劉嚴(yán)萍，侯光輝，佘海燕

(1.天津城建大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津 300384；2.汕頭大學(xué) 地方政府發(fā)展研究所，廣東 汕頭 515063；3.汕頭大學(xué) 法學(xué)院，廣東 汕頭 515063)

特別重大突發(fā)事件通常性質(zhì)復(fù)雜、牽涉面多、后果嚴(yán)重，科學(xué)診斷特別重大突發(fā)事件應(yīng)急管理工作存在的問題，有針對性地抓好相應(yīng)的應(yīng)急效能提升工作，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。應(yīng)急管理效能是國家治理體系的重要內(nèi)容[1]，是應(yīng)急管理功能與績效的復(fù)合，在應(yīng)急管理理論創(chuàng)新和體系完善中發(fā)揮驅(qū)動和牽引功能[2]，體現(xiàn)了政府作為推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要主體，所指向的能力建設(shè)目標(biāo)、所展現(xiàn)的貫徹執(zhí)行能力，以及所取得的綜合與整體效益[3-4]。國內(nèi)外相關(guān)研究主要集中在“應(yīng)急管理效能”“應(yīng)急管理影響因素”“重大突發(fā)事件影響因素”等主題[1]。有效的應(yīng)急信息系統(tǒng)、合理的組織結(jié)構(gòu)、明確的責(zé)任意識、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、現(xiàn)代物流的應(yīng)用等被認(rèn)為是影響應(yīng)急管理的關(guān)鍵成功因素[5-7]。非營利組織的權(quán)利主體資格、法律依據(jù)、信任關(guān)系、信息共享的應(yīng)急反應(yīng)平臺、穩(wěn)定的項(xiàng)目合作機(jī)制等是影響政府與非營利組織聯(lián)動的關(guān)鍵因素[8]。組織內(nèi)的支持、組織間的協(xié)調(diào)、法律保障與監(jiān)督激勵及外部環(huán)境是影響應(yīng)急協(xié)同信息共享的關(guān)鍵因素[9]。共同承諾、協(xié)同規(guī)模和應(yīng)急結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)高水平突發(fā)公共事件跨部門協(xié)同效能的必要條件[10]，地方政府選擇合作帶來的凈收益、中央(上級)政府的影響和地方政府間的合作基礎(chǔ)是影響跨區(qū)域政府間合作的因素[11]。風(fēng)險認(rèn)知、過程管控控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和反思發(fā)展是突發(fā)事件協(xié)同治理能力影響因素的四維向度[12]。綜上，不同學(xué)者基于不同視角、不同學(xué)科的研究方法對應(yīng)急管理效能進(jìn)行探索并取得豐碩成果，但仍有完善空間：①在研究視角上，已有研究或從理論角度加以討論、或基于實(shí)踐帶來的事實(shí)材料，但立足于應(yīng)急實(shí)踐視角的研究深度尚不充分；已有研究或基于人和環(huán)境互動視角、或基于應(yīng)急決策聯(lián)動視角，而對于立足全過程管控視角的研究較為薄弱。②在研究方法上，現(xiàn)有研究多或側(cè)重于模糊分析、或側(cè)重于對DEMATEL的不同改進(jìn)、或側(cè)重于扎根理論、多案例分析等，研究方法比較單一，綜合多種方法開展研究方面尚有一定空間。③研究數(shù)據(jù)上，現(xiàn)有研究所用資料同時涵蓋國內(nèi)外突發(fā)事件、覆蓋時間段較短、時間過于久遠(yuǎn)，而專門立足我國應(yīng)急實(shí)踐、覆蓋長時序資料的系統(tǒng)性研究還較欠缺；④研究對象上，現(xiàn)有成果多寬泛地針對突發(fā)事件，缺少分級研究，尤其是對特別重大突發(fā)事件這樣最具應(yīng)急管理難度的對象所開展的研究不多見，導(dǎo)致研究結(jié)論對指導(dǎo)具體應(yīng)急管理工作改進(jìn)的針對性不足；對主體對象的選擇而言，已有研究或側(cè)重于政府與非營利組織、或針對跨區(qū)域政府部門之間，缺少從政府視角下對所有主體應(yīng)急管理活動表現(xiàn)的系統(tǒng)分析與總結(jié)。總體而言，已有研究有待在不同視角、不同研究對象方面深入，以形成針對我國國情下的研究成果?；趩栴}導(dǎo)向和系統(tǒng)觀念，對重大突發(fā)事件的系統(tǒng)性反思，是持續(xù)性提升地方政府應(yīng)急管理效能的根本路徑[2]。有鑒于此，本文選擇以特別重大突發(fā)事件調(diào)查報告為研究素材，開展對以往重大突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的系統(tǒng)性反思，旨在系統(tǒng)把握特別重大突發(fā)事件應(yīng)急管理效能影響因素及其相互關(guān)系，從而為深刻理解并有效提升應(yīng)急管理效能提供借鑒。

1 研究設(shè)計(jì)與模型構(gòu)建

1.1 數(shù)據(jù)收集

EISENHARDT[13]和羅伯特[14]均指出，探索性研究時，只要出版物思考性強(qiáng)，即可作為學(xué)術(shù)研究的信息源與研究素材。并非只有觀察和訪談數(shù)據(jù)才能作為研究資料，而是遵循“一切皆為資料”原則。因此，權(quán)威性強(qiáng)、可獲得性強(qiáng)、代表性高的政策文本，也可以作為資料來源[15]?；诖?，本研究主要針對事故調(diào)查報告類。本文所研究的特別重大事件范圍為中國應(yīng)急管理部歸口管轄的突發(fā)事件，在中國應(yīng)急管理部官方網(wǎng)站(https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/index_2.shtml)上公開的事故報告中提取2010-2023年期間27例特別重大突發(fā)事件的事故調(diào)查報告。對所采集的事故報告原始文本資料進(jìn)行開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼，因表格數(shù)據(jù)過大，故選取部分編碼過程展示(表1)。

表1 開放式編碼及初始范疇示例

1.2 基于扎根理論分析的影響因素提取過程管控

第一階段。開放式編碼階段，使用NVivo11軟件，將原始文本資料打散、拆分、對比并重新定義概念化，盡量依據(jù)原意界定初始概念。為保證開放式編碼結(jié)果的準(zhǔn)確性，我們對編碼者進(jìn)行了培訓(xùn)。對相近含義的初始概念編碼進(jìn)行合并、剔除重復(fù)或無效編碼，形成190個初始概念編碼，最終抽象歸納出69個副范疇(表2)。

表2 主軸編碼及主范疇

F14應(yīng)急管理體制責(zé)任壓實(shí)權(quán)責(zé)匹配結(jié)構(gòu)清晰、責(zé)權(quán)統(tǒng)一是其應(yīng)急管理體制的重要內(nèi)容,且主體責(zé)任依法落實(shí)到位F15應(yīng)急管理法制適度賦權(quán)責(zé)任追究法制是體制、機(jī)制當(dāng)中的核心內(nèi)容法律化的表現(xiàn)形式,它通過國家強(qiáng)制力保障體制、機(jī)制的實(shí)施,確保體制機(jī)制中最重要的部分被貫徹下去[15]

第二階段。主軸式編碼階段，通過聚類分析分析副范疇的聯(lián)系，對相關(guān)系數(shù)0.6以上的予以保留并歸納為15個主范疇概念。

第三階段。選擇性編碼階段，即表3中主范疇到核心范疇的過程。對主范疇進(jìn)行系統(tǒng)分析，通過核心范疇將高級類屬不斷進(jìn)行聚合，得到5個核心范疇。

表3 選擇性編碼

第四階段。編碼完成后，首先做編碼一致性檢驗(yàn)，Kappa系數(shù)為0.500～0.892，Kappa系數(shù)大于0.4，這表明編碼效果良好。然后進(jìn)行飽和度檢驗(yàn)，當(dāng)沒有新類屬或相關(guān)主題涌現(xiàn)，某一類屬為理解一種現(xiàn)象提供了相當(dāng)深度的信息，且與其他類屬間的關(guān)系已被澄清，抽樣已經(jīng)飽和。以余下的6份重大突發(fā)事件調(diào)查報告進(jìn)行編碼，未出現(xiàn)新的概念和范疇，表明本研究通過了理論飽和度檢驗(yàn)。

1.3 特別重大突發(fā)事件應(yīng)急管理效能影響因素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析

1.3.1 關(guān)系網(wǎng)絡(luò)模型構(gòu)建

采用社會網(wǎng)絡(luò)分析軟件Ucinet 6構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)模型以探索這些因素間的影響關(guān)系。首先建立15 × 15矩陣。本文選擇了11位專家，在最佳選擇范圍(11～50)中間，該11位專家對因素間關(guān)系程度打分，產(chǎn)生影響賦值為1，否則為0。且為所獲取數(shù)據(jù)的合理性和有效性，受訪專家應(yīng)盡可能多地包括應(yīng)急實(shí)踐相關(guān)領(lǐng)域所涉及到的利益相關(guān)者。各受訪專家反饋回問卷的時間不同，說明各位受訪專家是獨(dú)立作答，互不干擾；本問卷的所有問題都是圍繞著“特別重大突發(fā)事件應(yīng)急管理影響因素之間關(guān)系”這一主題展開。使用Ucinet 6計(jì)算兩次特征值的比值為4.949，在區(qū)間3～10內(nèi)，說明通過一致性檢驗(yàn)。其次，整理數(shù)據(jù)得到關(guān)系矩陣即模網(wǎng)數(shù)據(jù)(表4)。

表4 特別重大突發(fā)事件應(yīng)急管理效能影響因素關(guān)系矩陣

通過Ucinet6軟件進(jìn)行處理，得到各影響因素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖(圖1)。在影響因素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，僅能夠看出各影響因素間具有關(guān)聯(lián)關(guān)系，但影響因素及其之間如何作用等關(guān)系并不能從中直接看出。因此，為進(jìn)一步確定網(wǎng)絡(luò)圖中各因素之間的關(guān)聯(lián)性，分別計(jì)算網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)特征的度度量指標(biāo)，并進(jìn)行分析。

圖1 各影響因素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖

1.3.2 整體網(wǎng)絡(luò)分析

風(fēng)險因素關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度為0.624，網(wǎng)絡(luò)密度標(biāo)準(zhǔn)差為0.484。有向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中整體網(wǎng)絡(luò)密度越接近1代表關(guān)系越緊密。

1.3.3 網(wǎng)絡(luò)中心性分析

網(wǎng)絡(luò)中心性用于衡量分析網(wǎng)絡(luò)模型中各因素間的關(guān)系，主要從度數(shù)中心度進(jìn)行分析。

1.3.3.1 點(diǎn)度中心度

點(diǎn)度中心度是指與某個點(diǎn)直接相連的點(diǎn)的個數(shù)。在有向網(wǎng)絡(luò)中被具體分為點(diǎn)入度和點(diǎn)出度兩種。點(diǎn)入度表示各節(jié)點(diǎn)指向某個點(diǎn)的總點(diǎn)數(shù)，點(diǎn)出度表示某個點(diǎn)指向其他節(jié)點(diǎn)的總點(diǎn)數(shù)。有向網(wǎng)絡(luò)中，點(diǎn)出度表現(xiàn)為節(jié)點(diǎn)指向能力，同時對其他節(jié)點(diǎn)產(chǎn)生一定影響，點(diǎn)入度表現(xiàn)為節(jié)點(diǎn)接受能力，同時易受其他節(jié)點(diǎn)影響。節(jié)點(diǎn)度數(shù)中心度越大表示該節(jié)點(diǎn)越關(guān)鍵(表5)。

表5 點(diǎn)度中心度與點(diǎn)的中間中心度分析

點(diǎn)度中心度可以識別出各個因素的狀態(tài)和所處位置。Network Centralization (Outdegree)= 40.306%；Network Centralization (Indegree)= 40.306%。出度較大，節(jié)點(diǎn)1、2、3、11、15(F1思想理念、F2知識結(jié)構(gòu)、F3風(fēng)險評估與隱患治理、F11治理主體能力、F15應(yīng)急管理法制)可產(chǎn)生較大影響力，影響其他因素運(yùn)行；入度較大，節(jié)點(diǎn)7、6、9、10(F7善后恢復(fù)過程管控、F6應(yīng)急處置過程管控、F9應(yīng)急保障機(jī)制、F10應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制)在網(wǎng)絡(luò)中處于較核心的位置，且易受有直接關(guān)系的因素影響；綜合點(diǎn)出度和點(diǎn)入度看，1、2、3具有較小的點(diǎn)入度和較大的點(diǎn)出度，可認(rèn)為節(jié)點(diǎn)1、2(F1思想理念、F2知識結(jié)構(gòu))是影響應(yīng)急管理效能的根源因素。

1.3.3.2 中間中心度

中間中心度反映網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)控制其他兩個節(jié)點(diǎn)之間銜接的能力，節(jié)點(diǎn)銜接次數(shù)越多中間中心度就越大。點(diǎn)的中間中心度用以測量網(wǎng)絡(luò)中某個節(jié)點(diǎn)對其他點(diǎn)的控制能力。線的中間中心度能夠用來分析出兩個節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)系在整個網(wǎng)絡(luò)中處于什么樣的位置，用以識別關(guān)鍵路徑。

1)點(diǎn)的中間中心度。它被定義為某點(diǎn)連接任兩點(diǎn)的最短距離的條數(shù)與這兩點(diǎn)之間最短距離的總條數(shù)之比，其值越高，則位置越核心，控制能力就越強(qiáng)(見表5)。由表5可知，節(jié)點(diǎn)15和5(F15應(yīng)急管理法制、F4應(yīng)急規(guī)劃過程管控)的中間中心度較大，說明他們在網(wǎng)絡(luò)中控制其他點(diǎn)能力強(qiáng)。Network Centralization Index = 8.33%。

2)線的中間中心度。線的中間中心度是指網(wǎng)絡(luò)中某條線經(jīng)過某兩點(diǎn)的最短距離與經(jīng)過這兩點(diǎn)所有最短距離總數(shù)的比值。某一條線在網(wǎng)絡(luò)中的中間中心度越大，表明其控制傳導(dǎo)的能力越強(qiáng)，越需要重點(diǎn)控制(表6)。通過計(jì)算線的點(diǎn)度中心度，將排名靠前的關(guān)系線作為關(guān)鍵關(guān)系。節(jié)點(diǎn)7-4(F7善后恢復(fù)過程管控-F13應(yīng)急規(guī)劃過程管控)、4-1(F14應(yīng)急規(guī)劃過程管控-F1應(yīng)急管理思想理念)因素線的中間中心度分別達(dá)到17.063和11.962，是關(guān)鍵關(guān)系?；陉P(guān)鍵關(guān)系分析，對關(guān)聯(lián)程度較大的路徑，進(jìn)行提取，得到1條關(guān)鍵路徑F7善后恢復(fù)過程管控-F13應(yīng)急規(guī)劃過程管控-F1應(yīng)急管理思想理念。以上路徑上所涵蓋的因素對網(wǎng)絡(luò)整體掌控能力強(qiáng)，在特別重大突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中需要重點(diǎn)管控。

表6 線的中間中心度矩陣

2 結(jié)論與討論

通過扎根理論分析發(fā)現(xiàn)，特別重大突發(fā)事件應(yīng)急管理效能影響因素涵蓋思想觀念、知識結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)、過程管控、主體能力與平臺建設(shè)，應(yīng)急管理效能是應(yīng)急管理理念、應(yīng)急管理體系建設(shè)、應(yīng)急管理資源和能力的外顯形態(tài)，是應(yīng)急管理系統(tǒng)對突發(fā)事件全過程管理的整體效果表達(dá)。這與以往其他學(xué)者研究所發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險認(rèn)知、過程管控控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和反思發(fā)展是突發(fā)事件協(xié)同治理能力影響因素的四維向度這一結(jié)論[12]，存在一定程度上的契合性。因此，今后思想理念、知識結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)、過程管控、能力、平臺維度可以作為特別重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作關(guān)鍵著力點(diǎn)。

通過社會網(wǎng)絡(luò)分析對特別重大突發(fā)事件應(yīng)急管理效能影響因素之間關(guān)系進(jìn)行分析，形成如下結(jié)論與啟示。

1)思想理念、知識結(jié)構(gòu)、風(fēng)險評估與隱患治理、治理主體能力、應(yīng)急管理法制對于其他工作具有較大的影響力，應(yīng)作為改進(jìn)重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的關(guān)鍵抓手。

2)本文基于社會網(wǎng)絡(luò)分析發(fā)現(xiàn)思想理念和知識結(jié)構(gòu)是影響重大突發(fā)事件應(yīng)急管理效能的根本因素，從應(yīng)急管理體系講，思想理念先行，什么樣的應(yīng)急管理思想理念，決定什么樣的應(yīng)急管理體制、機(jī)制與法制等制度建設(shè)，有怎樣的能力培養(yǎng)平臺建設(shè)，以及過程管控。這和其他學(xué)者研究得出的提升地方政府應(yīng)急管理效能需通過催生內(nèi)在動力和承接外在壓力推進(jìn)應(yīng)急管理理念現(xiàn)代化，并以應(yīng)急管理理念現(xiàn)代化引領(lǐng)體系和能力現(xiàn)代化的結(jié)論[2]，以及另一些學(xué)者研究提出的今后要實(shí)現(xiàn)從應(yīng)急處置導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險治理與應(yīng)急管理并重，從動員式應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化應(yīng)急管理的思想理念更新[17]，均存在一定程度上的契合性，證明本研究結(jié)果的正確性。

3)該網(wǎng)絡(luò)存在善后恢復(fù)過程管控-應(yīng)急規(guī)劃過程管控-應(yīng)急管理思想理念傳導(dǎo)路徑，對這些路徑上的關(guān)鍵因素重點(diǎn)管理，可有效控制特別重大突發(fā)事件應(yīng)急管理效能。文獻(xiàn)比對發(fā)現(xiàn)，善后恢復(fù)過程管控-應(yīng)急規(guī)劃過程管控這一關(guān)鍵關(guān)系的存在，與一些學(xué)者研究所提出的“充分的恢復(fù)與發(fā)展不啻為城市防災(zāi)御災(zāi)領(lǐng)上更高一層的起點(diǎn)”互為印證[18]。對于特別重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理，應(yīng)關(guān)注和重視善后恢復(fù)過程管控，而不僅僅是實(shí)施結(jié)果，以助力下一輪應(yīng)急規(guī)劃工作創(chuàng)新。善后恢復(fù)過程中，善后恢復(fù)規(guī)劃是指導(dǎo)所有善后恢復(fù)工作的公共政策，它通常融入新的防災(zāi)理念如韌性理念以提升承災(zāi)載體“反彈”恢復(fù)能力[19]，善后恢復(fù)規(guī)劃它不僅下一輪應(yīng)急規(guī)劃的質(zhì)量，也帶動應(yīng)急管理思想理念更新。