2023年11月18日至19日，中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)第九次會(huì)員大會(huì)暨2023年年會(huì)于廣州市舉行。本次會(huì)議以“新時(shí)代行政法學(xué)和行政法治的創(chuàng)新發(fā)展”為主題，由中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)主辦，廣東外語外貿(mào)大學(xué)承辦。中國法學(xué)會(huì)、最高人民法院、廣東省委政法委的領(lǐng)導(dǎo)出席開幕式并致辭，來自全國人大常委會(huì)、最高人民檢察院、司法部，各地機(jī)關(guān)、高校、律所等學(xué)界實(shí)務(wù)界的專家學(xué)者700余人與會(huì)。

會(huì)員大會(huì)審議通過了中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)第八屆理事會(huì)工作報(bào)告及財(cái)務(wù)報(bào)告，表決通過了《關(guān)于修改章程的決定》，選舉中國政法大學(xué)校長馬懷德教授為中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長，同時(shí)選舉產(chǎn)生了中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)第九屆理事會(huì)負(fù)責(zé)人、常務(wù)理事、理事、顧問、學(xué)術(shù)委員會(huì)、秘書處和黨支部。

年會(huì)圍繞治理變革背景下行政法基礎(chǔ)理論、數(shù)字政府建設(shè)與行政法治、法治化營商環(huán)境、全球治理與涉外行政法、行政爭議實(shí)質(zhì)性化解、公益訴訟立法與行政檢察等主要議題，共收到論文300余篇，其中63篇被選錄在會(huì)上交流。姜明安以《中國行政法治發(fā)展歷程的簡要回顧》為題進(jìn)行了主旨演講，回顧了改革開放后中國行政法治發(fā)展進(jìn)程；方世榮、董嗥、莫于川、于安分別以《行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的標(biāo)準(zhǔn)問題研究》《行政法學(xué)人的使命與擔(dān)當(dāng)》《民主行政法：中國式行政法治現(xiàn)代化的重大課題與創(chuàng)新愿景》《數(shù)字行政法的構(gòu)建》為題作了主題報(bào)告。與會(huì)的專家學(xué)者進(jìn)行了廣泛討論，提出諸多富有洞見的觀點(diǎn)，形成一系列前沿的學(xué)術(shù)命題。現(xiàn)將為期兩天的會(huì)議情況綜述如下。

一、研究會(huì)的工作成績與未來展望

（一）六年來的工作情況

六年來，行政法學(xué)研究會(huì)在中國法學(xué)會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，以服務(wù)全面依法治國、推進(jìn)法治中國建設(shè)為己任，各項(xiàng)事業(yè)取得了長足發(fā)展。

第一，守正創(chuàng)新、兼收并蓄，在構(gòu)建中國自主的行政法學(xué)知識(shí)體系中擔(dān)當(dāng)作為。一是不斷加強(qiáng)對習(xí)近平法治思想重大意義、核心要義、豐富內(nèi)涵和實(shí)踐要求的研究，為習(xí)近平法治思想的學(xué)理性闡述、學(xué)術(shù)性表達(dá)、體系化構(gòu)建作出積極的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)；二是持續(xù)推動(dòng)基礎(chǔ)理論研究，為構(gòu)建中國行政法學(xué)理論體系提供了重要支撐：三是直面新時(shí)代法治實(shí)踐前沿問題產(chǎn)出豐碩成果，立足“依靠法治更好回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題”的使命，不斷提煉和更新中國行政法學(xué)的新觀點(diǎn)、新概念、新范疇、新命題，圍繞“放管服改革”“數(shù)字法治政府”“行政執(zhí)法體制改革”“個(gè)人信息保護(hù)”“政府信息公開”“政府規(guī)制”“風(fēng)險(xiǎn)行政”“應(yīng)急行政”“行政信用監(jiān)管”“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”等法治實(shí)踐中的重大問題進(jìn)行學(xué)術(shù)討論和理論回應(yīng)；四是在傳播中國行政法學(xué)學(xué)說思想上主動(dòng)作為，以學(xué)術(shù)作品推動(dòng)了中國行政法學(xué)的對外交流和傳播，為講好中國行政法學(xué)故事奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，立足國家和社會(huì)需求，圍繞法治政府建設(shè)新要求新情況，有序推進(jìn)有組織的科研，推動(dòng)行政法治實(shí)踐發(fā)展更加有力。一是深度參與100余項(xiàng)中央與地方立法項(xiàng)目，提供近1000份專家論證意見、法律咨詢意見，“行政復(fù)議制度發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用”“行政處罰決定公開”“個(gè)人信息保護(hù)模式”“濫用政府信息公開申請權(quán)的規(guī)制”“公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用與運(yùn)用模式”等意見被立法機(jī)關(guān)采納；二是“法治政府獎(jiǎng)”“法治政府藍(lán)皮書”等品牌項(xiàng)目影響力持續(xù)擴(kuò)大，通過以評促建，推動(dòng)法治政府建設(shè)在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)率先突破，組織開展法治政府論壇、各專業(yè)委員會(huì)年會(huì)暨青年論壇、東亞地區(qū)行政法學(xué)研討會(huì)、海峽兩岸行政法學(xué)研討會(huì)等學(xué)術(shù)論壇及百余場學(xué)術(shù)會(huì)議，搭建了政府、高校、企業(yè)等交流協(xié)同的良好平臺(tái)；三是咨政建言能力不斷提高，圍繞法治政府建設(shè)中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)問題，推動(dòng)研究成果轉(zhuǎn)化為政策建議，提供常態(tài)化法律咨詢和論證工作，為服務(wù)科學(xué)決策提供有力的智力支持。

第三，在培養(yǎng)高素質(zhì)行政法治人才中奮進(jìn)前列。一方面行政法治人才梯隊(duì)特別是青年人才隊(duì)伍建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)；另一方面服務(wù)行政法學(xué)人才培養(yǎng)更加有力。

第四，黨建引領(lǐng)、內(nèi)涵發(fā)展，在推動(dòng)研究會(huì)自身建設(shè)中主動(dòng)求變。黨對研究會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)，研究會(huì)內(nèi)部治理能力不斷提高、財(cái)務(wù)工作質(zhì)效不斷提升。

（二）未來的發(fā)展方向

2023年是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，也是全面深化法治領(lǐng)域改革的起步之年。行政法學(xué)研究會(huì)將以此次會(huì)議為契機(jī)，團(tuán)結(jié)凝聚和引領(lǐng)行政法學(xué)工作者，為法治政府建設(shè)貢獻(xiàn)新的智慧和力量。

第一，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，特別是習(xí)近平法治思想，用以指導(dǎo)行政法學(xué)理論研究與法治實(shí)踐工作。行政法學(xué)研究會(huì)將團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大會(huì)員更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，提高政治站位、加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，自覺用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)各項(xiàng)理論研究與實(shí)踐工作，繼續(xù)深化對習(xí)近平法治思想的研究與闡釋工作，在完善社會(huì)治理體系、優(yōu)化營商環(huán)境、加快構(gòu)建新發(fā)展格局等與行政法密切相關(guān)的領(lǐng)域著力提煉法治命題。

第二，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。圍繞黨和國家工作大局，聚焦法治政府建設(shè)中的堵點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)，加強(qiáng)行政體制、政府治理體系、行政執(zhí)法、行政監(jiān)管、行政立法與行政重大決策、基層治理、公共服務(wù)、數(shù)字政府建設(shè)等重點(diǎn)問題的理論和對策研究。加強(qiáng)對新形勢下行政審判若干重大理論和實(shí)務(wù)問題的研究，為行政審判工作提供理論支撐。繼續(xù)開展“法治政府獎(jiǎng)”“法治政府建設(shè)藍(lán)皮書”等活動(dòng)，以高質(zhì)量研究成果服務(wù)我國法治政府建設(shè)。

第三，圍繞新時(shí)代全面依法治國實(shí)踐，立足中國國情，加快構(gòu)建中國自主的行政法學(xué)知識(shí)體系。將行政法學(xué)研究放在全面依法治國和中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的大背景下進(jìn)行；將馬克思主義基本原理同中國具體實(shí)際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，發(fā)掘和總結(jié)中國特色社會(huì)主義行政法治實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn)；不斷推進(jìn)學(xué)科交叉融合和跨學(xué)科研究，構(gòu)筑全面均衡發(fā)展的高質(zhì)量行政法學(xué)科體系，把握好數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、元宇宙對傳統(tǒng)行政法理論與實(shí)踐提出的挑戰(zhàn)和帶來的機(jī)遇，努力確立我國在相關(guān)領(lǐng)域行政法學(xué)理論與實(shí)踐的先發(fā)優(yōu)勢；進(jìn)一步深化國內(nèi)外學(xué)術(shù)交流，借助“一帶一路”等平臺(tái)，向國際社會(huì)充分展示我國在依法行政和法治政府建設(shè)等方面的最新成就，提升理論研究的國際影響力。

一、治理變革背景下的行政法基礎(chǔ)理論

行政法基礎(chǔ)理論是行政法律體系的基礎(chǔ)，只有理清行政法理論體系，才能保證行政法學(xué)理論與時(shí)俱進(jìn)、推陳出新，為中國特色行政法治建設(shè)提供理論支撐。而公共治理、政府管理等法治政府建設(shè)的實(shí)踐發(fā)展帶來的深刻變革，亟待理論回應(yīng)。本次年會(huì)圍繞行政法典化編纂、《行政復(fù)議法》修訂、“權(quán)利時(shí)代”命題等重大關(guān)切，對全面覆蓋行政法總論、行政組織法、行政行為法、行政救濟(jì)法的理論研究作了深入討論，體現(xiàn)了行政法學(xué)人對當(dāng)前法治實(shí)踐的深刻理解，也為未來行政法學(xué)的研究和改革提供了寶貴的思路和建議?？梢钥闯鲋袊姓▽W(xué)正朝著更加成熟和系統(tǒng)化的方向發(fā)展。

（一）關(guān)于行政法法典化

行政法法典化對于實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)范的體系化、彰顯行政法治的基本價(jià)值、加快法治政府的建設(shè)、推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化、帶動(dòng)行政法學(xué)科發(fā)展等具有重要意義。此前行政法學(xué)界在闡釋行政法法典化正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，已立足本土法治需求系統(tǒng)研究了我國行政法典的制定模式、立法技術(shù)、編纂方向等問題，但仍留有諸多難點(diǎn)。

1．行政基本法典編纂的理論共識(shí)

中國特色行政法法典化是一項(xiàng)極具開創(chuàng)性、挑戰(zhàn)性的拓荒事業(yè)，需要全體行政法學(xué)人同心戮力，業(yè)已成為共識(shí)，而如何通過學(xué)術(shù)層面具體的“共識(shí)”實(shí)現(xiàn)智識(shí)的同頻，此前少有系統(tǒng)研究。章志遠(yuǎn)主張形成名稱表述、調(diào)整范圍、邏輯主線和資源供給這四重共識(shí)：法典名稱使用“行政基本法典”展示了法典在行政法體系化中基礎(chǔ)性和通用性規(guī)范的角色定位：我國行政形態(tài)歷經(jīng)黨—政關(guān)系、政—政關(guān)系和政—社關(guān)系已出現(xiàn)三重拓新，需對此作出系統(tǒng)規(guī)范回應(yīng)；邏輯主線采用行政權(quán)力一權(quán)利的雙線驅(qū)動(dòng)模式；我國行政法治發(fā)展歷經(jīng)面向司法的外力驅(qū)動(dòng)期、面向行政的行政自制期和面向黨政的高位推進(jìn)期，應(yīng)當(dāng)在遵循法規(guī)范安定性、行政合法性審查和黨內(nèi)法規(guī)國家法律銜接協(xié)調(diào)原則的基礎(chǔ)上，運(yùn)用條款擴(kuò)容、提取公因式和引致性條款技術(shù)實(shí)現(xiàn)對黨政司法資源的系統(tǒng)整合。

2．行政法總則中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范

具有中國特色的行政法法典也需要回應(yīng)好本土法治現(xiàn)實(shí)，“黨政關(guān)系”對行政法治具有深刻影響，“‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’規(guī)范寫入行政法總則”即是一項(xiàng)重要命題。金成波認(rèn)為行政法總則規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，從價(jià)值層面是中國制度特色的體現(xiàn)，從規(guī)范層面是對憲法基本原則的落實(shí)，從實(shí)踐層面是對現(xiàn)有政制安排的整合。制度運(yùn)行層面，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”通過兩個(gè)層次展開：第一，“在行政之先”，即黨對行政的領(lǐng)導(dǎo)作用，表現(xiàn)為黨對行政方向、行政決策和行政人員的領(lǐng)導(dǎo)；第二，“在行政之側(cè)”，即黨對行政的保證作用，體現(xiàn)為黨對行政獨(dú)立性、行政合法性和行政效率性的保證。對此，孟鴻志認(rèn)為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是否寫入立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法性質(zhì)有所區(qū)分。

（二）關(guān)于行政權(quán)利

近年來國內(nèi)外行政法學(xué)對于“行政權(quán)利”的研究逐漸興起。本次年會(huì)緊扣理論發(fā)展趨勢和時(shí)代背景，對相關(guān)要點(diǎn)問題作了富有建設(shè)性意義的討論。

何海波指出繼續(xù)伸張和更好保護(hù)“行政權(quán)利”是時(shí)代的重大課題，提出立法是權(quán)利生長的基本推力，可發(fā)揮理念宣示、規(guī)則塑造、權(quán)力制約的作用。章志遠(yuǎn)亦在行政基本法典編纂所需形成的理論共識(shí)中提出宜采用權(quán)力一權(quán)利的雙線結(jié)構(gòu)，從系統(tǒng)確認(rèn)和實(shí)效保護(hù)層面體現(xiàn)對行政權(quán)利的切實(shí)尊重，以滿足踐行以人民為中心發(fā)展思想、具體化憲法基本權(quán)利條款和應(yīng)法治一體建設(shè)戰(zhàn)略安排的客觀要求。兩位學(xué)者均建議在擬議中的通用行政法典總則專辟一章，通過立法確認(rèn)“行政權(quán)利”。何海波立足“公民一國家”關(guān)系，將“行政權(quán)利”類型化為人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、政治社會(huì)參與權(quán)、行政受益權(quán)、程序保障權(quán)和獲得救濟(jì)權(quán)。章志遠(yuǎn)則主張列舉以人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)為代表的自由權(quán)，以公法上給付請求權(quán)為代表的受益權(quán)，以參與權(quán)為代表的民主政治權(quán)利，以產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)為代表的平等權(quán)和以行政訴權(quán)為代表的行政救濟(jì)權(quán)這五類權(quán)利群。

“行政權(quán)利”概念的論證方法和以人民為中心的理念得到了普遍的認(rèn)同，但其要素、特征、類型等具體的問題還待進(jìn)一步研究。同時(shí)值得注意的是，不同于民事權(quán)利，傳統(tǒng)觀念中諸多行政權(quán)利因行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)產(chǎn)生，行政法上的權(quán)利與權(quán)力機(jī)制結(jié)構(gòu)也有特異性。因此需要研究行政權(quán)利屬性的特殊性，有必要從外部體系觀察，行政法律規(guī)范中規(guī)定的各種權(quán)利是行政法秩序?qū)λ悪?quán)利的特殊保護(hù)，抑或構(gòu)成行政法上的獨(dú)立權(quán)利，厘清基本權(quán)利、民事權(quán)利和行政權(quán)利之間的關(guān)系。此外，在研究權(quán)利的內(nèi)涵與司法保障的基礎(chǔ)上，還要從法律規(guī)定及法治實(shí)踐兩個(gè)角度，討論“如何貫徹保障行政權(quán)利的先進(jìn)法治理念”等延伸性問題，系統(tǒng)建構(gòu)起行政權(quán)利理論體系。

（三）關(guān)于行政組織法

行政組織法作為有關(guān)行政組織的建構(gòu)法，在行政法體系中占有中心地位，卻一直屬于行政法律制度研究中較為薄弱的環(huán)節(jié)。王貴松從法律保留的角度切入，作了有益的探索。他指出確定行政組織法律保留的范圍需要考慮其民主性、政治性與效率性、技術(shù)性的矛盾，法律的安定性與行政任務(wù)的動(dòng)態(tài)性矛盾，法律的安定性與改革的未完結(jié)性矛盾，并注意區(qū)分必要的法律事項(xiàng)與任意的法律事項(xiàng)。提出平衡行政機(jī)關(guān)的民主性與自主性、效率性，可從組織范圍和組織事項(xiàng)兩個(gè)方面分析法律保留的組織事項(xiàng)，且有必要構(gòu)筑法律、法規(guī)、規(guī)章三個(gè)層級規(guī)范的體系，即凡有權(quán)代表國家行使對外管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)均應(yīng)由法律規(guī)定其產(chǎn)生、任務(wù)、權(quán)限事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)體制和相互關(guān)系等，內(nèi)部組織的具體設(shè)置和分配可由行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，其他組織事項(xiàng)可以僅接受法律的規(guī)范。

行政組織法的實(shí)踐性決定了不能忽視其研究的現(xiàn)實(shí)主義路徑，需要密切結(jié)合實(shí)踐情況開展理論研究。如結(jié)合行政組織的機(jī)構(gòu)改革工作、黨領(lǐng)導(dǎo)編制等本土特色，建構(gòu)分層次的法律保留原則、探求黨規(guī)和國法的關(guān)系。同時(shí)，在中國行政組織相對龐大的背景下，概括性授權(quán)的方式符合中國堅(jiān)守法治底線的國情，傳統(tǒng)“政府和職能部門都要由法律規(guī)定設(shè)置”的觀點(diǎn)值得反思。在研究路徑上，一方面需區(qū)分法律基本原則與政治原則；另一方面要從民事法向行為法轉(zhuǎn)變，可參考《中華人民共和國立法法》第91條的設(shè)置。

（四）關(guān)于行政行為法

作為我國現(xiàn)行法律制度和當(dāng)下學(xué)科體系中最核心概念的“行政行為”，其理論價(jià)值如拱石般重要。行政執(zhí)法是最具典型性的“行政行為”，是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的重要方式，行政執(zhí)法的質(zhì)量直接關(guān)系法治政府建設(shè)成效。

袁雪石介紹了當(dāng)前行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督的三項(xiàng)重點(diǎn)工作：貫徹新《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）方面，采取了出臺(tái)國務(wù)院配套規(guī)定、組織開展專項(xiàng)清理、取消和調(diào)整罰款事項(xiàng)、規(guī)范監(jiān)督罰款的設(shè)定與實(shí)施、規(guī)范行政裁量權(quán)以及完善“行刑銜接”機(jī)制等舉措；行政執(zhí)法體制改革法治建設(shè)方面，指導(dǎo)浙江省開展行政執(zhí)法改革國家試點(diǎn)，形成一批具有辨識(shí)度的改革經(jīng)驗(yàn)，擬組織開展行政執(zhí)法事項(xiàng)清理，加強(qiáng)綜合執(zhí)法改革法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)；行政執(zhí)法監(jiān)督方面，正在研究起草“行政執(zhí)法監(jiān)督條例”。袁雪石建議理論界和實(shí)務(wù)界就執(zhí)法事項(xiàng)的設(shè)定與清理、行政解釋的地位、罰款的全面規(guī)范、“行刑銜接”的深化、行政執(zhí)法體制改革的法治建設(shè)等開展對話交流，并加強(qiáng)對行政法學(xué)術(shù)通說、制度、案例的系統(tǒng)整理。

未來，還應(yīng)當(dāng)針對行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督在實(shí)踐中如何做到制度與現(xiàn)實(shí)相銜接深入研究。如基層綜合執(zhí)法體制改革中，對應(yīng)的上級行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不明確、人員編制嚴(yán)重不足、組織結(jié)構(gòu)呈倒金字塔狀，難以解決執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督問題。

（五）關(guān)于行政救濟(jì)法

行政爭議解決的公正與否直接關(guān)系到人民群眾的合法權(quán)益能否得到切實(shí)保障，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和社會(huì)長期穩(wěn)定。

1．行政復(fù)議法的修訂

修訂行政復(fù)議法，是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的重要舉措，是以人民為中心發(fā)展思想的生動(dòng)實(shí)踐，是提升社會(huì)治理效能的有力保障，是監(jiān)督依法行政、推動(dòng)法治政府建設(shè)的有效途徑。母光棟介紹了新修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》），在完善行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置及工作原則要求、調(diào)整優(yōu)化行政復(fù)議管轄制度、強(qiáng)化行政復(fù)議吸納行政爭議的能力、豐富和充實(shí)便民舉措、完善行政復(fù)議審理程序以及優(yōu)化行政復(fù)議決定體系等方面實(shí)現(xiàn)一系列制度機(jī)制創(chuàng)新。梁風(fēng)云則對行政復(fù)議主渠道背景下的行政審判定位進(jìn)行分析，主張行政審判應(yīng)定位于“終局渠道”，提出行政復(fù)議與行政訴訟之間的互動(dòng)、銜接和反饋發(fā)生了新變化，將體現(xiàn)為合法性審查原則內(nèi)容更加充實(shí)、行政訴訟調(diào)解功能更加彰顯、行政訴訟受案范圍更加廣闊、行政訴訟前置程序更加科學(xué)、行政訴訟管轄改革更加緊迫、行政訴訟審理程序更加公正、行政訴訟法律適用更加完善、行政訴訟證據(jù)規(guī)則更加合理、紅頭文件附帶審查更加有力、行政訴訟判決制度更加多元。而基于行政復(fù)議的行政性，行政復(fù)議決定作為行政法律行為，將全部屬于行政訴訟受案范圍。李牧指出，未來需進(jìn)一步厘清新法下“復(fù)議與調(diào)解的邊界”。

2．行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的審判理念

作為一種新行政審判理念，“行政爭議實(shí)質(zhì)性解決”由最高人民法院2010年在全國法院行政審判基層基礎(chǔ)工作座談會(huì)提出，旨在破解行政案件上訴率高、申訴率高、服判息訴率低難題，推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性解決而不是程序性結(jié)案。程琥認(rèn)為“行政爭議實(shí)質(zhì)性解決”并非嚴(yán)格意義的法律概念。當(dāng)前要以整體政府理論為指導(dǎo)，最大限度地回應(yīng)公民、法人和其他組織對行政爭議解決機(jī)制提出的不同需求，科學(xué)構(gòu)建預(yù)防和化解行政爭議的完整機(jī)制。孟鴻志則認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不限于“人民法院行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的法治建構(gòu)”，并在此基礎(chǔ)上提出兩個(gè)值得深入研究的命題，即行政訴訟如何與新《行政復(fù)議法》相銜接，以及如何推進(jìn)信訪法治化、銜接好信訪制度與訴訟機(jī)制的關(guān)系。李牧則通過分析實(shí)踐中法院審判人員的資源配比，認(rèn)為“案多人少”的前提下能否真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了有待觀察。

3．檢察監(jiān)督與實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的關(guān)系

張相軍結(jié)合行政檢察工作，對檢察監(jiān)督與實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的關(guān)系作了分析。第一，檢察監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)、解決爭議是一體三面的關(guān)系。第二，行政檢察是矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制的重要組成部分。第三，要堅(jiān)持人民至上，發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能優(yōu)勢，加強(qiáng)穿透式監(jiān)督，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)賦能，實(shí)現(xiàn)個(gè)案辦理、類案監(jiān)督和系統(tǒng)治理的有機(jī)結(jié)合，以高水平訴源治理促進(jìn)社會(huì)治理和依法行政。

三、數(shù)字政府建設(shè)與行政法治

數(shù)字行政法的演化和形成是行政法發(fā)展史上最重要的一次變遷，促成“數(shù)治與法治的雙向奔赴”成為當(dāng)代行政法學(xué)人的共同希望。本次年會(huì)圍繞數(shù)字行政法的理念、數(shù)字法治政府建設(shè)中的重要制度和個(gè)人信息保護(hù)問題，從宏觀、中觀、微觀三重視野展開討論，立體剖析出數(shù)字行政法的“實(shí)踐性和未來感”。

（一）數(shù)字行政法的理念

正如李霞在大會(huì)交流環(huán)節(jié)指出的，對于“數(shù)字化”和“數(shù)字政府”的反思已經(jīng)從對數(shù)字化工具意義上的利弊權(quán)衡，發(fā)展到對“數(shù)字化”本身的正當(dāng)性和價(jià)值的質(zhì)疑，即所謂“技術(shù)決定革新論”和“政府治理恒久論”之間沖突的明顯化。數(shù)字時(shí)代的行政法治應(yīng)當(dāng)秉持何種理念成為基礎(chǔ)性的重要命題。

1．?dāng)?shù)字化與法治化的融合

數(shù)字政府建設(shè)在提升治理效能的同時(shí)，也導(dǎo)致了“數(shù)字官僚主義”。數(shù)字政府建設(shè)的終極目標(biāo)在于推進(jìn)治理現(xiàn)代化的過程中更好地尊重和保障人權(quán)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化和法治化的深度融合，走出過度追求工具理性的誤區(qū)。劉權(quán)提出，構(gòu)建數(shù)字法治政府要求理性劃定政府?dāng)?shù)字化的邊界，在數(shù)字政府建設(shè)的同時(shí)構(gòu)建以互聯(lián)網(wǎng)接人權(quán)，自動(dòng)化決策拒絕權(quán)、個(gè)人信息受保護(hù)權(quán)為核心的數(shù)字人權(quán)體系，并配置相應(yīng)的技術(shù)性正當(dāng)程序約束自動(dòng)化行政權(quán)。在現(xiàn)代政府積極行政的背景下，應(yīng)明確運(yùn)用數(shù)字技術(shù)促進(jìn)社會(huì)公正的定位，同時(shí)完善數(shù)字政府建設(shè)績效評估體系。

2．?dāng)?shù)字時(shí)代的技術(shù)性正當(dāng)程序

數(shù)字時(shí)代的技術(shù)性正當(dāng)程序相較于傳統(tǒng)的正當(dāng)程序理論，已經(jīng)發(fā)生了根本性的變革。蘇宇提出未來的技術(shù)性正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)是全方位的“技術(shù)性”賦權(quán)+賦能制度工程。通過以賦能為核心旨趣、提升人的信息能力和行動(dòng)能力為出發(fā)點(diǎn)，技術(shù)性正當(dāng)程序的既有實(shí)踐和理論主張可被重構(gòu)為一套理想模型，具體包含全程參與、原理公開、充分告知、有效交流、留存記錄、人工審查六方面內(nèi)容。對此，現(xiàn)行法中已有相關(guān)制度設(shè)計(jì)，未來研究的重點(diǎn)需探索建立層次化的原理解釋機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)化的記錄留存機(jī)制、結(jié)構(gòu)化的人工介入機(jī)制。

3．?dāng)?shù)字時(shí)代行政法的發(fā)展

徐繼敏從國家推進(jìn)政府?dāng)?shù)字治理的措施切入，揭示了數(shù)字時(shí)代行政法規(guī)范對象發(fā)生的一系列變化：其一，數(shù)字治理為改革科層制行政體制、實(shí)現(xiàn)政府整體治理提供機(jī)遇，因此行政組織法的理念應(yīng)從權(quán)責(zé)清晰、職權(quán)法定向共享、協(xié)作、合作轉(zhuǎn)變；其二，數(shù)字政府讓政府更強(qiáng)大的同時(shí)也存在風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要控制行政權(quán)；其三，基于數(shù)字治理改變證據(jù)行為及人工收集證據(jù)向系統(tǒng)自動(dòng)推送證據(jù)的轉(zhuǎn)變帶來了證明對象的變化，行政機(jī)關(guān)因證明能力增強(qiáng)應(yīng)承擔(dān)更多證明責(zé)任分配，提升行政行為證明標(biāo)準(zhǔn)。

4．行政法上的便民原則

行政法上的基本原則一直是行政法學(xué)基礎(chǔ)理論中的核心內(nèi)容，發(fā)展具有中國特色的行政法基本原則是新時(shí)代行政法學(xué)的重要使命。自2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出便民原則之后，無論在立法還是在行政法治改革過程中，便民原則都有豐富的實(shí)踐樣態(tài)。而既往研究主要依托于具體的行政法制度，并未將其提升到行政法基本原則的高度。賈圣真認(rèn)為可以考慮將便民原則作為行政法的基本原則，并與“高效”分別表述，發(fā)揮其獨(dú)特功能。他從規(guī)范基礎(chǔ)、歷史淵源的角度論證了該觀點(diǎn)，提出“便民原則”體現(xiàn)了黨“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨，順應(yīng)給付行政發(fā)展和服務(wù)型政府觀念的推行，與放松規(guī)制和成本收益分析理念契合。規(guī)范內(nèi)涵方面，便民原則對行政組織、行政程序、行政實(shí)體、數(shù)字法治等方面的制度建構(gòu)具有指引作用，并在法適用層次上發(fā)揮著評價(jià)行政行為實(shí)質(zhì)合法性的功能。

（二）數(shù)字法治政府中的重點(diǎn)制度問題

《法治政府實(shí)施綱要（2001-2015）》把“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”作為重要措施與目標(biāo)。以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等為代表的新興信息技術(shù)迅猛發(fā)展，不僅對人們的生產(chǎn)、生活、思維方式產(chǎn)生了重大影響，也對政府的管理模式、運(yùn)行機(jī)制和治理方式提出了新要求。

1．目錄的公法定位

“目錄”指的是，在信息技術(shù)與電子政務(wù)發(fā)展的背景下，行政機(jī)關(guān)以事物名目批量列舉為基本樣態(tài)發(fā)布的行政規(guī)范。有觀點(diǎn)認(rèn)為其已成為重要的“立法”形態(tài)。不同目錄在授權(quán)、位階、內(nèi)容與列舉邏輯方面存在顯著分殊，且分屬不同的法律性質(zhì)。為實(shí)現(xiàn)對目錄的法律控制，王瑞雪提出要厘定適用情境，從基于科學(xué)規(guī)律、基于價(jià)值判斷、直接限縮相對人基本權(quán)利三個(gè)層面區(qū)分列舉事項(xiàng)；立法機(jī)關(guān)應(yīng)作出明確授權(quán)；編制機(jī)關(guān)須確保程序科學(xué)性與民主性。

對此，馮子軒提出兩點(diǎn)思考：一是目錄具有形式和實(shí)質(zhì)兩種面向，前者僅是法條內(nèi)容的轉(zhuǎn)換，雖很好與數(shù)字化系統(tǒng)銜接，但不具有獨(dú)立價(jià)值；后者則是“立法工具”，具有從依法行政到依約行政的獨(dú)立價(jià)值。二是在明確目錄屬性的基礎(chǔ)上，需要對目錄的適用規(guī)則展開討論，建立區(qū)別于傳統(tǒng)法規(guī)范適用的規(guī)則，并針對類型化的目錄（例如政務(wù)數(shù)據(jù)分類分級目錄、權(quán)力清單、負(fù)面清單等）展開場景式、個(gè)案性剖析，進(jìn)而做出一般理論歸納。

2．公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營已成為數(shù)字法治政府建設(shè)的重要實(shí)踐，從政策規(guī)范和制度實(shí)踐角度進(jìn)行觀察，其中存在公物私產(chǎn)化、不當(dāng)收費(fèi)、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)泄露、隱私侵害等風(fēng)險(xiǎn)。張濤主張，給付國家理論下的國家履行責(zé)任回應(yīng)乏力，有必要借鑒擔(dān)保國家理論，將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中國家擔(dān)保責(zé)任類型化為準(zhǔn)備責(zé)任、組織責(zé)任、規(guī)制責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、咨詢責(zé)任和接管責(zé)任，實(shí)現(xiàn)機(jī)制可從保護(hù)個(gè)人權(quán)利、促進(jìn)公平競爭、維護(hù)公共利益三個(gè)調(diào)控面向切人。

3．行政行為碼

行政體制改革所要求的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性目標(biāo)離不開數(shù)字行政執(zhí)法方式的運(yùn)用。而數(shù)字技術(shù)與行政權(quán)力的深度融合所帶來的合法性挑戰(zhàn)，使得在數(shù)字行政執(zhí)法中實(shí)現(xiàn)法治成為行政執(zhí)法體制改革深入推進(jìn)的難題。2023年，浙江依托“大綜合一體化”執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應(yīng)用生成的“行政行為碼”提供了新的經(jīng)驗(yàn)，其具備統(tǒng)一賦碼、一碼關(guān)聯(lián)、一碼查詢與一碼追蹤的實(shí)踐運(yùn)行機(jī)理，兼具政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律性質(zhì)。喻少如認(rèn)為行政行為碼是數(shù)治與法治結(jié)合重要體現(xiàn)，蘊(yùn)含著整體智治下對行政執(zhí)法體制一體化塑造的制度邏輯、對行政行為全流程覆蓋的理論邏輯和對數(shù)字賦能與賦權(quán)關(guān)系重塑的實(shí)踐邏輯。然而，實(shí)踐中行政行為碼面臨規(guī)制理念不明確、編碼規(guī)則不完善、公開范圍有差異、應(yīng)用程度不足和救濟(jì)方式的沖突等現(xiàn)實(shí)難題。未來，應(yīng)以法治化的規(guī)制措施，從源頭、過程、功能和結(jié)果四個(gè)方面對行政行為碼進(jìn)行塑形，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)、行政效能與數(shù)據(jù)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

4．互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)治理

基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的自然壟斷地位或法律授權(quán)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)治理權(quán)具有一定的權(quán)力性質(zhì)，屬于“準(zhǔn)權(quán)力”，在治理平臺(tái)治理權(quán)時(shí)，需要區(qū)分正常民商事權(quán)利的行使和事實(shí)權(quán)力的行使，分別適用民商法和公法予以規(guī)范。基于此，張效羽提出在傳統(tǒng)反壟斷法規(guī)制模式外，通過平臺(tái)治理權(quán)行使是否遵循“依規(guī)治理”“正當(dāng)程序”“比例原則”來識(shí)別濫用平臺(tái)治理權(quán)限制競爭行為，并運(yùn)用行政法信息規(guī)制、行政指導(dǎo)等工具遏制濫用平臺(tái)治理權(quán)限制競爭行為。

（三）數(shù)字政府建設(shè)中的個(gè)人信息保護(hù)

1．個(gè)人信息在國家機(jī)關(guān)間傳輸

作為一種個(gè)人信息處理行為，個(gè)人信息在國家機(jī)關(guān)之間的傳輸呈現(xiàn)兩種實(shí)踐形態(tài)：一是基于公共數(shù)據(jù)共享平臺(tái)而展開的規(guī)?；瘋鬏?shù)囊惑w化形態(tài)，二是國家機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)或法定義務(wù)過程中因職權(quán)互動(dòng)或依職權(quán)主動(dòng)而展開的個(gè)案式傳輸，即點(diǎn)狀式形態(tài)。既有研究對數(shù)據(jù)共享背后存在的個(gè)人信息權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)缺乏關(guān)注，個(gè)人信息在國家機(jī)關(guān)之間的傳輸亦存在法治風(fēng)險(xiǎn)。羅英認(rèn)為，國家機(jī)關(guān)間個(gè)人信息傳輸行為在性質(zhì)上屬于事實(shí)行為。應(yīng)當(dāng)對兩類傳輸行為在適用法律保留原則時(shí)區(qū)分規(guī)范強(qiáng)度，根據(jù)程序正當(dāng)原則形成梯度性約束，并按照均衡性原則進(jìn)行差異化調(diào)控。

對此，孔祥穩(wěn)提出三點(diǎn)思考：一是將國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的行為定性為事實(shí)行為值得商榷；二是將數(shù)據(jù)共享僅定性為“傳輸”有一定局限，還需關(guān)注傳輸后的利用行為；三是被虛置的是目的限定原則，對其要素的界定影響政府間數(shù)據(jù)共享的限度。

2．個(gè)人信息刪除權(quán)

《中華人民共和國民法典》第1037條和《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》第47條等私法規(guī)范無法直接適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放，行政法學(xué)界缺乏對政府?dāng)?shù)據(jù)開放中個(gè)人信息的多元價(jià)值的關(guān)照，忽視“去匿名化”及存儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，尹少成提出構(gòu)建個(gè)人信息刪除權(quán)的正當(dāng)性與現(xiàn)實(shí)必要性，進(jìn)而提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放中個(gè)人信息刪除權(quán)的內(nèi)容設(shè)計(jì)：在權(quán)利主體為自然人的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)行適度擴(kuò)張，構(gòu)建政府部門與第三方處理機(jī)構(gòu)的雙義務(wù)主體模式，在行權(quán)限制上應(yīng)建構(gòu)專門數(shù)據(jù)審查機(jī)關(guān)及審查標(biāo)準(zhǔn)，完善侵權(quán)損害類型，實(shí)現(xiàn)對刪除權(quán)的有效救濟(jì)。

四、行政爭議實(shí)質(zhì)性化解、公益訴訟與行政檢察

行政爭議解決的公正與否，直接關(guān)系到人民群眾的合法權(quán)益能否得到切實(shí)保障，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和社會(huì)長期穩(wěn)定。本次年會(huì)報(bào)告的文章運(yùn)用規(guī)范分析、比較研究、實(shí)證研究等多種研究方法，對行政訴訟的制度完善、司法建議的功能、合理性審查、原告資格的認(rèn)定、公益訴訟等具有中國特色的問題進(jìn)行了廣泛的研究。

（一）行政訴訟的制度完善

1．法院庭外調(diào)查取證的責(zé)任

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）及相關(guān)司法解釋關(guān)于法院庭外調(diào)查取證的相關(guān)規(guī)定存在性質(zhì)定位不明確、范圍界定有缺陷、程序規(guī)定不完善、法律后果缺失等問題，實(shí)踐中法院也很少依職權(quán)或依申請進(jìn)行庭外調(diào)查取證。黃先雄主張?jiān)诎l(fā)揮辯論主義事實(shí)調(diào)查模式優(yōu)勢的同時(shí)，吸收職權(quán)探知主義的長處，“健全事實(shí)認(rèn)定符合客觀真相”的法律制度，根據(jù)必要性、補(bǔ)充性、訴訟經(jīng)濟(jì)性、期待可能性等原則，確立特定范圍內(nèi)法院庭外調(diào)查取證的責(zé)任，并明確不履行該責(zé)任的法律后果。同時(shí)，要為法院承擔(dān)這種責(zé)任提供相應(yīng)保障。劉啟川認(rèn)為，該制度涉及行政權(quán)的“領(lǐng)地”，需要重點(diǎn)探討司法權(quán)介入的強(qiáng)度。

2．司法建議的功能

司法建議作為一項(xiàng)具有本土特色的法律制度，兼具傳統(tǒng)法律文化和當(dāng)代意識(shí)形態(tài)的基礎(chǔ)，并在全面推進(jìn)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)揮著促進(jìn)行政行為合法化、引領(lǐng)法治思維提高的重要作用。楊尚東用實(shí)證分析的方法對行政爭議實(shí)質(zhì)性化解過程中司法建議制度的功能定位問題進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)司法建議制度框架不完善，運(yùn)行欠缺規(guī)范性，且實(shí)效性不強(qiáng)。應(yīng)推動(dòng)司法建議從權(quán)宜性治理向制度化治理轉(zhuǎn)型升級，并通過提高司法建議質(zhì)量、規(guī)范發(fā)送主體、建立公開機(jī)制和完善反饋制度等措施，提升規(guī)范化程度。

呂立秋認(rèn)為，還可從主輔功能、虛實(shí)功能、明暗功能等角度研究司法建議的功能；考慮到司法建議并無確定力、執(zhí)行力，缺乏救濟(jì)程序，不適合賦予司法建議更強(qiáng)的糾紛解決功能，未來還應(yīng)關(guān)注司法建議質(zhì)量的判斷機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制和撤回機(jī)制缺失的問題，亦可從司法對立法、執(zhí)法、社會(huì)治理的各項(xiàng)建議功能角度研究司法建議的作用范圍。同時(shí)作為實(shí)證研究，應(yīng)選取更廣泛的樣本進(jìn)一步做類型化分析，如司法建議的程序、公開范圍等問題。

3．多元化行政爭議調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建

實(shí)踐中法院和行政相對人對行政爭議調(diào)解的需求逐漸顯現(xiàn)，部分地方已形成多元主體參與、形式多樣的行政爭議調(diào)解機(jī)制，但也面臨調(diào)解機(jī)制主導(dǎo)權(quán)責(zé)不清晰、源頭預(yù)防功能發(fā)揮不足、行政機(jī)關(guān)積極性不高以及“異地調(diào)解”難度大等問題。王雪梅認(rèn)為，構(gòu)建多元化行政爭議調(diào)解機(jī)制，應(yīng)將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、府院聯(lián)動(dòng)、源頭防控、前端化解、訴非銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)作為重點(diǎn)方向，并通過構(gòu)建聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、建立情況通報(bào)機(jī)制、分流機(jī)制、成效考核機(jī)制等解決當(dāng)前問題。哈書菊對政府主導(dǎo)支持的調(diào)解中心和平臺(tái)是否合理、調(diào)解中法院能否中立、調(diào)解與地方保護(hù)等問題做了拓展性思考。

4．司法審查標(biāo)準(zhǔn)

行政案件裁判尺度即司法審查標(biāo)準(zhǔn)是行政訴訟的核心問題。我國法院在司法審查標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域不斷進(jìn)行著付諸集體主義的規(guī)則創(chuàng)制，前期以司法解釋為主要載體，后期以指導(dǎo)性案例、《公報(bào)》案例為主要形式，逐步形成了“合法性標(biāo)準(zhǔn)”“合理性標(biāo)準(zhǔn)”“程序公正標(biāo)準(zhǔn)”三元標(biāo)準(zhǔn)體系。趙貴龍認(rèn)為，我國行政訴訟司法審查標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)則創(chuàng)制，體現(xiàn)了“司法審查能動(dòng)性”的特征和“司法審查案例制度規(guī)范化”的發(fā)展路徑，實(shí)踐樣態(tài)表現(xiàn)為“對成文法、司法解釋的細(xì)化和增強(qiáng)”以及“突破現(xiàn)有成文法和司法解釋的框架”兩種類型。在此梳理基礎(chǔ)上，劉啟川建議進(jìn)一步拓展研究法院創(chuàng)設(shè)規(guī)則的適用依據(jù)。

5．行政裁判中的法律學(xué)說

學(xué)說能否成為裁判依據(jù)是法的淵源中經(jīng)典的問題。梅帥以裁判說理為視角，討論了行政裁判中法律學(xué)說的援引。他認(rèn)為，行政裁判中法律學(xué)說的援引有學(xué)說設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的多元性、學(xué)說對裁判結(jié)果影響的差異性以及學(xué)說選擇的自主性等特征。應(yīng)明確法律學(xué)說在裁判理由中的可援引性，并鼓勵(lì)法官在行政裁判中援引學(xué)說，明晰法律學(xué)說援引的案件類型和敘述方式。另外，可通過出臺(tái)行政裁判援引學(xué)說的規(guī)則，加強(qiáng)裁判文書的釋法說理和論證。

（二）關(guān)于檢察公益訴訟

1．“檢察公益訴訟法”的規(guī)范定位和基本原則

我國目前的檢察公益訴訟規(guī)范以司法性文件和司法案例為主要的規(guī)范依據(jù)，規(guī)范依據(jù)位階不高、效力有限，難以回應(yīng)日益復(fù)雜的司法實(shí)踐，制定一部完整的檢察公益訴訟法勢在必行。劉藝強(qiáng)調(diào)，未來的“檢察公益訴訟法”可作為“公益訴訟法”和“三大訴訟法”的特別法，由《中華人民共和國檢察院組織法》與《中華人民共和國憲法》共同構(gòu)成根本權(quán)力來源，《中華人民共和國檢察官法》第7條明確檢察官開展公益訴訟的職責(zé)，以確定規(guī)范內(nèi)容和檢察公益訴訟的發(fā)展格局。另外，檢察公益訴訟除了遵循傳統(tǒng)的行政法基本原則，還需遵循客觀公正、依法監(jiān)督、合理有效、協(xié)同治理四大原則。

2．行政公益訴訟案件適格被告的認(rèn)定

行政公益訴訟中，適格被告是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。不同于普通行政訴訟中的“法定職責(zé)”，檢察行政公益訴訟是多方協(xié)同治理和提起訴訟相結(jié)合的非典型訴訟制度，有必要對“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵外延進(jìn)行理論探析。王紅建認(rèn)為，行政公益訴訟中適格被告的認(rèn)定應(yīng)放在公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職、實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一實(shí)施的客觀訴訟框架中去解讀?！氨O(jiān)督管理職責(zé)”包括對外管理職責(zé)，內(nèi)部層級監(jiān)督職責(zé)，非針對特定對象的宏觀管理職責(zé)、行政決策職責(zé)以及規(guī)范性文件的制定職責(zé)等。

3．生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟訴源治理的制度完善

生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟訴源治理存在立法保障不充分及檢察公益訴訟的機(jī)制和程序待完善等問題。封蔚然認(rèn)為，完善該制度應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)立法保障、厘清檢察機(jī)關(guān)的職能定位以及構(gòu)建“參與型公益訴訟”模式等方式實(shí)現(xiàn)。

魯鵬宇提出，針對檢察公益訴訟的理論研究應(yīng)在學(xué)界確立以下共識(shí)：適用范圍和監(jiān)督力度不能無限擴(kuò)張，否則會(huì)弱化監(jiān)督功能和效果；訴前程序?qū)儆谡涡?、政策性的公?quán)力主體間的協(xié)商協(xié)作過程，應(yīng)將其作為理論研究的重點(diǎn)，探求其規(guī)范化、程序化的可行路徑；檢察公益訴訟與特定受害者的私益訴訟具有功能互補(bǔ)性，應(yīng)當(dāng)為私益訴訟制度構(gòu)建預(yù)留適當(dāng)空間。

（三）關(guān)于行政檢察

1．中國特色行政檢察的功能定位

行政檢察的功能定位是行政檢察理論建構(gòu)的先決問題，對此進(jìn)行研究應(yīng)當(dāng)從行政檢察的憲法和組織法基礎(chǔ)、行政檢察權(quán)力的特殊性等角度重新思考。鄭雅方指出，行政檢察在行政救濟(jì)的框架下功能定位是維護(hù)客觀法秩序，在國家治理的視域下核心功能為檢驗(yàn)法的運(yùn)行是否符合黨和國家的意志。當(dāng)前關(guān)于行政檢察的主要法律依據(jù)以概括性條款為主，無法為順利開展行政檢察工作提供具體規(guī)范指引，行政檢察工作的系統(tǒng)化和整體化有賴于行政檢察基本法的制定，這需要特別關(guān)注行政檢察監(jiān)督的范圍、程序以及與其他監(jiān)督方式的銜接等。

2．行政訴源治理的實(shí)踐與法理

訴訟作為社會(huì)糾紛解決的終端，需要具備實(shí)質(zhì)解決矛盾的效果。劉國乾指出，實(shí)踐中訴源治理存在法律依據(jù)不足的問題，分別指向事理和法理的正當(dāng)性。前者包括功能上的必要性和適當(dāng)性；后者包括行使法律監(jiān)督權(quán)的法律基礎(chǔ)及檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職的合法性。訴源治理依賴于檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職。

（四）關(guān)于行政訴訟的原告資格

以“扣動(dòng)司法審查程序或司法反思過程的扳機(jī)”著稱的原告主體資格問題在實(shí)踐中較突出，也是行政訴訟領(lǐng)域持續(xù)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

1．原告資格的判定

“保護(hù)規(guī)范理論”自2017年被行政審判引入后，成為判定原告資格的重要基準(zhǔn)，“保護(hù)規(guī)范說”與“實(shí)際影響說”的關(guān)系也一直受到學(xué)界的討論。李泠燁圍繞東聯(lián)電線廠案，指出“保護(hù)規(guī)范說”的理論深度不足以應(yīng)對疑難案件，其內(nèi)涵和構(gòu)成還需探討。陳宏光認(rèn)為行政訴訟本質(zhì)上是司法權(quán)和行政權(quán)的較量，應(yīng)討論公權(quán)和私權(quán)的保護(hù)范圍。倪洪濤則認(rèn)為原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是多元的，兩種理論同質(zhì)，區(qū)別在于立法和司法立場的差異；保護(hù)規(guī)范理論以高質(zhì)量行政實(shí)體規(guī)范為前提，對我國行政立法的模式和質(zhì)量提出了挑戰(zhàn)。

2．行政訴訟中的“禁止濫訴”

黃鍇以“陸××訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開答復(fù)案”和“陳××訴浙江省人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”為線索，認(rèn)為禁止濫訴規(guī)范內(nèi)涵的變化折射的是行政訴訟制度的發(fā)展與轉(zhuǎn)型：訴的正當(dāng)性強(qiáng)化了行政訴訟在權(quán)益保護(hù)方面的核心地位，訴的實(shí)效性則承認(rèn)了行政訴訟在實(shí)質(zhì)性解決行政爭議方面的有限功能。以訴的實(shí)效性為規(guī)范內(nèi)涵的禁止濫訴在司法實(shí)踐中應(yīng)進(jìn)一步提煉適用標(biāo)準(zhǔn)、明確適用程序。張旭勇則認(rèn)為以主觀目的作為判斷濫用訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)異化為主觀猜測：同時(shí)由于民事和行政訴訟性質(zhì)不同，兩種訴訟活動(dòng)中“濫用訴權(quán)”的內(nèi)涵和判斷標(biāo)準(zhǔn)不能簡單等同。

（五）關(guān)于行政訴訟的司法審查

1．行政訴訟變更判決

2014年修改后的《行政訴訟法》對變更判決進(jìn)行了調(diào)整，且在撤銷判決中新增“明顯不當(dāng)”的審查標(biāo)準(zhǔn)，基于體系解釋，變更判決中“明顯不當(dāng)”的理解也受到影響。梁君瑜認(rèn)為，“明顯不當(dāng)”同時(shí)屬于實(shí)質(zhì)合法性和合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，其適用范圍應(yīng)限于行政行為的處理結(jié)果（法律效果），并應(yīng)以理智公民所能感受的“明顯”為準(zhǔn)；變更判決存在被告裁量權(quán)縮減至零與禁止不利變更原則兩個(gè)適用限度。

2．行政訴訟履行判決

王明喆指出，行政機(jī)關(guān)“不履行法定職責(zé)”包含不予答復(fù)申請、違法拒絕合法申請和違法拒不作出依職權(quán)行政行為三種類型。與此相對，履行判決包含要求答復(fù)申請、要求同意申請和要求作出依職權(quán)行政行為三種類型，分別對應(yīng)程序性判決、撤銷并重作判決和實(shí)體性履行判決，以及要求作出依職權(quán)行政行為的履行判決。

3．行政共同訴訟

張學(xué)府反思了行政訴訟中普通共同訴訟和必要共同訴訟的“二分法”，提出借鑒我國民事訴訟通說，引入固有必要共同訴訟、類似必要共同訴訟、普通共同訴訟的“三分法”。具體適用分為：第一，判斷訴訟的合一確定性，確定是否為固有必要共同訴訟；第二，判斷是否需合一確定裁判，區(qū)別類似必要共同訴訟和普通共同訴訟。對此，楊靖文認(rèn)為新設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的必要性有待論證。

4．工傷認(rèn)定行政爭議

王敏從溯源治理的角度討論工傷認(rèn)定行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決問題。她認(rèn)為，工傷認(rèn)定既有的爭議解決方案局限于對司法救濟(jì)方式的改進(jìn)，忽視了糾紛產(chǎn)生的制度原因?，F(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度存在公私界限模糊、程序碎片化、復(fù)雜化等問題，可將現(xiàn)有制度中勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)、工傷認(rèn)定、工傷保險(xiǎn)待遇認(rèn)定、待遇給付等諸多程序合并為一個(gè)工傷保險(xiǎn)給付決定，避免“撤銷一重作一撤銷”的循環(huán)訴訟。

五、政府治理現(xiàn)代化與部門行政法

政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要表征，其中內(nèi)蘊(yùn)著一般行政法與部門行政法問題。本次年會(huì)圍繞政府治理現(xiàn)代化及部門行政法的精細(xì)化研究展開了激烈探討，問題意識(shí)鮮明，研究方法多元。此外，主持人亦概括了待進(jìn)一步討論的問題，如部門行政法的界定、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的方式、法律視角和研究方法的選取、政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵等。

（一）政府治理現(xiàn)代化背景下的行政法學(xué)回應(yīng)

1．“公共服務(wù)”法律制度

承載著社會(huì)正義與衡平的“公共服務(wù)”是一項(xiàng)重要的政府職能，政府、市場與社會(huì)的關(guān)系模式，決定著“公共服務(wù)”的范圍與供給方式。李昕指出范圍、組織和運(yùn)行是構(gòu)成公共服務(wù)的核心要素，也是公共服務(wù)制度安排的基本內(nèi)容。公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍會(huì)隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等條件的發(fā)展而變化。公共服務(wù)法治化的內(nèi)在邏輯要求處理好公平與效率的關(guān)系，完善以保障為核心的責(zé)任制度以及結(jié)果導(dǎo)向的績效評估機(jī)制。公共服務(wù)法律制度的構(gòu)成需涵蓋公共服務(wù)的分類分級、責(zé)任配置及組織形態(tài)。

2．涉外行政法的概念

作為涉外法治和行政法治的交叉地，涉外行政法的概念一直未能得到系統(tǒng)論證。楊金晶提出涉外行政法完成了“國內(nèi)涉外管理法”“被動(dòng)涉外行政法”“主動(dòng)涉外行政法”三個(gè)階段的轉(zhuǎn)變；涉外行政法與國際行政法、跨國行政法和全球行政法三個(gè)概念既有共性、交集，也有區(qū)別；涉外行政法的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從形式標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向國家利益的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以“國內(nèi)一跨國一國際”的三層次體系認(rèn)識(shí)涉外行政法的概念，從而涵蓋國內(nèi)涉外管理、規(guī)范跨國行政行為和部分國際行政組織的行為。

3．行政允諾的概念

行政允諾概念在我國行政法中的本土生成與發(fā)展，體現(xiàn)了既有類型化行政行為體系為回應(yīng)最新的社會(huì)發(fā)展需要，接納未型式化行為的動(dòng)態(tài)過程。顏冬鈮認(rèn)為行政允諾概念生成的體系性困境包括了概念術(shù)語的混用、性質(zhì)定位的分歧與法律適用的混亂。其成因包括概念生成邏輯的倒置、既有體系中核心概念的局限以及雙方行政行為的理論支撐不足。應(yīng)回到既有行政行為體系內(nèi)部，從方法論意義上反思體系調(diào)整的路徑。

4．行政處罰的豁免

新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式發(fā)展的背景下，法無明文規(guī)定時(shí)行政處罰能否豁免成為實(shí)踐中的重要問題。李晴指出，豁免規(guī)則之于《行政處罰法》是亟需法內(nèi)續(xù)造的制定法漏洞?？紤]到正當(dāng)裁判之需、落實(shí)行政處罰之目的及包容審慎監(jiān)管理念之必要，符合一定條件時(shí)應(yīng)當(dāng)豁免行政處罰?；谶`法性阻卻事由的豁免規(guī)則屬于應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件而非量罰情節(jié)，且應(yīng)作為獨(dú)立的違法性階層：在選擇填補(bǔ)這一法律漏洞的方法時(shí)，李晴主張類推適用刑法中的違法阻卻事由，進(jìn)行個(gè)別化的法益衡量。在適用時(shí)，可將證明責(zé)任分配由行政相對人承擔(dān)。郭慶珠則主張“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰”應(yīng)視為構(gòu)成要件而非量罰情節(jié)。

5．信用規(guī)制

在我國社會(huì)信用體系建設(shè)中，信用懲戒和政務(wù)誠信建設(shè)都起著極其重要的作用。伏創(chuàng)宇提出信用的行政性懲戒針對違法人格而非違法行為，經(jīng)典行政行為形式理論與行政法約束機(jī)制回應(yīng)不足。信用懲戒應(yīng)適用行為人責(zé)任，并劃分為行為人責(zé)任的間接適用與行為人責(zé)任的直接適用。前者須滿足特定行政活動(dòng)的個(gè)別化要求、健全信用評價(jià)機(jī)制、并類型化信用考量；后者應(yīng)以行為人未來的違法危險(xiǎn)作為唯一的評價(jià)基礎(chǔ)、限于保護(hù)重大社會(huì)公共利益和行為責(zé)任預(yù)防違法不足為前提以及符合成本效益原則。對此，陳國棟認(rèn)為狀態(tài)規(guī)制提出了“行為人責(zé)任”，有助于解釋主觀預(yù)防與客觀制裁效果的沖突，但欠缺與“責(zé)任”的概念辨析；對信用懲戒風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防面向的限定欠妥；遺漏了違法信息或負(fù)面信息的公布，解釋框架不足。

政務(wù)誠信建設(shè)的制度規(guī)范發(fā)揮著規(guī)制行政權(quán)的作用。孟融認(rèn)為行政權(quán)的信用規(guī)制體現(xiàn)了國家治理的“簡約機(jī)制”，依法行政與行政效能成為社會(huì)信用體系規(guī)制行政權(quán)的主要原則，需要秉持“以依法行政為基礎(chǔ)，以行政效能為關(guān)鍵”的思路，通過強(qiáng)化行政程序約束、提升行政機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的能力和水平以及完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化與完善行政權(quán)的信用規(guī)制。對此，畢洪海建議進(jìn)一步界定政務(wù)信息，梳理政務(wù)誠信的評價(jià)機(jī)制，將問責(zé)機(jī)制作為誠信制度建設(shè)的重點(diǎn)。

（二）總論分論互動(dòng)下的部門行政法基礎(chǔ)理論

1．土地規(guī)劃領(lǐng)域

如何判斷“公共利益”是舊城區(qū)改建征收中最具爭議的核心問題。凌維慈指出公共利益的判斷遵循目的考量和利益衡量方式、須為土地出讓供給服務(wù)，通過體系解釋可得出舊城區(qū)改建符合公共利益的四個(gè)要件。她主張法院應(yīng)審查符合城鄉(xiāng)規(guī)劃公益性的舊城區(qū)改建項(xiàng)目的征收必要性，以及符合征詢比例的項(xiàng)目中個(gè)別擬被征收人的征收必要性。肖澤晟認(rèn)為法院應(yīng)對行政機(jī)關(guān)是否提供了充分證據(jù)證明“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后”的法律事實(shí)成立、舊城區(qū)改建范圍的劃定是否符合比例原則和合理利用土地原則的要求、征詢程序是否取得了多數(shù)居民的同意進(jìn)行嚴(yán)格審查。

相較于舊城區(qū)問題在實(shí)體法上已經(jīng)明確，永久基本農(nóng)田劃定處于實(shí)體法上與救濟(jì)法上均不確定的階段，研究意義突出。方澗以“雷××訴北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)劃定永久基本農(nóng)田糾紛案”為切入點(diǎn)，將行政補(bǔ)償理論導(dǎo)人“準(zhǔn)征收”識(shí)別體系形成復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)采用二分法取代原有的一元混同模式，以期解決行政相對人難以尋求救濟(jì)的問題。未來需進(jìn)一步闡明補(bǔ)償和補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)的關(guān)系，永久基本農(nóng)田劃定和管制、規(guī)劃的關(guān)系。

2．公共衛(wèi)生領(lǐng)域

公共衛(wèi)生領(lǐng)域中專家咨詢實(shí)踐的法治化、制度化水平有待提高。宋華琳提出以下五方面看法：第一，在事務(wù)范圍上，專家咨詢適用于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，涉及重大公共利益和具有高度爭議性的決策事項(xiàng)，立法時(shí)可采取明確法定與特定情形下由行政機(jī)關(guān)裁量啟動(dòng)結(jié)合的形式；第二，在咨詢形式上，對于公共衛(wèi)生治理事項(xiàng)，專家咨詢委員會(huì)、專家組、專家咨詢會(huì)議等合議制咨詢形式更具制度優(yōu)勢；第三，在遴選機(jī)制上，應(yīng)從專家個(gè)人資質(zhì)和專家構(gòu)成均衡性兩個(gè)角度確立標(biāo)準(zhǔn)，注重構(gòu)成的合理性與均衡性，并完善專家遴選程序；第四，在咨詢程序上，應(yīng)健全專家利益沖突回避制度，同時(shí)完善事先告知、討論和決議方式等會(huì)議制度，還要厘清專家咨詢意見的法律效果；第五，在問責(zé)機(jī)制上，應(yīng)完善專家咨詢公開制度，加強(qiáng)咨詢專家的說明理由要求，激活司法審查的監(jiān)督功能，確保公共衛(wèi)生治理咨詢專家的可問責(zé)性。成協(xié)中提出專家咨詢的事務(wù)范圍可區(qū)分為科學(xué)議題與政策議題；組織形式方面可考慮補(bǔ)充開放式的專家意見提供機(jī)制。敖雙紅建議將“問責(zé)機(jī)制”改為“監(jiān)督機(jī)制”。楊臨宏則提出形成對專家的保護(hù)機(jī)制，并對不采納的專家意見進(jìn)行必要說明。

3.食品安全領(lǐng)域

食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃如何實(shí)現(xiàn)高效決策是實(shí)踐中關(guān)注的難題。趙謙基于組織規(guī)范構(gòu)造的視角，指出食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃決策的時(shí)效性、科學(xué)性和執(zhí)行效率，受制于相關(guān)政府職能部門的組織機(jī)構(gòu)建制水平，有必要圍繞所涉政府職能部門的權(quán)責(zé)配置與職權(quán)行使事項(xiàng)，系統(tǒng)性約束和保障其機(jī)構(gòu)能力。

“元規(guī)制”指對自我規(guī)制予以規(guī)制的過程，在基本結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)為雙層套嵌關(guān)系，即法定框架界定規(guī)制的基本特性，再進(jìn)行嗣后監(jiān)督。金健從比較法的視角介紹了德國食品安全領(lǐng)域內(nèi)元規(guī)制存在的不足，包括自我規(guī)制乏力、相關(guān)人缺乏權(quán)利救濟(jì)可行性、民主性欠缺、透明度不高，以及政府后設(shè)規(guī)制存在被“俘獲”風(fēng)險(xiǎn)、長期來看可能弱化國家規(guī)制能力等。楊臨宏認(rèn)為，我國現(xiàn)階段還不具備與發(fā)達(dá)國家相同的條件和需求，有必要建立不同層級的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

4．互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的分級監(jiān)管已是世界范圍內(nèi)的通行做法，行政法理論上的回應(yīng)還需加強(qiáng)。展鵬賀基于歐盟《數(shù)字服務(wù)法》的比較觀察，提出比例原則要求立法者在選擇具體監(jiān)管模式時(shí)充分考慮不同互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)間的差異并區(qū)分配置合理的義務(wù)體系。歐盟《數(shù)字服務(wù)法》依平臺(tái)用戶規(guī)模差異配置梯度式平臺(tái)義務(wù)和監(jiān)管責(zé)任體系，以此實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范目標(biāo)下比例原則的精細(xì)制度安排。我國可從算法透明與數(shù)據(jù)報(bào)送兩方面課以超大型平臺(tái)額外的勤勉義務(wù)，并在具體制度設(shè)計(jì)中完善相關(guān)實(shí)體與程序規(guī)定，從而處理好平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府有力監(jiān)管的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與平臺(tái)自我監(jiān)管的良好互動(dòng)。

（三）司法救濟(jì)角度的研究

1．解釋性行政規(guī)則的司法審查

部分解釋性行政規(guī)則存在侵害行政相對人合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)諸多司法爭議。牛佳蕊建議從兩方面建立司法審查體系：第一，完善當(dāng)前形式合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，一是引入制定權(quán)限的審查；二是調(diào)整審查規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)適用；三是酌情審查“專家參與”和“公眾參與”等程序。第二，構(gòu)建合理性審查標(biāo)準(zhǔn)體系，包括行政機(jī)關(guān)是否準(zhǔn)備了替代解釋、解釋是否符合立法目的、新舊解釋性行政規(guī)則是否一致、解釋性行政規(guī)則是否具有行政專業(yè)性等審查標(biāo)準(zhǔn)。

對此，張力指出目前行政解釋的規(guī)范化程度低、行政規(guī)則類型化程度不足、行政規(guī)則審查的實(shí)體規(guī)則和訴訟規(guī)則不清，首先要明晰其歸屬；其次要建立解釋性行政規(guī)則的識(shí)別規(guī)則；再次要注意合法性和合理性審查規(guī)則在審查解釋性行政規(guī)則上的特殊性：最后需要區(qū)分行政訴訟附帶審查和非附帶審查的審查規(guī)則。

2．個(gè)人信息權(quán)益保障

如何保障個(gè)人信息權(quán)益在政府治理現(xiàn)代化中愈發(fā)成為重要的議題。此前的研究多將重心放在保障信息主體的自決權(quán)上，黃智杰指出應(yīng)防范和規(guī)制行政機(jī)關(guān)濫用個(gè)人信息的風(fēng)險(xiǎn)。針對行政機(jī)關(guān)損害個(gè)人信息權(quán)益的行為，信息主體可以主張間接與直接兩種救濟(jì)路徑，前者側(cè)重于對后續(xù)行政行為的結(jié)果審查，后者側(cè)重于對個(gè)人信息處理過程的風(fēng)險(xiǎn)控制。

張亮提出一般性的個(gè)人信息處理行為原則上具有獨(dú)立性，有必要與后續(xù)具體行政決定作分離。實(shí)定化的個(gè)人信息權(quán)仍應(yīng)具備基本的權(quán)利結(jié)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制性只是這種權(quán)利設(shè)置的制度功能之一，起到補(bǔ)充作用，傳統(tǒng)的事實(shí)行為分析框架對信息處理行為仍有解釋力。

六、法治化營商環(huán)境與行政執(zhí)法

法治化營商環(huán)境的建設(shè)和優(yōu)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要從頂層設(shè)計(jì)和制度供給的角度搭建好營商環(huán)境法律規(guī)則的四梁八柱，也需要從嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的角度，確保每項(xiàng)行政行為都合理合法、高效便民。本次年會(huì)的討論視角新、觀點(diǎn)新、方法新，呈現(xiàn)了一幅理想營商環(huán)境的行政法治圖景。

（一）營商環(huán)境建設(shè)中的法治支撐

法治是最好的營商環(huán)境，良好的營商環(huán)境是助力我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。如何為營商環(huán)境建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法治支撐式當(dāng)下行政法治研究的重要議題。

1．“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革

營商環(huán)境建設(shè)提高了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革的法治化的總體要求，但“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革面臨著治理合法性質(zhì)疑、有效規(guī)范難題以及觸發(fā)的法律體系擴(kuò)容問題等法治難點(diǎn)。陳可翔提出應(yīng)通過填補(bǔ)對主體與行為的規(guī)制缺位來保障治理合法性；通過協(xié)調(diào)有限與有為的價(jià)值博弈來提升規(guī)范有效性；通過推動(dòng)軟法與硬法銜接適用來促進(jìn)法律體系融貫性。

2．營商環(huán)境地方立法

隨著大量實(shí)踐做法上升為法規(guī)制度，營商環(huán)境地方立法積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。金曉偉基于省級地方性法規(guī)的文本，發(fā)現(xiàn)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在營商環(huán)境地方立法上存在一些問題，并針對性地提出優(yōu)化路徑：重視問題導(dǎo)向與法律體系的融通、將倡導(dǎo)條款與立法實(shí)施有機(jī)結(jié)合、建立規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)清理機(jī)制、明確信用懲戒范圍和失信修復(fù)機(jī)制以及對標(biāo)國際化標(biāo)準(zhǔn)增加司法保障條款?；诖?，劉文靜補(bǔ)充了立法規(guī)范失序、鼓勵(lì)性條款作用不明、聯(lián)動(dòng)機(jī)制落實(shí)難等問題，并提出處理好政策與立法的分工、探索政府自我監(jiān)督和接受外部監(jiān)督、厘清信用制度中政府和市場的界限等建議。

3．行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為一種自下而上的司法制度創(chuàng)新，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展、法治進(jìn)程的推進(jìn)而產(chǎn)生，是行政訴訟法史上最具有中國特色的制度之一。覃慧通過行政判決書考察了該制度的實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)立法規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人原則上應(yīng)當(dāng)“每案必出”并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，負(fù)責(zé)人選擇性出庭的現(xiàn)象較為普遍；負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴基本上不會(huì)影響法院的公正裁判。為了解決法律規(guī)范與法律實(shí)踐之間的張力，她從規(guī)范層面的理解與考核指標(biāo)設(shè)置兩個(gè)維度提出完善制度的建議。

（二）關(guān)于行政審批改革

行政審批制度改革不斷降低創(chuàng)業(yè)就業(yè)門檻，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動(dòng)的直接干預(yù)，不斷將營商環(huán)境制度創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)治理效能，是法治化營商環(huán)境的重要抓手，豐富的創(chuàng)新實(shí)踐也需要理論的關(guān)切。

1．政策試驗(yàn)機(jī)制

當(dāng)前我國的行政審批改革政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ匠尸F(xiàn)出試驗(yàn)設(shè)計(jì)方案、試驗(yàn)程序以及規(guī)制創(chuàng)新工具相互嵌套的關(guān)系。盧超認(rèn)為，《中華人民共和國行政許可法》第13條雖隱含了政策試驗(yàn)機(jī)制的制度運(yùn)行空間，但起到保障作用的行政許可評價(jià)機(jī)制處于“休眠失靈”狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)在程序法上，提升政策試驗(yàn)開放性、科學(xué)性與民主性；在組織法上，設(shè)置調(diào)控審批改革試驗(yàn)的專業(yè)行政機(jī)構(gòu)；在科層激勵(lì)上，重新激勵(lì)地方官員參與改革試驗(yàn)的主動(dòng)性與積極性。彭濤指出政策試驗(yàn)不確定性大、規(guī)范難度高，其法治化的關(guān)鍵在于確定判斷試驗(yàn)成敗的法治化標(biāo)準(zhǔn)而非試驗(yàn)的具體內(nèi)容，因此需要從法治層面對判斷主體和判斷標(biāo)準(zhǔn)予以明確。

2．行政審批告知承諾制

實(shí)踐中行政審批承諾制呈現(xiàn)出適用領(lǐng)域越來越廣、改革舉措越發(fā)精細(xì)化的趨勢，但也存在著合法性與有效性困境。張魯萍主張將健全制度供給、厘清適用范圍、明確運(yùn)行程序、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管作為行政審批告知承諾制的完善路徑，并以信用信息共享、合作規(guī)制、評估制度作為行政審批告知承諾制的保障機(jī)制。魏瓊指出堅(jiān)持“市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)”應(yīng)當(dāng)是探討行政審批、行政協(xié)議等問題的起點(diǎn)，同時(shí)也是加強(qiáng)當(dāng)下行政執(zhí)法的終點(diǎn)。

此外，對于行政審批改革的討論，高文英還提出了三點(diǎn)看法：一是可探討法治化營商環(huán)境中“法治化”的內(nèi)涵；二是可從政府職責(zé)權(quán)限的角度進(jìn)行組織法的研究和論述；三是在現(xiàn)狀分析和政策法規(guī)解讀的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)理論基礎(chǔ)方面的研究。

（三）關(guān)于行政協(xié)議

行政協(xié)議作為政務(wù)誠信的“試金石”，蘊(yùn)含了平等、合意、理性、自治等元素，行政機(jī)關(guān)在協(xié)議的磋商、訂立、履行、變更、終止的全過程中是否守法重諾、忠實(shí)履約，是衡量營商環(huán)境水平的重要指標(biāo)。

1．行政協(xié)議糾紛中非訴執(zhí)行制度

有學(xué)者圍繞案例和《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第24條對“行政協(xié)議糾紛中非訴執(zhí)行制度的廢除”問題作了討論。周偉主張行政協(xié)議糾紛有行政、民事訴訟兩種救濟(jì)途徑，行政協(xié)議當(dāng)事人享有自由選擇權(quán)，但非訴執(zhí)行不是訴訟救濟(jì)途徑。行政協(xié)議的非訴執(zhí)行與行政協(xié)議的控權(quán)目的以及司法最終原則背道而馳，剝奪了非行政機(jī)關(guān)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，淡化了合法性審查的嚴(yán)肅性。由于行政協(xié)議的非訴執(zhí)行缺乏有效的依據(jù)，違反了自然公正原則和法律保留原則，在理論上難以自圓其說，應(yīng)當(dāng)回歸民事訴訟救濟(jì)途徑。彭濤則認(rèn)為，由于民事訴訟難以體現(xiàn)行政協(xié)議的行政性，因此行政協(xié)議非訴執(zhí)行制度不宜于廢止，而應(yīng)在具體案件中規(guī)定明確法應(yīng)審查行政協(xié)議非訴執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，以防止肆意執(zhí)法或者肆意司法。

2．行政協(xié)議關(guān)系中的競爭者權(quán)利保護(hù)

汪厚冬提出可借助“主觀公權(quán)利受侵害”來界定第三人競爭者的范圍。在行政協(xié)議關(guān)系的競爭訴訟類型的選擇上，消極的競爭者可選擇提起撤銷之訴、確認(rèn)無效或違法之訴，具體根據(jù)行政協(xié)議相對人選任決定的法律性質(zhì)確定。積極的競爭者，應(yīng)提起一般給付之訴；排他性競爭者可以提起課予義務(wù)之訴。

（四）關(guān)于行政處罰

1．按日連續(xù)處罰制度的檢視

按日連續(xù)處罰是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）創(chuàng)立的一項(xiàng)特色制度，有助于迅速阻斷持續(xù)性環(huán)境違法行為。楊治坤認(rèn)為將按日連續(xù)處罰定性為行政處罰更為妥當(dāng)，有必要從制度設(shè)置層面進(jìn)行優(yōu)化：第一，繼續(xù)保留按日連續(xù)處罰的制度基本框架；第二，完善適用的裁量基準(zhǔn)；第三，及時(shí)將按日連續(xù)處罰吸納進(jìn)《行政處罰法》。對此，唐明良認(rèn)為在法教義學(xué)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)結(jié)合政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景對按日加以處罰的屬性加以研究，并考慮實(shí)踐中的“威懾悖論”問題；同時(shí)要進(jìn)一步探討按日加以處罰定性于行政處罰是否構(gòu)成獨(dú)立的處罰種類以及其他相關(guān)程序。

2．依法退賠制度

新《行政處罰法》明確依法退賠部分不予沒收。崔夢豪認(rèn)為依法退賠制度的適用條件有三：一是行政責(zé)任和財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任競合的存在，二是當(dāng)事人有違法所得，三是當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)性民事責(zé)任。確立依法退賠制度既體現(xiàn)了以人民為中心的法治理念，又落實(shí)了行政處罰公正原則和比例原則的要求，也是優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵一環(huán)。從邏輯關(guān)系來看，當(dāng)事人依法退賠的款項(xiàng)是沒收違法所得的事實(shí)構(gòu)成要件，其直接影響沒收違法所得處罰的法律效力?？赏ㄟ^行政處罰處理期限中止制度的完善、依職權(quán)行政調(diào)解的嵌入、完善財(cái)政部門返還款項(xiàng)的程序，銜接沒收違法所得與依法退賠制度。

（五）關(guān)于行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是行政權(quán)力運(yùn)行的最主要方式，能不能做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，直接關(guān)系到營商環(huán)境建設(shè)的成效。

1．行政執(zhí)法權(quán)下放改革

行政執(zhí)法權(quán)下放是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，行政執(zhí)法權(quán)下放呈現(xiàn)出巨大的地區(qū)差異。陳明輝發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)下放的數(shù)量明顯高于其他地區(qū)，城管綜合執(zhí)法事項(xiàng)的多少、執(zhí)法事項(xiàng)的專業(yè)程度、街鄉(xiāng)的承接能力和職能部門的執(zhí)法能力都會(huì)對執(zhí)法權(quán)的下放范圍產(chǎn)生影響。應(yīng)當(dāng)尊重我國法治建設(shè)和行政體制改革的客觀現(xiàn)實(shí)，審慎推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)下放改革。

2．行政執(zhí)法的失范

科學(xué)合理的行政執(zhí)法模式既是優(yōu)良營商環(huán)境的內(nèi)在要求，也是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的基本保障。李芹指出，實(shí)踐中存在行政執(zhí)法破壞營商環(huán)境的失范現(xiàn)象，主要包括運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法不當(dāng)增加市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營成本；威懾型執(zhí)法加劇行政機(jī)關(guān)與市場主體的對抗性；選擇性執(zhí)法破壞市場主體之間的公平競爭環(huán)境。對此，應(yīng)從執(zhí)法方式、理念和目標(biāo)三個(gè)維度重塑行政執(zhí)法：從實(shí)體和程序雙重面向規(guī)范運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法；運(yùn)用威懾與遵從理念協(xié)同構(gòu)建回應(yīng)性執(zhí)法；以維護(hù)公平競爭為導(dǎo)向禁止不合理的差別對待。

（六）關(guān)于行政監(jiān)管

優(yōu)化營商環(huán)境要求政府有所為有所不為，一方面，下放權(quán)限、激活市場；另一方面，從注重事前審批為主向注重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

1．完善監(jiān)管執(zhí)法

在優(yōu)化營商環(huán)境背景下完善政府監(jiān)管執(zhí)法，就是要在實(shí)現(xiàn)最優(yōu)執(zhí)法目標(biāo)的前提下，最大限度地減少監(jiān)管執(zhí)法對作為監(jiān)管對象的企業(yè)施加的成本。張卿采用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，通過行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)影響評估分析，分析了監(jiān)管最優(yōu)執(zhí)法目標(biāo)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的具體措施，并對我國現(xiàn)行的綜合行政執(zhí)法改革和“雙隨機(jī)、一公開”等執(zhí)法制度改革進(jìn)行分析，提出完善建議。

2．包容審慎監(jiān)管

包容審慎監(jiān)管是建設(shè)法治化營商環(huán)境的重要手段，其邏輯內(nèi)涵是“包容創(chuàng)新”和“審慎監(jiān)管”的辯證統(tǒng)一，但實(shí)踐中面臨諸多困境。胡東提出，應(yīng)當(dāng)從根源上重塑監(jiān)管理念，平衡好“包容”與“審慎”的關(guān)系；摒棄“壟斷監(jiān)管權(quán)限”的理念，重新審視企業(yè)、第三方主體在行政監(jiān)管領(lǐng)域的地位，打造多主體協(xié)同的監(jiān)管平臺(tái)；對監(jiān)管手段進(jìn)行創(chuàng)新與糾偏，正確認(rèn)識(shí)非強(qiáng)制性監(jiān)管措施與強(qiáng)制性監(jiān)管措施的關(guān)系，主動(dòng)創(chuàng)新監(jiān)管手段，發(fā)揮包容審慎監(jiān)管執(zhí)法清單的作用。李永林指出，還應(yīng)當(dāng)對“雙隨機(jī)、一公開”制度、電子政務(wù)、企業(yè)合規(guī)建設(shè)、執(zhí)法能力素養(yǎng)提升、有效的多元監(jiān)管等進(jìn)行深入探討。

3．房貸資金監(jiān)管

房地產(chǎn)公司因挪用商品房預(yù)售資金導(dǎo)致項(xiàng)目爛尾現(xiàn)象已是社會(huì)中的重要問題。薛峰認(rèn)為，各地監(jiān)管模式不統(tǒng)一、商品房預(yù)售資金監(jiān)管不到位、對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和銀行監(jiān)管力度不足、相關(guān)部門之間協(xié)同監(jiān)管不足和購房者知情權(quán)缺乏保障均是商品房預(yù)售資金監(jiān)管存在的問題?；诖?，他提出以下對策建議：建立統(tǒng)一的商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式；在國家層面提升商品房預(yù)售資金監(jiān)管的立法位階；加大力度推動(dòng)商品房預(yù)售資金監(jiān)管措施的落實(shí)；加強(qiáng)購房者知情權(quán)的保障；加大對違規(guī)行為懲戒力度；加大相關(guān)部門之間的協(xié)同監(jiān)管力度；協(xié)同解決目前房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)和統(tǒng)籌運(yùn)用民事、行政、刑事法律責(zé)任。林俊盛認(rèn)為，金融監(jiān)管案件專業(yè)性強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)注重對金融監(jiān)管行業(yè)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的尊重。面對近年來不斷增長的房地產(chǎn)開發(fā)爭議，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各方力量慎重處理，以防范房地產(chǎn)亂象引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語

新時(shí)代行政法學(xué)和行政法治的創(chuàng)新發(fā)展呈現(xiàn)出以下四方面特征：一是理論和實(shí)踐密切聯(lián)系，理論研究堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對于行政法治發(fā)展中重大、緊迫的問題及時(shí)給予理論關(guān)切，促進(jìn)行政法治高質(zhì)量發(fā)展；二是學(xué)科體系性增強(qiáng)，深耕行政法學(xué)的基礎(chǔ)概念與基礎(chǔ)理論，并在學(xué)科方法論上不斷反思，拓新；三是“跨界”現(xiàn)象突出，在中國特色社會(huì)主義法治體系下積極開展與外部學(xué)科的對話，法律體系間的交互作用得以加強(qiáng)；四是時(shí)代性與創(chuàng)新性鮮明，緊跟時(shí)代步伐，積極關(guān)注前沿問題，體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的旺盛生命力。中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)將繼續(xù)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，繁榮理論研究、回應(yīng)重大關(guān)切，服務(wù)更高水平的法治中國建設(shè)，為在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家作出新的更大貢獻(xiàn)。

（責(zé)任編輯：王玎）