“通過！”2023年12月29日，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱《決定》）經(jīng)十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過。這是全國人大常委會首次以決定的形式對備案審查制度作出立法性的專門規(guī)定，在備案審查制度建立運行40多年的歷程中具有里程碑意義。

備案審查是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，是保障憲法法律實施、維護國家法治統(tǒng)一的重要制度，是人民代表大會制度的重要組成部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視備案審查工作，多次就加強備案審查工作作出部署、提出要求。黨的二十大報告提出，“加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系”，要求“完善和加強備案審查制度”。這是黨中央在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程上，對備案審查工作提出的新的要求。

在這樣的背景下，出臺《決定》是貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、落實黨中央決策部署的重大舉措；是堅持和發(fā)展人民代表大會制度，全面貫徹全過程人民民主重大理念的必然要求；是加強憲法實施和監(jiān)督，維護國家法治統(tǒng)一，推進全面依法治國的客觀要求；是全面總結(jié)備案審查實踐經(jīng)驗，構(gòu)建更加完善的備案審查制度體系的現(xiàn)實需要。

《決定》全文共22條，內(nèi)容涵蓋了備案審查工作指導(dǎo)思想、原則和目標，全國人大常委會的備案范圍和要求，審查方式、機制和重點內(nèi)容，審查后的糾正或撤銷程序，相關(guān)制度機制和對地方人大備案審查工作的要求等，既有新時代備案審查工作實踐經(jīng)驗的系統(tǒng)總結(jié)，也有不少創(chuàng)新規(guī)定，對于進一步健全憲法法律實施的制度體系、增強備案審查制度剛性、指導(dǎo)地方人大開展備案審查工作等具有重大意義。

堅持有件必備，進一步明確和擴大備案范圍，加強備案工作

“備案審查是一項制度、兩項工作。”全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任嚴冬峰指出，備案是基礎(chǔ)，審查是核心。

在重申“行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治州和自治縣的自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和‘兩高’司法解釋依法報送全國人大常委會備案”的基礎(chǔ)上，《決定》創(chuàng)新性地將浦東新區(qū)法規(guī)、海南自貿(mào)港法規(guī)單列為兩類獨立的法規(guī)類型予以備案。

“海南自貿(mào)港、浦東新區(qū)都是我國改革開放的前沿陣地。加強對浦東新區(qū)法規(guī)、海南自貿(mào)港法規(guī)的備案審查工作，是確保有關(guān)改革在法治軌道上推進的應(yīng)有之義。”嚴冬峰表示。

同時，《決定》總結(jié)實踐經(jīng)驗，對報送備案的時限、方式，以及形式審查等內(nèi)容作出規(guī)定：法規(guī)、司法解釋應(yīng)當自公布之日起三十日內(nèi)報送備案。全國人大常委會辦公廳負責備案工作，對備案文件進行形式審查；對報送備案工作進行督促檢查，對瞞報、遲報、漏報等情況予以通報。

堅持有備必審，完善審查方式和機制，明確審查重點內(nèi)容

記者了解到，在備案審查工作實踐中，審查方式主要有四種：依申請審查、主動審查、專項審查和移送審查?！稕Q定》不僅進一步加強依申請審查，明確審查要求、審查建議的辦理機制，對加強主動審查作出細化規(guī)定，規(guī)定有針對性開展專項審查，完善移送審查機制，還探索聯(lián)合審查機制，即全國人大常委會工作機構(gòu)發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)范性文件存在涉及其他機關(guān)備案審查工作職責范圍的共性問題的，可以開展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查。

值得關(guān)注的是，《決定》第五條專門就推進合憲性審查作出規(guī)定，明確開展合憲性審查的工作思路和重點：在備案審查工作中注重審查有關(guān)規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容，認真研究涉憲性問題，及時督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規(guī)范性文件。

審查的方式和機制確定了，那審查的重點有哪些內(nèi)容呢？總結(jié)備案審查工作實踐中發(fā)現(xiàn)和處理的主要問題，結(jié)合立法法、監(jiān)督法、備案審查工作辦法等有關(guān)規(guī)定，《決定》將審查重點內(nèi)容整合細化為六種情形：是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神；是否符合黨中央的重大決策部署和國家重大改革方向；是否超越權(quán)限，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)；是否違反上位法規(guī)定；是否違反法定程序；采取的措施與其目的是否符合比例原則。

在審查內(nèi)容中引入比例原則，是《決定》的又一大創(chuàng)新看點。“分配的公正在于成比例”。比例原則，源于兩千多年前古希臘哲學(xué)家亞里士多德提出的哲學(xué)思想。從最初約束警察權(quán)的行政法原則，迅速發(fā)展成為規(guī)范所有公權(quán)力的憲法原則，現(xiàn)如今，比例原則正在全球不同法律體系與法律部門中廣泛適用。

“《決定》起草過程中，我們也廣泛征求了有關(guān)國家機關(guān)、地方人大和專家學(xué)者的意見。大家普遍認為，將比例原則列為一項重要的審查內(nèi)容或者標準，能夠讓審查意見更科學(xué)、更精準、更有說服力?！眹蓝迦缡顷U述道。

堅持有錯必糾，增強備案審查制度剛性

審查之后發(fā)現(xiàn)了問題，怎么辦？堅持有錯必糾是備案審查工作的重要原則。

《決定》對審查糾正的具體程序作出完善規(guī)定，并為了充分發(fā)揮全國人大常委會監(jiān)督作用，增強糾錯剛性，有效解決法規(guī)、司法解釋中存在的問題，明確規(guī)定：制定機關(guān)未按照書面審查意見或者處理計劃對法規(guī)、司法解釋予以修改、廢止的，全國人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)可以依法提出確認有關(guān)法規(guī)、司法解釋與憲法、法律相抵觸或者違背憲法、法律的原則和精神，要求制定機關(guān)自行修改完善，依法予以撤銷，依法作出法律解釋的議案、建議，由委員長會議決定提請常委會會議審議決定。

對于這一創(chuàng)新規(guī)定，全國人大常委會委員閆傲霜在參加分組審議時非常認同?！霸谝郧暗膫浒笇彶橹?，感覺沒有形成完整的閉環(huán)，就是一旦發(fā)現(xiàn)有違反憲法法律相關(guān)規(guī)定的，只是提出來修改建議，如果沒采納，后面最多就到了出一個書面提請修改的程度，結(jié)果還是留有不確定性?！彼J為，《決定》第十四條非常清晰地把后面閉環(huán)加上了，就是依法作出糾正或者撤銷。

“對于備案審查發(fā)現(xiàn)的問題，我們會利用各種方式督促糾正，不會‘大事化小，小事化了’?！眹蓝鍒远ǖ乇硎荆瑐浒笇彶楣ぷ鞑粌H要有“牙”，還要有“咬合力”。把后續(xù)工作做到位，推動問題解決，才能真正發(fā)揮備案審查應(yīng)有的作用。

完善和加強備案審查報告等制度機制

2017年12月，全國人大常委會首次聽取和審議備案審查工作情況的報告，社會反響巨大。從幕后走向臺前，這是備案審查制度的一項歷史性突破。

一晃六年過去了，聽取和審議備案審查工作報告不僅在實踐工作中堅持了下來，還被寫入了修改后的全國人大常委會議事規(guī)則，成為一項制度性安排。

《決定》強調(diào)全國人大常委會法工委應(yīng)當“每年”向常委會報告開展備案審查工作的情況，對聽取和審議報告的程序、公開形式進行細化完善，并規(guī)定：常委會組成人員對備案審查工作情況報告的審議意見連同備案審查工作情況報告，一并交由有關(guān)制定機關(guān)研究處理。

多年來，全國人大常委會備案審查工作范圍一直包括香港、澳門兩個特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的法律，兩個特別行政區(qū)也都能夠做到將其立法機關(guān)制定的法律及時向全國人大常委會報送備案。《決定》強調(diào)健全香港、澳門特別行政區(qū)法律備案審查機制，加強對特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的法律的備案審查工作，維護憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序。

此外，《決定》還總結(jié)備案審查踐行全過程人民民主實踐，對進一步完善審查程序機制，提升備案審查民主含量和質(zhì)量作出規(guī)定；健全備案審查銜接聯(lián)動機制，對加強與其他備案審查機關(guān)的溝通協(xié)作，在雙重備案聯(lián)動、移交處理、征求意見、會商協(xié)調(diào)等方面加強協(xié)作配合等內(nèi)容作出規(guī)定；對持續(xù)推進備案審查信息化建設(shè)作出具體規(guī)定，逐步實現(xiàn)備案審查工作數(shù)字化、智能化；就加強備案審查理論研究和宣傳工作作出規(guī)定，進一步提高備案審查的社會影響力。

“備案審查是一項具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，跟其他國家的憲法監(jiān)督制度有很大的不同。對此，我們要堅持制度自信、理論自信?！眹蓝褰榻B說，這幾年，我們也特別注重跟法學(xué)界、理論界共同研究備案審查的理論問題。在理論構(gòu)建上，我們還要大步向前走，推動構(gòu)建中國特色憲法監(jiān)督的理論體系和話語體系。

推動《決定》落地見效，更好發(fā)揮備案審查制度功效

《決定》自公布之日起施行?！?024年，我們的工作重點之一就是推動《決定》的全面貫徹落實?！眹蓝甯嬖V記者，一方面，在工作中嚴格執(zhí)行《決定》相關(guān)制度和機制安排，努力提高備案審查工作質(zhì)量；另一方面，計劃召開全國性的備案審查工作座談會，推動地方人大更好地學(xué)習(xí)、領(lǐng)會、貫徹落實《決定》內(nèi)容。

“《決定》最后一條，對地方人大做好備案審查工作提出原則要求，并規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人大常委會根據(jù)有關(guān)法律，參照決定制定本地區(qū)有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定。”嚴冬峰進一步表示，我們也希望通過座談會，深入推動地方備案審查工作制度的完善與健全。備案審查是各級人大及其常委會的職權(quán)，只有發(fā)揮各地各級合力，保障憲法法律實施、維護國家法治統(tǒng)一的目標才能得到有效實現(xiàn)。

值得關(guān)注的是，《決定》具有法律效力，但其本身還不是典型的法律。針對近年來專家學(xué)者、全國人大代表和全國人大常委會組成人員關(guān)于研究制定備案審查法的建議，嚴冬峰回應(yīng)稱，備案審查法的制定時機是否成熟、可行性有多大、還有哪些問題需要解決，我們都還在研究中。眼下，希望通過《決定》、之前出臺的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》和有關(guān)工作意見等，形成一套“組合拳”，更好發(fā)揮備案審查制度功效。

（來源：《中國人大》雜志2024年第1期）