張 瑩

(江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,江蘇南京 211168)

2022年中央一號(hào)文件中提出了3個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目:一是鄉(xiāng)村發(fā)展,重點(diǎn)要推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)民就地就近就業(yè)增收;二是鄉(xiāng)村建設(shè),重點(diǎn)要加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè),健全實(shí)施機(jī)制;三是鄉(xiāng)村治理,重點(diǎn)要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),創(chuàng)新農(nóng)村精神文明建設(shè)有效平臺(tái)載體,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)平安穩(wěn)定。實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是黨的十九屆五中全會(huì)首次提出的,其涉及面廣、內(nèi)容新、要求高,需要結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際加以貫徹落實(shí)。近年來(lái),江蘇在新農(nóng)村建設(shè)中結(jié)合實(shí)際,探索形成了鄉(xiāng)村建設(shè)的三大工作品牌,被稱為“江蘇路徑”,即改善蘇北農(nóng)民住房、人居環(huán)境整治、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)。這3項(xiàng)工作是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容,是建設(shè)的難點(diǎn),是打造成為鄉(xiāng)村建設(shè)的創(chuàng)新工作品牌。以這三大品牌作為推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的重要抓手,同時(shí)完善鄉(xiāng)村規(guī)劃,對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)能夠起到引領(lǐng)和統(tǒng)領(lǐng)作用。補(bǔ)足鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃這一短板,總結(jié)提升三大品牌(“1+3”)工作,對(duì)江蘇省鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展有現(xiàn)實(shí)意義和必要性。

1 江蘇鄉(xiāng)村建設(shè)(“1+3”)的現(xiàn)狀分析

1.1 編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的情況

1.1.1 完成鎮(zhèn)及村規(guī)劃的布局 2019年3月,江蘇省根據(jù)國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于開展農(nóng)村住房建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》[1]制定了支持加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房的路徑,要求各地抓緊開展鎮(zhèn)及村的布局規(guī)劃完善工作,進(jìn)一步優(yōu)化村鎮(zhèn)空間布局,明確自然村莊分類,引導(dǎo)布局和確定相應(yīng)的規(guī)劃發(fā)展方向,確定了蘇北、蘇南、蘇中建設(shè)工作的進(jìn)度。截至2020年年底,全省村鎮(zhèn)布局規(guī)劃優(yōu)化完善工作全面完成,相關(guān)成果已納入全省國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)管理。按照國(guó)家要求,江蘇省內(nèi)自然村莊對(duì)應(yīng)調(diào)整為集聚提升類村莊、特色保護(hù)類村莊、城郊融合類村莊、搬遷撤并類村莊和其他一般村莊,其中前3類屬于規(guī)劃發(fā)展村莊,是未來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展和人口集聚的主要空間載體。

1.2 蘇北農(nóng)民住房改善現(xiàn)狀

蘇北農(nóng)房改善工作始于2018年9月,截至目前,蘇北5市已經(jīng)上報(bào)完成改善的農(nóng)戶合計(jì)有32.68萬(wàn)戶,超過(guò)30萬(wàn)戶達(dá)到了改善目標(biāo)。社情民意調(diào)查結(jié)果顯示,蘇北5市改善農(nóng)戶的滿意率達(dá)93.3%。江蘇省貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件情況的督查報(bào)告,給予了蘇北農(nóng)房改善工作“江蘇路徑”這一高度評(píng)價(jià)。主要經(jīng)驗(yàn)與做法有以下幾點(diǎn)。

1.2.1 頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)力推進(jìn) 通過(guò)調(diào)研了解到,省領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)多次深入蘇北農(nóng)村走訪調(diào)研,圍繞如何推動(dòng)農(nóng)民群眾住房條件改善,問計(jì)于民、問需于民,并作出科學(xué)決策,確定了蘇北5市“三年改善農(nóng)民住房30萬(wàn)戶”的目標(biāo)。項(xiàng)目開展之初,建立了由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭,分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)的省級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)體系,成立了省級(jí)工作推進(jìn)辦公室,地方政府市、縣兩級(jí)也建立了相應(yīng)的工作推進(jìn)機(jī)制。

1.2.2 整合政策資金集聚投入 江蘇省在省級(jí)層面制定并出臺(tái)了有關(guān)資金籌措使用、土地保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面的政策文件,明確了系列化的資金投入和支持保障措施,并要求地方政府配套加以落實(shí),保障資金及時(shí)籌措集聚,保證適時(shí)使用。

1.2.3 持續(xù)加強(qiáng)指導(dǎo)督導(dǎo) 省委、省政府先后在蘇北5市召開了5次現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì),通過(guò)交流經(jīng)驗(yàn)、分析問題、強(qiáng)化部署,確保住房改善工作切實(shí)穩(wěn)定地開展。在省級(jí)層面,建立了蹲點(diǎn)指導(dǎo)、第三方技術(shù)巡查、對(duì)口跟蹤指導(dǎo)“三位一體”的工作指導(dǎo)機(jī)制,并以專題通報(bào)、工作簡(jiǎn)報(bào)、督查專報(bào)、“回頭看”等形式督促市(縣)嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任,先后開展了3批共111個(gè)省級(jí)示范項(xiàng)目的創(chuàng)建工作,發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。

1.3 農(nóng)村人居環(huán)境整治的現(xiàn)狀

按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署,江蘇省委省政府制定了具體實(shí)施方案,明確了任務(wù)目標(biāo)和重點(diǎn)舉措。全省上下緊扣“三年行動(dòng)”目標(biāo)任務(wù)[3],聚焦農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村生活垃圾和污水治理、村容村貌提升等內(nèi)容,扎實(shí)有序推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。截至2021年年底,全省農(nóng)村戶用廁所無(wú)害化改造普及率超過(guò)95%;全省農(nóng)村生活垃圾集中收運(yùn)率超過(guò)99%,基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理體系全覆蓋;全省農(nóng)村生活污水處理設(shè)施行政村覆蓋率為74.6%。以清理垃圾、河塘溝渠、農(nóng)業(yè)廢棄物和無(wú)保護(hù)價(jià)值殘?jiān)珨啾?治理鄉(xiāng)村公共空間,改變農(nóng)民生活習(xí)慣“四清一治一改”措施為重點(diǎn),在全省1.6萬(wàn)多個(gè)行政村全覆蓋開展村莊清潔行動(dòng)。總結(jié)歸納其經(jīng)驗(yàn)如下。

一是強(qiáng)勢(shì)推動(dòng),以省級(jí)農(nóng)村人居環(huán)境整治聯(lián)席會(huì)議制度,實(shí)施統(tǒng)籌推進(jìn)、高位協(xié)調(diào)、層層壓實(shí)責(zé)任,強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)落實(shí)改造環(huán)境。二是加強(qiáng)目標(biāo)考核,江蘇省將農(nóng)村人居環(huán)境整治重點(diǎn)任務(wù)列入市(縣)高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)考核體系、鄉(xiāng)村振興實(shí)績(jī)考核體系等多項(xiàng)考核體系中,考核結(jié)果與市(縣)政府目標(biāo)責(zé)任考核和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)考核掛鉤。三是加大資金投入,各級(jí)財(cái)政都加大了對(duì)改善人居環(huán)境的投入。省級(jí)財(cái)政每年投入到農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中的資金達(dá)100億元左右,重點(diǎn)用于改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件、農(nóng)村廁所改造、村莊綠化、農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用、農(nóng)村公路建設(shè)等方面。四是建立創(chuàng)新機(jī)制,探索了“黨建+人居環(huán)境整治”的工作機(jī)制,發(fā)揮了基層黨組織獨(dú)有的作用。例如,昆山市建立“紅黑榜”考核制度獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,推動(dòng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)更好地作為。此外,探索建立了農(nóng)村公共服務(wù)“五位一體”管理機(jī)制,統(tǒng)籌村莊環(huán)境、小型農(nóng)田水利工程、農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)、公共場(chǎng)所及綠化等。五是建立管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制,不少地方都探索建立了文明積分制度,是動(dòng)員激勵(lì)村民積極參與、廣泛參與的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。例如,揚(yáng)中市建立了“八位一體”長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制,形成了“有制度、有標(biāo)準(zhǔn)、有隊(duì)伍、有經(jīng)費(fèi)、有監(jiān)督”的管護(hù)。再如,蘇州等地推行市(區(qū))和鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)助、村集體補(bǔ)貼、農(nóng)民適量付費(fèi)相結(jié)合的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障制度。

我都是四十開外的人了，西山即使出了事，對(duì)我都無(wú)所謂?？晌也环判牡氖切×印＿@天西山出事小六子剛好為回家的馬大腳頂班。這個(gè)狗日的馬大腳，偏偏這個(gè)時(shí)候回個(gè)什么家？

1.4 特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)展

2017年江蘇省就印發(fā)了特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)方案[4],隨后全省上下大力開展村莊清潔行動(dòng),在使村莊干凈整潔的同時(shí)開展了美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。目前,全省已建成407個(gè)省級(jí)特色田園鄉(xiāng)村,覆蓋了97.4%的涉農(nóng)縣(市、區(qū)),其中135個(gè)為試點(diǎn)村莊,超額完成了省級(jí)試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)。

1.4.1 高位謀劃推動(dòng) 為了提升社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)水平,江蘇省委建立了工作推進(jìn)機(jī)制,成立了以分管副省長(zhǎng)為召集人的特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)工作聯(lián)席會(huì)議,由省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳等15個(gè)部門組成工作組。明確到2025年建成1 000個(gè)特色田園鄉(xiāng)村、1萬(wàn)個(gè)美麗宜居鄉(xiāng)村,進(jìn)一步明確了新任務(wù)、新要求,并將特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)作為“十四五”期間美麗江蘇建設(shè)的重要抓手和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的先行探索路徑。

1.4.2 加大資金政策支持并強(qiáng)化指導(dǎo)服務(wù) 江蘇省集中力量、集成政策、集聚資源系統(tǒng)打造特色田園鄉(xiāng)村,由點(diǎn)的創(chuàng)建向區(qū)域的集聚示范延伸。江蘇省財(cái)政整合財(cái)政資金予以支持和保障,優(yōu)先給予涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目聚焦特色田園鄉(xiāng)村聚合使用。培育發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),推廣特色田園鄉(xiāng)村示范引領(lǐng)作用。同時(shí),強(qiáng)化田園鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的設(shè)計(jì)指導(dǎo)服務(wù),組織專業(yè)力量編印相關(guān)文件,邀請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)大師、專家學(xué)者和優(yōu)秀設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)參與特色田園鄉(xiāng)村規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)的全過(guò)程。以規(guī)劃設(shè)計(jì)陪伴式服務(wù),強(qiáng)化工作調(diào)度,現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo),嚴(yán)格驗(yàn)收命名標(biāo)準(zhǔn)和程序。

2 江蘇鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)(“1+3”)存在的困難和問題

2.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃編制方面

2.1.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃編制滯后且參與度不高 目前,江蘇省的鄉(xiāng)村規(guī)劃相對(duì)滯后,使得鄉(xiāng)村建設(shè)和改善工作缺乏有效的引導(dǎo)和參照,只能邊建設(shè)邊規(guī)劃。此外,存在已經(jīng)規(guī)劃的方案遲遲不能落地、不能實(shí)施,導(dǎo)致村莊規(guī)劃編制工作難以得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn),在很大程度上限制了鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展。此外,在規(guī)劃的編制過(guò)程中,基層干部下沉實(shí)施調(diào)研不夠,不能主動(dòng)與村民進(jìn)行有針對(duì)性的溝通,缺乏與村民之間必要、有效的互動(dòng),致使村民對(duì)規(guī)劃編制不關(guān)心、不參與,從而使得規(guī)劃編制不夠接地氣。

2.1.2 規(guī)劃編制的精準(zhǔn)性有待提高 規(guī)劃發(fā)展型、搬遷撤并類和一般類3類村莊布局的確定還過(guò)于寬泛,欠缺精準(zhǔn)性、實(shí)用性、指導(dǎo)性。據(jù)調(diào)查,蘇北一些地區(qū)保留村莊與撤并村莊的合計(jì)占比達(dá)30%～50%,一般村莊占比達(dá)50%～70%。一般村莊占比過(guò)高,值得研究探討,其優(yōu)點(diǎn)是未來(lái)的回旋余地大、調(diào)控更有主動(dòng)權(quán),在一定程度上有利于提高精準(zhǔn)性(現(xiàn)在看不準(zhǔn)、將來(lái)會(huì)看準(zhǔn));其缺點(diǎn)在于,相當(dāng)多的村莊存在不確定性,可留可撤并,使得村莊建設(shè)和發(fā)展急需的規(guī)劃無(wú)法發(fā)揮引領(lǐng)作用,基層反映規(guī)劃滯后的問題依然存在。

2.1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成村莊規(guī)劃編制任務(wù)的難度極大 國(guó)家和江蘇省層面均明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織編制村莊規(guī)劃,意味著鄉(xiāng)村是村莊規(guī)劃編制的主體。鄉(xiāng)村承擔(dān)此重任,至少面臨兩大困難,一是缺編制經(jīng)費(fèi),全面完成“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃,所需經(jīng)費(fèi)多,絕大多數(shù)鄉(xiāng)村難以承擔(dān),只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)支付,而對(duì)于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言這是一筆很大的支出,完全承擔(dān)的難度很大;二是缺少規(guī)劃專業(yè)的人才,農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域有能力、有熱情、有經(jīng)驗(yàn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位還比較少,特別缺乏熟悉農(nóng)業(yè)農(nóng)村、了解理解農(nóng)民、具有較濃“三農(nóng)”情懷的規(guī)劃人才。

2.2 改善蘇北農(nóng)民住房方面

2.2.1 農(nóng)房項(xiàng)目資金平衡面臨較大挑戰(zhàn) 除省級(jí)專項(xiàng),蘇北農(nóng)房改善所需資金的重要來(lái)源是土地指標(biāo)交易,主要有增減掛鉤指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)2類。受到多種因素影響,土地交易存在較大不確定性,例如在某縣(市)資金平衡方案中,計(jì)劃每年交易的土地指標(biāo)為106.67 hm2,單位面積價(jià)格為450萬(wàn)元/hm2,而省級(jí)下達(dá)的補(bǔ)充耕地交易指標(biāo)只有73.33 hm2,交易價(jià)格逐年下降,單位面積價(jià)格只有375萬(wàn)元/hm2左右,由于資金平衡方案編制過(guò)于樂觀,導(dǎo)致建設(shè)資金出現(xiàn)缺口,項(xiàng)目方案難以實(shí)現(xiàn)。

2.2.2 總結(jié)復(fù)制蘇北農(nóng)房改善的經(jīng)驗(yàn)有待加強(qiáng) 在各地、各級(jí)的高度重視和大力支持下,蘇北農(nóng)房改善取得了很大成效[5],也形成了不少制度性、政策性成果,亟待總結(jié)提升、復(fù)制推廣。蘇中、蘇南農(nóng)民改善住房的意愿非常強(qiáng),也需要得到省級(jí)的政策資金支持,需要得到有力的指導(dǎo),迫切需要總結(jié)并復(fù)制蘇北農(nóng)房改善的政策和制度性成果。

2.2.3 集中居住區(qū)的配套有待提升 一是產(chǎn)業(yè)配套有待加強(qiáng),富民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,事關(guān)農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)、收入來(lái)源,產(chǎn)業(yè)支撐能力強(qiáng)不強(qiáng),直接關(guān)系到能否搬得出、穩(wěn)得住;二是一些集中居住小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套不完善,致使村民生活的方便度低。

2.2.4 蘇北農(nóng)房改善的法律法規(guī)制度缺失 目前,蘇北農(nóng)房改善存在村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理法律法規(guī)不健全、規(guī)劃管理滯后、建設(shè)管理缺乏等缺點(diǎn)。此外,鄉(xiāng)村資源要素流轉(zhuǎn)、建設(shè)資金保障、農(nóng)民參與決策管理、農(nóng)村社區(qū)管理、新型農(nóng)村社區(qū)(集中居住區(qū))物業(yè)管理、農(nóng)民退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員、農(nóng)民退出宅基地等方面的法律法規(guī)、制度都不夠健全。

2.3 農(nóng)村人居環(huán)境整治方面

2.3.1 村鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治的引領(lǐng)不夠 由于“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃尚處于試點(diǎn)階段,并且規(guī)劃相對(duì)滯后,使得改善農(nóng)村人居環(huán)境項(xiàng)目在相當(dāng)程度上缺乏科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)。一些村莊只能邊建設(shè)、邊改進(jìn)、邊規(guī)劃,鄉(xiāng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無(wú)序,農(nóng)村人居環(huán)境整治存在重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)的現(xiàn)象。

2.3.2 農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)質(zhì)量有待提升 雖然有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)、集中的財(cái)力投入、嚴(yán)格的目標(biāo)考核,從而推動(dòng)了農(nóng)村人居環(huán)境改善“三年行動(dòng)”目標(biāo)任務(wù)的完成,但是在整治項(xiàng)目的質(zhì)量和工作質(zhì)量等方面仍存在短板和不足。在一些地方,農(nóng)村改廁現(xiàn)狀摸底不扎實(shí),分類指導(dǎo)不夠,存在為改而改的現(xiàn)象,片面追求數(shù)量、趕進(jìn)度,追求過(guò)高的完成率、覆蓋率,對(duì)施工質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán),驗(yàn)收管理也不規(guī)范,導(dǎo)致少數(shù)改廁項(xiàng)目質(zhì)量難以保證,從而影響使用效果。此外,存在著無(wú)害化處理裝置破損閑置不用、污水處理設(shè)施與管網(wǎng)建設(shè)不配套導(dǎo)致污水處理設(shè)施“曬太陽(yáng)”、畜禽糞污處理監(jiān)管不到位從而影響周邊水體、農(nóng)村垃圾治理有死角、垃圾中轉(zhuǎn)站處置能力不足等問題。

2.3.3 農(nóng)村人居環(huán)境整治村民的主體作用發(fā)揮不夠 村民對(duì)改善農(nóng)村人居環(huán)境有強(qiáng)烈的愿望,他們是直接受益者,更應(yīng)是人居環(huán)境整治養(yǎng)護(hù)的參與者、主人翁。由于缺乏村民有效參與的機(jī)制,在確定人居環(huán)境改善項(xiàng)目任務(wù)時(shí),沒有聽取村民的需求訴求,因而政府做的事與村民的期望不一致,而且村民的主體意識(shí)較差,導(dǎo)致村民對(duì)改善人居環(huán)境建設(shè)和管護(hù)不關(guān)心、不支持、不配合、不出力。另外,農(nóng)民的自我建設(shè)、自我管護(hù)、自我服務(wù)、自我監(jiān)督等長(zhǎng)效自治機(jī)制未建立。此外,農(nóng)村環(huán)境設(shè)施的長(zhǎng)效管護(hù)仍然缺失,建立農(nóng)村人居環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)的機(jī)制迫在眉睫。

2.3.4 整治工作系統(tǒng)推進(jìn)、有機(jī)銜接有待加強(qiáng) 農(nóng)村人居環(huán)境整治涉及面廣,相關(guān)工作歸口不同部門,有時(shí)一項(xiàng)工作分屬幾個(gè)部門。例如,無(wú)害化廁所由衛(wèi)健部門指導(dǎo)建設(shè),由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào),排出的污水由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé),增加了基層工作難度,不利于統(tǒng)籌推進(jìn)。此外,對(duì)于相互關(guān)聯(lián)的事項(xiàng),不同部門對(duì)工作推進(jìn)、技術(shù)模式和驗(yàn)收等的要求不一致,使得基層工作無(wú)所適從。

2.4 美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)方面

盡管江蘇省在推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的過(guò)程中取得了一定成效,但是也面臨著一些問題和困難,主要有以下幾個(gè)方面。

2.4.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)還需進(jìn)一步完善 少數(shù)特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏全面性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性,對(duì)用地布局、風(fēng)貌控制、特色塑造等方面的規(guī)劃不系統(tǒng)、不完整,沒有充分發(fā)掘當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村歷史文化內(nèi)涵和區(qū)域自然特色,個(gè)性化的鄉(xiāng)土特色氣息不明顯、不濃厚,不少村莊的歷史文化挖掘多流于書面形式,對(duì)“鄉(xiāng)風(fēng)民俗”的挖掘不夠,許多具有地方特色的文化品牌還沒有被真正打造出來(lái)。

2.4.2 資金投入后勁不足,群眾積極性不高 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村涉及規(guī)劃、文化、水利、建筑、生態(tài)園林等諸多內(nèi)容,工作量大、內(nèi)容繁雜,目前多形式的共建機(jī)制尚未成熟。政府的資金支持及土地政策紅利雖然在建設(shè)初期起到了一定作用,但新建成美麗鄉(xiāng)村以后,后續(xù)還需大量投入,對(duì)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力不強(qiáng)的地方挑戰(zhàn)很大,后期資金投入有困難,這使得群眾對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的理解不夠全面,缺乏主人翁意識(shí),認(rèn)為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是政府行為,存在“等、靠、要”等依賴思想,參與建設(shè)、管理的積極性和主動(dòng)性沒有得到很好的調(diào)動(dòng)和發(fā)揮,存在“干部做,群眾看”的現(xiàn)象。

2.4.3 項(xiàng)目的可復(fù)制、可推廣程度不高 目前,江蘇省已累計(jì)命名6批共365個(gè)“江蘇省特色田園鄉(xiāng)村”,類型多樣,覆蓋范圍廣,有的縣(市、區(qū))還開展了示范區(qū)(帶)建設(shè),這些鄉(xiāng)村在全省發(fā)揮了一定的典型示范作用[6]。但是,特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)太高、投入太大、水平太高、不接地氣,讓人感到高不可攀,難以學(xué)習(xí)借鑒。這類特色田園鄉(xiāng)村有獨(dú)特的資源區(qū)位優(yōu)勢(shì)、良好的基礎(chǔ)(是老典型),加上各級(jí)政府、政策資金的集中集聚投入,是對(duì)特色鄉(xiāng)村的“錦上添花”,這只適用于點(diǎn)建設(shè)而不宜面推廣。

3 江蘇鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)(“1+3”)的路徑及對(duì)策建議

通過(guò)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn),“1+3”是江蘇省新農(nóng)村建設(shè)的重要成果、有益經(jīng)驗(yàn),也是特色品牌。要進(jìn)一步堅(jiān)持問題導(dǎo)向,將“1+3”作為江蘇省鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的先行探索,成為鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的重要推手,推動(dòng)江蘇省鄉(xiāng)村建設(shè)繼續(xù)走在全國(guó)前例、作出示范。

3.1 要強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設(shè),切實(shí)發(fā)揮其引領(lǐng)作用

規(guī)劃要充分考慮引領(lǐng)性、前瞻性、控制性等重要功能。通過(guò)科學(xué)合理的規(guī)劃發(fā)揮重要的引領(lǐng)作用、剛性約束作用,以此推動(dòng)分類分級(jí)建設(shè)和整治,合理安排建設(shè)和整治的時(shí)序,減少重復(fù)建設(shè),避免不必要的浪費(fèi)。要突出《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興法》對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的引領(lǐng)[7],堅(jiān)持因地制宜、規(guī)劃先行、循序漸進(jìn),順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律,按照方便群眾生活、保持鄉(xiāng)村功能和特色的原則,安排村莊布局,依法編制村莊規(guī)劃,分類有序地推進(jìn)村莊建設(shè)。

首先,鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)關(guān)注空間布局規(guī)劃體系的構(gòu)建,要具體到鄉(xiāng)村、落實(shí)村鎮(zhèn)布局規(guī)劃,實(shí)行“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃。以村莊規(guī)劃作為改善農(nóng)村人居環(huán)境的依據(jù),指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè),促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。在做好村鎮(zhèn)布局規(guī)劃、完善提升和實(shí)際運(yùn)用的基礎(chǔ)上,抓緊推進(jìn)“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃編制,要應(yīng)編盡編,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為村莊規(guī)劃編制的責(zé)任主體,同時(shí)充分發(fā)揮并調(diào)動(dòng)村級(jí)組織及村民的主動(dòng)性、積極性。各級(jí)政府要在資金、技術(shù)力量上給予鄉(xiāng)村規(guī)劃編制支持,將規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算,同時(shí)細(xì)化、實(shí)化政府相關(guān)部門的職責(zé),尤其是自然資源(規(guī)劃)部門的具體指導(dǎo)服務(wù)職責(zé),確保高質(zhì)量地編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃。

其次,要開展鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)專項(xiàng)規(guī)劃,鑒于鄉(xiāng)村建設(shè)涉及面廣、系統(tǒng)性強(qiáng),又具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性,建議以縣(市、區(qū))為單位,基于城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、建管并重的原則編制鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的專項(xiàng)規(guī)劃,明確縣域內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的目標(biāo)定位、總體安排、重點(diǎn)任務(wù)、建設(shè)進(jìn)度及保障措施,以規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)并引導(dǎo)整個(gè)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。

3.2 要強(qiáng)化因地制宜地進(jìn)行分類指導(dǎo),提升鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)效

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào),“十四五”時(shí)期要繼續(xù)把農(nóng)村廁所革命作為鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要工作,發(fā)揮農(nóng)民的主體作用,注重因地制宜、科學(xué)引導(dǎo),堅(jiān)持?jǐn)?shù)量服從質(zhì)量、進(jìn)度服從實(shí)效,求好不求快,堅(jiān)決反對(duì)勞民傷財(cái)、搞形式、擺樣子,扎扎實(shí)實(shí)向前推進(jìn)。遵照這一指示精神,堅(jiān)持求好不求快、扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村改廁,堅(jiān)持質(zhì)量第一,確保改一個(gè)成一個(gè)。堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo),實(shí)施好包括廁所革命在內(nèi)的人居環(huán)境整治提升行動(dòng),嚴(yán)格按照村鎮(zhèn)布局規(guī)劃及鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)規(guī)劃的總體要求,立足當(dāng)?shù)貙?shí)際,合理確定村莊整治類型、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)時(shí)序,分區(qū)域、分類型,梯次推進(jìn)。推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),如南通市的沿河散居、生態(tài)敏感、集中居住這三大地區(qū),在農(nóng)村生活污水治理生態(tài)化處理模式形成規(guī)模效益的基礎(chǔ)上,突出抓好分散式污水處理,積極探索出無(wú)動(dòng)力分散處置、有動(dòng)力分散處置、小型集中處置等幾種模式,并取得了明顯成效。不僅廁所改革、農(nóng)村人居環(huán)境需要改善,鄉(xiāng)村的其他建設(shè)行動(dòng)都需要因地制宜、分類指導(dǎo),包括蘇北農(nóng)房改善、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都應(yīng)如此?？傊?鄉(xiāng)村建設(shè)要從實(shí)際出發(fā),盡力且量力而行,不降低也不拔高標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)把握建設(shè)節(jié)奏、保持長(zhǎng)期的耐心,克服急躁冒進(jìn),有效防止一刀切、齊步走。堅(jiān)持?jǐn)?shù)量服從質(zhì)量、進(jìn)度服從實(shí)效,真正建設(shè)好鄉(xiāng)村。

3.3 要強(qiáng)化建管并重,切實(shí)提高建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)效

無(wú)論是人居環(huán)境整治、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè),還是蘇北農(nóng)房改善,在項(xiàng)目實(shí)施中均一定程度上存在項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量不高、建設(shè)與管理銜接不好等問題,大大影響了項(xiàng)目的績(jī)效和實(shí)效,影響了農(nóng)民群眾的獲得感、滿意度。要加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的資金和政策保障,提高指導(dǎo)服務(wù)的及時(shí)性、科學(xué)性和精準(zhǔn)性,加大驗(yàn)收監(jiān)管的有效性。在項(xiàng)目建設(shè)時(shí),要同步統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目建成后的使用管理方式,既要在設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)配套、工程配套等方面做好銜接,又要有資金保障和平衡資金,充分考慮經(jīng)費(fèi)、人力投入后期是否能夠及時(shí)到位。此外,要在長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制的建立、村民的積極參與以及公益性服務(wù)與市場(chǎng)化服務(wù)相結(jié)合等機(jī)制、制度方面提供政策保障。真正做到建得合理、質(zhì)量高、管得專業(yè)。在建管并重方面,要注重長(zhǎng)效機(jī)制的建立健全,對(duì)于基層已經(jīng)創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)做法,進(jìn)一步梳理,總結(jié)拔優(yōu)并進(jìn)行復(fù)制推廣。

3.4 要強(qiáng)化點(diǎn)和面結(jié)合,著力提升整體建設(shè)水平

典型示范、試點(diǎn)先行,是實(shí)踐證明行之有效的工作推進(jìn)方法。首先是典型示范,要選擇具有一定代表性的典型,不能過(guò)于特殊甚至唯一,而缺乏可參照性。其次是對(duì)典型的扶持力度、培育標(biāo)準(zhǔn)要適度,不能過(guò)于集聚資源要素、開小灶“堆出”典型,要發(fā)揮其自身主觀能動(dòng)性。再次是塑造、培育典型要遵循事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,杜絕違背事物的自然規(guī)律,人為加速樹立典型。最后,培育的典型要有生命力,具有可持續(xù)性,不能曇花一現(xiàn)。好的典型應(yīng)當(dāng)是可比、可學(xué)、可復(fù)制的,而不是看著挺好,就是學(xué)不來(lái)。杜絕特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目過(guò)于“高大上”,那些項(xiàng)目區(qū)位、資源優(yōu)勢(shì)明顯且獨(dú)特,同時(shí)是老典型,集聚大量資源要素多方合力打造的典型在復(fù)制推廣過(guò)程中會(huì)受到多方面因素制約,其典型示范效用難以顯現(xiàn)。面上推廣的典型范例必需具備示范效應(yīng),提煉其“真金”,推廣其真正價(jià)值所在,且要適時(shí)擇機(jī)逐步推廣,可先在小范圍推廣,有效果后再逐步擴(kuò)大范圍進(jìn)行推廣,在此過(guò)程中,相關(guān)職能部門要及時(shí)跟蹤進(jìn)行指導(dǎo)。那些學(xué)習(xí)典型經(jīng)驗(yàn)者,既要有有心、虛心、誠(chéng)心的學(xué)習(xí)態(tài)度,又要因地制宜,以我為主,揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短,有所甄別,去粗取精,積極吸收有益、有效成果,不能簡(jiǎn)單照抄、照搬。在改善蘇北農(nóng)民住房方面,蘇北5市均形成了多方面的好經(jīng)驗(yàn),建議加強(qiáng)歸納梳理、提煉總結(jié),突出共性的成果經(jīng)驗(yàn),尤其是政策性、制度性成果,將其復(fù)制并推廣到蘇中、蘇南地區(qū),以積極回應(yīng)蘇中、蘇南,特別是蘇中農(nóng)民改善住房及改造人居環(huán)境的需求。

3.5 強(qiáng)化建章立制,為鄉(xiāng)村建設(shè)提供法規(guī)制度保障

法規(guī)制度具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性、法定性、強(qiáng)制性,深入實(shí)施“1+3”行動(dòng),推動(dòng)全省鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng),必需不斷強(qiáng)化建章立制。建章立制要堅(jiān)持問題導(dǎo)向,積極回應(yīng)基層對(duì)法規(guī)制度的新需求。及時(shí)制定并修改法規(guī)制度,既能有效解決法規(guī)缺失的問題、滿足對(duì)法規(guī)制度的新需求,又能及時(shí)總結(jié)成熟經(jīng)驗(yàn),并將其上升為法規(guī)制度,予以固化。針對(duì)蘇北農(nóng)房改善中遇到的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理法規(guī)不健全、產(chǎn)權(quán)變更、要素流轉(zhuǎn)、社區(qū)治理等方面缺乏針對(duì)性的法規(guī)制度的問題,應(yīng)盡快增加法規(guī)制度供給。目前,江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)工作聯(lián)席會(huì)議辦公室根據(jù)江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求研究起草的《江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)管理辦法(試行)》、浙江省修訂的《農(nóng)村生活污水處理實(shí)施運(yùn)行維護(hù)條例》與出臺(tái)的《農(nóng)村生活污水處理實(shí)施管理?xiàng)l例》、湖南省市聯(lián)動(dòng)同步開展的農(nóng)民住房建設(shè)管理地方立法等都是順應(yīng)鄉(xiāng)村建設(shè)新需求,有針對(duì)性地制定的法規(guī)制度。此外,還要定期清理法規(guī)制度,按照實(shí)際情況加以修訂完善或廢止,從而使得原有法規(guī)制度與新上位的法規(guī)制度保持完全一致,更好地順應(yīng)并支持鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的需要。