孫占利

（1. 廈門(mén)大學(xué) 教育研究院，福建 廈門(mén) 361005；2. 河南工業(yè)大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，河南 鄭州 450001）

一、問(wèn)題的提出

2021 年，教育部印發(fā)了《普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核評(píng)估實(shí)施方案（2021—2025 年）》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），標(biāo)志著新一輪評(píng)估開(kāi)啟。始于1985 年的高等教育體制改革，從制度設(shè)計(jì)的主觀上看希望實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促建、以評(píng)促改、以評(píng)促管、以評(píng)促?gòu)?qiáng)”的目的。但是事與愿違，無(wú)論是2003 年至2008 年開(kāi)展的首輪教學(xué)水平評(píng)估，還是經(jīng)過(guò)修訂2013 年至2018 年評(píng)估方案后開(kāi)展的普通高校教學(xué)工作審核評(píng)估，盡管評(píng)估方法不同，評(píng)估指標(biāo)有異，不可否認(rèn)都對(duì)高校教學(xué)工作產(chǎn)生了巨大的積極影響，但是仍然存在一些問(wèn)題。

為了探索本科教育教學(xué)審核評(píng)估中存在的問(wèn)題，分析原因，改進(jìn)方法，越來(lái)越多的學(xué)者運(yùn)用公共政策、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多學(xué)科的理論來(lái)分析、闡釋。周湘林運(yùn)用公共政策上的模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)評(píng)估進(jìn)行分析，得出了本科教學(xué)評(píng)估制度基本上被認(rèn)可，但也亟待改革，不斷增強(qiáng)其有效性的結(jié)論[1]。劉愛(ài)生基于“一致性陷阱”理論，解讀了我國(guó)大學(xué)參與評(píng)估過(guò)程中總結(jié)出的特色趨同現(xiàn)象，指出大學(xué)的特色需要在與周?chē)h(huán)境互動(dòng)中發(fā)展特色[2]。師玉生和林榮日運(yùn)用豪利特與拉米什的自愿性、強(qiáng)制性和混合型政策工具三分框架對(duì)評(píng)估進(jìn)行分析，認(rèn)為評(píng)估作為一種政策工具，強(qiáng)制性突出，自愿性不足，評(píng)估要重視發(fā)揮政策的互補(bǔ)性[3]。周群英和劉曉雪利用美國(guó)政策學(xué)者保羅A．薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）提出的支持聯(lián)盟框架，揭示不同評(píng)估政策參與者在決策過(guò)程中發(fā)揮作用的機(jī)理，認(rèn)為完善評(píng)估組織是優(yōu)化評(píng)估的重要路徑[4]。朱泓和秦濤運(yùn)用社會(huì)學(xué)家湯姆R.伯恩斯（Tom R. Burns）提出的ASD 理論（Actor-System-Dynamics，行動(dòng)者—系統(tǒng)—?jiǎng)恿W(xué)）對(duì)評(píng)估進(jìn)行了分析，認(rèn)為評(píng)估面臨的行動(dòng)者參與互動(dòng)不足、制度短缺、環(huán)境約束等困境，要通過(guò)激發(fā)行動(dòng)者的能動(dòng)性，完善整改制度，營(yíng)造環(huán)境支持氛圍，才能更好地發(fā)揮評(píng)估的作用[5]。柳友榮和張蕊從歷史制度主要的視角進(jìn)行了分析，認(rèn)為要重視高校主體地位，引導(dǎo)高校正視評(píng)估，要依法評(píng)估[6]。陳棟運(yùn)用評(píng)估制度分析的復(fù)雜振動(dòng)模型，通過(guò)分析認(rèn)為本科教學(xué)評(píng)估存在的問(wèn)題是，理念上政策驅(qū)動(dòng)評(píng)估的效果有限、方式和內(nèi)容有待完善、政府部門(mén)主導(dǎo)利弊參半等，要以“評(píng)學(xué)”為抓手，提升評(píng)估效果[7]。這些研究對(duì)總結(jié)評(píng)估的成效、梳理問(wèn)題、分析原因，探索提升評(píng)估效果的路徑有一定的意義，但是都是用國(guó)外的理論解釋中國(guó)的問(wèn)題，有一定的局限性。

高等教育良性發(fā)展是內(nèi)外關(guān)系共同作用的結(jié)果，既有其特殊的發(fā)展規(guī)律，又受到社會(huì)環(huán)境的影響。2022 年全國(guó)教育工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)，“必須跳出教育看教育、立足全局看教育、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)看教育，準(zhǔn)確識(shí)變、主動(dòng)求變、積極應(yīng)變”[8]。周黎安認(rèn)為，制度是內(nèi)生的，沒(méi)有所謂全世界最好的制度。有人覺(jué)得中國(guó)會(huì)走到那個(gè)彼岸，但其實(shí)彼岸就是此岸。彼岸可能根本就不存在，是人造出來(lái)的虛幻概念，我們還不如在此岸尋找安身之處。中國(guó)治理體系本質(zhì)上由中央政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，不可能和以有限責(zé)任為特征的韋伯式現(xiàn)代官僚制相匹配[9]。事實(shí)上，各國(guó)的制度都是內(nèi)生的，以本土化的理論解釋政策可能更能揭示本質(zhì)。周黎安于2007 年系統(tǒng)闡釋了中國(guó)官員晉升的治理制度——政治錦標(biāo)賽制后，該理論得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。他的論文《中國(guó)地方官員的政治錦標(biāo)賽模式研究》于2007 年發(fā)表，截至2023 年4月30 日，在CNKI 被下載12 萬(wàn)多次，引用9 千多次。近年來(lái)，政治錦標(biāo)賽理論應(yīng)用已經(jīng)超越了社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的領(lǐng)域，廣泛用于解釋我國(guó)社會(huì)學(xué)、政治學(xué)領(lǐng)域的現(xiàn)象。因此，用政治錦標(biāo)賽理論解釋審核評(píng)估也有一定的適切性。

二、政治錦標(biāo)賽理論及適用性分析

作為一種行政治理模式的政治錦標(biāo)賽制是指，“上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP 增長(zhǎng)率，也可以是其它可度量的指標(biāo)”[10]。該制度的實(shí)施需要滿足5 個(gè)前提條件，一是上級(jí)對(duì)人事任免權(quán)集中管理，二是設(shè)置可衡量的客觀競(jìng)賽指標(biāo)，三是競(jìng)賽成績(jī)可進(jìn)行比較，四是參賽官員可以通過(guò)自身的努力控制和影響最終結(jié)果，五是參與人不易形成合謀。政治錦標(biāo)賽制激發(fā)了各級(jí)官員的服務(wù)意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，政府從潛在的“掠奪之手”提升為“幫助之手”，推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。同時(shí)，也有一些局限性，如過(guò)分強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo)導(dǎo)致數(shù)據(jù)造假，上級(jí)部門(mén)自由裁量權(quán)使用不當(dāng)演變成“合法性傷害權(quán)”，為了在奪取錦標(biāo)賽中獲勝發(fā)生“層層加碼”現(xiàn)象[11]。

政治錦標(biāo)賽理論可以解釋高等教育領(lǐng)域的一些現(xiàn)象。公辦高校是國(guó)家事業(yè)單位，高校的干部按照黨和國(guó)家的干部有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，各級(jí)黨組織參與決定高校的人事任免，與黨和政府的干部具有類(lèi)似的任免程序，相互間具有暢通的交流機(jī)制。在管理過(guò)程中有可衡量的競(jìng)賽指標(biāo)，宏觀的如“985 工程”“211 工程”；綜合的如本科教學(xué)水平評(píng)估、本科教育教學(xué)審核評(píng)估；單項(xiàng)的如“雙萬(wàn)計(jì)劃”、教育的國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)學(xué)院等等。不同的高校在不同的領(lǐng)域取得的各種稱號(hào)均可賦值比較。不同的高校通過(guò)對(duì)國(guó)家政策的研判，調(diào)整自身政策可以獲得各種稱號(hào)。政府部門(mén)設(shè)置的各種作為錦標(biāo)的榮譽(yù)稱號(hào)是有限的，不同的高校之間在同一類(lèi)錦標(biāo)的爭(zhēng)奪中是零和博弈，不同的高校很難形成合謀。普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核從教育管理領(lǐng)域來(lái)看是一個(gè)高等教育質(zhì)量監(jiān)控的制度設(shè)計(jì)，從晉升競(jìng)標(biāo)賽制的視角來(lái)看，是教育主管部門(mén)對(duì)高校設(shè)置的一個(gè)“錦標(biāo)”。政治錦標(biāo)賽的一些負(fù)面影響在評(píng)估中也有體現(xiàn)，如2003 年至2008 年開(kāi)展的本科教學(xué)水平評(píng)估，該輪評(píng)估參加院校589 所，423 所獲得“優(yōu)秀”等次，占比72%，優(yōu)秀率呈現(xiàn)逐步提高趨勢(shì)[12]。評(píng)估在推進(jìn)我國(guó)高等教育基礎(chǔ)設(shè)施提升、本科地位鞏固等方面起到了積極作用。但是，從評(píng)估過(guò)程和結(jié)果來(lái)看，政治錦標(biāo)賽的局限性也非常突出。評(píng)估過(guò)程中對(duì)生師比、教師擁有碩博士學(xué)位占教師的比例等可量化的指標(biāo)過(guò)度重視；評(píng)估過(guò)程中獲得優(yōu)秀單位的比例逐年提高，體現(xiàn)了評(píng)估者自由裁量權(quán)的異化，對(duì)2004 年獲得非優(yōu)秀等次參評(píng)單位造成“合法性傷害”。如果不加調(diào)整，評(píng)估作為“錦標(biāo)”的負(fù)面作用得不到有效遏制，作為教育質(zhì)量監(jiān)控的手段的效果將大打折扣。

三、作為“錦標(biāo)”的評(píng)估：困境及原因

《方案》指出，審核評(píng)估分為兩大類(lèi)，第一類(lèi)明確參評(píng)對(duì)象為世界一流大學(xué)建設(shè)高校，第二類(lèi)根據(jù)辦學(xué)定位和辦學(xué)歷史分3 種情況。第一類(lèi)指標(biāo)體系，一級(jí)指標(biāo)3 個(gè)分別是黨的領(lǐng)導(dǎo)、質(zhì)量保障能力和教育教學(xué)水平。由于文件對(duì)第一類(lèi)參評(píng)高校界定相對(duì)清晰，參加奪取“錦標(biāo)”的高校范圍小，有獨(dú)立的規(guī)則，“政治錦標(biāo)賽”的局限性可能表現(xiàn)不太突出。第二類(lèi)參加的高校多，情況差異大，“政治錦標(biāo)賽”的局限性就相對(duì)突出。第二類(lèi)指標(biāo)體系一級(jí)指標(biāo)有7 個(gè)，分別是：辦學(xué)方向與本科地位、培養(yǎng)過(guò)程、教學(xué)資源與利用、教師隊(duì)伍、學(xué)生發(fā)展、質(zhì)量保障和教學(xué)成效。如果按照指標(biāo)之間的相關(guān)性進(jìn)行歸納可以從3 個(gè)方面進(jìn)行分析，一是辦學(xué)定位，在大學(xué)發(fā)展中處于基礎(chǔ)地位，決定了學(xué)校的發(fā)展方向和資源配置等方方面面；二是本科的地位，本科教育教學(xué)在學(xué)校的地位影響了培養(yǎng)過(guò)程、教師隊(duì)伍的投入等方面；三是人才培養(yǎng)中心定位，可以體現(xiàn)學(xué)生發(fā)展、質(zhì)量保障和教學(xué)效果。因此，本文從這三方面對(duì)普通高等學(xué)校參與本科教育教學(xué)審核評(píng)估中存在的問(wèn)題和原因進(jìn)行分析。

（一）高層次“錦標(biāo)”的高回報(bào)：拔高辦學(xué)定位

政治錦標(biāo)賽理論視閾下，參與不同層次的錦標(biāo)賽，意味著官員獲得不同的晉升機(jī)會(huì)，組織獲得不同的資源和發(fā)展機(jī)遇。換言之，參與錦標(biāo)賽的層次決定了預(yù)期成功的高度，每個(gè)有進(jìn)取心的官員都自覺(jué)和不自覺(jué)主動(dòng)參與層次高、難度大的錦標(biāo)賽。在高等教育領(lǐng)域，處于高層次的大學(xué)往往意味著，學(xué)校的管理層可以得到較多的升遷機(jī)會(huì)，大學(xué)能夠獲取更多的辦學(xué)資源、更好的聲譽(yù)、招錄更優(yōu)質(zhì)的生源、得到更好的發(fā)展。我國(guó)的公辦高校是國(guó)家事業(yè)單位，參照黨政管理部門(mén)的行政級(jí)別可以分為副部級(jí)、正廳級(jí)、副廳級(jí)、處級(jí)等。普通高校更名、“升格”，依據(jù)是辦學(xué)規(guī)模、學(xué)科數(shù)量、師資隊(duì)伍狀況、各種評(píng)估的結(jié)論等，結(jié)果是人才培養(yǎng)層次的提高，同時(shí)，也可能伴生管理人員的級(jí)別提升。如一個(gè)職業(yè)技術(shù)學(xué)校是副廳級(jí)單位，如果升格為本科學(xué)院就意味著成為正廳級(jí)單位，相應(yīng)的學(xué)校的大部分管理者級(jí)別將得到提升。2004 年啟動(dòng)的本科教學(xué)水平評(píng)估把參與的普通高校分為6 類(lèi)，提高辦學(xué)定位是普遍現(xiàn)象。

然而，部分普通高?？赡馨胃咦约旱霓k學(xué)定位。本輪審核評(píng)估最重要的特征是分類(lèi)，正是分類(lèi)為學(xué)校拔高定位提供了機(jī)遇。《方案》指出，第一類(lèi)審核評(píng)估針對(duì)具有世界一流辦學(xué)目標(biāo)、一流師資隊(duì)伍和育人平臺(tái)，培養(yǎng)一流拔尖創(chuàng)新人才，服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略需求的普通本科高校。第二類(lèi)審核評(píng)估針對(duì)高校的辦學(xué)定位和辦學(xué)歷史不同，具體分為三種：一是適用于已參加過(guò)上輪審核評(píng)估，重點(diǎn)以學(xué)術(shù)型人才培養(yǎng)為主要方向的普通本科高校；二是適用于已參加過(guò)上輪審核評(píng)估，重點(diǎn)以應(yīng)用型人才培養(yǎng)為主要方向的普通本科高校；三是適用于已通過(guò)合格評(píng)估5 年以上，首次參加審核評(píng)估、本科辦學(xué)歷史較短的地方應(yīng)用型普通本科高校。從政治錦標(biāo)賽的視角看，是設(shè)置了4 個(gè)錦標(biāo)賽。參與不同錦標(biāo)賽的前提是設(shè)定符合《方案》要求的人才培養(yǎng)定位，而人才培養(yǎng)定位是學(xué)校辦學(xué)定位的核心內(nèi)容。為了能夠參與更高層次的評(píng)估，參與評(píng)估的普通高校都要對(duì)辦學(xué)定位進(jìn)行再界定。第一類(lèi)和第二類(lèi)的第三種情況參加評(píng)估的高校目標(biāo)非常明確，第二類(lèi)中的第一種和第二種情況為參與高校提供了拔高的空間。即使是第一類(lèi)情況，也會(huì)給部分高校提供騰挪的空間，一個(gè)“雙一流”建設(shè)學(xué)科的高校，是定位于第一類(lèi)還是第二類(lèi)的第一種情況？部分大學(xué)實(shí)際應(yīng)該是第二類(lèi)的第一種情況，但具體選擇時(shí)確定為第一類(lèi)。第二類(lèi)情況就更加復(fù)雜，以河南為例，2020 年，根據(jù)《河南省特色骨干大學(xué)和特色骨干學(xué)科建設(shè)方案》精神，確定9 所大學(xué)為特色骨干大學(xué)。2021 年，中共河南省委、河南省人民政府出臺(tái)《關(guān)于加快構(gòu)建一流創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新高地的意見(jiàn)》，從9 所大學(xué)中確定7 所大學(xué)為“雙一流”創(chuàng)建大學(xué)。9 所大學(xué)發(fā)展?fàn)顩r有較大的差距，有的長(zhǎng)期在國(guó)內(nèi)各種大學(xué)排行榜中居100 名左右，以理工為特色，農(nóng)學(xué)、醫(yī)學(xué)、管理學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展，是學(xué)科門(mén)類(lèi)齊全的綜合性大學(xué)，有的是長(zhǎng)期處于各類(lèi)大學(xué)排行榜中300 名以外，以經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)為主干的多科性大學(xué)。從實(shí)踐看，有的應(yīng)選第二類(lèi)第一種情況，有的應(yīng)選第二類(lèi)第二種情況比較合適，但事實(shí)上都選擇了第二類(lèi)第一種情況。如果哪所大學(xué)選擇了第二類(lèi)第二種情況，也就是從起點(diǎn)就失去了和其他特色骨干大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

（二）擁有高層次“錦標(biāo)”高校發(fā)展路徑的示范作用：部分高校本科地位不太穩(wěn)固

政治錦標(biāo)賽作為一種強(qiáng)激勵(lì)制度，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也有一些負(fù)面影響，如行政競(jìng)爭(zhēng)的零和博弈導(dǎo)致區(qū)域間的惡性競(jìng)爭(zhēng)；各地區(qū)更多地關(guān)心數(shù)字可測(cè)的經(jīng)濟(jì)效益忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)效益[10]。高等教育發(fā)展過(guò)程中，政治錦標(biāo)賽制零和博弈和強(qiáng)調(diào)數(shù)字可測(cè)量性的特征也非常明顯。以河南為例，河南在確定9 所特色骨干大學(xué)后，又從中遴選7 所大學(xué)為“雙一流”創(chuàng)建高校。并且在“十四五”安排55 億元?jiǎng)?chuàng)建資金支持這7 所高校的發(fā)展[13]。沒(méi)有被列入“雙一流”創(chuàng)建的兩所高校，失去專(zhuān)項(xiàng)資金的資助，在“十四五”期間面臨的困難可能更多。河南“雙一流”創(chuàng)建高校的遴選標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家確定“雙一流”建設(shè)高校相似，都是以學(xué)科為標(biāo)準(zhǔn)，有“雙一流”創(chuàng)建學(xué)科的高校就是“雙一流”創(chuàng)建高校。學(xué)科評(píng)選有較多的指標(biāo)，但區(qū)分度較大的仍然是可測(cè)量的發(fā)表論文的層次和數(shù)量，科研項(xiàng)目的層次和經(jīng)費(fèi)。入選“211工程”“985 工程”“雙一流”建設(shè)的高校絕大部分是研究型大學(xué)，入選的基礎(chǔ)更多依靠的是雄厚的科研實(shí)力、卓越的社會(huì)服務(wù)能力，研究生教育是在這些方面取得優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)。

模仿是對(duì)不確定性“標(biāo)準(zhǔn)化”的反應(yīng)，組織的發(fā)展最簡(jiǎn)單的方法、風(fēng)險(xiǎn)最小的路徑選擇，是對(duì)心目中成功組織發(fā)展路徑的照搬[14]。在我國(guó)高等教育發(fā)展過(guò)程中，“雙一流”建設(shè)大學(xué)由于在包括教育教學(xué)審核評(píng)估的各種“錦標(biāo)賽”中不斷取勝，得到國(guó)家重點(diǎn)支持，獲取了豐富的發(fā)展資源，他們成為大部分高校的榜樣。于是，在我國(guó)的高等教育體系中，大部分高校的榜樣不是清華大學(xué)和北京大學(xué)，就是以清華大學(xué)和北京大學(xué)為榜樣的大學(xué)。職業(yè)技術(shù)院校以綜合性大學(xué)和多科性大學(xué)為榜樣。這就是高度模仿的結(jié)果。雖然在《方案》中明確提出要落實(shí)“以本為本”，但是大部分高校的榜樣并非是“以本為本”發(fā)展，導(dǎo)致部分高校的本科地位不太穩(wěn)固。

（三）為奪取“錦標(biāo)”而評(píng)估：人才培養(yǎng)中心地位沒(méi)有全面落實(shí)

政治錦標(biāo)賽制度負(fù)面作用產(chǎn)生的原因，在于個(gè)別官員參與錦標(biāo)賽的動(dòng)機(jī)異化。官員把本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是以一些可量化指標(biāo)的提升作為奪取“錦標(biāo)”的手段，而不是工作的目的。這就導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)者處于零和博弈狀態(tài)，個(gè)別官員為了在競(jìng)爭(zhēng)中取勝忽視本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量實(shí)行地方保護(hù)主義，為了出政績(jī)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象[15]。部分官員不按照規(guī)律和國(guó)家的政策辦事層層加碼，導(dǎo)致國(guó)家一些政策的異化。事實(shí)上，無(wú)論是2004年至2008 年開(kāi)展的本科教學(xué)水平評(píng)估，還是在2013年至2018年開(kāi)展的普通高校教學(xué)工作審核評(píng)估，受到公眾非議最重要的原因在于，評(píng)估的組織者在開(kāi)展該項(xiàng)工作過(guò)程中自覺(jué)或不自覺(jué)地過(guò)分強(qiáng)化了其作為“錦標(biāo)”的價(jià)值，參評(píng)者把在評(píng)估中取得優(yōu)異成績(jī)當(dāng)成奪取錦標(biāo)賽勝利的意義，大于提升育人質(zhì)量的意義。

確保人才培養(yǎng)的中心地位貫穿于《方案》的始終。指導(dǎo)思想中提到要確保人才培養(yǎng)中心地位；基本原則5 條，除第五條關(guān)于評(píng)估方法外，其他4條每一條都在不同的角度強(qiáng)調(diào)人才中心地位。明確要求，審核評(píng)估要“堅(jiān)持立德樹(shù)人”，引導(dǎo)高校構(gòu)建“三全育人”格局，要強(qiáng)化學(xué)生中心地位。由于人才培養(yǎng)的不易測(cè)量的特征，體現(xiàn)人才培養(yǎng)質(zhì)量的教學(xué)效果“達(dá)成度”“適應(yīng)度”“保障度”“有效度”“滿意度”等大部分需要學(xué)校委托第三方調(diào)研后得出結(jié)論，第三方處于各種考量和難檢測(cè)的事實(shí)，因此各高校往往差距不大。真正能夠形成差距的仍然是評(píng)估者可直接抓取的與科研有關(guān)的數(shù)據(jù)，如在綜合素質(zhì)指標(biāo)中選第二類(lèi)第一種情況設(shè)有可選項(xiàng)，“本科生以第一作者/通訊作者在公開(kāi)發(fā)行期刊發(fā)表的論文數(shù)和本科生獲批國(guó)家發(fā)明專(zhuān)利數(shù)”。不可否認(rèn)，科研在育人方面發(fā)揮著重要作用，但是對(duì)于應(yīng)用型大學(xué)來(lái)說(shuō)，提升教學(xué)質(zhì)量仍是確保人才培養(yǎng)核心地位的重要途徑。事實(shí)上，參評(píng)高校在拔高辦學(xué)定位，本科教學(xué)地位不穩(wěn)的前提下，人才培養(yǎng)中心地位得不到落實(shí)是必然結(jié)果。

四、回歸教育質(zhì)量監(jiān)控的本質(zhì)：審核評(píng)估的解困路徑

政治錦標(biāo)賽制作為我國(guó)一種特有的模式，雖然有一定的負(fù)面作用，但在我國(guó)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡中發(fā)揮了重要作用[10]。本科教育教學(xué)審核性評(píng)估作為國(guó)家高等教育方面的一種政策，從實(shí)踐上看，仍然是積極意義大于消極意義。如受到社會(huì)詬病比較多的本科教學(xué)水平評(píng)估，據(jù)對(duì)2007 年198 所參評(píng)高校的統(tǒng)計(jì)，水平評(píng)估給高校生均四項(xiàng)教學(xué)經(jīng)費(fèi)帶來(lái)超過(guò) 27%的增長(zhǎng)率，而生均教學(xué)儀器設(shè)備值更是帶來(lái)33%的增長(zhǎng)額[16]。為了最大限度消除負(fù)面影響，發(fā)揮積極作用，提升教育教學(xué)審核評(píng)估效果，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手解困：

（一）對(duì)高等教育科學(xué)分類(lèi)：引導(dǎo)普通高校準(zhǔn)確定位

分層、分區(qū)域是政治錦標(biāo)賽制度的基本特點(diǎn)，不同等級(jí)、不同區(qū)域的參賽者參加不同的錦標(biāo)賽。在這種情況下，參賽者的定位一般都比較切合實(shí)踐。但我國(guó)普通高校本科教育教學(xué)審核性評(píng)估是全國(guó)一盤(pán)棋，給不同區(qū)域、辦學(xué)層次不同的大學(xué)提供了一個(gè)統(tǒng)一的賽場(chǎng)。在這種形勢(shì)下，所有的大學(xué)都把大力開(kāi)展科學(xué)研究，獲取豐富的辦學(xué)資源，得到快速發(fā)展作為理想發(fā)展路徑。從目前可以查到的普通高?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃來(lái)看，獲得國(guó)家級(jí)科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)項(xiàng)是大部分高校的核心指標(biāo)之一，無(wú)論以前獲得過(guò)還是沒(méi)有獲得過(guò)，都要確保獲得。事實(shí)上，占我國(guó)普通高校大部分的地方院校主要職能是培養(yǎng)應(yīng)用型人才，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，很難取得國(guó)家級(jí)科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)。但是，他們必須設(shè)定這樣的目標(biāo)，因?yàn)檫@是拔高學(xué)校辦學(xué)定位的標(biāo)配。

分類(lèi)管理是遵循高等教育發(fā)展規(guī)劃和辦學(xué)規(guī)律的基本要求，逐步形成不同質(zhì)量觀指導(dǎo)下的立體化高等學(xué)校體系，是建設(shè)高質(zhì)量高等教育體系的必由之路。通過(guò)建立科學(xué)的分類(lèi)體系“引導(dǎo)不同類(lèi)型的院校在各自的軌道中落實(shí)人才培養(yǎng)的特殊性、科學(xué)研究的針對(duì)性、服務(wù)社會(huì)的適切性、院校管理的規(guī)范性，只有這樣，才能在不同類(lèi)型高校的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)上有重大突破和成就?！盵17]高校的分類(lèi)政策要更加具有可操作性和協(xié)調(diào)性，幫助高校準(zhǔn)確定位?！斗桨浮钒哑胀ū究聘咝７譃閮深?lèi)，第二類(lèi)分3 種情況，實(shí)質(zhì)上是分為4 類(lèi)。2017 年下發(fā)的《教育部關(guān)于“十三五”時(shí)期高校設(shè)置工作的意見(jiàn)》中，把高校分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三類(lèi)，也就是把本科高校分為研究型和應(yīng)用型兩類(lèi)。如果把評(píng)估中的第一類(lèi)對(duì)應(yīng)研究型大學(xué)，那么第二類(lèi)第一種情況又是培養(yǎng)學(xué)術(shù)型人才。不同部門(mén)對(duì)高校的分類(lèi)不一致，導(dǎo)致分類(lèi)缺失了操作性，高校在自我定位時(shí)必然是采取選擇性的忽視對(duì)自己不利的類(lèi)別，努力奪取高層次的“錦標(biāo)”。提升省級(jí)政府在高校分類(lèi)中的能動(dòng)性?！爸袊?guó)改革開(kāi)放以來(lái)最重要的行政體制改革是中央行政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的下放和地方自主權(quán)的增強(qiáng)。中央向地方放權(quán)使地方政府從過(guò)去集中計(jì)劃的體制束縛中解放出來(lái)，憑借其信息優(yōu)勢(shì)做出因地制宜的決策?！盵10]高校管理體制改革后，不少省級(jí)政府積極探索省內(nèi)高校的分類(lèi)體系，以便更好地配置本省資源，引導(dǎo)本省高校服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但是，由于以評(píng)估為代表的國(guó)家分類(lèi)政策處于強(qiáng)勢(shì)地位，導(dǎo)致省內(nèi)的分類(lèi)政策處于非常尷尬的地位。因此，要順應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的趨勢(shì)，提升地方政府在高校分類(lèi)中作用。

（二）保持評(píng)估政策的穩(wěn)定性：引導(dǎo)大部分普通高校堅(jiān)持“以本為本”

穩(wěn)定的政策環(huán)境是政治錦標(biāo)賽制度發(fā)揮正向激勵(lì)的重要保障。影響政治錦標(biāo)賽正向激勵(lì)作用的因素有很多，考核標(biāo)準(zhǔn)的模糊和主觀性的判斷，上級(jí)部門(mén)的晉升承諾隨意改變，考核指標(biāo)與參賽人關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)等是最主要的因素[11]。這些因素共同的特征是，都源自政策的不穩(wěn)定性。如果政策穩(wěn)定，參賽者能夠通過(guò)努力得到上級(jí)事前承諾的晉升，正向激勵(lì)就強(qiáng)，反之，政策不穩(wěn)定正向激勵(lì)就弱，跑官要官等破壞制度的事件就可能頻發(fā)。從普通高校本科教育教學(xué)審核性評(píng)估的發(fā)展歷程來(lái)看，作為教育質(zhì)量監(jiān)控的政策其穩(wěn)定性較弱。1994 年初，國(guó)家教委開(kāi)始對(duì)普通高等學(xué)校的本科教學(xué)工作水平評(píng)估，相繼經(jīng)歷了三種形式：合格評(píng)估、優(yōu)秀評(píng)估和隨機(jī)性水平評(píng)估。2002 年，教育部將三種方案合并為一個(gè)方案，即《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估方案》，評(píng)估結(jié)論分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四種。2012 年初，教育部下發(fā)《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評(píng)估實(shí)施辦法》，啟動(dòng)不分類(lèi)別的審核評(píng)估。2021年《方案》公布，其最大的特點(diǎn)是分類(lèi)。近30年來(lái)，評(píng)估不到10 年就有一次較大的變化。雖然每一次政策調(diào)整，在解讀時(shí)都宣稱，評(píng)估不是另起爐灶，是在總結(jié)上一次評(píng)估經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)高等教育改革發(fā)展的新使命，集眾智編制完成的[18]。事實(shí)上，每一次評(píng)估的變化，對(duì)高校來(lái)說(shuō)都是痛苦的抉擇?！斗桨浮钒l(fā)布后，有些普通高等學(xué)校為了參加第二類(lèi)第一種情況的評(píng)估，把人才培養(yǎng)定位從培養(yǎng)應(yīng)用型人才調(diào)整為培養(yǎng)學(xué)術(shù)型人才。正是由于政策的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致大部分高校采取了最“穩(wěn)妥”的發(fā)展路徑，模仿?lián)碛懈邔哟巍板\標(biāo)”的高校發(fā)展。

保持評(píng)估政策的穩(wěn)定性是引導(dǎo)大部分普通高等學(xué)校堅(jiān)持“以本為本”的重要保障。教育內(nèi)外部關(guān)系規(guī)律是研究高等教育學(xué)的基本規(guī)律，對(duì)評(píng)估這一政策也同樣適用。要保持高等教育政策的相對(duì)穩(wěn)定。通過(guò)科學(xué)的分類(lèi)，可以為大部分高等學(xué)校設(shè)置賽道，但是如果外部政策不穩(wěn)定，不少學(xué)校會(huì)尋找政策漏洞，或者采取選擇性忽視的方針，繼續(xù)沿著擁有高層次“錦標(biāo)”高校的路徑發(fā)展，努力逃離國(guó)家設(shè)定的賽道，參加高層次“錦標(biāo)賽”。事實(shí)上，國(guó)家政策的穩(wěn)定性逐步增強(qiáng)。以國(guó)家建設(shè)世界一流大學(xué)為例，1998 年5 月，提出“985 工程”，首批建設(shè)高校只有9 所，但是國(guó)家出于各種研判，最終達(dá)到了39 所。而啟動(dòng)于2016 年的“雙一流”建設(shè)，經(jīng)過(guò)5 年的建設(shè)，各省都制定創(chuàng)建計(jì)劃，投入巨額經(jīng)費(fèi)，希望區(qū)域內(nèi)的大學(xué)入圍第二輪“雙一流”建設(shè)。但是，國(guó)家第二輪“雙一流”建設(shè)高校與第一輪相比，沒(méi)有出現(xiàn)“985 工程”擴(kuò)容過(guò)大的現(xiàn)象?！半p一流”建設(shè)政策的穩(wěn)定，必然對(duì)各省“雙一流”創(chuàng)建政策產(chǎn)生較大影響，從而引導(dǎo)各省從教育規(guī)律出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃本省高校的發(fā)展路徑，引導(dǎo)大部分高?；貧w“以本為本”，開(kāi)展應(yīng)用型人才培養(yǎng)。評(píng)估的指標(biāo)體系保持相對(duì)的穩(wěn)定性。評(píng)估體系的穩(wěn)定表現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)置的穩(wěn)定性。進(jìn)入21 世紀(jì)，我國(guó)的大學(xué)本科教育教學(xué)評(píng)估發(fā)生3 次變化，每一次的指標(biāo)體系都有較大的差異。2004 年公布的《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估方案（試行）》，有詳細(xì)的評(píng)估指標(biāo)和等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；2013 年公布的《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作審核評(píng)估方案》，評(píng)估范圍就比較寬泛；2021 年公布的《方案》，又有比較詳細(xì)的指標(biāo)體系。評(píng)估必然有指標(biāo)體系，但是要有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的體系。

（三）理性認(rèn)識(shí)評(píng)估：普通高校必須鞏固人才培養(yǎng)中心地位

政治錦標(biāo)賽之所以能夠推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，很重要的原因在于激發(fā)了地方官員圍繞轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)嵌入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中。以地方官員為代表的區(qū)域?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)的認(rèn)識(shí)，決定了區(qū)域發(fā)展的質(zhì)量。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央對(duì)地方的考核更加重視發(fā)展質(zhì)量。2015 年10 月29 日，習(xí)近平在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。實(shí)質(zhì)就是引導(dǎo)各級(jí)官員樹(shù)立正確的政績(jī)觀，立足大局，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)推動(dòng)本地區(qū)的發(fā)展。教育教學(xué)審核評(píng)估是否能夠?qū)崿F(xiàn)《方案》中提出的“全面落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，堅(jiān)決破除‘五唯’頑瘴痼疾，扭轉(zhuǎn)不科學(xué)評(píng)價(jià)導(dǎo)向，確保人才培養(yǎng)中心地位和本科教育教學(xué)核心地位”的目的，參評(píng)高校的認(rèn)識(shí)起到了基礎(chǔ)性作用。高校內(nèi)部的質(zhì)量評(píng)價(jià)是對(duì)待教育教學(xué)審核評(píng)估的集中體現(xiàn)?！靶?nèi)評(píng)價(jià)是為了應(yīng)對(duì)外部評(píng)價(jià)、認(rèn)證和排名而開(kāi)展的，常常是簡(jiǎn)單機(jī)械照搬外部評(píng)價(jià)、認(rèn)證和排名的標(biāo)準(zhǔn)及辦法。因此，高校內(nèi)部自我評(píng)價(jià)的自主性、獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)特性和質(zhì)量只是差強(qiáng)人意。許多高校內(nèi)部自我評(píng)價(jià)的積極性、主動(dòng)性不高，沒(méi)有將自我評(píng)價(jià)看作是自我完善、自我提升的機(jī)會(huì)，而是被看成為負(fù)擔(dān)”[12]。

人才培養(yǎng)是普通高等學(xué)校的基本職能。高等教育職能中，人才培養(yǎng)是基本職能，科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)是衍生職能[19]。但是，由于科研和社會(huì)服務(wù)的可測(cè)量特征，使其在作為“錦標(biāo)”的評(píng)估作用更加突出。要想鞏固人才培養(yǎng)的中心地位，就需要高校全面貫徹新發(fā)展理念，尊重教育發(fā)展的基本規(guī)律，理性認(rèn)識(shí)評(píng)估。要把參加評(píng)估當(dāng)成提升育人能力的途徑。其實(shí)，上一輪審核評(píng)估已經(jīng)有了較好的趨勢(shì)，“有專(zhuān)家認(rèn)為，參加審核評(píng)估最大感受就是高校的平常心和開(kāi)放態(tài)度，不回避矛盾、不隱瞞問(wèn)題，學(xué)校愿意就教學(xué)工作中遇到的問(wèn)題、困難和困惑對(duì)專(zhuān)家敞開(kāi)心扉、平等交流，期待從專(zhuān)家那里受到啟發(fā)，找到解決問(wèn)題的辦法”[20]。高校不能把評(píng)估作為“錦標(biāo)”去爭(zhēng)奪，而是作為提升人才培養(yǎng)質(zhì)量的路徑積極主動(dòng)參與，要基于學(xué)生發(fā)展為中心建立內(nèi)部的評(píng)價(jià)體系。高校立德樹(shù)人的成效主要通過(guò)學(xué)生的發(fā)展來(lái)檢驗(yàn)，促進(jìn)學(xué)生發(fā)展是本科教育教學(xué)的根本之道[21]。以學(xué)生發(fā)展為中心建立評(píng)價(jià)體系，就是要把學(xué)校一切教育教學(xué)及其質(zhì)量保障措施放在學(xué)生學(xué)習(xí)上。

本科教育教學(xué)審核評(píng)估作為一種高等教育政策，既受到教育內(nèi)部因素的影響，也受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)等外部環(huán)境影響，特別是我國(guó)高等教育的發(fā)展路徑是典型的政策驅(qū)動(dòng)型，受到政治方面的影響更大。從政治錦標(biāo)賽的視角去分析其可能存在的問(wèn)題和原因，提出解困路徑，可以引導(dǎo)高等教育發(fā)展的各利益相關(guān)者客觀地看待、不斷優(yōu)化這一政策，使其發(fā)揮更大的作用。