王建軍

(福建天澤工程咨詢有限公司,福建 福州 350011)

2017年水利部發(fā)布了《水利部關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號),提出取消生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收,轉(zhuǎn)為生產(chǎn)建設(shè)單位自主開展水土保持設(shè)施驗收工作,明確要求加強事中事后監(jiān)管,從此開啟了水土保持信用管理的序幕。2020年水利部辦公廳印發(fā)了《水利部辦公廳關(guān)于做好生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持承諾制管理的通知》(辦水?！?020〕160號),提出實施水土保持承諾制管理的生產(chǎn)建設(shè)項目包括編制水土保持方案報告表的生產(chǎn)建設(shè)項目、已實施水土保持區(qū)域評估范圍內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項目和法律法規(guī)規(guī)定實行承諾制管理的其他生產(chǎn)建設(shè)項目,進一步擴大了水土保持信用管理的范圍。2022年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展 促進形成新發(fā)展格局的意見》,提出要完善生態(tài)環(huán)保信用制度,全面實施環(huán)保、水土保持等領(lǐng)域信用評價,強化信用評價結(jié)果共享運用。將水土保持信用評價納入社會信用體系建設(shè),既體現(xiàn)了國家對水土保持工作的高度重視,也表明了對水土保持信用管理工作的高標準要求。

水土保持承諾制自實施以來,雖然在簡化審批流程、提高服務(wù)效率等方面作出了較大貢獻,但是出現(xiàn)不少漏洞,行業(yè)亂象頻頻發(fā)生,與社會信用體系建設(shè)要求仍存在較大差距。本研究基于當前水土保持信用管理存在的問題,提出水土保持信用管理體系建設(shè)相關(guān)建議,以期為推動水土保持信用管理、滿足社會信用體系建設(shè)要求提供支撐。

1 水土保持信用評價與管理

水土保持信用評價指政府部門(含具備社會公共管理職能的事業(yè)單位)和部分社會團體在履行行政管理及其他職責(zé)過程中依據(jù)水土保持市場主體(含個人)在生態(tài)治理項目和生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持活動中形成的能夠反映其信用狀況的記錄和資料,作出能夠?qū)λ帘３质袌鲋黧w(含個人)信用狀況判斷產(chǎn)生積極或消極影響的信用評價信息。目前,水土保持信用評價依據(jù)主要包括2019年水利部印發(fā)的《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持問題分類及責(zé)任單位責(zé)任追究標準(試行)》、2019年水利部印發(fā)的《水利建設(shè)市場主體信用信息管理辦法》、2020年水利部印發(fā)的《水利部辦公廳關(guān)于實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》(辦水?！?020〕157號)等。

水土保持信用評價是一項十分嚴肅的工作,信用評價信息記錄了水土保持市場主體信用狀況,揭示其信用優(yōu)劣,警示其信用風(fēng)險,能在一定程度上決定市場主體在水土保持行業(yè)的生存境況。因此,建立健全水土保持信用管理體系就是建立科學(xué)、合理、統(tǒng)一的水土保持信用管理標準及程序,以保證水土保持信用評價的嚴肅性和權(quán)威性。

2 水土保持信用管理存在的問題

通過總結(jié)近年來生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收核查工作成果,發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項目存在水土保持方案(含變更)報批手續(xù)不全、監(jiān)測數(shù)據(jù)造假、驗收結(jié)論不實、棄渣場描述不清等問題,這些問題都與當前水土保持信用管理水平不滿足社會信用體系建設(shè)要求有關(guān)。

2.1 信用管理機制不健全

1)信用評價信息系統(tǒng)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。目前國家和省級水利市場信用評價信息系統(tǒng)平臺建設(shè)水平參差不齊,缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,沒有依據(jù)水土保持工作類別(如設(shè)計、施工、監(jiān)測、監(jiān)理、招標代理等)進行分類。信用評價是依據(jù)市場主體意愿自行申請而非水行政主管部門對所有登記在冊的市場主體進行統(tǒng)一評價,水土保持“信息孤島”問題顯著。通報批評信息有的發(fā)布在當?shù)卣俜骄W(wǎng)站,有的發(fā)布在水行政主管部門官方網(wǎng)站,缺乏統(tǒng)一的通報平臺。

2)問題分類和責(zé)任追究標準有待完善。水土保持問題分類和責(zé)任追究標準主要依據(jù)是《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持問題分類及責(zé)任追究標準的通知》(辦水保函〔2020〕564號)和《水利部辦公廳關(guān)于實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》(辦水保〔2020〕157號),將水土保持問題分為一般問題、較重問題和嚴重問題,依據(jù)問題項數(shù)量將水土保持問題責(zé)任追究方式分為約談、通報批評、納入重點監(jiān)管(關(guān)注)名單、信用懲戒(黑名單)共4種。然而,目前水土保持問題責(zé)任追究標準需要進一步完善:一是目前責(zé)任追究標準的制定是針對水土保持市場主體,缺乏針對具體編制人員、項目負責(zé)人等具體人員的責(zé)任追究標準;二是責(zé)任追究標準過于寬松,大部分情況下僅為通報批評,失信成本小,懲戒力度弱;三是目前水土保持問題分類標準過于籠統(tǒng),沒有考慮違法違規(guī)行為,無法準確權(quán)衡水土保持問題的嚴重程度。

3)信用評價信息應(yīng)用缺乏實質(zhì)性舉措。除不得向被列入“黑名單”的市場主體購買服務(wù)外,其他被通報批評的市場主體仍然可以繼續(xù)提供水土保持服務(wù),沒有其他強制性懲戒措施。

4)信用評價信息報送流程冗長。依據(jù)《水利建設(shè)市場主體信用信息管理辦法》中的信用評價信息共享機制,當水土保持市場主體的不良行為被縣級水行政主管部門作出責(zé)任追究決定后,其信用信息需先逐級報送至全國水利建設(shè)市場監(jiān)管服務(wù)平臺,再由全國水利建設(shè)市場監(jiān)管服務(wù)平臺將不良行為記錄信息推送至省級水利建設(shè)市場監(jiān)管服務(wù)平臺,需要耗費較長的時間,而在此期間基層水行政主管部門、生產(chǎn)建設(shè)單位等難以獲知市場主體的信用評價信息。

2.2 水土保持技術(shù)服務(wù)市場繁雜

《國務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》(國發(fā)〔2015〕58號)規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制、監(jiān)測、設(shè)施驗收、技術(shù)評估單位為具有從事生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制、監(jiān)測、設(shè)施驗收、技術(shù)評估工作相應(yīng)能力和水平且具有獨立法人資格的企事業(yè)單位。在“放管服”改革縱深推進的時代背景下,企業(yè)工商登記相關(guān)手續(xù)已大大簡化,企業(yè)注冊資金實行認繳制,兩個自然人及以上即可完成企業(yè)注冊登記手續(xù),無學(xué)歷、專業(yè)等限制。這是水土保持技術(shù)服務(wù)市場中技術(shù)服務(wù)機構(gòu)素質(zhì)良莠不齊的主要原因,同時也給失信企業(yè)“換個馬甲”,再次進入水土保持技術(shù)服務(wù)市場提供了一個天然漏洞,給水土保持信用管理工作帶來了極大的挑戰(zhàn)。

2.3 個人信用管理體系缺失

當水土保持設(shè)施驗收不合格時,水行政主管部門責(zé)任追究主體為水土保持設(shè)施驗收報告編制單位,然而當前針對水土保持設(shè)施驗收報告編制項目負責(zé)人、編制技術(shù)人員等失信懲戒機制近乎空白,針對評審專家的僅有地方水行政主管部門制定的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案評審專家?guī)旃芾磙k法。在大量環(huán)境保護、工程咨詢、工程監(jiān)理、監(jiān)測等其他行業(yè)技術(shù)人員進入水土保持技術(shù)服務(wù)市場,但其知識儲備和能力水平總體偏低的情況下,個人失信懲戒機制的缺失給水土保持技術(shù)服務(wù)市場帶來極大的隱患。

2.4 從業(yè)人員對信用管理的認知不足

部分水土保持從業(yè)人員對水土保持承諾制管理認知不足,甚至存在政策解讀偏差,認為實施水土保持承諾制意味著國家降低了對水土保持工作的要求,導(dǎo)致水土保持技術(shù)服務(wù)市場行業(yè)亂象頻發(fā)。如有的水土保持設(shè)施自主驗收報告完全照搬水土保持方案或數(shù)據(jù)造假;水土保持管理部門工作人員在進行生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管時敷衍了事、得過且過等。

2.5 基層水土保持監(jiān)管不滿足信用管理要求

基層水土保持監(jiān)管是信用管理的一項重要保障,然而與省級及以上生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收核查全覆蓋相反的是,占生產(chǎn)建設(shè)項目總數(shù)比例較大的市縣級項目水土保持設(shè)施自主驗收核查比例嚴重偏低,且自主驗收核查實效難以保證,其原因主要是基層水行政主管部門認知不足、技術(shù)支撐力量弱、經(jīng)費來源無保障。①基層水行政主管部門水土保持監(jiān)管重點是項目現(xiàn)場水土流失防治效果,忽視了項目征占地面積變更、水土保持補償費繳納等內(nèi)容,核查工作漏洞較多。②基層水行政主管部門水土保持業(yè)務(wù)科室人員以行政管理人員為主,水土保持專業(yè)技術(shù)人才不足。而核查工作對工作人員的要求較高,除需了解水土保持方案編制、監(jiān)測監(jiān)理、設(shè)施驗收等相關(guān)規(guī)范標準外,還需了解生產(chǎn)建設(shè)項目的建設(shè)流程、施工工藝等。③基層水行政主管部門常規(guī)資金計劃通常是提前向同級財政主管部門申報,經(jīng)批準后按計劃撥付款項,常規(guī)資金計劃外的資金安排必須有縣級政府或上級財政主管部門蓋章同意的正式文件作為依據(jù),否則需通過“一事一議”的方式向同級財政主管部門申請。因目前缺少明確水土保持設(shè)施自主驗收核查經(jīng)費來源的正式文件,故基層水行政主管部門經(jīng)常出現(xiàn)核查工作經(jīng)費落實困難的情況。

3 水土保持信用管理建議

3.1 健全水土保持信用管理機制

1)加快信用管理平臺建設(shè)。建議參照全國環(huán)境影響評價信息公示平臺,建立全國水土保持信用評價信息公示平臺,規(guī)定水土保持市場主體必須通過該平臺公示其基本注冊信息、技術(shù)力量、成果信息和信用評價等,同時與全國及省級水利建設(shè)市場監(jiān)管服務(wù)平臺對接,及時更新市場主體的信用評價信息,有不良行為記錄需及時上傳,實現(xiàn)水土保持市場主體及技術(shù)人員等信用管理對象的信息實時收集和整理。

2)細化責(zé)任追究標準。建議量化水土保持問題責(zé)任追究標準,分別賦予一般問題、較重問題、嚴重問題不同的分值,并實行“一票否決”制度。以1 a為周期,周期內(nèi)信用分值共100分,依據(jù)發(fā)現(xiàn)的相應(yīng)問題扣除分數(shù),其中一般問題為2分/項,較重問題為5分/項,嚴重問題為10分/項,約談為20分/次,通報批評為30分/次,納入重點監(jiān)管(關(guān)注)名單為50分/次,信用懲戒為100分/次,周期內(nèi)市場主體信用分值為0時建議不再受理該市場主體的所有業(yè)務(wù);“一票否決”指市場主體存在違法違規(guī)行為,如項目征占地變更需進行變更報備而未報備的,水土保持補償費未依法依規(guī)繳納而通過驗收的,則直接被列入“黑名單”。

3)強化信用評價信息實際應(yīng)用。各級水行政主管部門應(yīng)強化信用評價信息的實際運用,如對信用評價信息一直保持較好的市場主體在水土保持資金扶持、項目申報、政府采購、工程招標等公共資源分配活動中優(yōu)先考慮,在行政審批環(huán)節(jié)中給予優(yōu)先辦理、簡化程序等便利措施;對失信市場主體加強約束和限制,取消對失信企業(yè)的相關(guān)扶持,提高失信成本,強化信用約束,營造“一處失信、處處受限,一時失信、長期受限”的氛圍,推動形成市場主體“不敢失信、不能失信、不想失信”的長效機制。

4)優(yōu)化信用評價信息共享機制。開設(shè)市縣級水行政主管部門水土保持信用管理賬戶,賦予市縣級水行政主管部門信用評價信息編輯權(quán)限,縮短信用評價信息報送流程,強化信用評價信息共享和應(yīng)用。積極創(chuàng)新和擴寬信用評價信息獲取渠道,在以官方網(wǎng)站為主的基礎(chǔ)上增加微信公眾平臺、小程序等新媒體渠道。

3.2 構(gòu)建政府、企業(yè)、個人“三位一體”信用管理體系

水土保持信用管理是政府、企業(yè)、個人三方面的協(xié)同工作,需要構(gòu)建政府、企業(yè)、個人“三位一體”的水土保持信用管理體系。其中,水行政主管部門需要充分發(fā)揮部門職責(zé),可推行“崗位+信用”管理模式,建立水土保持崗位信用制,對失職行政人員提出針對性的行政處罰方法,提升行政公信力;企業(yè)和個人都是信用管理的主要對象,存在不良行為記錄的企業(yè)和個人均應(yīng)在信用管理平臺中記錄在冊,并針對性地提出失信懲戒措施。

3.3 保障基層水土保持監(jiān)管成效

水土保持設(shè)施自主驗收核查應(yīng)嚴格依據(jù)驗收標準,水土流失防治效果僅為驗收核查內(nèi)容的一部分,還應(yīng)重點核查生產(chǎn)建設(shè)項目各項驗收材料,檢查有無違法違規(guī)行為等。著力提升基層水行政主管部門工作人員在水土保持相關(guān)法律法規(guī)、標準規(guī)范,水土保持背景知識,生產(chǎn)建設(shè)項目施工工藝等方面的專業(yè)素養(yǎng),熟悉相關(guān)流程手續(xù),全面提升水土保持設(shè)施自主驗收核查工作實效。同時建議由省級及以上水行政主管部門聯(lián)合同級財政主管部門發(fā)文,明確水土保持設(shè)施自主驗收核查工作經(jīng)費來源;推動第三方技術(shù)服務(wù)機構(gòu)參與核查工作,以加強核查工作的技術(shù)力量。

3.4 加強信用管理宣傳教育

水土保持行業(yè)實施承諾制(備案制)是貫徹國家“放管服”改革的具體措施,也是國家社會信用體系建設(shè)的具體要求,需要將政策的“規(guī)劃書”變成工作的“任務(wù)書”。因此,應(yīng)加強水土保持信用管理宣傳教育,使水土保持管理部門工作人員、水土保持服務(wù)市場技術(shù)人員、生產(chǎn)建設(shè)項目各參建單位及相關(guān)從業(yè)人員、相關(guān)領(lǐng)域評審專家充分認識到水土保持信用管理的重要性和自身工作的嚴肅性,從思想上重視、從行動上落實水土保持信用管理。

4 結(jié)束語

水土保持信用管理體系建設(shè)是國家深入推進“放管服”改革、推進社會信用體系建設(shè)等頂層設(shè)計在水土保持領(lǐng)域的具體落實,然而頂層設(shè)計的落地見效需要深入基層,疏通政策實踐的微循環(huán),需要體制機制、思想教育、技術(shù)力量、財政支持等多方面的保障落實。本研究基于當前水土保持信用管理工作存在的信用管理機制不健全、水土保持技術(shù)服務(wù)市場繁雜、個人信用管理體系缺失、從業(yè)人員認知不足、基層水土保持監(jiān)管不滿足信用管理要求等問題, 提出加快信用管理平臺建設(shè)、細化責(zé)任追究標準、強化信用評價信息實際應(yīng)用、優(yōu)化信用評價信息共享機制、構(gòu)建“三位一體”信用管理體系、保障基層水土保持監(jiān)管成效、加強信用管理宣傳教育等對策,以期推動水土保持信用管理體系建設(shè)。