價(jià)體系及創(chuàng)設(shè)高質(zhì)量管理機(jī)制為重點(diǎn)，搭建補(bǔ)償政策理論框架并細(xì)化實(shí)施內(nèi)容，為精準(zhǔn)施策指明方向。破解保護(hù)性耕作補(bǔ)償政策在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)及管理機(jī)制存在的短板問題，構(gòu)建環(huán)境-經(jīng)濟(jì)屬性協(xié)同定量的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估方法，確定以技術(shù)外部效應(yīng)和主觀效用價(jià)值評(píng)估為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)依據(jù)，建立多主體協(xié)同互利的數(shù)字化管控機(jī)制和差異化生態(tài)補(bǔ)償制度。

1 東北黑土區(qū)保護(hù)性耕作支持政策亟待完善

保護(hù)性耕作是一種以農(nóng)作物秸稈覆蓋還田、免（少）耕播種為主要內(nèi)容的現(xiàn)代耕作制度，具有防治水土流失、減少秸稈焚燒和溫室氣體排放、蓄水保墑、培肥地力等作用[1]。從20世紀(jì)30年代發(fā)展至今，保護(hù)性耕作已經(jīng)成為國際農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展的重要趨勢[2]。保護(hù)性耕作涉及大量秸稈還田，一方面能有效改善土壤結(jié)構(gòu)、蓄水保墑、提高有機(jī)質(zhì)與礦質(zhì)營養(yǎng)水平及作物產(chǎn)量，技術(shù)應(yīng)用改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境而具有顯著的正外部性；另一方面解決焚燒引起溫室氣體排放、抑制土壤養(yǎng)分淋溶損失、緩解地表水富營養(yǎng)化，有效降低環(huán)境負(fù)外部性影響[3-4]。

東北黑土區(qū)包括遼寧省、黑龍江省、吉林省及內(nèi)蒙古自治區(qū)部分地區(qū)，總土地面積124.86萬km2[5-6]。由于長期以來不合理的開發(fā)利用，黑土土壤有機(jī)質(zhì)含量下降達(dá)70%、黑土層厚度減少了近一半[7]。為了保障供給，長期不合理的生產(chǎn)方式打破了黑土原有穩(wěn)定的微生態(tài)系統(tǒng)，土壤生物多樣性、養(yǎng)分維持、碳儲(chǔ)存等生態(tài)功能退化[8-10]。隨著東北黑土地保護(hù)上升為國家戰(zhàn)略，保護(hù)性耕作成為黑土地保護(hù)的主推技術(shù)。2009年以后，國家陸續(xù)出臺(tái)保護(hù)措施構(gòu)建起完善的支持政策體系。一是推廣適宜的保護(hù)性耕作技術(shù)模式。各地探索以“肥沃耕層構(gòu)建”、“障礙性土層消減”和“控蝕固土增肥”為核心的優(yōu)化技術(shù)路徑[11-12]。黑龍江省以培育增肥、保育培肥、固土保肥、改良培肥為主攻方向[13-14]。吉林省實(shí)施科技支撐、創(chuàng)新引領(lǐng)、數(shù)字賦能和項(xiàng)目帶動(dòng)的四元驅(qū)動(dòng)機(jī)制[15]。遼寧省穩(wěn)定技術(shù)推進(jìn)縣14個(gè)，推廣11種技術(shù)模式[16]。內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)20個(gè)監(jiān)測點(diǎn)，主推3種技術(shù)模式[17]。二是建立黑土地保護(hù)利用的長效機(jī)制。2017年以來，各地建立起多部門聯(lián)合的補(bǔ)貼制度和多主體協(xié)同工作機(jī)制[18]。中央財(cái)政以“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式實(shí)行統(tǒng)籌管理[19]，涉及的保護(hù)性耕作補(bǔ)貼政策有農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、有機(jī)肥施用補(bǔ)貼、種植收入保險(xiǎn)補(bǔ)貼、耕地地力補(bǔ)貼及輪作休耕補(bǔ)貼等五類[20]。四省區(qū)選擇實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助或差異化補(bǔ)助政策[21]。

近年來，黑土地保護(hù)行動(dòng)取得顯著成效，土壤質(zhì)量和地力水平穩(wěn)步提升。隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型和經(jīng)營方式的變革，多主體協(xié)同參與耕地保護(hù)成為必然?，F(xiàn)行的保護(hù)性耕作補(bǔ)貼政策是對(duì)于技術(shù)過程的部分生產(chǎn)成本，以及損失的部分收益進(jìn)行補(bǔ)助，不是真正意義的生態(tài)補(bǔ)償，因此政策的激勵(lì)效應(yīng)正在弱化。農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)的生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)于生產(chǎn)者降低環(huán)境負(fù)外部性的成本或提升環(huán)境正外部性的收益進(jìn)行補(bǔ)償，是技術(shù)外部性內(nèi)部化的一種政策手段，及調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系的制度安排[22-24]。盡快完善保護(hù)性耕作生態(tài)補(bǔ)償制度，才能讓農(nóng)田環(huán)境保護(hù)的外部效益內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田環(huán)境保護(hù)行為的自覺自愿自利；才能夠增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增效、民生福祉提升。新時(shí)期，建立適應(yīng)中國特色市場規(guī)律與生產(chǎn)方式變革的補(bǔ)償政策，是推進(jìn)黑土區(qū)農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)及政策和制度創(chuàng)新的重大需求，也是東北糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行生態(tài)安全管控的迫切需要。

2 保護(hù)性耕作生態(tài)補(bǔ)償政策面臨現(xiàn)實(shí)約束

保護(hù)性耕作技術(shù)為了保育優(yōu)質(zhì)健康黑土地而主推的重大關(guān)鍵技術(shù)，由于缺乏市場競爭力，持續(xù)推廣要依靠生態(tài)管理手段強(qiáng)化政策引領(lǐng)[25]。近年來，地方落實(shí)以生態(tài)為導(dǎo)向的補(bǔ)貼制度，完善耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策[26-27]，但從實(shí)施效果來看，難以調(diào)動(dòng)生產(chǎn)主體參與耕地保護(hù)積極性，補(bǔ)償政策現(xiàn)實(shí)約束依然存在[28]。

2.1 補(bǔ)償政策指向不明確導(dǎo)致農(nóng)戶的主體性缺位

保護(hù)性耕作生態(tài)補(bǔ)償是要求社會(huì)各界對(duì)耕地保護(hù)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一項(xiàng)制度[29]，即：政府通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，鼓勵(lì)應(yīng)用保護(hù)性耕作技術(shù)及參與農(nóng)田環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)及私人利益的經(jīng)營主體，給予經(jīng)濟(jì)或政策的獎(jiǎng)勵(lì)[30]。生態(tài)補(bǔ)償政策目標(biāo)是使生態(tài)環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)者得到相應(yīng)的報(bào)酬，解決農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)中的“搭便車”問題，受償主體是農(nóng)戶及新型經(jīng)營主體，以生產(chǎn)行為的外部性環(huán)境貢獻(xiàn)為補(bǔ)償依據(jù)。然而，現(xiàn)行的保護(hù)性耕作補(bǔ)貼政策的對(duì)象為生產(chǎn)、流通、貿(mào)易等環(huán)節(jié)的經(jīng)營主體，政策范圍包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)補(bǔ)貼、生產(chǎn)投入與市場調(diào)節(jié)補(bǔ)貼等，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以政府對(duì)市場判斷和生產(chǎn)成本為依據(jù)。系統(tǒng)梳理黑土區(qū)各地玉米秸稈還田技術(shù)補(bǔ)貼政策（表1），補(bǔ)貼對(duì)象多為農(nóng)機(jī)作業(yè)者、耕地承包經(jīng)營者及新型經(jīng)營主體，很少涉及到小農(nóng)戶及小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者。

農(nóng)戶是技術(shù)實(shí)際應(yīng)用主體，也是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值創(chuàng)造者，農(nóng)戶在保護(hù)性耕作推進(jìn)行動(dòng)中表現(xiàn)出主體性缺位，生產(chǎn)不積極，成為阻礙保護(hù)性耕作技術(shù)應(yīng)用的主要約束。其一，農(nóng)戶文化水平低、環(huán)保和產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí)不強(qiáng)，加之技術(shù)信息的不對(duì)稱性，使其無法對(duì)新技術(shù)的有效性和經(jīng)濟(jì)合理性做出正確判斷，對(duì)于技術(shù)實(shí)施效果持懷疑態(tài)度。其二，小規(guī)模的生產(chǎn)方式是限制農(nóng)戶合作需求的主要原因，加入農(nóng)業(yè)合作社并不能帶來明顯的利益，大多數(shù)農(nóng)戶更愿意自主經(jīng)營。其三，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益明顯低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，年輕農(nóng)民不再以土地為生存根基，更多的人外出務(wù)工或背井離鄉(xiāng)。其四，農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)決策中處于弱勢地位，沒有產(chǎn)業(yè)選擇權(quán)及經(jīng)營活動(dòng)主導(dǎo)權(quán)，難以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)決策主體性[31]。

表1 東北黑土區(qū)各?。▍^(qū)）玉米秸稈還田技術(shù)補(bǔ)貼政策匯總

資料來源：見參考文獻(xiàn)[32-36] Source: See references [32-36]

2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)依據(jù)不科學(xué)亟待完善方法體系

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償機(jī)制的決定性因素，也是關(guān)乎補(bǔ)償機(jī)制順利實(shí)施和持續(xù)運(yùn)行的核心問題[37]。當(dāng)前，關(guān)于耕地資源保護(hù)及環(huán)境友好型技術(shù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究已形成三大主流觀點(diǎn)[38]：一是以耕地資源或技術(shù)產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)價(jià)值為評(píng)估對(duì)象，分析農(nóng)田物質(zhì)流、能量流及價(jià)值流的變化，測算生態(tài)服務(wù)價(jià)值量并作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)依據(jù)[39-40]；二是采用意愿價(jià)值評(píng)估方法或選擇實(shí)驗(yàn)方法，定量分析受訪者對(duì)環(huán)境物品支付或受償意愿價(jià)值，以補(bǔ)償意愿價(jià)值作為生態(tài)補(bǔ)償定價(jià)的主要依據(jù)[41-42]；三是運(yùn)用成本-收益方法以技術(shù)的實(shí)際成本或從事環(huán)境保護(hù)生產(chǎn)損失的機(jī)會(huì)成本為補(bǔ)償依據(jù)[43-44]。從方法特征及評(píng)估效果來看，以生態(tài)環(huán)境服務(wù)價(jià)值評(píng)估為主的核算方法，強(qiáng)調(diào)技術(shù)的生態(tài)功能而忽略了其降低環(huán)境成本的貢獻(xiàn)；以技術(shù)采納意愿價(jià)值評(píng)估的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，揭示生產(chǎn)者偏好卻缺乏公眾信任；以發(fā)展損失機(jī)會(huì)成本定價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，低估了技術(shù)產(chǎn)生的外部效益價(jià)值而降低結(jié)果的準(zhǔn)確性。

縱觀現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估方法的研究系統(tǒng)性不夠，存在兩個(gè)方面不足：一是評(píng)價(jià)方法視角單一，科學(xué)性不夠?，F(xiàn)有評(píng)估方法多從技術(shù)環(huán)境屬性或經(jīng)濟(jì)屬性視角，采用實(shí)驗(yàn)觀測或社會(huì)調(diào)查手段研究技術(shù)的環(huán)境效應(yīng)或采納行為意愿。從單一視角的研究方法不能真實(shí)反映保護(hù)性耕作技術(shù)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)屬性全貌，對(duì)其外部性和公共產(chǎn)品屬性協(xié)同定量分析研究不足。二是評(píng)價(jià)方法手段局限，融合性不足?，F(xiàn)有評(píng)估方法從各自方法論的角度對(duì)保護(hù)性耕作模式的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，采用單一技術(shù)手段的研究因缺少方法間的相互補(bǔ)充和印證，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的精準(zhǔn)性差、可信度不高。根據(jù)“黑土健康培育與增糧關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”及“東北黑土區(qū)保護(hù)性耕作”課題組2023年7月在黑龍江省哈爾濱市閆家崗農(nóng)場開展的小規(guī)模農(nóng)戶調(diào)查可知：農(nóng)戶享受420元/公頃的糧食直補(bǔ)，以及866.7元/公頃的耕地地力補(bǔ)貼，但僅秸稈還田機(jī)械化收割費(fèi)用就達(dá)到825元/公頃，再加上秸稈粉碎及旋耕費(fèi)用的機(jī)械化服務(wù)成本不少于2 400元/公頃。可見，現(xiàn)行的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并不科學(xué)，不能真實(shí)反映農(nóng)戶采用保護(hù)性耕作技術(shù)創(chuàng)造的外溢效益。總之，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)既要遵循秸稈還田保護(hù)耕地資源的客觀規(guī)律性，又要調(diào)動(dòng)技術(shù)應(yīng)用者農(nóng)戶的主觀能動(dòng)性，兩者有機(jī)結(jié)合才能為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)提供更科學(xué)的依據(jù)[45]。

2.3 管理機(jī)制與制度體系不健全亟待補(bǔ)齊短板

保護(hù)性耕作技術(shù)應(yīng)用管理始終是“自上而下”的垂直管理體制，中央下達(dá)財(cái)政補(bǔ)貼資金由地方政府實(shí)施項(xiàng)目管理，并由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督任務(wù)完成情況。這種垂直管理體制已不適應(yīng)“萬物互聯(lián)”信息化時(shí)代的新要求。全部參與黑土地保護(hù)性耕作技術(shù)行動(dòng)的“人-財(cái)-物-信息-技術(shù)”等要素沒有在統(tǒng)一、高效、自動(dòng)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上進(jìn)行管理控制[46]。一是數(shù)字化管理的理念和手段尚未運(yùn)用到保護(hù)性耕作技術(shù)應(yīng)用管理中，以至于經(jīng)營主體之間的信息交流渠道不暢，政府、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作組織、新型主體和農(nóng)戶之間尚未形成信息互聯(lián)、利益共享的合作機(jī)制[47]。二是適應(yīng)不同技術(shù)應(yīng)用場景的差異化管理機(jī)制尚未建立，不同的生產(chǎn)經(jīng)營主體技術(shù)應(yīng)用場景不同，技術(shù)應(yīng)用場景是決定該項(xiàng)技術(shù)持續(xù)推廣及真正落地的關(guān)鍵，也是管理方式進(jìn)一步細(xì)化的重要內(nèi)容。管理制度設(shè)計(jì)要不斷調(diào)整指向，適應(yīng)應(yīng)用場景的變化才能滿足多元主體技術(shù)服務(wù)需求，更好地發(fā)揮政策的管控作用[48]。

盡管國家已初步構(gòu)建起黑土地保護(hù)利用的長效機(jī)制[49]，但從技術(shù)推廣應(yīng)用及政策實(shí)施效果來看，保護(hù)性耕作尚未形成協(xié)同扶持的制度合力，全社會(huì)共同參與黑土地保護(hù)制度并不完善，在應(yīng)對(duì)糧食安全及重大公共事件的綠色農(nóng)產(chǎn)品供給保障機(jī)制仍不健全。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是尚未健全從源頭到末端、從田間到餐桌的全鏈條糧食綠色低碳生產(chǎn)制度，包括農(nóng)業(yè)投入品減量使用制度、秸稈和畜禽糞污等資源化利用制度及黑土地培肥固碳的生產(chǎn)制度；二是尚未建立糧食產(chǎn)業(yè)內(nèi)部面向多主體的保護(hù)行為外部性環(huán)境貢獻(xiàn)評(píng)價(jià)制度，包括保護(hù)性耕作技術(shù)生態(tài)外溢效應(yīng)評(píng)價(jià)制度、多元經(jīng)營主體共贏的協(xié)同機(jī)制；三是尚未形成以正向補(bǔ)償和負(fù)面約束的雙向管控激勵(lì)制度，包括差異化保護(hù)性耕作技術(shù)補(bǔ)償制度、黑土區(qū)耕地質(zhì)量監(jiān)控制度、農(nóng)田培肥固碳技術(shù)準(zhǔn)入負(fù)面清單等。由于黑土地保護(hù)的生產(chǎn)機(jī)制、評(píng)價(jià)制度和激勵(lì)制度不健全，導(dǎo)致補(bǔ)償政策激勵(lì)效應(yīng)減弱，保護(hù)性耕作技術(shù)規(guī)模化拓展陷入瓶頸。

3 保護(hù)性耕作補(bǔ)償政策機(jī)制優(yōu)化路徑

3.1 強(qiáng)化賦權(quán)和組織化激活保護(hù)性耕作的主體性路徑

發(fā)揮農(nóng)民主體作用是踐行以人民為中心發(fā)展思想的本質(zhì)要求。農(nóng)民是鄉(xiāng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，自然也是生態(tài)價(jià)值的保護(hù)主體。東北黑土地保護(hù)利用進(jìn)程中，由于政策執(zhí)行及農(nóng)民自身的一些原因，導(dǎo)致農(nóng)民主體作用的發(fā)揮受限，成為制約保護(hù)性耕作順利推進(jìn)的重要因素。激活農(nóng)民的主體性路徑，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的良性互動(dòng)，應(yīng)從完善賦權(quán)定位和培育新型主體兩個(gè)層面建立配套激勵(lì)措施。一是通過規(guī)范法律、制度賦予核心主體平等的權(quán)利。如圖1所示，政府、市場、社會(huì)三方應(yīng)充分賦權(quán)，激活小農(nóng)戶、種植大戶及農(nóng)民合作社等黑土地保護(hù)的主體性。通過賦予多元主體政府生存保障權(quán)、市場發(fā)展選擇權(quán)和社會(huì)組織參與權(quán)，提高農(nóng)民身份認(rèn)同和職業(yè)認(rèn)同[31]，激發(fā)新一代農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)事業(yè)的情懷。二是通過培育新型經(jīng)營主體提升農(nóng)民主體能力和組織化程度。新型經(jīng)營主體是先進(jìn)生產(chǎn)要素的有效載體，能為農(nóng)戶提供技術(shù)指導(dǎo)和支持；通過農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民組團(tuán)式發(fā)展、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)民的組織化程度，用共同的利益來引導(dǎo)和培育農(nóng)民的主體性，以共同的價(jià)值認(rèn)同來調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)民的主體積極性[50]。

圖1 生態(tài)補(bǔ)償政策下激活農(nóng)戶主體性路徑

3.2 構(gòu)建環(huán)境-經(jīng)濟(jì)屬性協(xié)同定量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估方法

保護(hù)性耕作改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)產(chǎn)能提升的外部性已得到廣泛的科學(xué)驗(yàn)證[51-53]。我國“大國小農(nóng)”的基本國情農(nóng)情決定，保護(hù)性耕作技術(shù)的規(guī)?；瘧?yīng)用必須依靠多元經(jīng)營主體共同參與。因此，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定應(yīng)統(tǒng)籌兼顧技術(shù)潛在的環(huán)境影響及生產(chǎn)者主觀效用最大化。保護(hù)性耕作生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生產(chǎn)者降低環(huán)境負(fù)外部性付出的成本及提升環(huán)境正外部性損失的收益給予報(bào)酬，應(yīng)以技術(shù)產(chǎn)生的外部效應(yīng)和主觀效用評(píng)價(jià)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)依據(jù)，在科學(xué)辨識(shí)利益相關(guān)主體、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品及技術(shù)經(jīng)濟(jì)屬性的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新提出基于多要素經(jīng)濟(jì)效果評(píng)價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)思路（圖2）：①以保護(hù)性耕作技術(shù)產(chǎn)生的外部效益為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限，以技術(shù)應(yīng)用的外部成本為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論下限，其差值為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論價(jià)值；②以技術(shù)采納的受償意愿價(jià)值為應(yīng)用上限，以支付意愿價(jià)值為應(yīng)用下限，以受償意愿和支付意愿的比值為修正參數(shù)；③以中央政府及地方政府實(shí)際財(cái)政支付能力為基本遵循和制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)[30]。具體方法步驟如下。首先，構(gòu)建外部效應(yīng)價(jià)值評(píng)估指標(biāo)體系，包括：生態(tài)服務(wù)功能指標(biāo)、生產(chǎn)者效用指標(biāo)、環(huán)境成本指標(biāo)及成本收益指標(biāo)等四類，確定指標(biāo)實(shí)物量及價(jià)值量的計(jì)算方法；其次，精準(zhǔn)測度外部效應(yīng)價(jià)值，運(yùn)用替代市場技術(shù)、假想市場技術(shù)評(píng)估方法，測算“生態(tài)服務(wù)-行為意愿-環(huán)境成本”多要素價(jià)值，探明技術(shù)采納行為驅(qū)動(dòng)機(jī)制和環(huán)境質(zhì)量改善的潛力；第三，基于評(píng)估結(jié)果推薦合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，基于外部效應(yīng)和行為意愿價(jià)值評(píng)估，分別確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論價(jià)值和參考閾值，根據(jù)財(cái)政支付能力確定最佳補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

圖2 保護(hù)性耕作技術(shù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估方法理論框架

3.3 創(chuàng)設(shè)高質(zhì)量數(shù)字化管理及差異化的生態(tài)補(bǔ)償制度

借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，基于“萬物互聯(lián)”的信息化理論，創(chuàng)設(shè)適應(yīng)中國特色市場規(guī)律的多主體協(xié)同互利的高質(zhì)量數(shù)字化管理制度體系。生態(tài)補(bǔ)償管理制度體系架構(gòu)如圖3所示。①組織機(jī)制包括：組織機(jī)構(gòu)構(gòu)架、行政職能劃分兩部分，位于整個(gè)制度體系的頂層；②管理流程是技術(shù)推廣應(yīng)用的管理操作流程，主要包括：功能識(shí)別、價(jià)值評(píng)估、政策實(shí)施、調(diào)控改進(jìn)、監(jiān)督管理等5個(gè)環(huán)節(jié)；③數(shù)字化管理平臺(tái)通過數(shù)字化、智能化數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，將生產(chǎn)主體、生產(chǎn)要素、生產(chǎn)管理等各類信息資源進(jìn)行分析、整合與優(yōu)化，構(gòu)建開放、共享的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)；④制度體系是保障主體利益和保護(hù)環(huán)境質(zhì)量的核心制度，圍繞著多主體利益聯(lián)結(jié)制度，加快建立生態(tài)補(bǔ)償制度、監(jiān)測管理制度、績效考核制度及市場準(zhǔn)入制度等。同時(shí)，適應(yīng)保護(hù)性耕作技術(shù)多主體、多場景應(yīng)用實(shí)踐需要，明確受償主體為新型農(nóng)民（職業(yè)農(nóng)民、種植大戶、家庭農(nóng)場主及農(nóng)機(jī)合作社帶頭人），制定與保護(hù)性耕作面積、耕地保護(hù)成效相掛鉤的差別化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)不同生產(chǎn)經(jīng)營主體的利益；將培育新型主體的支持政策與黑土地保護(hù)行動(dòng)緊密結(jié)合，探索新型經(jīng)營主體幫扶小農(nóng)戶對(duì)接農(nóng)機(jī)化大市場的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)將帶動(dòng)實(shí)施秸稈還田的農(nóng)戶數(shù)量和成效作為財(cái)政支農(nóng)資金下達(dá)的重要參考依據(jù)；從受償主體、補(bǔ)償手段、資金渠道等多方面進(jìn)行調(diào)整，建立保護(hù)性耕作多主體協(xié)同差異化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓農(nóng)民共享發(fā)展收益和生態(tài)福利。

總之，要適應(yīng)保護(hù)性耕作技術(shù)變革新要求，通過數(shù)據(jù)分析構(gòu)建智能模型、優(yōu)化技術(shù)手段，建立科學(xué)的保護(hù)性耕作農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)應(yīng)用評(píng)價(jià)體系，定量化判斷技術(shù)應(yīng)用的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)影響；以技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)為支撐，優(yōu)化垂直管理縱向補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)與社會(huì)資本參與市場調(diào)節(jié)，構(gòu)筑黑土地地力提升生態(tài)管理制度屏障。

圖3 保護(hù)性耕作技術(shù)生態(tài)補(bǔ)償數(shù)字化管理體系構(gòu)架

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[15] 吉林省人民政府. 吉林省人民政府關(guān)于印發(fā)吉林省黑土地保護(hù)總體規(guī)劃（2021-2025年）的通知. (2022-05-12)[2023-05-12].http:// xxgk.jl.gov.cn/szf/gkml/202205/t20220519_8454263.html.

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[16] 遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳, 遼寧省財(cái)政廳. 關(guān)于印發(fā)遼寧省2022年黑土地保護(hù)性耕作實(shí)施方案的通知.(2022-03-28)[2023-06-01].http:// nync.ln.gov.cn/zwgk/zdgkwj/202203/t20220330_4534209.html.

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[18] 農(nóng)業(yè)部, 國家發(fā)展改革委, 財(cái)政部, 國土資源部,環(huán)境保護(hù)部, 水利部. 東北黑土地保護(hù)規(guī)劃綱要(2017—2030年). (2017-06-15) [2023-05-07].http://www.moa.gov.cn/nybgb/2017/dqq/201801/t20180103_6133926.htm.

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Optimization Path of the Ecological Compensation Mechanism for Conservation Tillage in the Northeast Black Soil Region

ZHOU Ying1, YANG Peng2, WANG LiGang1, LEI QiuLiang1, ZHANG YaNan3

1Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Science, Beijing 100081;2Chinese Academy of Agricultural Science, Beijing 100081;3Beidahuang Group Heilongjiang Yanjiagang Farm Co., Ltd., Harbin 150078

In the new period, the protection of cultivated land quality in the black soil region should be the primary task to strengthen the “ballast stone” of national grain security, and to consolidate and to improve the comprehensive grain production capacity in Northeast China. Conservation tillage, while being a key technology for protecting and improving the quality of black soil, has practical constraints on its large-scale application at the policy and subject levels. The aim of this study was to understand scientifically the shortcomings of ecological compensation policies for conservation tillage in the black soil areas of Northeast China and to explore the optimization paths for the compensation policies for conservation tillage technology with a problem-oriented approach, which could provide a scientific basis for making up for the shortcomings of the system and achieving precise policy implementation. The subsidy standard of corn straw returning technology in northeast black soil region was summarized, the practical constraints of subsidy policy were qualitatively analyzed, and the main obstacle factors of current conservation tillage support policy were clarified by comprehensively utilizing literature analysis, normative analysis, and inductive deduction methods combined with field research. Three core issues were included the unclear direction of compensation policy, the unscientific basis for standard compensation pricing, and the incomplete management mechanism and institutional system. In response to the practical difficulties that ecological compensation for conservation tillage faces in black soil areas, three paths for optimizing the policy mechanism were proposed: first, the empowerment and systematization were strengthened to activate the subjectivity path of conservation tillage, and the supporting policies were established from two levels: improving empowerment positioning and cultivating new business entities. Second, a collaborative, quantitative, and standardized compensation evaluation method was constructed for environmental-economic attributes, external effects and subjective effects generated by technology were used as the theoretical basis for pricing compensation standards, and then an evaluation method system was established with integrated multiple methods, including alternative market technology, hypothetical market technology, and econometric statistical analysis. Third, a high-quality digital management and differentiated ecological compensation system was prepared for building an open and shared big data management platform, creating an ecological market picture of multi-agent collaboration and mutual benefit, and establishing multi-agent conservation tillage collaboration and a differentiated ecological compensation mechanism. In order to adapt to the new requirements for technical innovation and organizational changes in conservation tillage, a scientific evaluation system was established for the application of green technologies in conservation tillage agriculture, and optimizing the vertical management and vertical compensation mechanism, guiding enterprises and social capital to participate in market regulation, and building an ecological management system barrier for the protection and improvement of cultivated land quality in black soil areas, which provided references for optimizing the ecological compensation policy.

conservation tillage; ecological compensation mechanism; compensation standards; external effects; straw return; black soil region; Northeast China

10.3864/j.issn.0578-1752.2023.22.010

2023-06-20；

2022-09-07

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程重大科研任務(wù)（CAAS-ZDRW202202）、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期科技發(fā)展戰(zhàn)略研究項(xiàng)目（Y2023ZK16）、國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（41871358）

周穎，E-mail：zhouying@caas.cn。通信作者楊鵬，E-mail：yangpeng@caas.cn

（責(zé)任編輯 李云霞）