近年來，地方人大以創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)、作為精神，探索開展一系列創(chuàng)制性活動，推出一批創(chuàng)制性立法，推動地方性立法活動的理論和實踐創(chuàng)新，活躍了地方立法工作格局。如何創(chuàng)造性地開展立法工作，不斷豐富和創(chuàng)新提高立法質(zhì)量的方法舉措，筆者對此進(jìn)行分析思考。

創(chuàng)制性立法的必要性

注重解決帶有特殊元素的立法實踐問題。創(chuàng)制性立法聚焦地區(qū)特有問題，針對性較強(qiáng)，調(diào)整范圍較小，有助于解決國家立法“無法觸及”的問題。比如，上海在家庭農(nóng)場新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面探索多年，通過發(fā)展家庭農(nóng)場，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新，破解“誰來種地”的問題，實踐中有必要總結(jié)固化其在促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展中好的經(jīng)驗做法。因此，《上海市促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展條例》的出臺，增強(qiáng)了本市農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的活力。

又如，杭州是城市大腦建設(shè)的先行者和實踐者。作為賦能城市治理的新方式，國家和省市均缺少城市大腦相關(guān)的制度設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》首次明確城市大腦的范疇、定位和功能，明晰數(shù)據(jù)質(zhì)量權(quán)屬和安全管理，針對部分特殊群體存在“被數(shù)字化”困境的現(xiàn)狀，通過立法規(guī)定完善線下服務(wù)和救濟(jì)渠道，保障公民選擇傳統(tǒng)服務(wù)方式的權(quán)利，推動城市大腦建設(shè)在法治軌道上長效運行。此外，陜西就秦腔藝術(shù)傳承發(fā)展、內(nèi)蒙古就額濟(jì)納胡楊林保護(hù)、廣西就柑橘黃龍病防控等，聚焦“特殊元素”，解決實際問題，促進(jìn)地方治理方式和治理效能的提升。

推動地方法律制度不斷完善。我國各地情況不同，國家統(tǒng)一立法往往很難適應(yīng)各地實際需要。這就要求地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)實際情況制定地方性法規(guī)，對適合本地區(qū)的法規(guī)大膽創(chuàng)新，特別是對國家沒有規(guī)定而又是地方事務(wù)必須解決的事項進(jìn)行立法，以達(dá)到拾遺補缺、填縫補白的效果。

比如，2017年《湖北省社會信用信息管理條例》問世，這是我國第一部關(guān)于社會信用信息管理的地方性法規(guī)，對于推進(jìn)“信用湖北”建設(shè)具有重要意義。截至目前，共有31個省區(qū)市制定社會信用地方性法規(guī)，進(jìn)一步夯實了社會信用基礎(chǔ)法規(guī)制度體系。

再如，2019年山西出臺紅色文化遺址保護(hù)利用條例，這是全國首部保護(hù)紅色資源的省級地方立法，推動構(gòu)建紅色文化遺址保護(hù)利用新格局。山東、上海、廣西、江西、陜西、重慶等省區(qū)市先后出臺紅色資源保護(hù)傳承相關(guān)條例，讓社會主義核心價值觀入法入規(guī)，依法弘揚社會主義道德規(guī)范。創(chuàng)制性立法既可以讓地方更加妥善地處理地區(qū)特色事務(wù)，提高立法效益，同時為地方法律制度的完善提供基礎(chǔ)和支撐。

為國家立法提供有益借鑒。創(chuàng)制性立法針對具有區(qū)域特殊性的地方事務(wù)，出臺一些適應(yīng)地方發(fā)展實際且適度創(chuàng)新的法規(guī)來滿足其發(fā)展需求，通過不斷探索、試錯和創(chuàng)新，為國家立法提供試驗和制度創(chuàng)新的場所。

特別是創(chuàng)制性法規(guī)頒布施行后，國家可以基于地方實踐效果，總結(jié)實踐經(jīng)驗，避免國家立法可能存在的風(fēng)險，降低國家立法的“試錯”成本。以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為例，2020年12月，國內(nèi)首部數(shù)字經(jīng)濟(jì)法規(guī)——《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》出臺，數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方立法拉開序幕。截至2023年4月，國內(nèi)已有11個省區(qū)市出臺數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性立法。系統(tǒng)梳理已出臺的數(shù)字經(jīng)濟(jì)法規(guī)，精準(zhǔn)提煉總結(jié)其經(jīng)驗、問題和規(guī)律，可為國家將來制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)國家法規(guī)提供有益借鑒。

需處理好三個關(guān)系

問題導(dǎo)向與價值引領(lǐng)。創(chuàng)制性立法要先由問題引導(dǎo)立法、再由立法解決問題，更好發(fā)揮引領(lǐng)作用。因此，創(chuàng)制性立法對所需要解決的問題要清晰而明確，所提供的方案要管用而有效。

有的將創(chuàng)制性立法作為“政績工程”，把創(chuàng)制性立法作為顯示亮點、尋求加分的途徑，沒有出于實際需要，采取適當(dāng)形式，花大力氣打磨法規(guī)內(nèi)容；有的秉持法律萬能主義觀念，以創(chuàng)制性立法之名介入立法本不需要介入的領(lǐng)域，導(dǎo)致立法效果不佳，所立法規(guī)淪為案頭之法。這種片面追求創(chuàng)制性立法之“形”、忽視解決實際問題之“實”，只注重行為過程而忽視實際效果、脫離實際需要的形式主義，使得諸多名為“創(chuàng)制性”的立法變得虛有其表，造成立法資源的浪費。

人大主導(dǎo)與政府依托。立法實踐中，一是人大對法規(guī)立項的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。往往是“部門提什么、人大審什么”，一些聚焦解決區(qū)域突出問題的探索性、引領(lǐng)性法規(guī)很難進(jìn)入立項范圍，人大在“立什么”的問題上把握不夠。二是調(diào)查研究在立法中的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不夠。創(chuàng)制性立法要真正解決具體實際問題，必須加強(qiáng)調(diào)查研究，克服立法中的主觀主義傾向。三是立法的前瞻性思考發(fā)揮不夠。隨著新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等衍生出許多新型社會關(guān)系，亟需立法予以規(guī)范。四是立法工作隊伍創(chuàng)新作用發(fā)揮不夠。創(chuàng)制性立法關(guān)注專項領(lǐng)域，聚焦具體問題，相比于其他立法更需精細(xì)化、專業(yè)化，這客觀上要求立法隊伍必須持續(xù)拓展專業(yè)能力特別是創(chuàng)新能力。

法制統(tǒng)一與先行先試。立法實踐中，一方面，個別法規(guī)在創(chuàng)新過程中存在“過度創(chuàng)新”傾向，脫離地方實際，或違背上位法的原則和精神，以致破壞法制統(tǒng)一，制定的法規(guī)無法發(fā)揮效用。

另一方面，有的法規(guī)保守有余而創(chuàng)新不足，其先行性、示范性不顯，存在內(nèi)容雷同、特色不明的問題，這就違背了國家授予地方立法權(quán)的初衷，很難稱之為創(chuàng)制性立法。

要做好五個方面工作

優(yōu)化評價機(jī)制，樹立正確的立法觀。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題?！眲?chuàng)制性立法好不好，關(guān)鍵要看所立法規(guī)在推進(jìn)地方治理與服務(wù)本地群眾的過程中管用不管用、有沒有解決實際問題，獲得了怎樣的社會評價。要遵循立法數(shù)量與質(zhì)量相統(tǒng)一、立法速度與立法效益相兼顧的原則，引導(dǎo)立法工作者樹立正確立法觀，實現(xiàn)地區(qū)創(chuàng)制性立法由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，由“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)化調(diào)查研究，找準(zhǔn)摸清問題癥結(jié)。一要針對創(chuàng)制性立法所具有的創(chuàng)新性、前瞻性、地域性等特點，進(jìn)一步完善立法調(diào)研機(jī)制，全流程做好選題立項調(diào)研、起草論證調(diào)研、審議修改調(diào)研、實施評估調(diào)研等各環(huán)節(jié)工作。二要注重發(fā)揮基層立法聯(lián)系點、人大代表之家、專家咨詢庫的作用，廣泛運用各類座談會、專題研討會、蹲點調(diào)研等方式收集各方面的資料，摸清創(chuàng)制性立法調(diào)整事項的現(xiàn)狀、問題、方案。調(diào)研中更注重聽取管理相對人、利益相關(guān)群體和基層群眾意見?？舍槍Α耙皇乱焕粚Σ摺遍_展“微調(diào)研”，確保對策準(zhǔn)、效果好。三要加強(qiáng)調(diào)研成果轉(zhuǎn)化運用，總結(jié)提煉自身特色、亮點，包括好的做法經(jīng)驗，將其凝練成法言法語，增加原創(chuàng)性內(nèi)容比例，將調(diào)研獲取的信息盡可能充實進(jìn)法規(guī)中，努力追求法規(guī)內(nèi)容的創(chuàng)新，進(jìn)而實現(xiàn)立法創(chuàng)新。

健全立項論證，科學(xué)確定立法項目。首先要注重提前介入。認(rèn)真把握人大在立項論證、項目取舍等方面的主導(dǎo)權(quán)，在發(fā)揮部門立法積極性的同時，相關(guān)專門委員會要提前介入、全面了解對口部門和有關(guān)單位的計劃總結(jié)、工作進(jìn)展、問題困難等，根據(jù)中央和市委關(guān)于該領(lǐng)域的部署安排，依照法律法規(guī)的規(guī)定自主形成立法選題的初步安排。常委會綜合部門、政策研究部門要認(rèn)真研學(xué)分析中央和地方黨代會、市委全會、年度經(jīng)濟(jì)工作會議、年度工作要點等會議、文件精神，篩查整理出基本立法選項。

其次要強(qiáng)化立項論證。征集到的立法建議項目不能直接進(jìn)入立法程序，必須對其合法性（是否與上位法相抵觸）、必要性（是否適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要）、可行性（包括文本質(zhì)量、主要制度設(shè)計等是否可行）等進(jìn)行充分論證。只有滿足要求的立法建議項目才能列入立法規(guī)劃或計劃?？稍诜ㄒ?guī)立項前組織常委會組成人員實地視察、調(diào)研、座談討論，掌握第一手資料，在適當(dāng)時舉行聽證會，聽取社會各方意見。

然后要加強(qiáng)前瞻謀劃。重點圍繞轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展、民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、縮小“三大差距”、生態(tài)文明綠色發(fā)展等領(lǐng)域，有序推進(jìn)先行示范立法、作出創(chuàng)制性規(guī)定。在編制立法規(guī)劃、確定年度立法計劃時，要充分兼顧創(chuàng)制性立法項目安排，突出自主性立法和先行性立法，在數(shù)量和比例上適當(dāng)考慮和傾斜，確保每年都有一定數(shù)量的法規(guī)審議通過。

還要重視風(fēng)險評估。對創(chuàng)制性法規(guī)中所涉及的重大制度創(chuàng)新，要運用成本收益分析、博弈論分析等方法，圍繞制度合法性、合理性、可控性等問題進(jìn)行綜合評估。對存在合法性和重大合理性問題或者出臺后可能引發(fā)不良社會影響的，要及時修改完善，把握好出臺時機(jī)。

提高立法技術(shù)，強(qiáng)化立法基礎(chǔ)支撐。在文本結(jié)構(gòu)設(shè)計上，要改變過去起草一般法規(guī)時“先文本—后修改”的模式，倡導(dǎo)推行“先問題—后文本”的模式，即先梳理地方發(fā)展中需要立法解決的問題，然后研究提出解決具體問題的思路和舉措，根據(jù)立法內(nèi)容的需要確定文本框架結(jié)構(gòu)和法規(guī)條文。按照精準(zhǔn)、精簡、精細(xì)的原則，在創(chuàng)制性立法中推行簡易體例，不盲目追求大而全、小而全，堅持有幾條立幾條，成熟幾條立幾條。

在條文內(nèi)容設(shè)計上，立足實用、確保管用，為具體問題提供要求明確、方法具體、切實可行的解決方案，注重針對關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)搞好制度安排和體例創(chuàng)新，注重用具體、可量化的標(biāo)準(zhǔn)和敘述代替籠統(tǒng)、粗放的原則性要求，注重加大保障條款和法律責(zé)任條款的比重，注重結(jié)合地區(qū)實際作出具有地方特色或民族特色的規(guī)定。

在語言文字表述上，要盡可能精確、精準(zhǔn)、簡練，力求達(dá)到表詞達(dá)意的規(guī)范性和簡潔性，做好政策性語言與法言法語之間的轉(zhuǎn)化，更多采用設(shè)定權(quán)利義務(wù)責(zé)任的表述方式，避免使用“提倡”“引導(dǎo)”“鼓勵”等政策性詞匯，增強(qiáng)法規(guī)制度的剛性色彩。

培育工匠精神，注重人才隊伍建設(shè)。要提高思想認(rèn)識，把加強(qiáng)隊伍建設(shè)作為一項基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性任務(wù)來抓，樹立前列意識，采取有力舉措，打造政治堅定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實高效、作風(fēng)過硬、清正廉潔的高素質(zhì)立法隊伍。要重視人大法制工作委員會力量配備，加強(qiáng)法制工作委員會工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，配強(qiáng)配齊法制工作委員會工作力量。要創(chuàng)新立法人才任用機(jī)制，探索以聘任制公務(wù)員形式，從律師、專家學(xué)者中公開招聘高級立法專員，進(jìn)一步充實人大和政府專業(yè)立法人員。多渠道選拔和吸收理論功底深厚、法治實踐經(jīng)驗豐富、具有奉獻(xiàn)精神的優(yōu)秀立法人才，注重從執(zhí)法和司法隊伍中選調(diào)工作人員。要強(qiáng)化立法干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)，注重圍繞立法理念、立法程序、立法技術(shù)等方面，提升隊伍的立法需求識別能力、地方特色反饋能力、立法計劃執(zhí)行能力。要持續(xù)錘煉隊伍嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作作風(fēng)，重視發(fā)現(xiàn)掌握優(yōu)秀年輕立法干部，采取有效措施加大培養(yǎng)、選拔和使用力度。

（作者單位：重慶市人大財經(jīng)委）