摘要：專項債規(guī)模的迅速擴張源于地方財政受到持續(xù)壓力下的模式轉換。隨著土地財政難以為繼和隱性負債亟待化解，專項債必將承擔維持地方財政可持續(xù)發(fā)展和激勵地方經濟高質量發(fā)展的重大責任。建議在財政分權框架下重新梳理地方政府的發(fā)展職責，發(fā)揮專項債針對基建、產業(yè)、環(huán)保、民生等高質量發(fā)展領域的融資作用，并建立相應的激勵相容與風險控制機制，加強資金利用效率和避免債務風險再次累積。

關鍵詞：專項債 經濟增長 地方財政 債務風險

專項債概況

（一）專項債的起源

在分稅制下，政府間財權上移、事權下壓。特別是2008年金融危機后，地方政府通過大量舉債投資基礎設施來應對金融危機的影響，債務風險也隨之累積。對此，國家采取“開前門，堵后門”的措施，于2014年頒布的《中華人民共和國預算法》正式賦予地方政府舉債融資的權利，并于同年發(fā)布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），將地方債按資金用途和償債資金來源分為一般債和專項債兩種類型，并分別形成一般債務和專項債務。

對比一般債和專項債，可發(fā)現兩者都由省政府發(fā)行，由地方財政進行背書和擔保，且都納入地方財政預算體系，但兩者也存在諸多差異。首先，從職能來看，一般債的發(fā)行主要是為了改善財政赤字，緩解地方政府臨時資金困難。而專項債主要以支持專項項目建設為發(fā)行目的，資金一般用于有一定收益的公益性項目。作為兼具財政和金融屬性的融資工具，專項債的支持領域已逐步擴圍，從最初的置換專項債和土地儲備專項債調整至如今可投向包括新型基礎設施、新能源、生態(tài)環(huán)保等在內的11個重要領域。其次，兩者還本付息的資金來源也存在差異。一般債主要用一般公共預算收入償債，專項債則通過公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入還本付息。需要注意的是，《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）要求，專項債的項目收益應與融資自求平衡。

（二）專項債的特征

我國專項債具有三大特征。第一，專項債在地方政府債券中的占比呈上升趨勢。根據地方債、新增債及再融資債中專項債類別的發(fā)行情況2（見圖1），自2015年我國地方政府開始發(fā)行專項債以來，其在地方債中占比從2015年的25.41%上升至2022年的69.65%，在新增債中占比從2015年的16.22%上升至2022年的84.90%，在再融資債中占比從2018年的19.92%上升至2022年的41.87%（2015—2017年未發(fā)行再融資債券），說明專項債對地方政府融資的重要性愈加顯著。截至2023年10月初，全國專項債本年累計發(fā)行數額已達47955.89億元，占當年已發(fā)行地方債的68.11%。其中，新增專項債發(fā)行34486.51億元，占新增債券發(fā)行額的84.19%；再融資專項債發(fā)行13450.77億元，占再融資債發(fā)行規(guī)模的45.76%。

第二，專項債的發(fā)行在我國呈現顯著地域差異。專項債發(fā)行規(guī)模位于前列的省份，多是我國經濟發(fā)展狀況較好的省份。以2022年全國各地區(qū)專項債的發(fā)行情況為例，發(fā)行規(guī)?？壳暗木鶠槲覈洕l(fā)展情況相對較好的省份。截至2023年10月初，本年專項債發(fā)行規(guī)?？壳暗牡貐^(qū)分別是廣東、山東、安徽。其中，廣東以4942.59億元的發(fā)行規(guī)模高居首位；西藏、青海、寧夏等地區(qū)前9個月專項債發(fā)行規(guī)模較小。在當前地方政府財政壓力增加的背景下，發(fā)行規(guī)模的差異體現了各地政府對于債券這一融資工具的需求度和

適應性。

第三，中長期專項債逐漸增加。在發(fā)行初期，發(fā)行期限主要為3年或5年。2019年，財政部出于緩解地方政府再融資壓力、提高項目資金和期限的匹配度等原因，取消對地方債券期限比例結構的限制，并提高長期債券的發(fā)行比例。自此，地方債券平均發(fā)行期限迅速上升，專項債的平均發(fā)行期限也從2018年的6.1年延長至2022年的15.5年。專項債正在從短期債轉型為中長期債，地方財政的短期風險有所降低，長期風險出現一定積累。

（三）專項債對地方財政的影響

自2015年以來，地方政府專項債的發(fā)行力度逐年加大。2015—2022年，各年度新增專項債分別發(fā)行959億元、4037億元、7937億元、13527億元、21487億元、36019億元、35844億元、40384億元，發(fā)行規(guī)模增速快于國內生產總值（GDP）、財政收入和土地出讓金的增速。專項債作為地方政府融資的重要工具，對地方經濟增長具有一定的促進作用，地方政府可通過發(fā)行新增專項債來滿足財政需求，從而能夠在一定程度上緩解地方政府財政壓力。同時，土地出讓金增速下降伴隨專項債規(guī)模攀升，表明地方政府財政收入來源出現了明顯變化。

專項債與地方經濟高質量發(fā)展的關系探討

（一）地方經濟高質量發(fā)展的內涵

當前，我國經濟已由高速發(fā)展邁入高質量發(fā)展階段。專項債作為積極財政政策發(fā)揮效用的重要工具，對地方經濟發(fā)展提質增效有重要影響。因此，有必要從專項債的視角進行分析，結合穩(wěn)增長、防風險的政策要求，多維度、多指標地探討地方經濟高質量發(fā)展的新內涵。

1.負債率顯示政府抗風險能力

本文用政府負債率這一指標來衡量政府的抗風險能力。首先，計算出全部政府債務總額（中央財政國債余額與全國地方政府債務余額之和）占GDP的比例，得到2015—2022年的政府負債率，分別為37.67%、36.66%、36.04%、36.36%、38.63%、45.93%、46.76%、50.35%。雖然整體呈上升趨勢，但目前仍低于歐盟60%的紅線，這說明我國政府債務指標仍在安全區(qū)間，處于風險可控的狀態(tài)。但需注意，我國每年地方債務余額在全部政府債務總額中占比均超過50%，這可能意味著地方政府在地方經濟發(fā)展和基礎設施建設中承擔了主要事權，財權卻不能與事權相匹配。而專項債在地方政府債務余額中的占比已達約60%，在GDP中的占比則達到17.08%，這表明地方政府更傾向于通過專項債來籌集資金。發(fā)行專項債有助于推動如基礎設施建設、環(huán)保治理等特定項目和領域的發(fā)展，但也需要警惕債務管理和風險控制方面的問題。因此，需加強關注專項債資金的使用情況和效益，以及地方政府對債務規(guī)模和風險的管理能力，在穩(wěn)增長的同時做好防風險。

2.區(qū)域經濟發(fā)展水平與專項債發(fā)行規(guī)模

衡量地方經濟高質量發(fā)展情況，需要對區(qū)域經濟發(fā)展水平進行評估，專項債發(fā)行規(guī)模可在一定程度上予以反映。一方面，專項債發(fā)行的初衷主要是用于支持地方基礎設施建設，基礎設施建設是區(qū)域經濟高質量發(fā)展的重要基礎，因此專項債發(fā)行規(guī)?？梢蚤g接反映一個地區(qū)在基礎設施建設相關項目上的投資力度和重視程度。一般而言，若某地區(qū)專項債發(fā)行規(guī)模較大，則該地的基礎設施條件相對較好，有助于經濟發(fā)展質量的提高。另一方面，專項債發(fā)行規(guī)模還與地方政府的財政狀況息息相關。通常情況下，專項債實際發(fā)行規(guī)模越大，地方政府財政承受能力和償債能力大概率越強。反之，財政狀況較差的地區(qū)，償債能力相對薄弱，專項債申請額度時可能會因此受限，最終發(fā)債規(guī)模亦會較小。觀察我國各地專項債發(fā)行規(guī)模，可發(fā)現東部地區(qū)或經濟發(fā)達地區(qū)專項債發(fā)行規(guī)模往往高于西部地區(qū)或經濟欠發(fā)達地區(qū)。

3.區(qū)域市場運行狀況與專項債市場化水平

“有效市場”和“有為政府”相結合是地方經濟實現高質量發(fā)展的必要前提，而專項債作為兼具財政與金融雙重屬性的融資工具，對兩者的充分結合影響深遠。提升專項債的市場化水平，可使市場的流動性和投資選擇增加，還可以推動提升市場規(guī)范程度和透明度。因此，可以通過衡量專項債市場的市場化程度，為分析區(qū)域債券市場運行有效性提供依據。

一是專項債的投資者結構和市場活躍度。一般來說，相比單一投資者，多元的投資者結構下，市場認可程度、市場穩(wěn)定性、市場運行的透明度和規(guī)范度都會得到改善；而市場交易如果越活躍，則資源配置也會隨之優(yōu)化。從數據來看，截至2023年8月末，銀行間債券市場投資者持有地方債占比達96.65%，說明地方債投資者結構多元化程度仍然有待提升。此外，根據《地方政府債券市場報告（2023年8月）》數據，2023年1至8月，地方債二級市場現券交易金額為78278.75億元，比2022年同期上升17.5%，說明我國地方債市場活躍度正逐漸提高。

二是專項債信用評級情況。債券信用風險評級有助于投資者根據需要進行更加合理的投資分配。我國專項債的發(fā)行主體和用債主體并不一致，而評級時多以發(fā)行主體（即省級政府）為評級對象，采用的數據是省級層面的經濟和債務數據，導致專項債信用評級結果大多為AAA，影響了信用評級的參考價值。

（二）專項債對地方經濟發(fā)展影響的兩面性

1.賦能地方經濟高質量發(fā)展

作為政府實施積極財政政策的重要工具，專項債的發(fā)行規(guī)模逐漸擴張，其對地方經濟由高速發(fā)展向高質量發(fā)展轉變的支持作用得到凸顯。具體體現為以下三個方面。

一是彌補財政資金缺口，優(yōu)化支出結構。從財政收入的角度來看，盡管專項債收入計入政府性基金收入，不能直接改善赤字，卻可以使專項債投資的相關項目減少對一般公共預算收入的占用，進一步推動財政支出在其他領域發(fā)力，從而間接實現政府對財政支出結構的調整和改善。專項債的還款期限通常為5年以上，使得政府的償債壓力得以延后。特別是隨著中長期專項債的發(fā)行比例逐漸上升，地方政府的短期財政壓力有望進一步得到

緩解。

二是發(fā)揮乘數效應，撬動社會投資。投資在拉動經濟增長的“三駕馬車”中占據重要地位。專項債作為擴投資、穩(wěn)增長的關鍵手段，近年來撬動了大量有效投資，在各地經濟發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。對專項債撬動社會投資的機制進行分析發(fā)現，一方面，政府發(fā)行專項債主要是為了融資，而當所籌項目資金落實到民生、基建、環(huán)保等相關項目的建設中后，當地投資和營商環(huán)境將得以優(yōu)化，從而提升對社會資本的吸引力。另一方面，專項債項目資金對具體領域的支持將使其上下游產業(yè)實現協同發(fā)展，從而吸引更多投資，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，最終實現“穩(wěn)增長”。

三是引導資金流向，助力產業(yè)發(fā)展。自發(fā)行以來，專項債的資金投向領域一直在根據我國社會經濟的發(fā)展態(tài)勢和需求進行相應調整，以引導資金流向各時期的重點發(fā)展領域或投資回報率更高的行業(yè)，切實發(fā)揮作為項目資金“牛鼻子”的作用。根據《國務院關于印發(fā)扎實穩(wěn)住經濟一攬子政策措施的通知》（國發(fā)〔2022〕12號）和《國家發(fā)展改革委辦公廳關于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕873號），我國專項債可投向新能源、新型基礎設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施等11個領域，并可用作13個行業(yè)的資本金，有效支持高質量發(fā)展。同時，國家還對“形象工程”“政績工程”等一系列專項債禁止投向領域作出明確規(guī)定，并通過限額管理，對資金使用進行約束，使專項債能為重點產業(yè)發(fā)展蓄能。

2.專項債使地方財政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)

雖然專項債能夠彌補財政收支缺口，助力地方經濟持續(xù)增長，但目前我國正面臨減稅降費減少財政收入、土地財政風險增加、財政支出存在剛性等多重考驗疊加的客觀環(huán)境，專項債也會增加政府的債務清償壓力，使得地方財政的可持續(xù)性面臨一定挑戰(zhàn)。首先，房地產市場持續(xù)多年的繁榮使地方政府通過房地產相關稅種和土地出讓金獲得大量收入，并為財政支出和債務償還提供了穩(wěn)定資金來源。隨著房地產市場下行，相關稅收和土地出讓收入會受到影響，增加地方財政壓力。地方政府可獲得的專項債發(fā)行額度也會因財政狀況變差而受限。其次，考慮到土地資源的有限性和房地產市場健康發(fā)展需要，土地出讓收入規(guī)模增速近年來顯著下降，未來增長空間也較為有限，這可能會使地方政府償債風險上升，影響地方財政的穩(wěn)定運行。

相關建議

當前，作為政府融資、支持產業(yè)發(fā)展的重要工具，專項債大有作為。對此，建議從以下四方面優(yōu)化專項債相關制度。

（一）構建財政分權新框架

一是調整稅收分成比例，健全地方稅體系，在地方政府對財政支出和債務清償承擔主要責任的情況下，考慮調增地方稅收分成比例，培育地方稅源，從而賦予地方更多財權，確保政府職能的有效實現。例如，可將消費稅征收環(huán)節(jié)后移，逐步將其由中央稅調整為地方稅；還可適度提高共享稅中地方分成比例。

二是考慮適度放寬地方政府舉債融資權限。通過前文對政府負債率的計算可以發(fā)現，我國地方政府債務指標目前尚處合理區(qū)間，因此可適度放寬地方政府發(fā)債限制。當然，在賦權的同時也要加強對地方債務管理的監(jiān)管，防止政府舉債過度，影響地方財政可持續(xù)性。

三是加強預算管理，規(guī)范收支行為。在構建財政分權新框架時，除了給予地方政府財力，還應完善相關財政制度，強化預算約束，提高地方財政運行的透明度，從而確保經濟增長的穩(wěn)定性。

（二）進一步提升專項債市場化水平

一是要提升專項債投資者結構的多元化程度。根據我國當前的地方債投資者結構，雖然其多元化程度較2015年有所上升，但商業(yè)銀行在投資者中占比仍高達82.51%，因此未來可通過稅收優(yōu)惠等方式吸引其他類別投資者，并為個人投資者開拓更便利的投資渠道，從而提高專項債的市場流動性，為專項債籌資提供更多來源。

二是提升專項債信息披露的透明度。信息公開可以改善信息不對稱，幫助投資者更好地了解專項債市場運行情況，并結合自身情況作出更科學的投資選擇。目前專項債的信息披露不足，部分信息只能通過地方債的總體數據進行推斷，更加細化、全面的信息披露應是未來專項債制度優(yōu)化的方向之一。

三是要完善專項債信用評級制度。首先，由于專項債由省級政府發(fā)行，而用債主體可能為市、縣級政府，因此以發(fā)行主體為評級對象并不能真實反映專項債的使用情況，如果評級機構單一，所出具報告會缺乏印證，可能會存在尋租現象，影響專項債的市場化水平。因此，未來應對用債主體和用債情況進行信息披露，并據此建立更加科學、全面的信用評級指標體系。同時，還應考慮在專項債初次信用評級和后續(xù)跟蹤評級、不定期評級中選擇不同機構，使報告相互印證，增加評級結果的真實性和可靠性。

（三）以多種融資工具協同推進產業(yè)升級

當前，我國除了專項債，政府和社會資本合作模式（PPP）、基礎設施不動產投資信托基金（REITs）等非公債手段也可幫助政府開展各類投融資。相比而言，專項債的融資功能較強，有助于形成實物工作量，但受限于債務限額，不能解決地方政府的全部資金需求，且審核程序相對復雜。PPP則因其利益共享、風險共擔的特征，有著投資效率高的優(yōu)勢，但同時由于社會資本信用可能不高，其融資成本高于專項債。REITs則具有收益穩(wěn)定、可降低債務風險等優(yōu)點，但我國2020年才正式開始REITs試點，相關制度仍有待完善。綜上，未來可以嘗試將專項債和PPP或REITs有效融合，從而達成減少項目融資成本、提高投資效率、緩解債務風險的目的。

（四）建立激勵相容的風險防控機制

建立激勵相容的專項債風險防控機制，是指地方政府除了利用專項債激勵地方經濟發(fā)展，還應做好債務風險防范。一是要構建全生命周期的專項債績效評價機制。我國現行績效評價體系主要是基于一般公共預算支出項目所建立，而專項債項目則由于兼具公益性和收益性，且項目周期長，存在較大不確定性，難以完美適配現行績效評價管理機制，未來亟須對專項債績效評ad34cacfd83cc549068166fe2ec03749f99f3d509172e6e5260e0eb9bebfa33e價機制進行調整。在此過程中，應關注項目全生命周期，將績效評價貫穿專項債的發(fā)行、資金使用、債務償付、項目產生收益等全流程，從而實現事前、事中、事后全過程的監(jiān)管和風險防控。同時，還應由果溯因，及時分析造成相關問題的原因并進行優(yōu)化，促進資金使用更加高效。二是要從縱向和橫向加強風險防控。從縱向來看，如果專項債的用債主體是市、縣級政府，可能會產生償債意識淡化，將債務清償壓力向上轉移的問題；從橫向來看，由于“唯GDP論”的政績考核方式過去在一些地區(qū)盛行，再加上政府任期限制，可能會導致地方政府“管借不管還”，給新一屆政府帶來較大償債壓力。因此，在適度賦予地方政府財權激勵的同時，省級政府還應加強對市、縣級政府的風險監(jiān)管，落實償債責任，強化風險評估和預警機制，并建立問責機制和應急措施以應對突發(fā)風險事件。

參考文獻

[1]崔智星，胡志勇，姜楓.地方政府專項債經濟增長效應的實證研究[J].財政科學，2021（1）：52-62.

[2]何代欣，熊婧軼.新發(fā)展格局下地方政府專項債的發(fā)行與運行分析[J].財政科學，2021（9）：74-90.

[3]申亮，范潤婕.基于全生命周期的地方政府專項債績效評價研究[J].地方財政研究，2023（4）：34-43.

[4]孫璐偉.經濟法風險理論視域下我國地方政府專項債風險防控路徑研究[J].稅務與經濟，2022（6）：56-64.

[5] 王正國，范世成，龐文碩. 地方政府專項債券對實體經濟的支持作用及發(fā)展建議[J].債券，2023（1）.DOI： 10.3969/j.issn.2095-3585.2023.01.010.

[6]張欽潤，王志攀.地方政府專項債的功能定位與風險防范[J].金融發(fā)展研究，2023（6）：68-73.

[7]張賀.地方政府專項債、公共投資與經濟增長[J].經濟問題探索，2022（11）：66-77.

[8]張琦，吉富星.政府專項債風險的構成、演化與防范[J].新金融，2020（9）：25-31.

[9]鄭良海.地方政府專項債與PPP的相容機制分析[J].經濟問題，2020（3）：50-57.