李興欣

（海南省交通投資控股有限公司，海南 ?？?570100）

自1988 年建省以來(lái)，海南對(duì)公路管理及投融資體制進(jìn)行了多方探索：建省之初，公路建設(shè)主要依靠政府投資及境外貸款，由政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投、融、建、管、養(yǎng)全流程；1993 年成立了以公路投融資為主業(yè)的股份制公司——海南高速公路股份有限公司，通過(guò)貸款、定向募集和發(fā)行新股等方式籌集資金，支撐了G98 東段等高速公路的建設(shè)；1994年海南省率先進(jìn)行了燃油附加費(fèi)改革，將過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、公路養(yǎng)路費(fèi)和公路運(yùn)輸管理費(fèi)“四費(fèi)合一”，統(tǒng)一征收燃油附加費(fèi)，2008 年響應(yīng)國(guó)家成品油稅費(fèi)改革，在海南省燃油附加費(fèi)中取消公路養(yǎng)路費(fèi)和公路運(yùn)輸管理費(fèi)兩項(xiàng)費(fèi)用，將燃油附加費(fèi)調(diào)整為車(chē)輛通行附加費(fèi)，建立了高速公路建設(shè)的可持續(xù)資金來(lái)源，形成了“規(guī)費(fèi)質(zhì)押、舉債修路、收費(fèi)還貸”和“省級(jí)投資、市縣籌資、統(tǒng)貸統(tǒng)還”的公路投融資模式；2011 年成立省交通控股有限公司，利用銀行貸款、短期融資券、中期票據(jù)等方式籌集資金，完成洋浦一小時(shí)交通圈、海文高速改建、西線高速改建和屯昌至瓊中高速公路等項(xiàng)目建設(shè)。2015年，海南省交通運(yùn)輸廳成立省交通工程建設(shè)局，承擔(dān)項(xiàng)目法人職責(zé)，采用代建制、代建+監(jiān)理、PMC 項(xiàng)目管理承包、EPC 設(shè)計(jì)施工總承包等項(xiàng)目管理模式。2022 年11 月，省政府授權(quán)將“十四五”期間待開(kāi)工的63個(gè)省級(jí)項(xiàng)目業(yè)主變更為省交通投資控股有限公司和海南公路建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司。

自1994 年開(kāi)始征收機(jī)動(dòng)車(chē)輛燃油附加費(fèi)以來(lái)，海南公路建設(shè)探索實(shí)施了股份制、傳統(tǒng)代建制、交通投融資平臺(tái)等多種模式，但在車(chē)輛通行附加費(fèi)由政府征收，定性為政府性基金收入的背景下，海南公路建設(shè)以政府投資為主的模式?jīng)]有發(fā)生根本改變。

一、海南省公路投融資模式改革創(chuàng)新的必要性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改革深入推進(jìn)，交通運(yùn)輸投融資環(huán)境發(fā)生較大變化，海南省公路投融資模式也進(jìn)入轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。

一是“十四五”公路基礎(chǔ)設(shè)施投資任務(wù)重?！笆奈濉笔呛Ｄ鲜〖涌鞓?gòu)建綜合立體交通體系的黃金期，公路基礎(chǔ)設(shè)施需求持續(xù)擴(kuò)大、建設(shè)任務(wù)重，“十四五”時(shí)期公路交通建設(shè)領(lǐng)域總投資額較“十三五”翻番，受制于海南省地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券限額以及通行附加費(fèi)收入情況等因素，能夠安排用于公路建設(shè)的地方資金有限，“十四五”時(shí)期及未來(lái)公路交通建設(shè)資金保障面臨較大挑戰(zhàn)。

二是公路建設(shè)資金來(lái)源市場(chǎng)化程度不足。目前海南省高等級(jí)公路建設(shè)資金主要來(lái)源于中央補(bǔ)助和地方各級(jí)財(cái)政資金，缺乏市場(chǎng)化融資。“十三五”期間海南省公路建設(shè)總投資逾800 億元，其中中央車(chē)購(gòu)稅補(bǔ)助資金占總投資的14%，各級(jí)財(cái)政公共預(yù)算資金占總投資的37.5%，地債資金占總投資的31.7%；中央綜合財(cái)力補(bǔ)助資金占總投資的14.6%；中央專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金（2017 年中央加大地債額度后不再安排）占總投資的2.2%，沒(méi)有進(jìn)行市場(chǎng)化融資。

三是通行附加費(fèi)收入杠桿作用無(wú)法發(fā)揮。海南省車(chē)輛通行附加費(fèi)基于燃油消耗量收費(fèi)，收入無(wú)法對(duì)應(yīng)到單個(gè)公路項(xiàng)目，項(xiàng)目投資回報(bào)難以測(cè)算，且車(chē)輛通行附加費(fèi)屬于政府性基金收入，受政府隱性債務(wù)規(guī)定限制，不能用于融資。這使得目前海南通行費(fèi)收入杠桿作用難以發(fā)揮，社會(huì)資本參與海南公路投資建設(shè)存在一定障礙。

海南省當(dāng)前公路投融資體制存在的問(wèn)題制約了公路建設(shè)管理的高效性以及市場(chǎng)化融資能力，也不能滿足自貿(mào)港建設(shè)和國(guó)家方針政策對(duì)海南省公路建設(shè)發(fā)展提出的新要求。

二、各省份交通投融資經(jīng)驗(yàn)做法

（一）深化交通建設(shè)項(xiàng)目投融資模式創(chuàng)新

一是多措并舉，創(chuàng)新交通建設(shè)項(xiàng)目投融資模式。江蘇試點(diǎn)推廣“股權(quán)投資+施工總承包”模式。在嚴(yán)控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，根據(jù)單個(gè)項(xiàng)目預(yù)測(cè)收益情況，吸引社會(huì)投資人對(duì)參建項(xiàng)目直接股權(quán)投資，籌集項(xiàng)目資本金，控制建設(shè)成本，此模式在江蘇南通繞城高速公路項(xiàng)目、江陰靖江長(zhǎng)江隧道、張靖皋長(zhǎng)江大橋等項(xiàng)目推廣采用。湖北采用“BOT+EPC”強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合模式，湖北交投公開(kāi)遴選或競(jìng)爭(zhēng)性談判確定施工單位合伙人，湖北交投作為牽頭人與施工單位合伙人組建聯(lián)合體參與高速公路項(xiàng)目投資人招標(biāo)，中標(biāo)后共同履約。

二是資本撬動(dòng)，運(yùn)用“基金+”模式擴(kuò)大有效投資。廣西由省屬交投集團(tuán)作為主要發(fā)起人設(shè)立建設(shè)投資基金，基金計(jì)劃總規(guī)模1000 億元，母基金由交投集團(tuán)與自治區(qū)財(cái)政出資150 億元共同設(shè)立，財(cái)政資金引導(dǎo)、撬動(dòng)社會(huì)資本作為資本金投入項(xiàng)目。江西省交投集團(tuán)與交通發(fā)展基金、保險(xiǎn)公司及項(xiàng)目承包人作為L(zhǎng)P 共同成立江西交投高速公路投資基金，作為交通強(qiáng)省母基金，注冊(cè)規(guī)模100.01 億元，由母基金與江西省交投集團(tuán)各出資50%。福建省引進(jìn)“基金+”、特許經(jīng)營(yíng)模式，吸引社會(huì)資本參與建設(shè)，緩解省市交通建設(shè)資金壓力，推動(dòng)寧（德）至古（田）高速公路、三明胡坊至巖前高速公路等5 個(gè)項(xiàng)目落地建設(shè)，累計(jì)帶動(dòng)投資344 億元。

三是肥瘦搭配，做好項(xiàng)目前期包裝。湖南將效益較好且有車(chē)購(gòu)稅支持的國(guó)高網(wǎng)項(xiàng)目與效益相對(duì)較差的省高網(wǎng)項(xiàng)目打捆，擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，增強(qiáng)項(xiàng)目市場(chǎng)吸引力。甘肅通過(guò)收費(fèi)公路帶動(dòng)非收費(fèi)公路的方式，以收益搭配、項(xiàng)目搭配、主次搭配多種組合，將收費(fèi)國(guó)道與城市片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)捆綁、收費(fèi)國(guó)高國(guó)道搭配非收費(fèi)國(guó)道縣道、收費(fèi)國(guó)道與省級(jí)高速打包、主線帶連接線統(tǒng)籌算賬等，解決普通公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金缺口。

（二）拓展新業(yè)務(wù)，注入新資源，反哺交通主業(yè)發(fā)展。

一是充分利用交通項(xiàng)目外溢效應(yīng)，積極探索“交通+”，打造路衍經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。江蘇鹽城射陽(yáng)縣充分發(fā)揮高速公路建設(shè)拉動(dòng)沿線招商引資、土地增值、旅游開(kāi)發(fā)的積極作用，將安徒生童話園、日月島生態(tài)旅游區(qū)、黃沙港國(guó)家中心漁港等項(xiàng)目，與沿線高速公路同步投資開(kāi)發(fā)建設(shè)，釋放路衍經(jīng)濟(jì)收益。浙江一些區(qū)縣積極將無(wú)收益的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與收益資源打包，如甬臺(tái)溫高速三門(mén)聯(lián)絡(luò)線采用“交通+資源”模式，探索“高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)+采礦權(quán)”市場(chǎng)化聯(lián)合開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，采用采礦權(quán)收入反哺公路建設(shè)項(xiàng)目資金。海鹽縣將疏港公路作為港口、碼頭等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的一部分進(jìn)行整體策劃，積極推進(jìn)嘉興海河聯(lián)運(yùn)示范區(qū)海鹽多式聯(lián)運(yùn)工程，通過(guò)港口碼頭業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)、客運(yùn)綜合體商鋪辦公用房、停車(chē)場(chǎng)、廣告等收入來(lái)平衡資金，申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債券額度。

二是充分挖掘交通企業(yè)投融資潛力，將優(yōu)質(zhì)資源注入，做大做強(qiáng)本地交通企業(yè)。江蘇連云港市政府將石梁河庫(kù)區(qū)采砂經(jīng)營(yíng)權(quán)注入連云港交通集團(tuán)，統(tǒng)籌提升石梁河水庫(kù)綜合整治和資源保護(hù)利用水平，產(chǎn)生的收益用于做強(qiáng)企業(yè)現(xiàn)金流及再融資。江西景德鎮(zhèn)各縣區(qū)政府以自持注入方式將土地、礦產(chǎn)、加油站注入市級(jí)路橋集團(tuán)，由該企業(yè)投資建設(shè)區(qū)縣普通公路項(xiàng)目。

（三）盤(pán)活存量經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，形成良性循環(huán)。

一是積極參與試點(diǎn)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs。浙江省交通投資集團(tuán)成功發(fā)行兩單REITs 產(chǎn)品，一是杭徽高速公路公募REIT，募集資金43.6 億元，資金全部用于省交通集團(tuán)新上高速公路項(xiàng)目建設(shè)。浙江滬杭甬高速公路公司作為原始權(quán)益人的“中金—浙江滬杭甬—申嘉湖杭高速公路資產(chǎn)支持專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃”在上交所成功上市發(fā)行，是迄今市場(chǎng)發(fā)行規(guī)模最大的基礎(chǔ)設(shè)施私募REIT項(xiàng)目。山東于2022 年申報(bào)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施公募REIT，成為“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域和山東省首單獲批的基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs。

二是提升存量資產(chǎn)價(jià)值。廣西依法推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記和土地作價(jià)出資轉(zhuǎn)增廣西交投資本金，對(duì)6 條高速公路土地進(jìn)行評(píng)估增值，評(píng)估確權(quán)面積約5.38 萬(wàn)畝，初步測(cè)算評(píng)估增值金額47 億元，預(yù)計(jì)后期所有高速公路土地完成確權(quán)后總體可評(píng)估增值300 億元以上，做大交通企業(yè)資產(chǎn)，降低資產(chǎn)負(fù)債率，增強(qiáng)交通企業(yè)融資能力。云南省交通運(yùn)輸廳積極指導(dǎo)省屬企業(yè)以讓渡資產(chǎn)收益權(quán)獲取增量資金的方式支持新建項(xiàng)目建設(shè)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。

（四）加強(qiáng)“政企金”合作，共謀新發(fā)展。

積極爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)配套政策支持。

云南省每年召開(kāi)銀政企座談會(huì)，爭(zhēng)取國(guó)開(kāi)行制定了針對(duì)云南專(zhuān)項(xiàng)配套政策，將多個(gè)項(xiàng)目納入重點(diǎn)項(xiàng)目清單，在單列貸款規(guī)模、延長(zhǎng)貸款期限、降低資本金比例、制定利率優(yōu)惠政策、開(kāi)辟綠色審批通道等方面給予差異化支持政策。福建成立由省交通運(yùn)輸廳領(lǐng)導(dǎo)掛帥的工作專(zhuān)班，與省農(nóng)發(fā)行建立常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，優(yōu)化貸款方案，在貸款期限、貸款利率、還款模式和審批手續(xù)四個(gè)方面出臺(tái)優(yōu)惠政策。廣西交通運(yùn)輸廳與中國(guó)銀行、交通銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行廣西分行等簽訂交通強(qiáng)區(qū)戰(zhàn)略合作協(xié)議，對(duì)區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供超1.5 萬(wàn)億元綜合金融服務(wù)支持。廣西開(kāi)展融資再安排，即由國(guó)開(kāi)行牽頭組建銀團(tuán)，按照市場(chǎng)化的原則對(duì)1500 億元存量債務(wù)進(jìn)行置換，重新簽訂貸款期限為30 年的貸款合同，在還款方式上實(shí)行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收支、統(tǒng)一管理”。延長(zhǎng)債務(wù)期限，降低融資利率，年均節(jié)省財(cái)務(wù)成本5 億元。

三、對(duì)海南省公路投融資模式創(chuàng)新的啟示

在交通領(lǐng)域投資建設(shè)領(lǐng)域，各省已全面推行了市場(chǎng)化投融資體制，各地交投在各項(xiàng)政策支持下，通過(guò)自身市場(chǎng)化運(yùn)作不斷創(chuàng)新發(fā)展，承接了當(dāng)?shù)亟煌ɑA(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)。雖然各省省情和政策不同，但一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法仍富有借鑒價(jià)值和啟示意義。

（一）交通領(lǐng)域需要市場(chǎng)化的投融資機(jī)制

實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)制，政府部門(mén)僅負(fù)責(zé)行業(yè)指導(dǎo)及監(jiān)管等，不承擔(dān)各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主職責(zé)。如廣西交通運(yùn)輸廳在項(xiàng)目建設(shè)中僅負(fù)責(zé)規(guī)劃及業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完成項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)后由企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理工作，由企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作完成各項(xiàng)投資任務(wù)，其名下經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)已劃轉(zhuǎn)各省級(jí)交通企業(yè)。海南省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)主雖已移交給省交投及省路橋，但受限于車(chē)輛通行附加費(fèi)性質(zhì)及征收方式，公路建設(shè)仍然以財(cái)政性資金投入為主，資金籌措來(lái)源有限，無(wú)法滿足自由貿(mào)易港交通基礎(chǔ)設(shè)施大投入、大建設(shè)的要求。

（二）做大做優(yōu)省級(jí)交通企業(yè)是各省的普遍做法

各省通過(guò)統(tǒng)籌省屬綜合交通相關(guān)企業(yè)戰(zhàn)略重組、優(yōu)化國(guó)有資本配置，推動(dòng)公路、鐵路等綜合交通相關(guān)資源深度整合，實(shí)現(xiàn)綜合交通相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。目前，各省基本都設(shè)立省級(jí)交通投資公司，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，賦予優(yōu)惠政策，由其承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)投融資任務(wù)，有力推動(dòng)了當(dāng)?shù)馗咚俟?、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、城市軌道交通和物流設(shè)施等綜合交通發(fā)展，各地交投公司資產(chǎn)也基本都超過(guò)千億，每年帶動(dòng)上千億元的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目。培育發(fā)展省級(jí)交通平臺(tái)公司，發(fā)揮平臺(tái)公司投融資優(yōu)勢(shì)，通過(guò)市場(chǎng)方式給予投融資支持，吸引和撬動(dòng)社會(huì)資本加大投入，可滿足“十四五”交通基礎(chǔ)設(shè)施投資資金需求，加快自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)程。

（三）各地交通高速發(fā)展離不開(kāi)金融機(jī)構(gòu)的大力支持

交通基礎(chǔ)設(shè)施投資有著單次投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)的典型特征，廣西、河南等交通投資高速發(fā)展，年投資額超千億的地區(qū)，當(dāng)?shù)爻袚?dān)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的省屬企業(yè)均與多家金融機(jī)構(gòu)建立起良好的合作關(guān)系，充分利用銀行信貸、債券、融資租賃、保險(xiǎn)、REITs等資金來(lái)源，覆蓋全渠道、全品種，單個(gè)公路項(xiàng)目除20%～35%的項(xiàng)目資本金外，剩余資金由金融機(jī)構(gòu)提供支持。

四、對(duì)海南省公路投融資改革創(chuàng)新的建議

鑒于上述經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合海南省實(shí)際情況，提出如下建議：

一是探索多元化公路項(xiàng)目投融資模式。

投融資模式研究先行，在項(xiàng)目建議階段，同步啟動(dòng)投融資模式研究，按項(xiàng)目實(shí)際情況及預(yù)測(cè)車(chē)流量，合理選擇投融資模式，在車(chē)輛通行附加費(fèi)尚未改革前，項(xiàng)目可探索“兩步走”的方式，做好改革前后的銜接。

二是整合省內(nèi)存量交通經(jīng)營(yíng)性資源。將現(xiàn)行分散的高速公路、沿線服務(wù)區(qū)、養(yǎng)護(hù)基地等公路資產(chǎn)用地確權(quán)后，根據(jù)土地性質(zhì)，采用劃撥或作價(jià)出資方式注入海南交投，將海南交投、海南高速、海南路橋等企業(yè)重組為海南交通集團(tuán)，打造千億級(jí)交通投融資企業(yè)，支撐“十四五”及后續(xù)公路項(xiàng)目建設(shè)。

三是盡快推動(dòng)車(chē)輛通行附加費(fèi)改革。將通行費(fèi)性質(zhì)由政府性基金收入轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性收入，使其回歸市場(chǎng)化，從而使項(xiàng)目具備市場(chǎng)化融資的前提。將存量高速公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路，資產(chǎn)及收益權(quán)歸企業(yè)所有，為下一步通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 盤(pán)活創(chuàng)造條件。

四是深化“政金企”合作。在政府主管單位、金融機(jī)構(gòu)和交通企業(yè)之間建立常態(tài)化的工作對(duì)接機(jī)制，強(qiáng)化項(xiàng)目信息共享，支持金融機(jī)構(gòu)深入?yún)⑴c項(xiàng)目前期研究，確保項(xiàng)目投融資方案可落地，爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)針對(duì)海南自貿(mào)港的專(zhuān)項(xiàng)支持政策。