李亞慧 李 莉 李 明

(山東省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院有限公司，山東 濟(jì)南 250013)

小清河干流全長(zhǎng)229km，自西向東流經(jīng)濟(jì)南、淄博、濱州、東營(yíng)、濰坊5市的12個(gè)縣、市、區(qū)，控制流域面積10433km2，占山東省全省的1/15，GDP占山東省全省的1/7。2018年、2019年連續(xù)兩年，山東省受“溫比亞”“利奇馬”臺(tái)風(fēng)侵襲，小清河流域連降暴雨，多處河道出現(xiàn)險(xiǎn)情，孝婦河、杏花河等多條支流決口、漫溢，分洪道內(nèi)澇水積聚，流域內(nèi)多個(gè)村莊及企業(yè)遭遇洪澇災(zāi)害，累計(jì)受災(zāi)人口1280萬(wàn)，直接經(jīng)濟(jì)損失621億。相關(guān)部門高度重視，2019年9月，把小清河防洪綜合治理工程列為重點(diǎn)水利工程“頭號(hào)工程”，作為應(yīng)急防汛工程實(shí)施，要求以“根治水患、防治干旱”為目標(biāo)，對(duì)小清河流域防洪除澇能力進(jìn)行達(dá)標(biāo)治理，保障群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)防洪基礎(chǔ)。

征地移民安置工作作為大型河道治理工程的重要一環(huán)，其土地補(bǔ)償、移民安置、專業(yè)項(xiàng)目處理等直接制約著整個(gè)工程的實(shí)施，因此做好大型河道治理工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作十分必要。在此背景下，本文以山東省小清河防洪綜合治理工程為例，對(duì)大型河道治理工程征地移民特點(diǎn)及安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作重點(diǎn)進(jìn)行了初步探討，為后續(xù)大型線性水利工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作提供借鑒和思考。

1 大型河道治理工程征地移民特點(diǎn)

1.1 工程涉及范圍廣，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，移民安置意愿多樣

大型河道流域面積廣、涉及行政區(qū)域多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，進(jìn)行綜合治理，征地移民安置意愿多樣。

小清河防洪綜合治理工程治理范圍綿延300多km，主要涉及濟(jì)南市歷城區(qū)、高新區(qū)、章丘區(qū)，淄博市的高青縣和桓臺(tái)縣，濱州市的鄒平市、博興縣，東營(yíng)市廣饒縣、農(nóng)高區(qū)和濰坊市的壽光市等5市10縣(市、區(qū))。這5市10縣(市、區(qū))涵蓋山東省中、東部地區(qū)，縱觀2018年10縣(市、區(qū))各國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均可支配收入相關(guān)數(shù)據(jù)(見(jiàn)圖1～圖2)，各縣(市、區(qū))社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平不一，存在一定差距。各區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民群眾的文化水平、社會(huì)認(rèn)知的不同，必然會(huì)導(dǎo)致工程沿線征地移民生產(chǎn)、生活安置意愿的多樣化[1]。通過(guò)對(duì)本工程征地移民安置意愿調(diào)查發(fā)現(xiàn)：越是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、城市化程度高的地區(qū)移民越傾向于選擇以一次性貨幣補(bǔ)償、社會(huì)保障、二三產(chǎn)業(yè)安置為主的無(wú)土安置方式和貨幣化安置的搬遷安置方式；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、仍是傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的移民對(duì)有土安置、后靠分散安置等方式接受度較高。

圖1 小清河防洪綜合治理工程影響各縣(市、區(qū))2018年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值

圖2 小清河防洪綜合治理工程影響各縣(市、區(qū))2018年城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民可支配收入

1.2 工程征收土地面積大，土地性質(zhì)及權(quán)屬?gòu)?fù)雜

大型河道治理工程建設(shè)內(nèi)容主要包括河道擴(kuò)挖疏浚、修建堤防及新建、重建、改建建筑物工程等，建設(shè)內(nèi)容較多，必然整體征地面積較大；同時(shí)大型河道沿岸涉及行政區(qū)域多，歷次整治往往存在出現(xiàn)問(wèn)題整治一段、未進(jìn)行統(tǒng)一整治等問(wèn)題，尤其是歷次整治時(shí)沿線各地土地確權(quán)情況各不相同，土地權(quán)屬界限不清，歷史遺留問(wèn)題多，沿岸土地性質(zhì)及權(quán)屬較為復(fù)雜。

小清河防洪綜合治理工程共影響土地21168畝，其中永久用地12666畝、臨時(shí)用地8502畝，永久用地面積大。工程永久用地土地性質(zhì)及權(quán)屬較為復(fù)雜(見(jiàn)圖3)。工程永久用地涵蓋集體土地和國(guó)有土地，國(guó)有土地占有一定的比例。征收范圍內(nèi)集體土地占比65.5%，占比較大，其中農(nóng)用地占絕大多數(shù)，說(shuō)明工程建設(shè)必然會(huì)造成沿線村莊群眾生產(chǎn)資源一定的喪失，對(duì)沿線村民生產(chǎn)、生活造成一定影響，在具體規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，除了進(jìn)行正常土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助，還要著重考慮村民生產(chǎn)、生活安置問(wèn)題；征收范圍內(nèi)國(guó)有土地占比34.5%，以農(nóng)用地、建設(shè)用地為主，仍占據(jù)征收土地較多一部分，尤其還存在較多的國(guó)有農(nóng)用地，說(shuō)明征收的國(guó)有土地權(quán)屬較為復(fù)雜，在具體進(jìn)行土地補(bǔ)償安置時(shí)要厘清國(guó)有土地權(quán)屬，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范按照不同權(quán)屬分門別類地進(jìn)行補(bǔ)償安置。

圖3 小清河防洪綜合治理工程永久用地情況

1.3 工程影響專業(yè)項(xiàng)目種類多，與其他工程存在交叉影響，處理難度大

大型河道工程涉及區(qū)域多，沿線往往穿越多個(gè)城集鎮(zhèn)人口密集區(qū)，涉及的專業(yè)項(xiàng)目種類多、產(chǎn)權(quán)部門多，同時(shí)與各個(gè)區(qū)域其他規(guī)劃項(xiàng)目存在交叉影響，處理難度大。

小清河防洪綜合治理工程共涉及專業(yè)項(xiàng)目540余處，主要包括電力工程、通信工程、管道工程、水文測(cè)站等專項(xiàng)設(shè)施。尤其是管道工程多為地下隱蔽工程，包括供水、污水、天然氣、供油等多種管道，涉及多個(gè)行業(yè)產(chǎn)權(quán)單位，實(shí)物調(diào)查難度大，處理難度較大。同時(shí)，本工程影響范圍與交通部門建設(shè)的小清河復(fù)航工程影響范圍存在部分重疊，兩項(xiàng)工程工期也存在部分重疊，本工程影響的部分專業(yè)項(xiàng)目與復(fù)航工程存在交叉影響(見(jiàn)圖4)，在進(jìn)行專業(yè)項(xiàng)目處理時(shí)又增加了難度。

圖4 小清河防洪綜合治理工程影響專業(yè)項(xiàng)目

2 大型河道治理工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作重點(diǎn)

2.1 因地制宜，規(guī)劃多元化的生產(chǎn)、生活安置方式供移民選擇

針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，移民生產(chǎn)、生活安置意愿多樣的問(wèn)題，在具體規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，充分征求當(dāng)?shù)卣?、移民群眾的安置意愿，?guī)劃多元化的生產(chǎn)、生活安置方式供移民選擇，這樣既兼顧了國(guó)家有關(guān)大中型水利水電工程的征地移民政策，也與當(dāng)?shù)卣哌M(jìn)行了有效對(duì)接[2]。

a.生產(chǎn)安置方式選擇。對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平高、位于城市規(guī)劃區(qū)的移民，由于本身土地資源較為短缺，再加上工程影響更沒(méi)有剩余土地可調(diào)整，同時(shí)移民收入主要來(lái)自到城市務(wù)工從事二、三產(chǎn)業(yè)收入，生產(chǎn)資料的獲取已經(jīng)擺脫了對(duì)土地的依賴，所以一次性貨幣補(bǔ)償、二三產(chǎn)業(yè)安置輔之以社會(huì)保障安置的無(wú)土生產(chǎn)安置方式更適合這些地區(qū)的移民。對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)不高、仍處于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的移民來(lái)說(shuō)，各村土地資源較為豐富，線性工程對(duì)各村土地影響相對(duì)較小，同時(shí)移民依靠土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入仍是其收入來(lái)源的一部分，所以農(nóng)業(yè)安置等有土安置方式能夠得到移民的認(rèn)可。

b.生活安置方式的選擇。對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平高、位于城市規(guī)劃區(qū)的搬遷移民，因?yàn)樘幱诔鞘虚_(kāi)發(fā)地區(qū)，往往沒(méi)有剩余集體建設(shè)用地(宅基地)指標(biāo)，再通過(guò)劃撥宅基地進(jìn)行后靠分散安置已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)，加上周邊地區(qū)已經(jīng)開(kāi)發(fā)，當(dāng)?shù)卣阎贫▽?shí)施了相對(duì)成熟的集體土地上住宅征收拆遷安置補(bǔ)償辦法，采用貨幣化安置、補(bǔ)償價(jià)格參照同地段安置房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定的搬遷安置方式更適合，小清河防洪綜合治理工程濟(jì)南歷城區(qū)搬遷移民采用了這種安置方式。對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)不高、仍處于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的搬遷移民來(lái)說(shuō)，離城市較遠(yuǎn)，村內(nèi)仍有剩余集體建設(shè)用地(宅基地)指標(biāo)，工程影響搬遷的移民不愿意割裂社會(huì)關(guān)系進(jìn)入城市安置，所以后靠分散安置更適合這類搬遷移民，小清河防洪綜合治理工程鄒平市、廣饒縣、農(nóng)高區(qū)等搬遷移民采用了這種安置方式。

2.2 多渠道查證，厘清土地權(quán)屬，分門別類確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)大型河道治理工程土地性質(zhì)及權(quán)屬?gòu)?fù)雜問(wèn)題，在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)更需多渠道查證，收集各自然資源部門的土地利用現(xiàn)狀圖，沿線地方人民政府水利(務(wù))局和河道管理部門的確權(quán)發(fā)證資料等，厘清土地權(quán)屬歷史，查證土地確權(quán)和歷史補(bǔ)償情況，以確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、處理方式。

小清河防洪綜合治理工程征收國(guó)有土地多且權(quán)屬?gòu)?fù)雜，經(jīng)多渠道查證，根據(jù)地類和權(quán)屬單位不同將征收國(guó)有土地分為三類，確定了不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

a.所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)完全分離的農(nóng)用地。這部分國(guó)有土地主要是所有權(quán)在小清河管理部門、經(jīng)營(yíng)權(quán)仍掌握在沿線村民手中的農(nóng)用地，產(chǎn)生的主要原因是1993年小清河干線和分洪道進(jìn)行了確權(quán)，并由國(guó)土部門給小清河管理部門頒發(fā)了國(guó)有土地證，但是沿線部分縣區(qū)對(duì)已確權(quán)的土地未進(jìn)行補(bǔ)償，期間此段小清河未再進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)治理，村民長(zhǎng)期掌握實(shí)際的經(jīng)營(yíng)權(quán)；在征地規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中，針對(duì)這一部分已確權(quán)發(fā)證但未補(bǔ)償?shù)膰?guó)有農(nóng)用地的土地進(jìn)行了補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按征地區(qū)片綜合地價(jià)確定，但不再考慮耕地占用稅等有關(guān)稅費(fèi)。

b.收回國(guó)有土地使用權(quán)的農(nóng)用地、建設(shè)用地。這部分土地主要是已確定給單位或個(gè)人使用的國(guó)有農(nóng)用地、建設(shè)用地。根據(jù)相關(guān)規(guī)定：“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的，由有關(guān)人民政府自然資源主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！痹谡鞯匾?guī)劃設(shè)計(jì)工作中，針對(duì)這部分收回國(guó)有土地使用權(quán)的農(nóng)用地、建設(shè)用地要按評(píng)估進(jìn)行補(bǔ)償。

c.機(jī)關(guān)、公路、鐵路、電力、南水北調(diào)、膠東調(diào)水工程等國(guó)有建設(shè)用地。這部分土地主要包括南水北調(diào)、膠東調(diào)水工程等部分水工建筑用地及部分機(jī)關(guān)、公路、鐵路、電力等工程現(xiàn)狀用地，這部分土地不再進(jìn)行補(bǔ)償。

2.3 健全協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，構(gòu)建專業(yè)項(xiàng)目處理合作共贏模式

針對(duì)大型河道治理工程影響專業(yè)項(xiàng)目種類多，與其他工程存在交叉影響，處理難度大等問(wèn)題，健全協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、構(gòu)建合作共贏模式進(jìn)行專業(yè)項(xiàng)目處理。

小清河防洪綜合治理工程專業(yè)項(xiàng)目處理方式如下：

a.在可研初設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，查明本工程影響的所有專業(yè)項(xiàng)目，確定各專項(xiàng)處理方式。首先由當(dāng)?shù)卣M織協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)主管單位、設(shè)計(jì)單位、各專業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)單位組成專業(yè)項(xiàng)目聯(lián)合調(diào)查組，聯(lián)合調(diào)查工程影響范圍內(nèi)各專業(yè)項(xiàng)目現(xiàn)狀情況，并由各方對(duì)調(diào)查成果共同進(jìn)行蓋章確認(rèn)；然后由各專項(xiàng)產(chǎn)權(quán)單位委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制遷移方案，并確定遷移投資；最后由設(shè)計(jì)單位對(duì)遷建方案和投資進(jìn)行核實(shí)、審查，對(duì)合理的復(fù)建方案納入工程概(估)算投資。

b.具體實(shí)施時(shí)，對(duì)于與小清河復(fù)航工程存在交叉影響的專業(yè)項(xiàng)目，在兩個(gè)工程項(xiàng)目法人、各地方政府的協(xié)調(diào)下，首先各方共同確定工程交叉影響的各類專項(xiàng)；然后經(jīng)與復(fù)航工程溝通，防洪工程把本工程涉及的交叉影響專業(yè)項(xiàng)目遷建方案及投資提交給復(fù)航工程，由復(fù)航工程負(fù)責(zé)具體遷建實(shí)施。

專業(yè)項(xiàng)目處理協(xié)調(diào)溝通機(jī)制的健全，實(shí)現(xiàn)了業(yè)主、設(shè)計(jì)部門、專業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)單位以及其他工程的合作共贏，既保證了專業(yè)項(xiàng)目調(diào)查成果的真實(shí)性、全面性、準(zhǔn)確性，又提供了科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、合理的復(fù)建方案，同時(shí)在實(shí)施的過(guò)程中盡可能減少與其他工程的沖突，保證了工程實(shí)施的效率。

3 結(jié) 語(yǔ)

本文結(jié)合山東省小清河防洪綜合治理工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，從土地補(bǔ)償、移民安置、專業(yè)項(xiàng)目處理等技術(shù)層面總結(jié)了大型河道治理工程征地移民特點(diǎn)和安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的重點(diǎn)。目前在相關(guān)政策的大力扶持下，我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，河道防洪減災(zāi)、水資源配置等大型線性水利工程越來(lái)越多，這些工程往往還結(jié)合地方航運(yùn)、景觀、市政等其他工程綜合實(shí)施，如何做好大型線性水利工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，推動(dòng)征地移民安置規(guī)劃前期工作高質(zhì)量發(fā)展，仍需進(jìn)一步深入探討研究。