文＿韋 陽（廣西崇左市大新縣桃城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)管理中心，城鄉(xiāng)規(guī)劃師）

鄉(xiāng)村規(guī)劃是城鄉(xiāng)體系的重要組成部分，也是鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的重要指導(dǎo)框架。廣西鄉(xiāng)村山地多，平地少，巖石容易風(fēng)化裸露，生態(tài)環(huán)境脆弱，可種植和可規(guī)劃建設(shè)區(qū)域受到明顯限制，村落人口聚集根據(jù)地形變化多樣。鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨著獨特的問題和挑戰(zhàn)，通過科學(xué)有效的應(yīng)對策略，才能實現(xiàn)人與自然和諧共生，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

一、鄉(xiāng)村規(guī)劃存在問題

（一）規(guī)劃片面，適用性不強

1.鄉(xiāng)村規(guī)劃以城市規(guī)劃為主導(dǎo)，靠近城市的區(qū)域無序擴張

從城鄉(xiāng)二元機制走向城鄉(xiāng)一體化過程中，自上而下的編制模式導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃容易被城鎮(zhèn)化建設(shè)所代替，出現(xiàn)以城市規(guī)劃為主、鄉(xiāng)村規(guī)劃為輔的現(xiàn)象。這種規(guī)劃模式更多地反映了城市的利益，忽視了鄉(xiāng)村的發(fā)展，不僅缺乏有效解決鄉(xiāng)村發(fā)展空間和建設(shè)問題的理論基礎(chǔ)，也缺乏“因地制宜、分類指導(dǎo)”的技術(shù)性規(guī)劃。廣西鄉(xiāng)村地區(qū)峰林叢立，可建設(shè)用地面積小，鄉(xiāng)村規(guī)劃受影響。此外，鄉(xiāng)村地區(qū)在以下幾個方面加劇了靠近城市區(qū)域成規(guī)模違法占地、違法建設(shè)無序擴張行為的發(fā)生。一是基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施缺乏、就業(yè)機會缺少；二是土地產(chǎn)權(quán)及征收價格與城市存在明顯差異；三是集體土地管理缺失，而集體土地管理缺失主要是由于新建農(nóng)房審批流程煩瑣和宣傳力度不足，同時缺乏以村委會為主導(dǎo)的集體土地退出機制導(dǎo)致。

2.村域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟空間規(guī)劃布局滯后，產(chǎn)業(yè)后繼發(fā)展動力不足

村域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟主要表現(xiàn)形式為農(nóng)、林、畜牧及在此基礎(chǔ)上衍生出來的加工業(yè)和服務(wù)業(yè)。每個地區(qū)因氣候、水文、地形等因素導(dǎo)致村域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)的不同，規(guī)劃設(shè)計滯后將導(dǎo)致鄉(xiāng)村后繼發(fā)展動力不足。如廣西崇左市大新縣主要有糖料蔗、優(yōu)質(zhì)稻、青梅、苦丁茶等種植項目，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在縣域經(jīng)濟中仍然占有相當(dāng)大的比重。其中起到支柱性作用的是糖料蔗產(chǎn)業(yè)，近年來通過“小塊并大塊”等方式發(fā)展“雙高”（高糖、高產(chǎn)）基地建設(shè)，2022年種植面積達34006.67公頃。“雙高”基地依賴水源地規(guī)劃建設(shè)，分布不規(guī)則，容易與旱改水等其他項目規(guī)劃產(chǎn)生沖突。林業(yè)經(jīng)濟方面，大力發(fā)展堅果種植作為繼糖料蔗之后的第二大農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，2022年種植面積達395.33公頃。在村域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟空間規(guī)劃布局滯后的背景下，規(guī)劃單一、重點規(guī)劃糖料蔗和基本農(nóng)田糧食作物區(qū)的特點尤為明顯，對其他農(nóng)林果產(chǎn)業(yè)、畜牧業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)缺失或較少。

3.鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃不足，居民點建設(shè)規(guī)范性不強

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于投資大、欠賬多、產(chǎn)出少，一直是鄉(xiāng)村建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。相關(guān)規(guī)劃缺乏針對性和前瞻性，主要表現(xiàn)為側(cè)重外部規(guī)劃、亂占耕地建房增多、居民點建設(shè)規(guī)范性不強等現(xiàn)象。一是現(xiàn)有的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃主要集中在交通、水利、通信等外部規(guī)劃，對內(nèi)部的供水、排水、科教文衛(wèi)等規(guī)劃建設(shè)重視程度不足。二是廣西鄉(xiāng)村地區(qū)受地形地貌及農(nóng)村人口遷徙影響，居民點建設(shè)無序擴張，大量農(nóng)村建房亂占耕地現(xiàn)象頻發(fā)。三是居民點內(nèi)部的建設(shè)規(guī)劃不足、規(guī)范性不強。以前鄉(xiāng)村地區(qū)居民點建設(shè)主要依賴傳統(tǒng)的村規(guī)民約，當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)則以鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)為主。在一戶一宅前提下規(guī)范可建設(shè)用地使用地塊、限制使用面積、遠離地質(zhì)災(zāi)害點等。而居民點的建筑容積率設(shè)計、生態(tài)設(shè)計、景觀化設(shè)計和路徑設(shè)計規(guī)劃仍停留在理論上，規(guī)范性不強。

（二）生態(tài)、文化意識不強，規(guī)劃缺失

1.生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃不足

當(dāng)前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理不力，導(dǎo)致大氣污染、固體垃圾污染和水體污染防治效果不明顯，生態(tài)污染問題時有發(fā)生。鄉(xiāng)村地區(qū)的大氣污染與城市相比有所不同，具有季節(jié)性和分散性的特點。如大新縣鄉(xiāng)村地區(qū)的大氣環(huán)境污染主要表現(xiàn)為：一是露天秸稈焚燒問題，除了雜草、樹葉焚燒外，季節(jié)性的甘蔗葉露天焚燒也是導(dǎo)致PM2.5升高的重要原因；二是煙花爆竹不合理燃放、農(nóng)村地區(qū)焚燒生活垃圾等行為也加重了大氣污染；三是廣西鄉(xiāng)村地區(qū)的土壤長時間裸露，在大風(fēng)天氣容易激起揚塵，這也導(dǎo)致了大氣污染的加劇。固體垃圾污染方面，靠近城市周邊區(qū)域統(tǒng)一收集填埋，鄉(xiāng)村地區(qū)則采取焚燒爐焚燒處理方式。而舊款焚燒爐設(shè)計落后、焚燒效率不高的問題一直存在。水體污染的原因主要是由部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)廢水、鄉(xiāng)村生活污水污染和禽畜養(yǎng)殖污染引起。因環(huán)保措施落實不到位，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)廢水的排放易引起污染水體事件的發(fā)生。生活污水污染主要原因在于農(nóng)村群眾環(huán)保意識不強、政府宣傳工作不到位及排污設(shè)施缺乏，大多數(shù)地區(qū)仍采取自然排放方式。禽畜養(yǎng)殖污染主要是由于農(nóng)戶隨意在河流邊養(yǎng)殖雞鴨、牛羊等牲畜，糞便尿液未經(jīng)處理直接排放至河流，甚至把死亡的禽畜隨意扔進河流中，這也進一步加重了水體的污染。

2.村落歷史文化保護規(guī)劃欠缺

鄉(xiāng)村地區(qū)的村落歷史文化承載著人們的鄉(xiāng)愁，延續(xù)著文化脈搏，是傳統(tǒng)文化的根。長期的生活積累和傳承，讓依賴血緣宗親等紐帶連在一起的鄉(xiāng)村社會逐漸形成穩(wěn)固的生活方式，并創(chuàng)造出璀璨且有特色的村落歷史文化。由于規(guī)劃欠缺及挖掘深度不足，對村落歷史的保護仍存在以下問題：一是村落歷史文化界線保護范圍不清。傳統(tǒng)民俗建筑和現(xiàn)代建筑交錯布局，缺乏保護措施，影響了歷史文化的傳承。二是村落歷史文化在鄉(xiāng)村建設(shè)中重視程度不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)村景觀城市化。鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)容易照搬城市規(guī)劃的做法，加入各種現(xiàn)代元素，導(dǎo)致村落居民點的風(fēng)貌改造方式單一，公共建筑和公共服務(wù)設(shè)施景觀城市化，最終影響鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。三是村落歷史文化保護沒有形成制度化。由于缺乏相關(guān)的制度保護，鄉(xiāng)村地區(qū)村落歷史文化的保護主要依靠的還是傳統(tǒng)的村規(guī)民約，約束力不強。

（三）公眾參與度低，缺乏人文關(guān)懷

公眾參與日益在鄉(xiāng)村規(guī)劃中得到重視，但在當(dāng)前鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中公眾參與度低，缺乏人文關(guān)懷仍是不爭的事實，且相關(guān)理論和應(yīng)用于實際的案例較少。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃現(xiàn)在仍舊采取自上而下的設(shè)計，僅靠政府部門單方推動，大多照搬城市規(guī)劃，脫離農(nóng)村實際，在實施過程中容易出現(xiàn)矛盾，導(dǎo)致后續(xù)管理不便。個別鄉(xiāng)村規(guī)劃公眾參與的案例，調(diào)查方法也較為簡單，多以問卷調(diào)查、座談等方式進行。村民受限于知識文化水平，在規(guī)劃實施前、中、后期的參與程度有限，在決策中的意見也僅作參考之用。因鄉(xiāng)村規(guī)劃不能充分反映村民意愿，且實施過程缺乏村民監(jiān)督及提出合理訴求，規(guī)劃效果差強人意。

二、鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)對策略

（一）完善鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，保證可實施性

1.以城鄉(xiāng)一體化為原則做好鄉(xiāng)村規(guī)劃

以城鄉(xiāng)一體化為視角做好統(tǒng)籌是鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要指導(dǎo)原則。第一，堅持把城市和鄉(xiāng)村作為一個整體，消除二元差距，優(yōu)化規(guī)劃布局。城鄉(xiāng)在各自原有優(yōu)勢上發(fā)展，實現(xiàn)生產(chǎn)要素、資源合理互流互通，合理配置。鄉(xiāng)村地區(qū)承載的工商業(yè)、服務(wù)業(yè)和各類社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較少，在中心地理論下可優(yōu)先考慮在靠近鄉(xiāng)村資源的交通要道建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。依靠城市工商服務(wù)業(yè)的輻射和帶動，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。同時鄉(xiāng)村規(guī)劃要注重對自然資源、生態(tài)環(huán)境和耕地的保護，并以此為優(yōu)勢獲得新的發(fā)展機遇。第二，堅持土地有效使用原則，保證規(guī)劃的社會效應(yīng)。改變以人口規(guī)模和人均用地指標規(guī)劃用地的做法，提高建筑容積率和空間使用效果，避免盲目和重復(fù)建設(shè)，保證規(guī)劃產(chǎn)生良好的社會效應(yīng)。同時，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的差別是制約村莊規(guī)劃落地和土地有效使用的重要原因。未來的改革方向，可通過建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場來實現(xiàn)。第三，要完善土地管理制度，建立集體土地退出機制。通過“田長制”巡查和監(jiān)管的工作方式，加強對耕地和基本農(nóng)田的保護。建立以村委會為主導(dǎo)的集體土地退出機制，在土地增減掛、易地搬遷及鄉(xiāng)村振興拆舊建新工作中，對無人居住的老舊危房及時拆除并復(fù)耕復(fù)綠。

2.優(yōu)化村域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟空間規(guī)劃布局

從商品化小農(nóng)經(jīng)濟走向農(nóng)業(yè)市場化模式，再到農(nóng)業(yè)企業(yè)化模式是現(xiàn)代鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。優(yōu)化村域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟空間規(guī)劃布局，第一，要確立產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有地理和資源優(yōu)勢，發(fā)展適合的村域產(chǎn)業(yè)，在保持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的同時，加快開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等。根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點和要求，規(guī)劃好用地，規(guī)劃好空間布局。如大新縣在保證糖料蔗優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，大力發(fā)展堅果種植及配套加工。在確立以這兩項產(chǎn)業(yè)為重點的前提下，規(guī)劃好其他村域經(jīng)濟的發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)布局。如崇左市江州區(qū)村莊規(guī)劃作為自治區(qū)村莊規(guī)劃的新試點，對村域經(jīng)濟的發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)布局做了詳細的規(guī)劃，可以作為參考借鑒的方向。第二，要與鄉(xiāng)村景觀融合。村域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟空間規(guī)劃要和鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃統(tǒng)一布局，融合發(fā)展。以協(xié)調(diào)性、鄉(xiāng)土性和生態(tài)效益性為原則做好規(guī)劃，實現(xiàn)國土空間的最大化利用和生態(tài)資源價值化。第三，要結(jié)合鄉(xiāng)村電子商務(wù)發(fā)展，規(guī)劃好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟服務(wù)節(jié)點。充分利用電子商務(wù)的便利和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的契機，因地制宜規(guī)劃好服務(wù)節(jié)點建設(shè)，把鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)做大做強。通過優(yōu)化村域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟空間規(guī)劃布局，進一步帶動旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。近年來，大新縣通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，增加休閑農(nóng)業(yè)的資金和人力投入，通過推進景區(qū)農(nóng)宿建設(shè)、貧困戶入股企業(yè)等方式，有效促進鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)由觀光農(nóng)業(yè)向休閑農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

3.完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和居民點建設(shè)

近年來，廣西通過持續(xù)開展從“清潔鄉(xiāng)村”到“幸福鄉(xiāng)村”的鄉(xiāng)村建設(shè)活動，供水、電力、通訊和“改廚改廁”等各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善。要進一步做好鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和居民點建設(shè)，主要側(cè)重以下幾個方面。一是要做好供水、排水、科教文衛(wèi)等內(nèi)部規(guī)劃。要提高居民用水質(zhì)量、保障用水安全，要合理選擇水源地和供水方式。如大新縣集中式飲用水水源地主要有龍門河、喬苗水庫和桃城河等3處。因龍門河受工農(nóng)業(yè)污染，危險性較高，已規(guī)劃停用并啟用其他2處作為在用水源。目前本地常見的用水方式為城鎮(zhèn)集中供水、自引山泉水和打井供水等。排水規(guī)劃方面，提倡采用雨污分流方式避免直排對地下水產(chǎn)生污染?？平涛男l(wèi)方面，根據(jù)人口規(guī)模和集中狀況，充分考慮人民群眾在公共服務(wù)方面的需求，做好合理的規(guī)劃布局。二是要加強對農(nóng)民建房的管控。根據(jù)自治區(qū)農(nóng)房管控法律法規(guī)及農(nóng)村建房“八不準”“一戶一宅”等政策為依據(jù)，嚴格執(zhí)行農(nóng)村建房審批制度。同時做好日常土地巡查和監(jiān)管工作，杜絕亂占耕地建房現(xiàn)象。三是要規(guī)范居民點建設(shè)。居民點建筑容積率設(shè)計應(yīng)以科學(xué)實用為主，避免盲目建設(shè)。以智能生態(tài)設(shè)計為理論，有效實現(xiàn)節(jié)能減排，生態(tài)環(huán)保的建筑設(shè)計目標。對村落中居民點的老舊區(qū)域突出景觀化和路徑設(shè)計，利用空間的層次感做好合理規(guī)劃布局。四是從建筑選址安全考慮，要盡可能遠離地質(zhì)災(zāi)害區(qū)，還要盡量遠離山體附近，減小環(huán)境風(fēng)回流區(qū)對居民點帶來的影響。

（二）加強對生態(tài)環(huán)境和村落歷史文化保護

1.劃定生態(tài)環(huán)境保護及管理區(qū)域

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護一直是我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略里一項重要內(nèi)容，也是促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的一項重要舉措。在國土空間規(guī)劃框架下，對大氣體污染、固體垃圾污染和水體污染方面做好鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。通過劃定秸稈禁限燒區(qū)、煙花爆竹燃放區(qū)、垃圾“村收鎮(zhèn)運縣處理”區(qū)域、基本農(nóng)田保護區(qū)及河流保護區(qū)以落實相關(guān)管理措施。同時，針對廣西地區(qū)突出的石漠化環(huán)境問題，可通過人工造林和封山育林方式進行生態(tài)修復(fù)。如近年來大新縣成立大氣污染防治專項小組，強化“河長制”“林長制”“田長制”等制度，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，2019年森林覆蓋率達66.68%。

2.不斷完善對固體垃圾、污水的處理措施

生活垃圾實施“村收鎮(zhèn)運縣處理”模式，在垃圾分類處理的背景下，建立有示范作用的垃圾處理點。同時，新建新式高效的焚燒爐，提高焚燒效率的同時減輕對環(huán)境的污染。工業(yè)污水通過完善排污設(shè)備及加裝在線排污監(jiān)測系統(tǒng)保證排污達標。生活污水靠近城市區(qū)域可并入城市污水處理管網(wǎng)集中處理，鄉(xiāng)村地區(qū)則可通過雨污分流方式處理。雨水經(jīng)明渠或地面，排入溝渠、坑塘。污水通過小型污水處理站處理，利用村莊特有的濕地系統(tǒng)，降低對環(huán)境影響。

3.保留鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風(fēng)貌，保留村落歷史

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護有利于旅游體驗的開展，帶動村落經(jīng)濟發(fā)展，更好地保證民族文化傳承。一是明確村落歷史文化界線保護范圍，合理布局傳統(tǒng)民俗建筑和現(xiàn)代建筑，落實保護措施。二是在鄉(xiāng)村建設(shè)中充分體現(xiàn)村落歷史文化特征，避免鄉(xiāng)村景觀化建設(shè)。同時提倡新建建筑在三層以下，與傳統(tǒng)低矮的民俗建筑形成層次豐富的布局，保證鄉(xiāng)村整體具有良好的視野。三是對村落歷史文化保護要制定專項保護制度，融入新的村規(guī)民約，并做好宣傳。

（三）鄉(xiāng)村規(guī)劃要以人為本，提高公眾參與度

鄉(xiāng)村規(guī)劃要注重以人為本的科學(xué)理念，規(guī)劃過程因地制宜分好層次，在合理規(guī)劃范圍內(nèi)滿足不同居民的個性化需求，最終促進人居環(huán)境的和諧發(fā)展。同時要逐步改變“自上而下、照搬城市”的規(guī)劃模式，以鄉(xiāng)村振興發(fā)展為機遇，大力發(fā)展鄉(xiāng)村本土規(guī)劃人才，激發(fā)公眾參與規(guī)劃的積極性和主動性。除以傳統(tǒng)的問卷調(diào)查、座談等方式外，規(guī)劃過程和結(jié)果應(yīng)以圖文并茂、簡單易懂的方式對公眾做好公示及告知。讓公眾最大限度地參與到鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，從而保證公眾訴求和利益在規(guī)劃中得以真正落實，提高他們對規(guī)劃的滿意度。

三、結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的持續(xù)推進，鄉(xiāng)村規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興中的指導(dǎo)作用和重要性越來越明顯。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃水平也在持續(xù)提升，并取得了一定的進步，但與城鎮(zhèn)區(qū)域相比，規(guī)劃水平較低，差距明顯。規(guī)劃片面、生態(tài)和文化意識不強、公眾參與度低是造成廣西鄉(xiāng)村規(guī)劃的滯后的原因。因此，應(yīng)通過完善規(guī)劃體系、加強對生態(tài)環(huán)境和村落歷史文化保護、提高公眾參與度等方式，實現(xiàn)廣西鄉(xiāng)村規(guī)劃質(zhì)量的提升，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和可持續(xù)性發(fā)展。