喻旻昕，程藝馨，王 慧，李時(shí)坤

（1.江西省交通投資集團(tuán)有限責(zé)任公司，江西 南昌 330025；2.南昌工程學(xué)院，江西 南昌 330099；3.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

收費(fèi)公路建設(shè)是交通強(qiáng)國(guó)的重要組成部分，也是“十四五”期間國(guó)家穩(wěn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的主要任務(wù)。但現(xiàn)階段，我國(guó)收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)資金主要來(lái)源于地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)債”），與收費(fèi)公路建設(shè)投資需求存在巨大的資金缺口。據(jù)交通運(yùn)輸行業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，“十三五”期間，我國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)投資額5.24 萬(wàn)億元，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額度只有0.89 萬(wàn)億元?！笆奈濉遍_(kāi)局之年，我國(guó)2021 年收費(fèi)公路建設(shè)投資額高達(dá)1.51 萬(wàn)億元，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行額度只有0.60 萬(wàn)億元。

2022 年4 月，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、交通運(yùn)輸部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持公路交通高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“8 號(hào)文”）。8 號(hào)文在一定程度上解決了長(zhǎng)期以來(lái)收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目資金缺口大、配套融資難的問(wèn)題。但由于8 號(hào)文剛出臺(tái)不久，政府相關(guān)部門(mén)和銀行保險(xiǎn)業(yè)對(duì)收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目配套融資問(wèn)題仍存在很多擔(dān)憂(yōu)，在政策落地中持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，導(dǎo)致政策落地難。本文擬對(duì)收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目配套融資政策梳理的基礎(chǔ)上、分析配套融資政策落地難的原因，并提出相關(guān)建議。

一、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資政策改革歷程

2017 年財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《地方政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》(財(cái)預(yù)〔2017〕97 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“97號(hào)文”）。97 號(hào)文明確提出，“地方政府為政府收費(fèi)公路發(fā)展需要舉借債務(wù)的，只能夠通過(guò)發(fā)行收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券，不得通過(guò)債券以外的任何方式舉債”。這意味著我國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)由“收費(fèi)還貸”進(jìn)入“收費(fèi)還債”階段，發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)債務(wù)資金的唯一來(lái)源，嚴(yán)禁配套融資。

為更好發(fā)揮地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的重要作用，著力加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，2019 年6 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“33 號(hào)文”）。33 號(hào)文提出，“收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)收入”），且償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項(xiàng)目單位”）根據(jù)剩余專(zhuān)項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資”。33 號(hào)文還列示了重大項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域的內(nèi)容，收費(fèi)公路列入其中。33 號(hào)文發(fā)布意味著收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目債務(wù)資金來(lái)源允許采用“專(zhuān)項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”方式。

為完善“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多元籌資、風(fēng)險(xiǎn)可控”的交通運(yùn)輸資金保障和運(yùn)行管理體制，鼓勵(lì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持公路交通建設(shè)，2022 年4 月，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、交通運(yùn)輸部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持公路交通高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕8 號(hào)）。8 號(hào)文將通行費(fèi)收入納入政府性基金預(yù)算收入，將經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入納入企業(yè)收入，并且經(jīng)營(yíng)性收入應(yīng)優(yōu)先用于償還銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)融資。相較97 號(hào)文，8 號(hào)文從政策上緩解了配套融資償債資金不足的問(wèn)題，對(duì)公路交通高質(zhì)量發(fā)展起到了較好的政策支持作用。

二、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資政策落地難的原因

根據(jù)中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)信息不完全統(tǒng)計(jì)，2019 年6 月至2022 年3 月，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行了配套融資的省份僅有廣西、云南和寧夏，其他各省收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目都未獲得配套融資支持。究其原因，主要是相關(guān)各方對(duì)市場(chǎng)化融資是否會(huì)新增地方隱性債務(wù)、項(xiàng)目預(yù)期收益是否能覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債和配套融資本息、市場(chǎng)化配套融資償債資金來(lái)源單一和各部門(mén)聯(lián)動(dòng)不足等難點(diǎn)問(wèn)題存在擔(dān)憂(yōu)。

（一）對(duì)市場(chǎng)化融資是否為地方隱性債務(wù)的擔(dān)憂(yōu)

收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目市場(chǎng)化融資是否會(huì)被認(rèn)定為新增地方政府隱性債務(wù)是政府相關(guān)部門(mén)和金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)首要擔(dān)心的問(wèn)題。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視地方政府隱性問(wèn)題。為著力防范化解風(fēng)險(xiǎn)，做出了一系列重要決策部署，把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核，2021 年銀保監(jiān)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“15 號(hào)文”），禁止銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還的融資，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)查處違法新增政府隱性債務(wù)行為，查處到人、終身問(wèn)責(zé)，在嚴(yán)監(jiān)管背景下，政府相關(guān)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)化配套融資性質(zhì)擔(dān)憂(yōu)是合理的。

（二）對(duì)項(xiàng)目預(yù)期收益是否能覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債及配套融資本息的擔(dān)心

33 號(hào)文要求，項(xiàng)目預(yù)期收入要覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債本息并且償還專(zhuān)項(xiàng)債本息后剩余的專(zhuān)項(xiàng)收入才允許進(jìn)行配套融資。項(xiàng)目單位在進(jìn)行申報(bào)時(shí)需要測(cè)算項(xiàng)目預(yù)期收益并提供項(xiàng)目預(yù)期收益與融資平衡方案，地方政府則需要對(duì)其進(jìn)行測(cè)算評(píng)估。地方政府在測(cè)算評(píng)估中存在兩大顧慮，一是專(zhuān)項(xiàng)收入名目眾多，難以測(cè)算與評(píng)估；二是市場(chǎng)化融資后項(xiàng)目收入會(huì)被分割，是否會(huì)影響到專(zhuān)項(xiàng)債本息償還。

首先，相較于通行費(fèi)收入，專(zhuān)項(xiàng)收入的測(cè)算不確定性更強(qiáng)，專(zhuān)項(xiàng)收入來(lái)源具有多樣性，難以準(zhǔn)確計(jì)算。部分項(xiàng)目市場(chǎng)化配套融資申報(bào)方案中財(cái)務(wù)測(cè)算比較理想化，為了進(jìn)行市場(chǎng)化配套融資，評(píng)估預(yù)測(cè)項(xiàng)目收益有可能高于實(shí)際的項(xiàng)目收益。評(píng)估部門(mén)缺乏對(duì)項(xiàng)目全面深入的了解，缺少財(cái)務(wù)、法律等方面的專(zhuān)業(yè)支撐，難以找到科學(xué)、可操作性強(qiáng)的方法。其次，公路建設(shè)期較長(zhǎng)，并且建成后前期規(guī)模效應(yīng)不足，收入切割后，前幾年單單依靠通行費(fèi)收入可能覆蓋不了所要支付的專(zhuān)項(xiàng)債本息，地方政府認(rèn)為配套融資的存在會(huì)影響專(zhuān)項(xiàng)債償還。

（三）對(duì)配套融資償債資金來(lái)源單一的擔(dān)心

33 號(hào)文雖允許收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目配套融資，但根據(jù)政策要求，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收入要優(yōu)先覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債本息。在通行費(fèi)收入無(wú)法在償還節(jié)點(diǎn)覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債券本息時(shí)，為了保證專(zhuān)項(xiàng)債償付，存在相關(guān)單位用本應(yīng)償還市場(chǎng)化融資的專(zhuān)項(xiàng)收入去填補(bǔ)通行費(fèi)收入的缺口的可能性，會(huì)加大配套融資償還風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政府相關(guān)部門(mén)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立

申請(qǐng)收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資涉及項(xiàng)目單位與各政府部門(mén)間的層層申請(qǐng)與審批，協(xié)助市場(chǎng)化融資的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部也需要溝通審核，各部門(mén)之間信息交流不暢就會(huì)導(dǎo)致各項(xiàng)審批流程繁瑣耗時(shí)。收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資雖已獲得各方高度關(guān)注，但政府相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制還未建立，各部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清、信息不能共享。

三、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資政策落地的保障

（一）充分認(rèn)識(shí)收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債配套融資的重要性和緊迫性

8 號(hào)文要求，各方面要充分認(rèn)識(shí)促進(jìn)公路交通高質(zhì)量發(fā)展的重要意義，地方各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)要積極發(fā)揮行業(yè)主管部門(mén)作用，保障金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益，為金融支持公路交通高質(zhì)量發(fā)展提供良好保障。公路交通建設(shè)作為當(dāng)前穩(wěn)投資穩(wěn)增長(zhǎng)的重要政策工具，應(yīng)得到地方政府相關(guān)部門(mén)的大力支持?，F(xiàn)階段，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目面臨巨額資金缺口，阻礙了公路交通有序建設(shè)。

另外，由于收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債配套融資對(duì)相關(guān)部門(mén)而言是新的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在政策落地過(guò)程中，相關(guān)人員應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)政策的研讀，及時(shí)關(guān)注政策變化，緊密聯(lián)系政策開(kāi)展工作。

（二）相關(guān)部門(mén)應(yīng)消除配套融資是地方政府隱性債務(wù)的擔(dān)憂(yōu)

深入分析《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“27 號(hào)文”）和33號(hào)文規(guī)定，我們可以明確得出合法合規(guī)的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債配套融資不屬于政府隱性債務(wù)。分析27 號(hào)文對(duì)地方政府隱性債務(wù)的定義可以看出，地方政府隱性債務(wù)具有兩個(gè)特征，一是，地方政府違法違規(guī)融資或擔(dān)保形成的債務(wù)；二是，直接或承諾以財(cái)政資金償還。33 號(hào)文和8 號(hào)文提出，在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的同時(shí)，鼓勵(lì)依法依規(guī)市場(chǎng)化融資。并且33 號(hào)文明確提出，對(duì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資，凡償債資金來(lái)源為經(jīng)營(yíng)性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認(rèn)定為隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)情形。15 號(hào)文后不久，銀保監(jiān)發(fā)布了15 號(hào)文補(bǔ)充規(guī)定。規(guī)定指出，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目融資經(jīng)本級(jí)人民政府書(shū)面審核確認(rèn)，金融機(jī)構(gòu)可認(rèn)定不涉及隱性債務(wù)。依據(jù)8 號(hào)文，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資的償債資金來(lái)源為歸集于企業(yè)管理的經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入。因此根據(jù)上述政策，只要市場(chǎng)化配套融資得到省級(jí)政府書(shū)面確認(rèn)、合法合規(guī)取得且市場(chǎng)化融資償債資金來(lái)源是非財(cái)政資金，就不會(huì)被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，政府相關(guān)部門(mén)可以解除相關(guān)擔(dān)憂(yōu)。

（三）增強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)期收益測(cè)算的科學(xué)性

項(xiàng)目單位需科學(xué)客觀測(cè)算項(xiàng)目平衡方案，交通運(yùn)輸主管部門(mén)需要充分論證配套融資項(xiàng)目的合理性與可行性，審慎評(píng)估認(rèn)證，主要評(píng)審項(xiàng)目收益能否覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債融資與市場(chǎng)化融資本息、申報(bào)主體是否合格、金融機(jī)構(gòu)提供配套融資是否合規(guī)、是否新增政府隱性債務(wù)等。對(duì)于項(xiàng)目測(cè)算評(píng)估科學(xué)性問(wèn)題，項(xiàng)目測(cè)算評(píng)估涉及面廣，對(duì)測(cè)算人員的專(zhuān)業(yè)能力要求很高，交通運(yùn)輸主管部門(mén)需要選擇具備相應(yīng)技術(shù)能力的機(jī)構(gòu)編制可行性報(bào)告。建議政府培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的第三方測(cè)算評(píng)估機(jī)構(gòu)，或者出具有測(cè)算評(píng)估收費(fèi)公路配套融資項(xiàng)目資質(zhì)的單位名單，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以供審核部門(mén)參考。

（四）擴(kuò)大配套融資償債資金來(lái)源

8 號(hào)文不僅將專(zhuān)項(xiàng)收入納入企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入，并優(yōu)先償還銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)融資。為保障市場(chǎng)化融資早日落地，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)盡力擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)收入，保障市場(chǎng)化融資償債資金來(lái)源。另一方面，允許項(xiàng)目單位可以通過(guò)自有資金和項(xiàng)目打包、統(tǒng)借統(tǒng)還方式對(duì)配套融資進(jìn)行償還。

（五）推進(jìn)政府相關(guān)部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制的建立

為推進(jìn)配套融資政策的早日落地，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極推動(dòng)協(xié)同工作機(jī)制的建立。建議在各省政府大力支持下，銀保監(jiān)局牽頭，根據(jù)8 號(hào)文出臺(tái)相關(guān)工作方案，建立與發(fā)改委、財(cái)政廳、交通運(yùn)輸廳等政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確各部門(mén)的職責(zé)和配合事項(xiàng)，降低各部門(mén)協(xié)調(diào)成本，加快審批進(jìn)程，節(jié)約審批時(shí)間，推動(dòng)高效的政務(wù)服務(wù)。完善財(cái)政廳、疏通地方政府及項(xiàng)目的信用傳導(dǎo)機(jī)制和信息共享平臺(tái)，促進(jìn)政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多方力量的協(xié)同配合，加強(qiáng)信息公開(kāi)，暢通信息傳達(dá)路徑，提高信息傳遞的及時(shí)性與準(zhǔn)確性。

目前，已有安徽、廣西根據(jù)8 號(hào)文精神，結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況出臺(tái)了《關(guān)于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持安徽省交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)廣西支持公路交通高質(zhì)量發(fā)展工作方案的通知》，有效促進(jìn)了8 號(hào)文的落地。

（六）相關(guān)政策應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)配套

目前僅有33 號(hào)文、8 號(hào)文提出收費(fèi)公路允許配套融資，還未有收費(fèi)公路領(lǐng)域具有針對(duì)性的配套融資政策出臺(tái)，建議交通運(yùn)輸部、財(cái)政部根據(jù)目前存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，修改“收費(fèi)公路條例”、“收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目配套融資指南”等政策依據(jù)，以指導(dǎo)各單位開(kāi)展配套融資工作，嚴(yán)格規(guī)范配套融資流程與模式，隔離新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。