郭 江 梁栩寧

一、引言

責成檢驗是指海事管理機構依據(jù)《中華人民共和國船舶和海上設施檢驗條例》（簡稱《船檢條例》）的規(guī)定，在船舶存在重大缺陷時責成船東向船舶檢驗機構申請臨時檢驗的一種職權行為。責成檢驗作為海事管理機構的一項行政命令，在實踐中存在著誤用的情形。比如在船舶發(fā)生事故后，船方應主動申請檢驗而非由海事管理機構責成檢驗；船舶超過裝載限制或者超航區(qū)航行時，海事管理機構應當對相關違法行為進行調(diào)查處理，而不能責成檢驗后開航。責成檢驗的誤用，不但造成了相關方法律關系的錯位，而且從實質(zhì)上威脅船舶安全。本文梳理責成檢驗的適用情形與程序，分析責成檢驗的兩個適用誤區(qū)與風險，并提出管理建議。

二、責成檢驗的適用情形與程序

（一）適用情形

《船檢條例》和《船舶檢驗管理規(guī)定》（交通運輸部令2016年第2號）對海事管理機構責成檢驗做出了明確規(guī)定?！洞瑱z條例》第12條規(guī)定：“中國籍船舶有下列情形之一的，船舶所有人或者經(jīng)營人必須向船舶檢驗機構申請臨時檢驗：……（四）海上交通安全或者環(huán)境保護主管機關責成檢驗的?！薄洞皺z驗管理規(guī)定》第15條規(guī)定：“中國籍船舶、水上設施的所有人或者經(jīng)營人，有下列情形之一的，應當向國內(nèi)船舶檢驗機構申請臨時檢驗：……（七）存在重大安全缺陷影響航行和環(huán)境安全，海事管理機構責成檢驗的?！?/p>

對比上述條款可知，《船檢條例》只是籠統(tǒng)規(guī)定了主管機關可以責成檢驗，但是沒有明確責成檢驗的具體適用條件，而《船舶檢驗管理規(guī)定》對責成檢驗的適用條件明確規(guī)定為“存在重大安全缺陷影響航行和環(huán)境安全”。筆者認為，正是由于《船檢條例》沒有規(guī)定責成檢驗的適用條件，才在實踐中造成一些海事執(zhí)法人員的不當適用。

（二）適用程序

《國內(nèi)航行海船法定檢驗技術規(guī)則2020》（簡稱《2020法規(guī)》）進一步對責成檢驗的適用程序進行了規(guī)定。根據(jù)《2020法規(guī)》第1篇2.1.7.5的規(guī)定，責成檢驗的程序是：①海事管理機構檢查發(fā)現(xiàn)缺陷并責成檢驗；②船舶所有人或經(jīng)營人應立即將檢查結果報告法定證書簽發(fā)的船舶檢驗機構并申請臨時檢驗；③簽發(fā)法定證書的船舶檢驗機構應核實與法定證書有關的缺陷，并提出糾正和檢驗要求，以確保消除缺陷。

也就是說，責成檢驗適用的前提是海事管理機構實施了檢查行為并發(fā)現(xiàn)缺陷，這種檢查包括船舶安全檢查、船舶現(xiàn)場監(jiān)督、防污染檢查等，否則，不能適用責成檢驗。

三、責成檢驗的兩個適用誤區(qū)與風險

在海事管理執(zhí)法實踐中，責成檢驗主要適用于船舶發(fā)生事故后，以及船舶裝載超過證書限定的裝載條件時，海事管理機構責成船方申請檢驗。

（一）發(fā)生事故后的責成檢驗

1.適用誤區(qū)

這種適用誤區(qū)的具體表現(xiàn)是：船舶發(fā)生事故特別是小型事故后，海事管理機構在不確定事故是否影響船舶的適航性時，一律責成船舶必須申請臨時檢驗后方可開航。船舶發(fā)生事故后，海事調(diào)查人員會對事故原因、造成的損失及事故前的適航性進行調(diào)查；在調(diào)查完畢后，管轄事故所在海域的海事處會對船舶目前是否適航、是否可以放行等進行把關。如果海事管理機構和船方都認為事故不影響適航性，那自然不需要申請船舶臨時檢驗，雙方不會產(chǎn)生爭議。如果雙方意見不一致，比如船體或者設備有一定損傷但不是很嚴重時，海事管理機構認為船舶需要臨時檢驗（出于謹慎性考慮或者避責考慮）而船方認為不需要臨時檢驗，這種情況該如何處理呢？在實踐中，這種情況下海事管理機構往往直接責成船方檢驗，如果船方不能取得臨時檢驗報告，則禁止船舶離港。

上述做法顛倒了海事管理機構與船方的責任和義務。根據(jù)《2020法規(guī)》，當船舶發(fā)生事故或發(fā)現(xiàn)缺陷，且影響該船的安全，或影響該船救生設備或其他設備的有效性或完整性時，該船應盡快向簽發(fā)法定證書的船舶檢驗機構報告，以確定船舶是否有必要進行臨時檢驗。也就是說，船舶發(fā)生事故后除了向海事管理機構報告外，如果對船舶適航性可能造成影響，還應當立即向船舶檢驗機構報告相關情況，由船舶檢驗機構來確定是否臨時檢驗，這是船方的一種法定義務。如果船方不履行向船舶檢驗機構報告的義務，本身就構成違法。

2.存在的風險

筆者認為，海事管理機構直接責成檢驗存在諸多法律問題：一是本來是船方應該主動做的事情，反而變成海事管理機構命令船方去做，從而將矛盾集中于海事管理機構，可能由此引發(fā)對海事管理機構不利的輿情；二是責成檢驗適用于檢查中發(fā)現(xiàn)缺陷的情形，如果海事管理機構不經(jīng)過檢查程序就責成檢驗，構成程序不當；三是雖然《海上交通安全法》規(guī)定海事管理機構可以根據(jù)事故調(diào)查處理的需要禁止船舶離港，但一旦裁量不當就可能引起法律風險。

（二）船舶超過裝載限制時的責成檢驗

1.適用誤區(qū)

這種適用誤區(qū)的具體表現(xiàn)是：船舶裝載超過證書限制時，比如裝載大件導致艙蓋無法關閉、影響駕駛臺視域，以及貨物裝載高度、寬度超過證書限制等，有的海事管理機構禁止船舶離港，并責成船舶申請臨時檢驗后才可以開航；即使船舶主動申請檢驗并取得臨時檢驗證書，有的海事管理機構也不予認可，要求船方必須按照證書規(guī)定載貨。

以某船裝載大件導致艙口蓋無法關閉為例，在實踐中，執(zhí)法人員在現(xiàn)場巡視中發(fā)現(xiàn)該現(xiàn)象后，立即口頭告知船方禁止離港，然后上報海事管理機構（一般是海事處）負責人。負責人此時可能會采取前述兩種截然不同的處理方式。在船舶檢驗機構拒絕對此種情況實施檢驗時，有的海事管理機構甚至還主動協(xié)調(diào)船舶檢驗機構予以檢驗，并認為海事管理機構有責成船舶檢驗機構檢驗的權力。也就是說，部分海事管理機構把責成檢驗的對象誤解為船舶檢驗機構。

《船檢條例》第12條規(guī)定了4種應當申請臨時檢驗的情形，分別是發(fā)生事故、改變證書航區(qū)或用途、證書失效和主管機關責成檢驗；《船舶檢驗管理規(guī)定》第15條在《船檢條例》基礎上又增加3種情形，分別是涉及船舶安全的修理和改裝、變更船舶檢驗機構、變更船名船籍港。在這7種情形中，與超過裝載限制最接近的是“改變證書用途”，那案例到底屬不屬于這一種呢？筆者認為，如果雜貨船裝載散糧等情況屬于改變證書用途，而超過載貨限制則不屬于改變證書用途。這種觀點也是船舶檢驗機構的普遍認識。

在實踐中，如果船舶實際裝載超過證書載貨限制，一方面海事管理機構錯誤地適用責成檢驗要求船方向船舶檢驗機構申請檢驗，另一方面船舶檢驗機構以船檢法規(guī)沒有規(guī)定為由拒絕予以檢驗，形成無法解決的矛盾。

2.存在的風險

筆者認為，在船舶實際裝載超過證書限制時，海事管理機構責成檢驗的法律問題頗大。一是責成檢驗是在檢查中發(fā)現(xiàn)船舶本身設備存在缺陷，而不是裝載情況不符合。船舶裝載情況超過證書限制條件，其實質(zhì)是構成貨物不適載，涉嫌違反《海上交通安全法》第34條“船長應當在船舶開航前檢查并在開航時確認船員適任、船舶適航、貨物適載”的規(guī)定，此種情況下，應當立案調(diào)查。二是根據(jù)規(guī)定（例如《2020法規(guī)》第1篇1.1.1），“按證書限定的航區(qū)和條件進行營運/作業(yè)”是保持證書有效的必備條件之一。也就是說，船舶如果超過證書限定航區(qū)和條件營運，視為證書全部失效，需要重新申請檢驗取得有效證書。此種情況如果不立案，反而責成船方檢驗，顯然屬于執(zhí)法錯誤。

四、管理建議

（一）將海事管理機構責成檢驗變?yōu)榇街鲃由暾垯z驗

根據(jù)《2020法規(guī)》規(guī)定的程序，在船舶發(fā)生事故后存在影響該船的安全等情況時，船方應盡快向船舶檢驗機構報告，以確定是否有必要臨時檢驗。也就是說，在船舶發(fā)生事故后，船方作為安全責任主體，不僅應當按規(guī)定向海事管理機構報告，還應當自我評估做出初步判斷。如果存在影響航行安全的可能（而不是確認），就應當立刻向船舶檢驗機構報告，由船舶檢驗機構做出進一步判定。也就是說，最終判定是否需要實施臨時檢驗的主體是船舶檢驗機構，而非船方。所以，在船舶發(fā)生事故后，在可能影響適航性時，或者海事管理機構與船方意見不一致時，應當由船長向船舶檢驗機構申請驗證。如果船方拒絕申請驗證，涉嫌違反《海上交通安全法》第34條，即“船長應當在船舶開航前檢查并在開航時確認船舶適航……不得冒險開航”。

此處有個問題需進一步說明。根據(jù)“誰主張誰舉證”的原則，可能有人會提出一個問題，為什么是由船方來證明事故不影響適航性，而不是由海事管理機構證明事故影響適航性？難道讓船方“自證無罪”嗎？其實這里面有一個先后、主次的法律邏輯問題。如果事故僅造成擦碰掉漆、欄桿輕微變形等情況，肯定不會影響適航性，這時船方和海事管理機構也不會產(chǎn)生異議。但是，如果事故造成船體凹陷，這時雙方可能對其是否影響適航性產(chǎn)生爭議，而爭議的解決只有一種途徑——船舶檢驗機構進行驗證。為此，相關法規(guī)（比如《2020法規(guī)》）首先規(guī)定發(fā)生事故后，在可能影響適航性時，船方應當向船舶檢驗機構報告，由船舶檢驗機構確認是否需要臨時檢驗。這種程序上的設置從經(jīng)濟上、效率上最高。反之，如果由海事管理機構證明船舶不適航，則需要啟動檢查程序、簽發(fā)責成檢驗的法律文書等，效率明顯低于船方自證。另外，從安全生產(chǎn)責任角度而言，船方應對船舶安全負主體責任，而海事管理機構履行的是監(jiān)督職責，在船方不履行申請檢驗的義務時，海事管理機構應當履行監(jiān)督職責。

（二）以合作行政理念建立應急處置程序

合作行政是服務行政的一種模式，其目的在于通過行政相對人的參與達到合作共贏的目的，從而起到良好的行政治理效果。針對特種船舶、大型船舶社會影響大、時間成本高的特點，通過行政相關方、企業(yè)相關方共同參與和協(xié)作，提前對突發(fā)的小型事故做出應對預案，有助于更快更好地解決適航性確認等問題并縮短處理時間，從而助力航運經(jīng)濟的發(fā)展。

比如，對于大連地區(qū)的滾裝客船，建議由海事管理機構牽頭，聯(lián)合船舶檢驗機構、港口局、碼頭客運站、船公司共同制定應對小型事故的應急處置程序。明確船公司的主體責任，包括按規(guī)定報告海事管理機構、船舶檢驗機構；船舶檢驗機構在限定時間內(nèi)對事故情況進行初步評估，判定是否需要臨時檢驗；同時海事管理機構應當迅速啟動海事調(diào)查程序；港口局、客運站做好乘客安撫、轉運等工作。

（三）船舶檢驗機構適當開展超限裝載臨時檢驗服務航運發(fā)展

對于實際載貨超過載貨限制的情況，多數(shù)船舶檢驗機構拒絕臨時檢驗。筆者認為這種做法雖然符合法律規(guī)定，但并非妥當，理由有二。

一是從法理上講，一般認為，對于行政機關來說，“法無授權不可為”是基本法則。但這針對的是高權行政背景下的“權力”而非“權利”，對“權利”而言，法無授權亦可為，這是當下服務行政的內(nèi)在要求。在船檢立法沒有規(guī)定的情況下，涉及船東“權利”的，船舶檢驗機構亦可為。

二是從服務民生大局的角度來講，隨著海上風電、船舶工業(yè)、管道施工等行業(yè)的發(fā)展，大件運輸需求越來越旺盛，在專用船舶難以滿足需求的情況下，替代船舶可能會出現(xiàn)超限裝載問題。對于此類關系國計民生的大問題，船舶檢驗機構也應當沖破傳統(tǒng)藩籬，勇于擔當，服務航運經(jīng)濟發(fā)展。

同時，船舶檢驗機構應當強化對超限裝載臨時檢驗的內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部控制程序，防止擅自檢驗和違規(guī)檢驗，保證檢驗質(zhì)量。

（四）海事管理機構應當認可檢驗結果并予以適當監(jiān)督

船舶檢驗機構代表我國政府執(zhí)行法定檢驗，其出具的檢驗報告具有公信力和公定力。對于船舶檢驗機構出具的臨時檢驗報告，海事管理機構原則上應當予以認可。在實踐中，個別海事管理機構不認可船舶檢驗機構出具的超過載貨限制的臨時檢驗報告，筆者認為不妥。同時，海事管理機構應當充分履行船檢質(zhì)量監(jiān)督職責，在有充分理由的情況下，比如對于船舶檢驗機構人員沒有充分理由不登船檢驗、檢驗內(nèi)容不滿足法規(guī)要求、船舶實際裝載情況與臨時檢驗核定的限制條件不符等情況，不予認可檢驗結果，并視情況追究船舶檢驗機構人員的責任，從根本上保障船舶航行安全。

五、結語

航運強國，法治護航。在航運強國建設進程中，作為重要的水上執(zhí)法部門，海事管理機構的法治能力和水平至關重要。提升法治能力，要從傳統(tǒng)的管理行政向服務行政轉變?；诖?，本文提出以服務行政理念解決“責成檢驗”這一日常執(zhí)法難點的思路與具體建議。