宋鍇業(yè), 徐雅倩

(1.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院/社會(huì)治理研究基地,青島 266237;2.中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院,青島 266100)

一、問(wèn)題提出:作為新興治理機(jī)制的數(shù)字平臺(tái)

數(shù)字平臺(tái)(Digital Platform)作為一種新興的治理機(jī)制,正在由地方、國(guó)家、區(qū)域和全球范圍內(nèi)的廣泛行動(dòng)者參與和構(gòu)建,并跨越平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、復(fù)雜社會(huì)需求回應(yīng)、減貧等諸多問(wèn)題領(lǐng)域,其對(duì)治理的重大影響仍在蓬勃發(fā)展,引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注,例如數(shù)字平臺(tái)改善犯罪治理[1]、促進(jìn)需求回應(yīng)[2]、協(xié)調(diào)基層治理[3]、強(qiáng)化政府與社會(huì)的共治合作等[4]。這一趨勢(shì)的重要之處在于,數(shù)字平臺(tái)正在以一種與科層治理完全不同的方式,幫助不同的主體實(shí)現(xiàn)合作和協(xié)調(diào),獲得了越來(lái)越突出的治理能力。其基于可編程的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)控制社會(huì)結(jié)果,通過(guò)大量的算法和數(shù)據(jù)來(lái)設(shè)計(jì)社會(huì)系統(tǒng)和解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題。數(shù)字平臺(tái)的數(shù)據(jù)提取能力被用來(lái)為國(guó)家機(jī)構(gòu)提供“燃料”,將國(guó)家的控制能力帶入日常生活的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)等諸多層面[5]。特恩貝里(T?rnberg)總結(jié)分析說(shuō),數(shù)字平臺(tái)正在創(chuàng)造一種全新的治理邏輯[6],有助于協(xié)調(diào)行動(dòng)、緩解沖突和培養(yǎng)認(rèn)同。那么,數(shù)字平臺(tái)何以獲得了強(qiáng)大的治理能力,成為一種有效的治理機(jī)制?這一關(guān)鍵的實(shí)證問(wèn)題尚未得到學(xué)界的系統(tǒng)回應(yīng)。本文立足于不同地區(qū)打造平臺(tái)型社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)場(chǎng)景,試圖闡釋數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯,以及在這一過(guò)程中數(shù)字平臺(tái)促進(jìn)政府與多元主體之間互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

在研究層面,有關(guān)數(shù)字平臺(tái)作為一種治理機(jī)制的相關(guān)文獻(xiàn),形成了兩種競(jìng)爭(zhēng)性的解釋視角。第一種視角是純粹的技術(shù)視角,指出數(shù)字平臺(tái)能夠開(kāi)發(fā)幾乎可在無(wú)限范圍內(nèi)應(yīng)用的能力源于數(shù)字技術(shù)的基本材料特性和數(shù)字信息的非物質(zhì)屬性。研究者們認(rèn)為,數(shù)字平臺(tái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來(lái)自于其超越福特時(shí)代的更強(qiáng)大的數(shù)字技術(shù),可以開(kāi)發(fā)出解決社會(huì)問(wèn)題的技術(shù)方案。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),這些數(shù)字平臺(tái)大多利用數(shù)字技術(shù)來(lái)構(gòu)成、體現(xiàn)或制定治理目標(biāo),帶來(lái)治理效能的提升。例如,有研究指出,數(shù)字平臺(tái)通過(guò)數(shù)字技術(shù)建構(gòu)新型的治理模式,促進(jìn)治理效率提升和治理成本降低[7-8]。還有研究更明確地指出,數(shù)字平臺(tái)搭建科層組織間的溝通與協(xié)調(diào)空間,實(shí)質(zhì)是以數(shù)字技術(shù)裹挾了分散化的科層組織間關(guān)系、行動(dòng)和功能,從而能夠在政府內(nèi)部塑造回應(yīng)具體社會(huì)問(wèn)題的新的治理機(jī)制[9]。數(shù)字平臺(tái)是超組織實(shí)體,使用數(shù)字技術(shù)促進(jìn)不同行為者之間的互動(dòng),從而產(chǎn)生動(dòng)態(tài)的控制功能[10]。這些研究大多立足于數(shù)字平臺(tái)的各類技術(shù)屬性[11-12],觀察其在具體領(lǐng)域的治理能力。

第二種視角則建立在早期西蒙(Simon)提出的模塊化理論基礎(chǔ)上[13]。與技術(shù)視角形成鮮明對(duì)比的是,第二種視角認(rèn)為數(shù)字平臺(tái)的本質(zhì)是模塊化架構(gòu)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施資源。它們易于重構(gòu)、可伸縮、有具體適應(yīng)性和便于自定義,能夠滿足其附屬機(jī)構(gòu)或用戶的需求和目標(biāo)。數(shù)字平臺(tái)的這種模塊結(jié)構(gòu)允許其戰(zhàn)略性地調(diào)整架構(gòu),以整合、利用分布式的各類資源,從而實(shí)現(xiàn)特定的治理目標(biāo),產(chǎn)生強(qiáng)大的治理影響。換言之,數(shù)字平臺(tái)的力量實(shí)質(zhì)上取決于它們的生成能力。它們將政府與公眾、利益相關(guān)者分布式地連接起來(lái),加大公共創(chuàng)新和協(xié)同治理的力度,擴(kuò)大解決復(fù)雜公共問(wèn)題的范圍,并為公共和私人資源的協(xié)調(diào)使用提供更大的影響力,而這會(huì)使數(shù)字平臺(tái)產(chǎn)生新的服務(wù)、方案、實(shí)踐以及關(guān)系。這類研究工作的含義在于,數(shù)字平臺(tái)依賴模塊的可組合和重新組合特性,通過(guò)資源整合、信息交互、快速迭代、時(shí)空突破等多重機(jī)制賦能,推動(dòng)治理能力提升[14]。

然而,數(shù)字平臺(tái)作為一種新興治理機(jī)制的作用尚未得到充分討論,對(duì)其影響缺乏整體性把握。第一,雖然數(shù)字平臺(tái)的形式和功能差異很大,但它們經(jīng)常與技術(shù)等總括性的術(shù)語(yǔ)等同使用。盡管傳統(tǒng)的技術(shù)手段和數(shù)字平臺(tái)之間存在差異,但這些理論也常常被用于研究數(shù)字平臺(tái)。這些泛化的話語(yǔ)可能會(huì)模糊人們使用不同數(shù)字平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn),忽略了工作完成方式的重要區(qū)別。正如葉費(fèi)林(Eferin)指出的,政策制定者希望通過(guò)數(shù)字平臺(tái)的擴(kuò)散來(lái)實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo),但有關(guān)數(shù)字平臺(tái)的許多現(xiàn)象無(wú)法簡(jiǎn)單地通過(guò)技術(shù)擴(kuò)散理論提供的概念和工具來(lái)解決[15]。

第二,受學(xué)科視角的影響,有關(guān)數(shù)字平臺(tái)的治理文獻(xiàn)通常是將數(shù)字平臺(tái)本身作為治理對(duì)象,而不是一項(xiàng)重要的治理機(jī)制。研究側(cè)重于在大型平臺(tái)企業(yè)崛起的大背景下,討論這些數(shù)字平臺(tái)企業(yè)作為平臺(tái)管理機(jī)構(gòu)與其用戶、合作伙伴之間的直接互動(dòng)關(guān)系[16]。這些研究圍繞著數(shù)字平臺(tái)本身的市場(chǎng)監(jiān)管和治理展現(xiàn)了精彩的分析[17-18]。但是,較少研究在更廣泛的政府治理場(chǎng)景來(lái)討論政府間以及政府與科技企業(yè)間基于數(shù)字平臺(tái)的互動(dòng)對(duì)社會(huì)治理的影響[19]。

本文作出了兩個(gè)關(guān)鍵的理論貢獻(xiàn)。第一,我們關(guān)注一個(gè)重要的新現(xiàn)象——數(shù)字平臺(tái),并詳細(xì)闡述其對(duì)社會(huì)治理的潛在的、廣泛的影響。經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的部分研究可能會(huì)低估這一重要經(jīng)驗(yàn)主義現(xiàn)象巨大的社會(huì)影響,并將其認(rèn)為僅僅是科技公司的技術(shù)特征。然而,數(shù)字平臺(tái)深深地植根于網(wǎng)絡(luò)技術(shù),并首先在金融服務(wù)行業(yè)變得突出,它們必須被帶到公共管理科學(xué)議程的最前沿,因?yàn)樗鼈円呀?jīng)在廣泛的社會(huì)和組織環(huán)境中組織起來(lái),并帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。數(shù)字平臺(tái)作為當(dāng)下復(fù)雜社會(huì)最重要的一種治理機(jī)制,內(nèi)在中介著各方之間的關(guān)系[20]。因此,本文將數(shù)字平臺(tái)描述為應(yīng)對(duì)各類社會(huì)問(wèn)題的新型治理機(jī)制,并探討其賦能社會(huì)治理的邏輯機(jī)制,從而大大拓展、深化既有研究對(duì)這一現(xiàn)象的學(xué)術(shù)討論。

第二,在研究過(guò)程中,我們將特別關(guān)注數(shù)字平臺(tái)在政府組織內(nèi)部和外部作為一種治理機(jī)制的作用,提出了其影響傳統(tǒng)治理形式最顯著的新問(wèn)題——政府與數(shù)字平臺(tái)企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等主體的關(guān)系。在研究者們看來(lái),數(shù)字平臺(tái)是集中了主體、技術(shù)、資源與創(chuàng)新等多維度要素與能力的一種復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),系統(tǒng)內(nèi)部包含許多異質(zhì)性主體,主體之間存在多樣化的非線性作用[21]。數(shù)字平臺(tái)中的關(guān)鍵參與者不僅包括數(shù)字平臺(tái)企業(yè)和公眾,還包括各級(jí)政府部門(mén)以及其他利益相關(guān)者[22],因此,我們將討論的范圍擴(kuò)大到政府部門(mén)之外,從其他利益相關(guān)者的角度研究數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的必要性和有效性。總的來(lái)說(shuō),我們認(rèn)為,這項(xiàng)研究有助于對(duì)數(shù)字平臺(tái)治理,特別是數(shù)字平臺(tái)之于社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)和瓶頸形成新的見(jiàn)解。

二、跨組織邊界的多邊調(diào)節(jié):新型理論框架

(一)數(shù)字平臺(tái)賦能的理論回顧

米勒德(Millard)指出,數(shù)字平臺(tái)之所以被視為社會(huì)治理的重要基礎(chǔ),有助于實(shí)現(xiàn)多個(gè)治理目標(biāo)和公共價(jià)值,是因?yàn)槠浯龠M(jìn)政府內(nèi)部以及政府外部通過(guò)開(kāi)放式結(jié)構(gòu)、組織和流程進(jìn)行的動(dòng)態(tài)重組。它通過(guò)匯集和共享基礎(chǔ)設(shè)施、流程、數(shù)據(jù)、資源,促進(jìn)不同地點(diǎn)、不同層級(jí)、不同行政管理部門(mén)之間進(jìn)行合作[23]。安塞爾(Ansell)和穆勒(Miura)進(jìn)一步擴(kuò)展了米勒德的觀點(diǎn),指出了數(shù)字平臺(tái)有助于治理的重要原因[24]。其一,數(shù)字通過(guò)構(gòu)建互動(dòng)的舞臺(tái)來(lái)連接不同的參與者,從而幫助公共部門(mén)以強(qiáng)有力的新方式接觸利益相關(guān)者。因此,它可以支持可擴(kuò)展的治理,特別是公共部門(mén)創(chuàng)新和協(xié)作治理的擴(kuò)展。這樣,通過(guò)協(xié)調(diào)一系列并行但相互關(guān)聯(lián)的活動(dòng),數(shù)字平臺(tái)可以擴(kuò)大公共問(wèn)題解決的范圍,努力解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。就此而言,數(shù)字平臺(tái)可為解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題提供一種結(jié)構(gòu)性的治理框架。換言之,在數(shù)字平臺(tái)運(yùn)作過(guò)程中,社會(huì)技術(shù)要素之間存在互動(dòng)融合,包括從數(shù)字平臺(tái)中受益的物理參與者、數(shù)字平臺(tái)周?chē)纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件、數(shù)字平臺(tái)本身及其模塊和應(yīng)用程序。數(shù)字平臺(tái)基本上扮演著所需的物理、數(shù)字和社會(huì)資源以及服務(wù)的提供者的角色[25]。其二,數(shù)字平臺(tái)也是“力量倍增器”,能夠幫助公共部門(mén)動(dòng)員未使用的資源,促進(jìn)資源的共享或重用,或以協(xié)同方式將公共和私人資源結(jié)合在一起。在這一過(guò)程中,數(shù)字平臺(tái)可以增強(qiáng)平臺(tái)參與者的權(quán)力,且通過(guò)權(quán)力的分散化,創(chuàng)建一種結(jié)構(gòu);而通過(guò)這種結(jié)構(gòu),平臺(tái)的諸多參與者可以影響、監(jiān)督以及與數(shù)字平臺(tái)的所有者互動(dòng),追求可為所有參與者所接受的活動(dòng)和成果[26]?；谏鲜稣J(rèn)識(shí),安塞爾和穆勒指出,基于數(shù)字平臺(tái)的治理可以與經(jīng)典的網(wǎng)絡(luò)化治理區(qū)分開(kāi)來(lái)。與網(wǎng)絡(luò)化治理不同的是,數(shù)字平臺(tái)的治理(生成)能力來(lái)自三種結(jié)構(gòu)性的杠桿——交互、生產(chǎn)和創(chuàng)新,并且數(shù)字平臺(tái)巧妙而有效地利用這些結(jié)構(gòu)得以成長(zhǎng)和進(jìn)化。具體而言,交互杠桿使得不同方面更容易找到彼此并進(jìn)行交互,從而降低了搜索和交易成本;生產(chǎn)杠桿經(jīng)常利用模塊化的結(jié)構(gòu),使數(shù)字平臺(tái)更容易構(gòu)建、共享和重用工具和組件;創(chuàng)新杠桿則指一個(gè)數(shù)字平臺(tái)具有產(chǎn)生新想法、產(chǎn)品和服務(wù)的能力。無(wú)論交互、生產(chǎn)還是創(chuàng)新,均可以作為數(shù)字平臺(tái)治理能力的基礎(chǔ),對(duì)于我們深入理解數(shù)字平臺(tái)如何賦能社會(huì)治理提供了有效的理論參考。埃里克森(Erikson)和拉森(Larsson)總結(jié)分析說(shuō),數(shù)字平臺(tái)促進(jìn)了目標(biāo)不同的更廣泛的非政府組織之間更有效的協(xié)調(diào)與合作。在數(shù)字平臺(tái)在各個(gè)領(lǐng)域廣泛地建立之前,協(xié)作是在較小的小組中進(jìn)行的,并且主要依賴個(gè)人關(guān)系。而數(shù)字平臺(tái)為各個(gè)行為主體的合作行動(dòng)創(chuàng)造了一個(gè)更大的舞臺(tái),使人們能夠在個(gè)人網(wǎng)絡(luò)之外進(jìn)行更為廣泛的協(xié)調(diào)與合作,達(dá)到治理目的[27]。政府也能夠按照以數(shù)據(jù)為中心的邏輯不斷擴(kuò)展其根源,并借助數(shù)字平臺(tái)將其數(shù)據(jù)提取不斷擴(kuò)展到新的領(lǐng)域,從而通過(guò)斯?fàn)柲崛?Srnicek)所描述的“根狀的整合形式”鞏固社會(huì)治理。

(二)數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的新型理論框架

借鑒米勒德、安塞爾和埃里克森等的相關(guān)研究,本文提出了數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的整合性的理論框架——跨組織邊界的多邊調(diào)節(jié)。這一理論框架的內(nèi)在邏輯在于:數(shù)字平臺(tái)本身是一組多邊合作的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),需要多邊主體的相互調(diào)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)重要的價(jià)值主張和目標(biāo)使命。這里的“多邊”不僅意味著合作伙伴的多樣性,還意味著不同合作伙伴之間的雙邊互動(dòng)關(guān)系[28]。在研究層面,已經(jīng)有了豐富的文獻(xiàn)討論雙邊關(guān)系,譬如交易成本理論、雙邊市場(chǎng)理論等。數(shù)字平臺(tái)的結(jié)構(gòu)之所以能夠在社會(huì)治理中發(fā)揮著越來(lái)越凸顯的作用,是因?yàn)閿?shù)字平臺(tái)會(huì)在這些雙邊關(guān)系之間再次建立相互作用。因此,這里的多邊調(diào)節(jié)也可以分解為一系列雙邊關(guān)系的集合(比如政府與數(shù)字平臺(tái)企業(yè)之間、特定的數(shù)字平臺(tái)企業(yè)之間、政府與公眾之間的關(guān)系),這些雙邊關(guān)系在相互依存的背景下進(jìn)行資源發(fā)掘、利用、分配。簡(jiǎn)言之,本文理論框架中所指出的多邊調(diào)節(jié)既指涉多邊主體,也指涉多個(gè)雙邊關(guān)系之間的再集合。這種將數(shù)字平臺(tái)作為一種多邊調(diào)節(jié)的結(jié)構(gòu)化視角強(qiáng)調(diào)與多邊主體的伙伴結(jié)盟是一項(xiàng)關(guān)鍵的戰(zhàn)略。相互依存結(jié)構(gòu)中的多邊關(guān)系的合作導(dǎo)致了對(duì)數(shù)字平臺(tái)功用的重新定性以及重新衡量其核心結(jié)構(gòu)(如治理績(jī)效、協(xié)調(diào)的能力和水平等)的多種方法。數(shù)字平臺(tái)通過(guò)來(lái)自廣泛的和不同參與主體的貢獻(xiàn),產(chǎn)生出強(qiáng)大的治理能力和效能,并能夠通過(guò)集體層面的生成性來(lái)維持自己的進(jìn)化慣性,或者在大量的、多樣化和不協(xié)調(diào)的參與者的共同驅(qū)動(dòng)下,產(chǎn)生了非自覺(jué)變化的能力。

更為重要的一個(gè)伴生現(xiàn)象是,在政府治理實(shí)踐中,多邊調(diào)節(jié)通常是跨組織邊界的。數(shù)字平臺(tái)的治理能力與圍繞數(shù)字平臺(tái)的資源和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)建立、修改和維護(hù)的邊界密切相關(guān)。一方面,數(shù)字平臺(tái)通過(guò)促進(jìn)政府內(nèi)部的多邊調(diào)節(jié)來(lái)管理政府內(nèi)部的多樣化成員,這使加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)作和協(xié)調(diào)的方式以整合內(nèi)在資源以及成員的目標(biāo)和利益成為可能[29]。先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)手段、模塊化的結(jié)構(gòu)還帶來(lái)一定程度的靈活性,促進(jìn)成員組織之間的交流、協(xié)同和積極反饋[30],最終打破政府內(nèi)部的組織邊界。另一方面,數(shù)字平臺(tái)在外部協(xié)調(diào)管理數(shù)字平臺(tái)企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等與政府部門(mén)的關(guān)系。這些主體、組織及其網(wǎng)絡(luò)都是達(dá)成特定治理目標(biāo)的潛在合作伙伴,其合作創(chuàng)新賦能的過(guò)程往往會(huì)突破政府組織外部各個(gè)主體之間的組織邊界。通過(guò)上述緊密關(guān)聯(lián)的兩個(gè)過(guò)程,數(shù)字平臺(tái)促進(jìn)了國(guó)家、地方各級(jí)政府部門(mén)和私人行為者之間的多邊調(diào)節(jié)[31],并帶來(lái)社會(huì)治理效能的提升。這是思考數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的一個(gè)新型的理論框架(見(jiàn)圖1)。后續(xù)的研究將圍繞這一理論框架展開(kāi),著重分析數(shù)字平臺(tái)如何分別促進(jìn)組織內(nèi)部、外部多邊關(guān)系的管理和協(xié)調(diào)。

圖1 數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的整合性理論框架

三、案例與方法

(一)案例設(shè)計(jì)

為了探討數(shù)字平臺(tái)如何賦能社會(huì)治理,本文采用了歸納的案例研究設(shè)計(jì),通過(guò)對(duì)兩個(gè)案例研究的深入說(shuō)明來(lái)描述這一現(xiàn)象的新穎性。多個(gè)案例研究允許對(duì)復(fù)雜過(guò)程產(chǎn)生多個(gè)觀察結(jié)果[32],并對(duì)理論上新穎的現(xiàn)象提出詳細(xì)的見(jiàn)解,從而構(gòu)建穩(wěn)健、可推廣和簡(jiǎn)約的理論。這種研究設(shè)計(jì)特別有用,因?yàn)檠芯空邔?duì)政府領(lǐng)域數(shù)字平臺(tái)的發(fā)展了解有限,而來(lái)自現(xiàn)實(shí)案例的信息有助于識(shí)別新方面和新因素。本文采用了兩步分析法,首先關(guān)注在社會(huì)治理過(guò)程中,政府圍繞著具體社會(huì)問(wèn)題的內(nèi)部合作,特別關(guān)注數(shù)字平臺(tái)如何應(yīng)對(duì)與其多樣化成員相關(guān)的挑戰(zhàn);然后,在第二步中,重點(diǎn)研究社會(huì)治理方面的外部合作。我們特別關(guān)注政府如何應(yīng)用數(shù)字平臺(tái)來(lái)應(yīng)對(duì)外部的合作挑戰(zhàn),既要保持社會(huì)主體參與的秩序,又要成為政府部門(mén)值得信賴的有活力的合作伙伴。在這一過(guò)程中,我們與不同的利益攸關(guān)方就其戰(zhàn)略、工作方法進(jìn)行深度訪談,以加深對(duì)數(shù)字平臺(tái)是否以及如何改進(jìn)社會(huì)治理的深層次了解。在分析中還采用了三角驗(yàn)證的方法,利用幾個(gè)不同的來(lái)源證實(shí)我們的發(fā)現(xiàn)。

(二)案例選擇的理由

本文選定的案例滿足兩個(gè)條件:一是選定的地區(qū)已經(jīng)采取創(chuàng)新的改革步驟重組其組織和流程,以確保成功開(kāi)發(fā)數(shù)字平臺(tái)提升社會(huì)治理效能;二是涉及政府與多元主體合作的創(chuàng)新,具有豐富的理論建構(gòu)空間。J市和Y市推進(jìn)平臺(tái)型社會(huì)治理模式的經(jīng)驗(yàn)正好符合上述條件。J市為了提高社會(huì)治理的效能,打造了平臺(tái)型的社會(huì)治理模式,創(chuàng)制了以多跨協(xié)同為特征的七個(gè)數(shù)字平臺(tái),包括數(shù)字社會(huì)公共服務(wù)管理平臺(tái)、矛盾糾紛多元化解平臺(tái)、基層社會(huì)治理數(shù)字化平臺(tái)、市域社會(huì)治理數(shù)字化平臺(tái)、政法機(jī)關(guān)跨部門(mén)大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)、法治城市服務(wù)平臺(tái)和社會(huì)安全聯(lián)防聯(lián)控?cái)?shù)字化平臺(tái)。這些數(shù)字平臺(tái)可以根據(jù)不同的社會(huì)問(wèn)題,調(diào)整組合配置,促進(jìn)資源對(duì)接,賦能社會(huì)治理。這七大平臺(tái)以社會(huì)治理數(shù)字化業(yè)務(wù)為牽引、場(chǎng)景為驅(qū)動(dòng),構(gòu)建了全面感知、數(shù)據(jù)融匯、職能分析、賦能實(shí)戰(zhàn)和統(tǒng)籌決策的新一代基層社會(huì)治理綜合平臺(tái),推進(jìn)社會(huì)各領(lǐng)域數(shù)字節(jié)點(diǎn)的連接,形成社會(huì)治理的連接協(xié)作體系,觸達(dá)社會(huì)的各個(gè)主體節(jié)點(diǎn)。Y市近年來(lái)也一直致力于提升社會(huì)治理水平,創(chuàng)新打造“一中心三板塊”的數(shù)字平臺(tái)體系,通過(guò)黨組織、群團(tuán)、行政、市場(chǎng)、社會(huì)等主體的資源和數(shù)據(jù)共享,實(shí)現(xiàn)“E網(wǎng)共治、E網(wǎng)通辦、E網(wǎng)合應(yīng)”,提升服務(wù)能效。它具有兩個(gè)突出特色:一是極大提升了在職黨員的社區(qū)黏合度,即在職黨員與居住地所在社區(qū)黨委建立緊密的聯(lián)系溝通機(jī)制,便于被發(fā)動(dòng)參與社區(qū)治理。同時(shí),通過(guò)數(shù)字平臺(tái)有效調(diào)度各級(jí)各部門(mén)資源,促進(jìn)事件處理和溝通協(xié)調(diào)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是梳理本地區(qū)社會(huì)治理過(guò)程中的一系列難點(diǎn),如居民辦證辦事和享受社區(qū)服務(wù)不夠便捷、社區(qū)治理參與度不夠高、黨建資源整合不夠充分、群眾訴求響應(yīng)處置效率有待提升等問(wèn)題,在平臺(tái)開(kāi)發(fā)中著力解決,具有很好的問(wèn)題導(dǎo)向性?；趯?duì)不同數(shù)字平臺(tái)服務(wù)治理網(wǎng)的融合,兩市推動(dòng)數(shù)字賦能,實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)增效,簡(jiǎn)化營(yíng)商環(huán)境、便捷居民辦事,促進(jìn)傳統(tǒng)街居管理向平臺(tái)型的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變,打通基層“智”治的“最后一公里”,切實(shí)提升服務(wù)效能。

本文采用的數(shù)據(jù)主要來(lái)自在案例所在地的半結(jié)構(gòu)化深度訪談和座談會(huì),訪談對(duì)象為不同市、區(qū)(縣)政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理部門(mén)的局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)干部,數(shù)據(jù)管理科、電子政務(wù)科等科室的主任、副主任以及相關(guān)工作人員;政法部門(mén)的副書(shū)記、副主任等領(lǐng)導(dǎo)干部等。調(diào)研過(guò)程中,我們還結(jié)合了回顧性數(shù)據(jù)與實(shí)時(shí)性數(shù)據(jù),并將重點(diǎn)放在不同類型的數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行過(guò)程的具體事件上。比如,某一社會(huì)治理案例、事件或?qū)嵺`的具體處理過(guò)程以及取得的積極成效。此外,我們還使用長(zhǎng)期的歷史檔案數(shù)據(jù)來(lái)跟蹤數(shù)字平臺(tái)運(yùn)行中的變化,查閱了相關(guān)新聞報(bào)道、工作文件、電子文檔等,以驗(yàn)證和提供研究觀點(diǎn)的實(shí)踐背景。這項(xiàng)工作幫助我們對(duì)從不同來(lái)源收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行三角測(cè)量,提高數(shù)據(jù)的可靠性。最后,我們還對(duì)整體的訪談過(guò)程進(jìn)行了要點(diǎn)記錄和語(yǔ)音轉(zhuǎn)錄。

四、數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的邏輯機(jī)理

(一)組織外部的多邊調(diào)節(jié):動(dòng)員資源擴(kuò)大公共問(wèn)題的解決范圍

從理論層面來(lái)說(shuō),群體和社會(huì)的生存依賴于公共產(chǎn)品的生產(chǎn),但公共產(chǎn)品的生產(chǎn)通常需要群體成員克服社會(huì)困境——一種不鼓勵(lì)合作的激勵(lì)結(jié)構(gòu),常常阻止群體生產(chǎn)他們所需要的公共物品[33]。當(dāng)一個(gè)群體的成員克服了社會(huì)困境就被稱為有社會(huì)秩序[34]。換句話說(shuō),建構(gòu)良好的社會(huì)秩序是指在社會(huì)困境中的高度合作。在當(dāng)下復(fù)雜社會(huì),社會(huì)需求的增長(zhǎng)和復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的治理都需要大量的跨部門(mén)的高度合作。然而,這種合作在科層組織體系中常常受到組織和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的限制,跨組織或服務(wù)共享數(shù)據(jù)面臨諸多障礙。例如,一些業(yè)務(wù)的辦理往往需要獲取人口信息(如年齡、就業(yè)和住房等)、指控信息和犯罪記錄,這些信息可能來(lái)自不同的機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)庫(kù),其使用會(huì)遇到具有不同約束條件和基礎(chǔ)設(shè)施的政府部門(mén)的阻礙。

1.數(shù)字平臺(tái)作為組織外部的開(kāi)放式治理架構(gòu)

隨著復(fù)雜社會(huì)的到來(lái),相當(dāng)一部分的數(shù)字與技術(shù)資源分散于不同組織當(dāng)中。首先,大量與社會(huì)治理相關(guān)的數(shù)據(jù)資源或者匯聚于政府,或者由科技企業(yè)掌握。大型科技企業(yè)因擁有技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)而可以獨(dú)立開(kāi)展對(duì)數(shù)據(jù)資源的分析、開(kāi)發(fā)和使用,具有了相當(dāng)?shù)挠绊懥35],甚至某種形式的權(quán)力,這極大地增強(qiáng)了政府在社會(huì)治理過(guò)程對(duì)整個(gè)數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的依賴性。例如,各類外部模塊和數(shù)據(jù)需求可能來(lái)自初創(chuàng)企業(yè)和科技巨頭的供應(yīng)商和分銷商,因此政府部門(mén)很難完全控制平臺(tái)架構(gòu),反而往往需要提高并基于數(shù)字平臺(tái)的開(kāi)放性來(lái)達(dá)成特定的治理目標(biāo)。其次,除了科技企業(yè),基層治理中也存在大量被擱置但有可能發(fā)揮很強(qiáng)治理能力和擁有豐富治理資源的主體,如黨組織、群團(tuán)、社會(huì)組織以及其他社會(huì)主體等[36]。數(shù)字平臺(tái)研究的文獻(xiàn)大都顯示了數(shù)字平臺(tái)增長(zhǎng)和擴(kuò)散過(guò)程中對(duì)超組織邊界的資源的利用,調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)了同樣的現(xiàn)象。數(shù)字平臺(tái)是跨越組織邊界,協(xié)調(diào)和組織各方力量達(dá)成治理目的的關(guān)鍵。比如,Y市YX數(shù)字平臺(tái)集合了市、區(qū)超過(guò)540個(gè)黨組織、3.6萬(wàn)名在職黨員(1)資料來(lái)源于《Y區(qū)推進(jìn)“數(shù)字政府”能力延伸創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)治理模式交流匯報(bào)材料》。,他們通過(guò)YX數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行在線報(bào)到,組成突擊隊(duì)或服務(wù)隊(duì)成建制地參與社區(qū)服務(wù)治理,引導(dǎo)社區(qū)各方力量圍繞社會(huì)性、群眾性、公益性事務(wù)進(jìn)行協(xié)商共治,推動(dòng)黨員管理、政社協(xié)同、資源利用一體化,實(shí)現(xiàn)支部建在網(wǎng)格上、黨員加入網(wǎng)格內(nèi)、資源整合入平臺(tái)、資源共享在平臺(tái)等。而J市的工作則更為典型,《J市2023年數(shù)字社會(huì)建設(shè)情況的工作匯報(bào)》中提到:

我們把所有的有關(guān)數(shù)字社會(huì)治理過(guò)程中那些能夠有效開(kāi)展數(shù)字社會(huì)治理工作的以及相關(guān)執(zhí)行工作的,比如網(wǎng)格的工作體系、信訪維穩(wěn)的體系、執(zhí)法工作的體系、矛盾調(diào)解的工作體系,還有其他的一些力量和工作體系,都組織起來(lái),共同來(lái)開(kāi)展一些相關(guān)的工作和任務(wù)……最終我們匯集了這么多數(shù)據(jù),連接了這么多節(jié)點(diǎn),并且把我們各種體系的工作力量都配備起來(lái),相當(dāng)于我們把社會(huì)連接起來(lái)了。

審視上述案例可以發(fā)現(xiàn),數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的外部調(diào)節(jié)包括兩個(gè)不同但相互關(guān)聯(lián)的方法,應(yīng)該進(jìn)一步加以區(qū)分。雖然兩者都與資源的調(diào)節(jié)和組合有關(guān),但這兩種不同舉措事實(shí)上描述了不同的邏輯:一方面,將特定的社會(huì)力量和資源識(shí)別并嵌入到現(xiàn)有的數(shù)字平臺(tái)系統(tǒng)內(nèi)迭代,并參與到社會(huì)治理進(jìn)程中;另一方面,將社會(huì)治理的數(shù)字平臺(tái)從一個(gè)封閉的架構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)開(kāi)放的架構(gòu),從而能吸引其他治理體系的開(kāi)放融入。這兩種方法反映的是兩種不同的數(shù)字平臺(tái)資源銜接的策略,但本質(zhì)上都是通過(guò)一個(gè)開(kāi)放的數(shù)字平臺(tái)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新,從而為社會(huì)治理過(guò)程提供新的服務(wù)和功能。

2.數(shù)字平臺(tái)在組織外部有效擴(kuò)大公共問(wèn)題的解決范疇

數(shù)字平臺(tái)旨在鼓勵(lì)多元行動(dòng)主體參與到社會(huì)治理進(jìn)程中,為社會(huì)治理創(chuàng)造價(jià)值。其設(shè)計(jì)使得來(lái)自政府、經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)等不同場(chǎng)景下的各類參與者共同參與創(chuàng)造來(lái)增加平臺(tái)的價(jià)值。因此,數(shù)字平臺(tái)的賦能過(guò)程通常涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)部門(mén)之間的協(xié)調(diào),并且通常伴隨著數(shù)據(jù)集成的推動(dòng)。也就是說(shuō),將來(lái)自跨政府部門(mén)的數(shù)據(jù)或來(lái)自公共、私營(yíng)部門(mén)的數(shù)據(jù)鏈接起來(lái),創(chuàng)建一個(gè)更綜合的視圖,有助于從源頭上緩解社會(huì)治理的合作失敗[37]。從政府、數(shù)字平臺(tái)企業(yè)、公眾、社區(qū)和社會(huì)組織獲得的數(shù)據(jù)、信息不僅有助于解決社會(huì)問(wèn)題本身,而且解決社會(huì)問(wèn)題的結(jié)果可以為這一過(guò)程的所有合作者和參與者創(chuàng)造出不同的價(jià)值[38]。

簡(jiǎn)言之,數(shù)字平臺(tái)通過(guò)生產(chǎn)社會(huì)治理空間調(diào)動(dòng)和促進(jìn)各個(gè)主體參與社會(huì)治理[39],實(shí)現(xiàn)了比典型的層級(jí)結(jié)構(gòu)更廣泛的控制范圍,以及比傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更加結(jié)構(gòu)化的治理架構(gòu)(見(jiàn)圖2)。當(dāng)一個(gè)參與者的創(chuàng)新吸引更多的參與主體共同加入基于數(shù)字平臺(tái)的社會(huì)治理生態(tài)系統(tǒng)時(shí),其他參與主體也可能從中受益,并吸引越來(lái)越多的主體加入。這種網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)(Network Effect)增加了數(shù)字平臺(tái)的系統(tǒng)價(jià)值,并增加了合作伙伴之間互動(dòng)的可能性,從而可能會(huì)解鎖新的雙邊或多邊的互動(dòng)和組合,增加數(shù)字平臺(tái)的整體社會(huì)治理價(jià)值創(chuàng)造和促進(jìn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(2)已有研究大多關(guān)注商業(yè)背景下“醫(yī)療保健生態(tài)系統(tǒng)”“微軟生態(tài)系統(tǒng)”“硅谷生態(tài)系統(tǒng)”或“創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)”網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的重要作用。本文認(rèn)為在政府治理場(chǎng)景下,基于數(shù)字平臺(tái)的社會(huì)治理同樣具有非常凸顯的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。數(shù)字平臺(tái)的運(yùn)用改變了傳統(tǒng)意義上對(duì)治理主體和治理范圍的界定。社會(huì)治理的主體不再局限于政府部門(mén),大型科技企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等主體也逐漸參與乃至融入社會(huì)治理中。已有研究鮮明地指出,數(shù)字平臺(tái)極大地促進(jìn)了資源共享,可以聯(lián)動(dòng)城運(yùn)、城管、公安、市場(chǎng)、安監(jiān)、自治組織等,實(shí)現(xiàn)條線資源、政府資源、市場(chǎng)資源、自治資源圍繞具體任務(wù)的整合[3]。這也側(cè)面印證了數(shù)字平臺(tái)通過(guò)對(duì)多個(gè)主體的整合和多邊調(diào)節(jié),促進(jìn)他們參與到社會(huì)治理中,繼而有效擴(kuò)大公共問(wèn)題的解決范疇。

圖2 數(shù)字平臺(tái)作為開(kāi)放式的治理架構(gòu)擴(kuò)大公共問(wèn)題的解決范疇(3) 根據(jù)Fürstenau等學(xué)者的研究重新調(diào)整繪制。

(二)組織內(nèi)部的多邊調(diào)節(jié):作為強(qiáng)制性通過(guò)點(diǎn)鏈接內(nèi)部的成員

復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的解決需要政府部門(mén)高度合作,然而盡管合作在解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題方面有諸多優(yōu)勢(shì),但大多數(shù)部門(mén)在政府部門(mén)間合作活動(dòng)中的參與程度有限。雖然許多研究都指出了利用協(xié)作網(wǎng)絡(luò)處理公共問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)[40],但很少有實(shí)證研究關(guān)注數(shù)字平臺(tái)是如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的。安塞爾(Ansell)和加什(Gash)指出,治理文獻(xiàn)幾乎沒(méi)有認(rèn)識(shí)到數(shù)字平臺(tái)可能具備的治理功能[41]。斯特林(Styrin)也指出,必須從政府間關(guān)系的角度來(lái)理解國(guó)家以下各級(jí)政府對(duì)數(shù)字平臺(tái)的應(yīng)用,而非借助更一般的協(xié)作治理理論[13]。那么,數(shù)字平臺(tái)是如何以一種促進(jìn)組織之間協(xié)調(diào)的方式來(lái)組織自身的呢?

1.數(shù)字平臺(tái)作為組織內(nèi)部的強(qiáng)制性通過(guò)點(diǎn)

數(shù)字平臺(tái)通過(guò)高度模塊化的結(jié)構(gòu)和集約化的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)部門(mén)間圍繞著具體社會(huì)治理問(wèn)題的高度合作,在實(shí)現(xiàn)更高水平的集中化和標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)保證各個(gè)部門(mén)的靈活性和獨(dú)立性,從而提高社會(huì)治理效率和創(chuàng)造社會(huì)治理價(jià)值。數(shù)據(jù)集中化以及采用共同的標(biāo)準(zhǔn)和流程使得諸多公共事務(wù)集成到一個(gè)平臺(tái)上,從而政府可以進(jìn)行更嚴(yán)格的管理和集中,而不是松散的協(xié)調(diào),從而使得數(shù)字平臺(tái)的結(jié)構(gòu)比基于網(wǎng)絡(luò)的協(xié)作更加結(jié)構(gòu)化。以J市打造的平臺(tái)型社會(huì)治理模式為例(4)資料來(lái)自2023年作者參與的與J市政法部門(mén)數(shù)字社會(huì)治理座談。:

7個(gè)樞紐在外圈就是社區(qū)、農(nóng)業(yè)局、雪亮工程、公檢法等各個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)一圈一圈地在外圍,核心的內(nèi)部就是我們的數(shù)字平臺(tái)通到在外圈的各個(gè)領(lǐng)域節(jié)點(diǎn),這樣就把我們社會(huì)貫通了。

如圖3所示,數(shù)字平臺(tái)的巧妙之處在于,內(nèi)在流動(dòng)的、統(tǒng)一的、不同的數(shù)據(jù)源大大提高了行動(dòng)者的協(xié)調(diào)能力,讓他們圍繞著具體社會(huì)問(wèn)題展開(kāi)合作。比如,J市政法部門(mén)一位領(lǐng)導(dǎo)提到(5)同上。:

圖3 數(shù)字平臺(tái)作為強(qiáng)制性通過(guò)點(diǎn)來(lái)鏈接社會(huì)治理成員

J市的一站式糾紛化解平臺(tái)涉及多個(gè)部門(mén),政法委、公安信訪還有法院、檢察院、律師協(xié)都會(huì)參與到工作中,能夠把所有的力量、促進(jìn)這一塊相關(guān)的這些線索數(shù)據(jù)匯集在一起,統(tǒng)一進(jìn)行處置。針對(duì)跨部門(mén)辦案的問(wèn)題,大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)聯(lián)通了公、檢、法、司業(yè)務(wù)流程,促進(jìn)了政法單位的綜合服務(wù)。而基層社會(huì)治理數(shù)字平臺(tái)匯聚了32種治理手段,面向23個(gè)部門(mén),連接了23個(gè)行業(yè)主管部門(mén),為他們提供數(shù)據(jù)標(biāo)簽。

Y市創(chuàng)新打造的數(shù)字平臺(tái)體系,同樣有效實(shí)現(xiàn)了“接令即行、接呼即應(yīng)、接訴即辦”。1 893個(gè)網(wǎng)格與44個(gè)職能部門(mén)“有呼同應(yīng)”,實(shí)現(xiàn)事件扁平化處理。通過(guò)新的或重新定向的信息流和系統(tǒng),各個(gè)部門(mén)可以更好地了解其他部門(mén)的最新發(fā)展和活動(dòng)流程,這有助于他們根據(jù)其他組織的活動(dòng)調(diào)整自己的活動(dòng),通過(guò)數(shù)據(jù)信息交換,更好地組織信息的流動(dòng)和交換。

在此過(guò)程中,一個(gè)重要的結(jié)構(gòu)性變化產(chǎn)生了:數(shù)字平臺(tái)作為相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)中互動(dòng)的強(qiáng)制性通過(guò)點(diǎn)(Obligatory Passage Point,OPP)(6)這是行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論的概念,簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是各方行動(dòng)者的共同利益訴求點(diǎn),被數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)理論援引,也將數(shù)字平臺(tái)作為政府、數(shù)字平臺(tái)企業(yè)、公眾等多主體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)制性通過(guò)點(diǎn)。,通過(guò)承載的規(guī)范、價(jià)值觀和流程的治理規(guī)則之間的復(fù)雜相互作用,實(shí)現(xiàn)對(duì)參與者的治理和產(chǎn)生治理功能。數(shù)字平臺(tái)能夠引發(fā)治理變革的重要原因就在于,在數(shù)字平臺(tái)中,資源可延展性會(huì)增加創(chuàng)新刺激的復(fù)雜性以及適應(yīng)、響應(yīng)能力[42],與非數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)相比,會(huì)造成更多的瞬時(shí)和臨時(shí)回路[43],打破了部門(mén)或政府間合作的壁壘。訪談中J市政府部門(mén)的一位負(fù)責(zé)人指出(7)資料來(lái)自2023年作者參與的與J市政法部門(mén)數(shù)字社會(huì)治理座談。:

構(gòu)建數(shù)字社會(huì)體系各個(gè)領(lǐng)域之間的壁壘比較多,它比較難打通。我們數(shù)字社會(huì)的建設(shè)重點(diǎn)就是要打造橫向的數(shù)字化平臺(tái)這種通路,把這種橫向的通路貫通……那么很多部門(mén)自然就來(lái)了,有這條路可以用,那么各個(gè)部門(mén)自然就被吸引過(guò)來(lái)。所以說(shuō),平臺(tái)型社會(huì)治理體系的重點(diǎn)在于通路。

隨著數(shù)字技術(shù)的不斷進(jìn)步以及廣泛的延展性、應(yīng)用性,數(shù)據(jù)平臺(tái)將成長(zhǎng)為控制力極強(qiáng)的公共組織。在數(shù)字平臺(tái)的運(yùn)行過(guò)程中,我們看到的不僅僅是信息或數(shù)據(jù)從一個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu),這種現(xiàn)象本身就是控制的重新定位。

2.數(shù)字平臺(tái)有效激活學(xué)習(xí)反饋和信任效應(yīng)

更重要的是,數(shù)字平臺(tái)也在一定程度上促進(jìn)了各參與機(jī)構(gòu)和部門(mén)之間的信任,在促進(jìn)各個(gè)成員之間協(xié)調(diào)的同時(shí),最大限度地激活不同成員在社會(huì)治理過(guò)程中的活力。他們之間由此產(chǎn)生的密切聯(lián)系創(chuàng)造出靈活性和適應(yīng)性,鼓勵(lì)了對(duì)社會(huì)治理的持續(xù)努力。已有研究也指出,數(shù)字平臺(tái)的協(xié)作性可以強(qiáng)化利益相關(guān)者、各級(jí)政府部門(mén)參與的承諾,并發(fā)生信念層面的改變,也即數(shù)字平臺(tái)能夠更好地提高政府內(nèi)部圍繞著具體社會(huì)問(wèn)題的合作意識(shí)和水平。在Y區(qū)田野調(diào)查中,多個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人提及了數(shù)字平臺(tái)對(duì)內(nèi)部協(xié)作帶來(lái)的巨大轉(zhuǎn)變。Y區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局的一位部門(mén)負(fù)責(zé)人提到:

國(guó)家現(xiàn)在要求數(shù)字平臺(tái)統(tǒng)一為民眾服務(wù),所以數(shù)據(jù)已經(jīng)比較好拿到了,大家都是為了一個(gè)目的,為老百姓服務(wù),沒(méi)有以前那么大的困難。(訪談編號(hào):G2020113001)

另一位Y區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局的受訪者提到:

國(guó)家到處都在推一體化,個(gè)人觀念方面會(huì)有一些改變。2019年之前跟現(xiàn)在是完全不一樣的,這幾年國(guó)家到處推這個(gè)(數(shù)字平臺(tái)),其實(shí)我們也說(shuō)過(guò)這種對(duì)接肯定不是技術(shù)問(wèn)題,技術(shù)上是完全能解決的,是觀念上不愿意、主觀不開(kāi)口,都不敢做?，F(xiàn)在大家都有合作意識(shí)了。(訪談編號(hào):G2021072302)

從案例可以看出,當(dāng)各個(gè)部門(mén)的利益相關(guān)者學(xué)會(huì)以富有成效的方式合作,以此為基礎(chǔ)就會(huì)產(chǎn)生積極的學(xué)習(xí)反饋和信任效應(yīng),而這反過(guò)來(lái)進(jìn)一步促進(jìn)了政府部門(mén)在不同領(lǐng)域的有效合作。

(三)數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的邏輯

在數(shù)字平臺(tái)興起的背景下,其作為治理機(jī)制卻并未得到過(guò)多的關(guān)注。我們的研究表明,數(shù)字平臺(tái)正在以兩種新穎的方式積極地塑造社會(huì)治理。其一,數(shù)字平臺(tái)將特定的社會(huì)力量和資源加以識(shí)別并將其轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字平臺(tái)的參與者,以便其能夠在現(xiàn)有的數(shù)字平臺(tái)系統(tǒng)內(nèi)迭代和參與到社會(huì)治理過(guò)程中;抑或是,數(shù)字平臺(tái)從原有的封閉的架構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放的治理架構(gòu),從而能吸引其他體系開(kāi)放融入,由此顯著地促進(jìn)了外部的協(xié)調(diào)。其二,數(shù)字平臺(tái)通過(guò)采用共同的標(biāo)準(zhǔn)和流程使得諸多公共事務(wù)集成到一個(gè)平臺(tái)上,有力地促進(jìn)了內(nèi)部協(xié)調(diào)。正是在這兩個(gè)過(guò)程中,數(shù)字平臺(tái)基于數(shù)字技術(shù)、主體、創(chuàng)新等構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)來(lái)塑造社會(huì)治理,通過(guò)將行動(dòng)者、組織規(guī)則放置在特定的情境(更深層次的集體利益和共同價(jià)值)之中,形成了超越于單純技術(shù)假設(shè)上的組織化邏輯。總體而言,數(shù)字平臺(tái)對(duì)社會(huì)治理的影響與不同行為者動(dòng)員和將潛在資源轉(zhuǎn)化為使用資源的能力密切相關(guān)[44]。除了資源本身,這些資源如何使用的問(wèn)題還會(huì)引發(fā)治理能力的變化,影響政府和不同參與主體之間的關(guān)系。數(shù)字平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理超越了公共、私營(yíng)和第三部門(mén)之間的傳統(tǒng)組織邊界,它的特點(diǎn)是多中心、多節(jié)點(diǎn)、多部門(mén)、多層次、多參與者[45],且不斷變化的資源配置促進(jìn)了廣泛的參與者共同參與到公共價(jià)值創(chuàng)造的過(guò)程中。

本文的討論還著重強(qiáng)調(diào),數(shù)字平臺(tái)構(gòu)成了復(fù)雜社會(huì)治理的基本維度,即圍繞著數(shù)字平臺(tái)的數(shù)據(jù)集中和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建既是復(fù)雜社會(huì)治理的基本要求,也是保障政府內(nèi)部各個(gè)層級(jí)以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)主體合作應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的觀念基礎(chǔ),合作理念成為數(shù)字平臺(tái)在社會(huì)治理過(guò)程中的內(nèi)在要求和體現(xiàn)。數(shù)字平臺(tái)的作用還突出體現(xiàn)為政府內(nèi)部各級(jí)政府部門(mén)以及政府與數(shù)字平臺(tái)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等的行為準(zhǔn)則。數(shù)字平臺(tái)中的所有參與者均具有以整個(gè)數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的最佳利益或共同目標(biāo)行事的期望,形成一種數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的思維。這也成為動(dòng)員和激活各類行動(dòng)主體在社會(huì)治理進(jìn)程中合作解決復(fù)雜公共問(wèn)題的有效激勵(lì)。在這種基于多元調(diào)節(jié)的互動(dòng)關(guān)系中,社會(huì)治理的概念也發(fā)生了顯著的變化——社會(huì)過(guò)程越來(lái)越發(fā)展成為更緊密、更像聯(lián)盟的合作,超越了單個(gè)系統(tǒng)或部門(mén)設(shè)計(jì)的規(guī)則,而體現(xiàn)為基于數(shù)字平臺(tái)的整個(gè)平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)或合作體系的價(jià)值目標(biāo)(見(jiàn)圖4)。

圖4 數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的邏輯機(jī)制

五、結(jié)論與討論:基于數(shù)字平臺(tái)的治理及其可能遭遇的障礙

(一)研究結(jié)論

本文的出發(fā)點(diǎn)是一個(gè)未被充分探索但卻令人著迷的現(xiàn)象,它起初源于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,而研究者普遍關(guān)注數(shù)字平臺(tái)如何幫助企業(yè)適應(yīng)復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境;但是在本文的討論中我們轉(zhuǎn)向更為廣泛的議題,對(duì)數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理這一新的命題作出了理論貢獻(xiàn)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)表明,數(shù)字時(shí)代的價(jià)值創(chuàng)造集中在結(jié)合交易、創(chuàng)新等功能的數(shù)字平臺(tái)上。然而,在研究層面存在的問(wèn)題是,政策制定者如何借助數(shù)字平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)特定的治理目標(biāo)?這一問(wèn)題是學(xué)術(shù)界關(guān)注的前沿問(wèn)題[46]。學(xué)者們發(fā)展了不同的理論和方法來(lái)分析這個(gè)問(wèn)題。其中,交易成本和基于技術(shù)的觀點(diǎn)得到了廣泛的使用,其研究分析的重點(diǎn)是數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步可以降低交易成本,提高效率。本文的分析框架和實(shí)證過(guò)程表明,數(shù)字平臺(tái)作為一種重要的和新興的治理機(jī)制,通過(guò)跨越組織邊界的多邊調(diào)節(jié),更好地回應(yīng)了差異化社會(huì)群體的需求,妥善處理了各類社會(huì)問(wèn)題,最終實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理的革命性創(chuàng)新[47-48]。

需要著重說(shuō)明的是,本文的討論與已有的數(shù)字平臺(tái)治理文獻(xiàn)的研究顯著不同。已有的數(shù)字平臺(tái)治理研究大多是一種“對(duì)數(shù)字平臺(tái)的治理”,即在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下,政府、數(shù)字平臺(tái)企業(yè)等主體如何分別發(fā)揮其功能促進(jìn)市場(chǎng)秩序優(yōu)化以更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。這類研究大多將數(shù)字平臺(tái)治理定義為“誰(shuí)對(duì)平臺(tái)做出什么決定”。本文所討論的則是“基于數(shù)字平臺(tái)的治理”,即在數(shù)字時(shí)代背景下,政府如何借助數(shù)字平臺(tái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和社會(huì)治理機(jī)制優(yōu)化。無(wú)論是基于哪一類研究視角,數(shù)字平臺(tái)的治理方式都顯著不同于傳統(tǒng)的科層、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制。雖然數(shù)字平臺(tái)包含了先前市場(chǎng)、高層和網(wǎng)絡(luò)的許多特征,但它們還是產(chǎn)生了一種在質(zhì)量上不同于其前身的治理機(jī)制[49]。與科層治理(集中權(quán)力)、市場(chǎng)治理(分散權(quán)力)或網(wǎng)絡(luò)治理(將權(quán)力分配給可信的合作者)不同,數(shù)字平臺(tái)通過(guò)建立一個(gè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)分布式地鏈接和管理包括政府、科技企業(yè)、公眾等在內(nèi)的復(fù)雜主體。這種治理結(jié)構(gòu)的差異為學(xué)界研究數(shù)字平臺(tái)如何作用于各個(gè)領(lǐng)域提供了一種可能的研究視角。本文對(duì)數(shù)字平臺(tái)內(nèi)涵和理論的闡釋,超出一般意義上的對(duì)數(shù)字平臺(tái)的技術(shù)特性和市場(chǎng)屬性的關(guān)注,具有強(qiáng)烈的治理關(guān)切。

(二)進(jìn)一步討論

盡管數(shù)字平臺(tái)顯示出了巨大的治理潛力,但仍需要考慮與數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理相關(guān)的幾個(gè)重要限制。這也是本文的討論所引發(fā)的進(jìn)一步思考,即數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理過(guò)程中可能遭遇的瓶頸和障礙。

首先,數(shù)字平臺(tái)發(fā)揮治理功能面臨的一個(gè)關(guān)鍵挑戰(zhàn)是能否建立一個(gè)有效的機(jī)制,供政府和科技企業(yè)、公眾等行動(dòng)者交換信息、數(shù)據(jù)和資源,以便提供服務(wù)和創(chuàng)造公共價(jià)值。從這個(gè)角度來(lái)看,數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理可能面臨的瓶頸在于如何更好地交換數(shù)據(jù)和資源。這一問(wèn)題不僅涉及已有研究已經(jīng)關(guān)注到的方面,例如,如何采用標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)建立最佳的系統(tǒng)安全、數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)保護(hù),其背后隱蔽的問(wèn)題在于,合作的大型科技企業(yè)的意識(shí)或合規(guī)性水平有限[50]。因此,在實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的過(guò)程中還有待進(jìn)一步調(diào)整。更重要的一點(diǎn)是,數(shù)字平臺(tái)本身的模塊化結(jié)構(gòu)固有的松散耦合特性,可能會(huì)加劇數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理所面臨的挑戰(zhàn),尤其是當(dāng)政府、科技企業(yè)等多個(gè)主體試圖圍繞著具體的社會(huì)治理目的產(chǎn)生跨組織邊界的協(xié)作時(shí)。與更一般的經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)領(lǐng)域的數(shù)字平臺(tái)不同,在政府內(nèi)部以治理為主要運(yùn)行目的的數(shù)字平臺(tái)上發(fā)生的交流和互動(dòng),可能會(huì)重新塑造數(shù)字平臺(tái)自身的性質(zhì)和使命。如何使數(shù)字平臺(tái)在不損害社會(huì)目標(biāo)和使命的情況下強(qiáng)化基于數(shù)字平臺(tái)的合作[51]?這需要學(xué)術(shù)界進(jìn)一步關(guān)注。

其次,數(shù)字平臺(tái)促進(jìn)政府內(nèi)部的合作過(guò)程中也涉及許多問(wèn)題,必須平衡這些問(wèn)題,以便于數(shù)字平臺(tái)以有利于實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)的方式管理內(nèi)部的多樣化成員。上文已經(jīng)證明,政府組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)和合作可以為旨在解決復(fù)雜公共問(wèn)題的努力增加可能。數(shù)字平臺(tái)的一個(gè)潛在優(yōu)勢(shì)是其模塊化和靈活的操作模式,因此,它們特別適合于解決不斷變化的社會(huì)問(wèn)題。盡管不同的成員基于數(shù)字平臺(tái)逐漸組織起來(lái)的過(guò)程確實(shí)在應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的解決方面具有一定的優(yōu)勢(shì),但也存在將利益沖突內(nèi)部化、阻礙內(nèi)部工作和限制外部行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于某一平臺(tái)運(yùn)行目的和議程的內(nèi)部分歧可能導(dǎo)致難以開(kāi)展外部的合作活動(dòng)。因此,高效內(nèi)部協(xié)調(diào)面臨的一個(gè)同樣重要的瓶頸是不同參與主體相互競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值、利益和觀點(diǎn)之間的調(diào)節(jié),而這些價(jià)值、利益和觀點(diǎn)有可能破壞特定數(shù)字平臺(tái)的活動(dòng)和目標(biāo)。

最后,數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的另一個(gè)重要的瓶頸在于,政府內(nèi)部的行動(dòng)者如何調(diào)整他們的溝通和治理策略,以適應(yīng)這些不斷變化的社會(huì)治理?xiàng)l件和情境。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展、數(shù)字媒介的交換、數(shù)據(jù)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的平臺(tái)化,為政府內(nèi)部的行動(dòng)者提供了新的治理資源、激勵(lì)和約束。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和數(shù)字政府發(fā)展的關(guān)鍵角色,政府內(nèi)部的行動(dòng)者如何使用大量新獲取的數(shù)據(jù)和最新的工具來(lái)達(dá)到其預(yù)期的創(chuàng)新目的,是數(shù)字平臺(tái)有效賦能社會(huì)治理的一個(gè)尚未得到系統(tǒng)關(guān)注的前沿議題[52]。關(guān)鍵行動(dòng)者的治理策略如何被與不斷變化的社會(huì)環(huán)境相關(guān)的挑戰(zhàn)所塑造?更具體地說(shuō),政府及其內(nèi)部的諸多關(guān)鍵行動(dòng)者如何定向(或重新定向)他們的治理策略和治理實(shí)踐?這一點(diǎn),在基于數(shù)字平臺(tái)的社會(huì)治理進(jìn)程中更為關(guān)鍵,也更難預(yù)測(cè)。由于數(shù)字平臺(tái)對(duì)社會(huì)治理仍處于開(kāi)發(fā)和應(yīng)用的早期階段,因此,對(duì)數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的更精確和更細(xì)致的理解是有待進(jìn)一步研究的領(lǐng)域。未來(lái)需要更多朝向數(shù)字平臺(tái)賦能社會(huì)治理的中觀范式的理論建構(gòu)、系統(tǒng)驗(yàn)證和經(jīng)驗(yàn)歸納等方面展開(kāi)討論。