桂 林，余為青

□法學(xué)、管理學(xué)研究

新時(shí)代人民監(jiān)督員制度的優(yōu)勢(shì)分析與效能轉(zhuǎn)化

桂 林1，余為青2

（1.安徽省安慶市人民檢察院，安徽 安慶 246005；2.阜陽(yáng)師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 阜陽(yáng) 236037）

新時(shí)代背景下，人民監(jiān)督員制度因具備呼應(yīng)群眾參與司法的民主基源優(yōu)勢(shì)、契合檢察權(quán)力治理的監(jiān)督運(yùn)行優(yōu)勢(shì)、符合追求公正司法的決策保障優(yōu)勢(shì)等多重優(yōu)勢(shì)，而步入轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金時(shí)期。檢視人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其仍存在理念誤區(qū)、定位不清和程序缺憾等運(yùn)行困境。在推動(dòng)人民監(jiān)督員制度效能轉(zhuǎn)化的進(jìn)程中，宜回歸參與式監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)，厘清人民監(jiān)督員制度的有利形勢(shì)，優(yōu)化監(jiān)督實(shí)質(zhì)化的程序設(shè)置，完善高品質(zhì)監(jiān)督的保障機(jī)制。

人民監(jiān)督員；制度優(yōu)勢(shì)；參與式監(jiān)督；治理效能

為了回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件監(jiān)督缺位的質(zhì)疑，最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）于2003年創(chuàng)設(shè)了人民監(jiān)督員制度，通過(guò)引入外部力量以強(qiáng)化檢察偵查權(quán)運(yùn)行的社會(huì)性監(jiān)督。伴隨國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的全面鋪開，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)大部分轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)，人民監(jiān)督員制度曾一度徘徊于存與廢的十字路口。

從歷史的維度來(lái)看，在監(jiān)察體制改革的背景下，人民監(jiān)督員制度不但沒(méi)有廢除，反而進(jìn)入快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)的黃金時(shí)期。2018年新修訂的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》首次從立法的層面確定了人民監(jiān)督員制度，從而將該制度引向法治化、規(guī)范化、制度化的發(fā)展軌道。2019年最高檢印發(fā)了《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“人民監(jiān)督員監(jiān)督規(guī)定”），豐富和發(fā)展了人民監(jiān)督員監(jiān)督的范疇、途徑和方式，有力保障了人民監(jiān)督員制度的轉(zhuǎn)型發(fā)展。為了適應(yīng)制度發(fā)展的時(shí)代需要、因應(yīng)制度建設(shè)的體系要求，2022年最高檢、司法部印發(fā)實(shí)施了新的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，規(guī)范和完善了人民監(jiān)督員的選任和管理工作?？梢姡嗣癖O(jiān)督員制度在新時(shí)代迎來(lái)了“鳳凰涅槃”，其監(jiān)督范圍的擴(kuò)展、監(jiān)督方式的豐富，以及監(jiān)督程序的完善等均是有力佐證。檢視人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程，該制度在新時(shí)代步入發(fā)展的“快車道”，與其具備的制度優(yōu)勢(shì)息息相關(guān)。

一、人民監(jiān)督員制度的優(yōu)勢(shì)分析

制度的優(yōu)勢(shì)價(jià)值，簡(jiǎn)言之，即該項(xiàng)制度所追求的價(jià)值目標(biāo)[1]。人民監(jiān)督員制度的優(yōu)勢(shì)價(jià)值，主要是指該制度在設(shè)計(jì)、建構(gòu)、運(yùn)行等層面所展現(xiàn)出的價(jià)值追求和有利形勢(shì)。分析人民監(jiān)督員制度的價(jià)值追求發(fā)現(xiàn)，其具有呼應(yīng)群眾參與司法的民主基源優(yōu)勢(shì)、契合檢察權(quán)力治理的監(jiān)督運(yùn)行優(yōu)勢(shì)、符合維護(hù)公正司法的決策保障優(yōu)勢(shì)等三重優(yōu)勢(shì)。

（一）民主基源優(yōu)勢(shì)：呼應(yīng)參與司法的群眾需求

全過(guò)程人民民主是中國(guó)式民主的主要內(nèi)容[2]，司法民主則是全過(guò)程人民民主在司法領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。具有公民意識(shí)的民眾參與司法的運(yùn)作和結(jié)果的形成過(guò)程，是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的內(nèi)在要求。在現(xiàn)代社會(huì)中，強(qiáng)調(diào)司法活動(dòng)的公民參與，既是國(guó)家尊重和保障公民權(quán)利的象征，更是國(guó)家權(quán)力要受到公民權(quán)利限制和監(jiān)督的體現(xiàn)[3]。人民監(jiān)督員制度系在檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督、保障人民群眾有序參與和監(jiān)督檢察工作[4]理念指引下設(shè)計(jì)的，旨在檢察辦案中最大限度吸納民意、匯聚民智的創(chuàng)新性制度安排。較之于強(qiáng)化檢察權(quán)的外部監(jiān)督這一表層邏輯而言，人民監(jiān)督員制度在設(shè)計(jì)或生成中所展現(xiàn)的司法民主理念是該項(xiàng)制度的最大價(jià)值。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，主張人民監(jiān)督員制度的司法民主追求是該制度的基礎(chǔ)性和根源性優(yōu)勢(shì)，與司法民主是人民監(jiān)督員制度憲法基礎(chǔ)[5]的觀點(diǎn)不謀而合。進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)包括司法民主在內(nèi)的民主有了新的更高要求、更多內(nèi)涵的需求。如何通過(guò)制度的方式保障人民群眾全方位、全鏈條地參與監(jiān)督司法，既是新時(shí)代司法民主建設(shè)的重要內(nèi)容[6]，也是積極發(fā)展全過(guò)程人民民主的必然要求?？梢?，完善人民監(jiān)督員制度，擴(kuò)大群眾的司法參與度，既與新時(shí)代參與司法的群眾需求相吻合，又與檢察機(jī)關(guān)深入踐行全過(guò)程人民民主的實(shí)踐要求相契合，也與當(dāng)前司法改革的新動(dòng)向相一致[7]。

（二）監(jiān)督運(yùn)行優(yōu)勢(shì)：契合管控權(quán)力的治理需求

基于權(quán)力的擴(kuò)張和濫用屬性，健康的權(quán)力運(yùn)行模式必然伴隨著有效的權(quán)力監(jiān)控機(jī)制。應(yīng)該說(shuō)，在確保權(quán)力高效運(yùn)行的同時(shí)實(shí)現(xiàn)有力管控，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行發(fā)展與監(jiān)督制約之間的生態(tài)平衡，是助推國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。無(wú)論是從人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)初衷來(lái)看，還是從新時(shí)代背景下該制度的效能升級(jí)而言，強(qiáng)化檢察權(quán)運(yùn)行管控均是人民監(jiān)督員制度不可忽視的價(jià)值追求或有利形勢(shì)。進(jìn)入新時(shí)代，源于國(guó)家治理任務(wù)的調(diào)整和檢察機(jī)關(guān)角色的轉(zhuǎn)變，檢察權(quán)的外延在動(dòng)態(tài)調(diào)整中處于總體平衡狀態(tài)[8]。在檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制發(fā)生較大幅度調(diào)整的同時(shí)，權(quán)力管控機(jī)制亟待跟進(jìn)完善。尤其是在深化司法責(zé)任制改革要求的催動(dòng)下，主動(dòng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與司法辦案活動(dòng)，是遏制司法專橫、強(qiáng)化司法監(jiān)督的主要手段[9]，具有重大的制度價(jià)值和實(shí)踐意義。由此，我們認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行過(guò)程中所體現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)被監(jiān)督制約的元素[10]，契合了新時(shí)代強(qiáng)化檢察權(quán)管束的治理需求。

（三）決策保障優(yōu)勢(shì)：符合公正司法的制度需求

司法公正，是衡量一個(gè)國(guó)家法治建設(shè)水平的基本標(biāo)志[11]?？陀^而言，在檢察機(jī)關(guān)辦案過(guò)程中，可能導(dǎo)致辦案結(jié)果偏離公正要求的因素較多，而包括司法認(rèn)識(shí)偏差在內(nèi)的司法主觀因素，無(wú)疑是影響司法公正的重要因素。懷疑是公正的朋友[12]，聽取不同聲音、超越認(rèn)識(shí)偏差，是克服司法偏見、形成司法理性的關(guān)鍵因素?；诖?，建立在雙方當(dāng)事人的交叉詢問(wèn)與反駁詰問(wèn)基礎(chǔ)上的對(duì)抗式訴訟，被認(rèn)為是為查明事實(shí)真相而設(shè)置的最佳法律裝置[13]。較之于司法審判活動(dòng)，檢察辦案中的訴訟化程度和對(duì)抗性文化相對(duì)較低，檢察官在辦案過(guò)程中較少聽到不同的聲音，更容易陷入司法認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。人民監(jiān)督員制度能夠吸納檢察體系外和訴訟程序外的第三方意見，承辦檢察官在聽取不同意見的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)“兼聽則明”，從而保障檢察辦案的客觀公正。實(shí)際上，為檢察決策的合理化提供規(guī)則和參考，是人民監(jiān)督員制度憲法基礎(chǔ)的重要體現(xiàn)[14]。

二、人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行困境

自人民監(jiān)督員監(jiān)督規(guī)定印發(fā)實(shí)施以來(lái)，人民監(jiān)督員制度的影響力持續(xù)增強(qiáng)，監(jiān)督成效更深更實(shí)。2019年8月至2022年12月，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)累計(jì)達(dá)19萬(wàn)余件次[15]。應(yīng)該說(shuō)，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化轉(zhuǎn)變。然而，檢視該項(xiàng)制度的運(yùn)行情況發(fā)現(xiàn)，其仍然存在諸多制約因素。

（一）理念誤區(qū)：對(duì)人民監(jiān)督員的制度優(yōu)勢(shì)認(rèn)識(shí)不深

雖然，制度的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)與有效落實(shí)需要外在力量的支撐和護(hù)航，但發(fā)自內(nèi)心的價(jià)值認(rèn)同和追求則是主導(dǎo)制度運(yùn)行的源動(dòng)力。從實(shí)證的層面來(lái)看，部分檢察干警對(duì)人民監(jiān)督員制度的價(jià)值認(rèn)同不夠、社會(huì)各界對(duì)人民監(jiān)督員的制度優(yōu)勢(shì)認(rèn)識(shí)不深、人民監(jiān)督員參與的主體意識(shí)不強(qiáng)等理念層面的偏差和誤區(qū)，成為制約該項(xiàng)制度健康運(yùn)行的突出“短板”。有的干警認(rèn)為，在辦案中邀請(qǐng)?jiān)V訟外的人民監(jiān)督員監(jiān)督存在泄露辦案秘密的風(fēng)險(xiǎn)，也在很大程度上增加了工作負(fù)擔(dān)、降低了辦案效率，邀請(qǐng)監(jiān)督的主觀意愿不強(qiáng)。有的干警則認(rèn)為，檢察辦案是專業(yè)性極強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，邀請(qǐng)檢察體系外的人民監(jiān)督員參與，對(duì)于保障決策的科學(xué)公正助益有限，更多的是挑選爭(zhēng)議不大的案件，以完成考核任務(wù)的需要。有的人民監(jiān)督員認(rèn)為，擔(dān)任人民監(jiān)督員更多的是身份榮譽(yù)，對(duì)其應(yīng)盡的法律責(zé)任認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)于如何做好監(jiān)督履職工作思考不深、關(guān)注不足。

（二）定位不清：對(duì)人民監(jiān)督員的未來(lái)走向觀點(diǎn)不一

推動(dòng)制度的體系化和協(xié)調(diào)化，是將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的基本要件之一。站在新的起點(diǎn)上，如何完善人民監(jiān)督員制度，以實(shí)現(xiàn)制度體系的“和弦共振”，是最大限度釋放人民監(jiān)督員制度效能的應(yīng)然要求。雖然人民監(jiān)督員制度在“存廢之爭(zhēng)”后迎來(lái)了轉(zhuǎn)型發(fā)展，但該項(xiàng)制度如何走出十字路口，各種意見爭(zhēng)持不下，尚未形成統(tǒng)一成熟的結(jié)論。有學(xué)者主張，人民監(jiān)督員制度應(yīng)轉(zhuǎn)向監(jiān)察機(jī)關(guān)，并保持原有監(jiān)督規(guī)定[16]。有論者認(rèn)為，為充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的外部監(jiān)督作用，應(yīng)構(gòu)建起以監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)不起訴為核心的人民監(jiān)督員制度[17]。還有學(xué)者主張，應(yīng)將人民監(jiān)督員及其組織體系納入人大系統(tǒng)，以行使對(duì)人民檢察院和監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職權(quán)[18]。事實(shí)上，不僅在人民監(jiān)督員制度發(fā)展方向上存在諸多爭(zhēng)議，在人民監(jiān)督員的選任管理方式、監(jiān)督對(duì)象及范圍的確定、監(jiān)督結(jié)果的剛性規(guī)定等具體完善路徑方面均存在不盡相同的觀點(diǎn)。

（三）程序缺憾：人民監(jiān)督員制度的程序設(shè)計(jì)不完善

人民監(jiān)督員監(jiān)督規(guī)定的出臺(tái)，極大推動(dòng)了人民監(jiān)督員制度的完善和發(fā)展，然而從程序理性的層面來(lái)看，該項(xiàng)制度的程序設(shè)計(jì)仍存在可臻完善的地方：一是人民監(jiān)督員監(jiān)督的啟動(dòng)審查機(jī)制不健全。人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序不夠具體明確，一定程度上導(dǎo)致了監(jiān)督“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象的發(fā)生。監(jiān)督啟動(dòng)程序的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理、監(jiān)督審查程序的規(guī)定不夠清晰完善，成為制約人民監(jiān)督員制度功能發(fā)揮的重要程序性障礙。二是人民監(jiān)督員監(jiān)督的剛性約束機(jī)制不健全。沒(méi)有救濟(jì)、缺乏剛性的監(jiān)督設(shè)計(jì)往往沒(méi)有生命力，難逃流于形式的宿命。當(dāng)前，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見未被檢察機(jī)關(guān)采納的，監(jiān)督者對(duì)于解釋說(shuō)明仍有異議的，缺乏程序上的救濟(jì)規(guī)定。三是人民監(jiān)督員監(jiān)督的配套保障機(jī)制不健全。如對(duì)人民監(jiān)督員的選任管理不夠科學(xué)，難以保障其有效履職；再如對(duì)保障人民監(jiān)督員知情權(quán)的程序關(guān)照不足，很大程度上制約了人民監(jiān)督員監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)從“有形監(jiān)督”向“有效監(jiān)督”的效能升級(jí)；又如對(duì)于人民監(jiān)督員監(jiān)督意見辦理答復(fù)不規(guī)范化，難以激發(fā)人民監(jiān)督員的參與熱情。實(shí)踐中，有的檢察院對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見沒(méi)有建立專門的收集、辦理、答復(fù)機(jī)制，對(duì)監(jiān)督意見采納情況也沒(méi)有及時(shí)反饋和解釋說(shuō)明。

三、人民監(jiān)督員制度的效能轉(zhuǎn)化

將我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能[19]，是黨中央從推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角，作出的重大決策部署。人民監(jiān)督員制度在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，是其具備的制度優(yōu)勢(shì)的真實(shí)寫照。而將人民監(jiān)督員的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，是該項(xiàng)制度完善和發(fā)展的根本遵循和方向指引。

（一）邏輯起點(diǎn)：明確參與式監(jiān)督的具體定位

與檢察權(quán)運(yùn)行的其他外部監(jiān)督不同，人民監(jiān)督員是通過(guò)參與辦案活動(dòng)的方式，對(duì)檢察辦案提出監(jiān)督意見。因此，在推進(jìn)人民監(jiān)督員制度改革時(shí)，不宜僅以外部監(jiān)督形式對(duì)其進(jìn)行定位，而必須明確該項(xiàng)制度的參與性屬性，以建立起公民與司法之間良性聯(lián)系。在認(rèn)識(shí)到人民監(jiān)督員制度是公民參與司法的重要途徑之后，還需明晰其與人民陪審制度的區(qū)分，即人民監(jiān)督員制度系通過(guò)公民參與司法的形式，以取得監(jiān)督檢察辦案、促進(jìn)司法公正的多重效果，而人民陪審員制度則是保障人民群眾的司法審判參與權(quán)，以實(shí)現(xiàn)司法專業(yè)判斷與群眾樸素認(rèn)知相融合[20]的制度設(shè)計(jì)。基于此，我們認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度完善和發(fā)展的邏輯起點(diǎn)是參與式監(jiān)督，其既區(qū)別于純粹意義的外部監(jiān)督方式，又有異于具有準(zhǔn)檢察權(quán)性質(zhì)的司法參與形式。

立足此種邏輯定位，著眼于檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求，人民監(jiān)督員制度的完善和發(fā)展應(yīng)確立起通過(guò)推動(dòng)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)化進(jìn)程，以實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)監(jiān)督目標(biāo)要求。在該項(xiàng)制度的完善過(guò)程中，應(yīng)同時(shí)兼顧兩個(gè)方面的考量因素：一方面，要圍繞實(shí)質(zhì)意義上的“參與”做文章。培育檢察干警主動(dòng)接受人民監(jiān)督員參與辦案的能動(dòng)意識(shí)、完善人民監(jiān)督員參與檢察辦案的程序設(shè)計(jì)、增強(qiáng)人民監(jiān)督員參與檢察辦案的監(jiān)督自覺等，將是推進(jìn)人民監(jiān)督員實(shí)質(zhì)參與檢察辦案的主要努力方向。另一方面，要圍繞有效有力的“監(jiān)督”想辦法。監(jiān)督主體的選任管理、監(jiān)督對(duì)象的具體明確、監(jiān)督范圍的合理劃定、監(jiān)督手段的形式確定、監(jiān)督效力的明確保障等制度性設(shè)計(jì)，則是強(qiáng)化人民監(jiān)督員有效監(jiān)督檢察辦案的重要考量因素。具體的完善方向大致可分為三個(gè)維度：第一，要深入分析人民監(jiān)督員制度的各項(xiàng)有利形勢(shì)，激發(fā)檢察干警邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的主觀動(dòng)能，讓人民監(jiān)督員切實(shí)感受到職責(zé)使命，促使其積極參與監(jiān)督活動(dòng)、增強(qiáng)監(jiān)督能力、提升監(jiān)督質(zhì)量。第二，要全面完善人民監(jiān)督員監(jiān)督的各項(xiàng)程序規(guī)定，通過(guò)嚴(yán)密細(xì)致的程序設(shè)計(jì)，推動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督從“有形監(jiān)督”走向“有效監(jiān)督”。第三，要逐步健全人民監(jiān)督員制度的各項(xiàng)配套規(guī)定，從而為實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)監(jiān)督的目標(biāo)要求提供有力保障。

（二）理念更新：厘清人民監(jiān)督員的有利形勢(shì)

觀念更新在深化體制機(jī)制改革中，處于先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、決定性位次。再美好的制度設(shè)計(jì)，如果欠缺理念層面的跟進(jìn)，其所帶來(lái)的制度效應(yīng)將是極其有限的。在推進(jìn)人民監(jiān)督員制度完善和發(fā)展的過(guò)程中，深入研究、全面總結(jié)該項(xiàng)制度的有利形勢(shì)，以引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和真誠(chéng)認(rèn)同，具有不可估量的基礎(chǔ)性意義。為充分發(fā)揮理念更新的引領(lǐng)性作用，應(yīng)扎實(shí)做好三個(gè)方面的工作：

一是全面總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)至今，歷經(jīng)20載的實(shí)踐運(yùn)行，形成了大量的、值得學(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法。各地檢察機(jī)關(guān)要立足具體實(shí)踐、結(jié)合履職成效，全面總結(jié)可資借鑒的工作經(jīng)驗(yàn)，尤其要注重總結(jié)人民監(jiān)督員制度在監(jiān)督實(shí)踐中發(fā)揮的積極效應(yīng)和應(yīng)當(dāng)避免的負(fù)面做法。通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的挖掘和提煉，切實(shí)讓檢察干警認(rèn)識(shí)到，人民監(jiān)督員制度具有不可替代的價(jià)值意義和有利形勢(shì)。同時(shí)，要讓人民監(jiān)督員和社會(huì)各界看到該項(xiàng)制度在實(shí)踐中取得的豐碩成果，以激發(fā)參與動(dòng)力、匡正認(rèn)識(shí)偏差。

二是深入開展理論研究。自人民監(jiān)督員制度試行以來(lái)，法學(xué)界和實(shí)務(wù)界均對(duì)該項(xiàng)制度展現(xiàn)出較為濃厚的研究趣味，形成了一批有影響力的研究成果。但客觀地講，就該制度的研究現(xiàn)狀而言，仍未達(dá)到“水到渠成”的程度。實(shí)際上，不僅關(guān)于人民監(jiān)督員制度的價(jià)值基礎(chǔ)、發(fā)展定位等基礎(chǔ)理論未形成共識(shí)性意見，該項(xiàng)制度的監(jiān)督對(duì)象、范圍、形式等具體安排也未達(dá)成一致性想法?？梢姡鷮?shí)推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的基礎(chǔ)理論和應(yīng)用理論研究，深入解析該制度的有利形勢(shì)和弱項(xiàng)環(huán)節(jié)，是統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、護(hù)航制度發(fā)展的必然要求。

三是積極推介典型案例。宣傳發(fā)動(dòng)不夠、氛圍營(yíng)造不濃，是社會(huì)各界對(duì)人民監(jiān)督員制度認(rèn)識(shí)不清、不全、不深的重要原因。推動(dòng)全體檢察干警的觀念更新、營(yíng)造良好的輿論氛圍，以保障人民監(jiān)督員更好履職，需要進(jìn)一步加大宣傳力度、提升宣傳質(zhì)效。檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)加強(qiáng)與新媒體的溝通協(xié)作，全面展示人民監(jiān)督員制度在深化改革中取得的系列成果。為了讓人民群眾對(duì)人民監(jiān)督員制度更加可感、可觸，應(yīng)充分發(fā)揮人民監(jiān)督員監(jiān)督典型案例的推介、示范效應(yīng)，尤其要突出人民監(jiān)督員提出不同意見建議被采納典型案例的宣傳，以營(yíng)造檢察機(jī)關(guān)自覺接受監(jiān)督、人民群眾理解支持、人民監(jiān)督員有序參與的宣傳氛圍。

（三）程序設(shè)計(jì)：推進(jìn)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的制度建設(shè)

人民監(jiān)督員制度面臨執(zhí)法合法化“裝飾”的質(zhì)疑和“看起來(lái)很美”的感嘆，理由在于，人民監(jiān)督員陷入監(jiān)督形式化的窠臼。推進(jìn)人民監(jiān)督員監(jiān)督實(shí)質(zhì)化，則是將人民監(jiān)督員的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的必經(jīng)之路。

第一，完善監(jiān)督啟動(dòng)程序。監(jiān)督啟動(dòng)程序在人民監(jiān)督員監(jiān)督程序中處于源頭和發(fā)端位置，與整個(gè)監(jiān)督程序的效果密切相關(guān)。從人民監(jiān)督員監(jiān)督規(guī)定來(lái)看，目前確立的是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序，也即對(duì)于哪些案件邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)處于主動(dòng)、積極的地位。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)督程序的啟動(dòng)權(quán)無(wú)可厚非，這也是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受監(jiān)督理念的制度化體現(xiàn)。然而，檢察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)監(jiān)督程序方面處于主導(dǎo)地位的制度設(shè)計(jì)，使得人民監(jiān)督員監(jiān)督的主動(dòng)性未能得到釋放，這也是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受監(jiān)督誠(chéng)意受質(zhì)疑的重要原因。從程序啟動(dòng)的一般原理來(lái)看，依申請(qǐng)啟動(dòng)往往與依職權(quán)啟動(dòng)相伴而行。此外，為了防止檢察機(jī)關(guān)在邀請(qǐng)監(jiān)督過(guò)程中避開案情復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的案件，也應(yīng)當(dāng)確立起依申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。當(dāng)前的申請(qǐng)主體宜明確為人民監(jiān)督員，這樣不僅可以激發(fā)人民監(jiān)督員的參與熱情，還能增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性。當(dāng)然，隨著該項(xiàng)制度的逐步深化，申請(qǐng)主體可適當(dāng)擴(kuò)充至犯罪嫌疑人和其他案件相關(guān)人。

關(guān)于監(jiān)督程序啟動(dòng)事由的設(shè)定，可依據(jù)監(jiān)督啟動(dòng)方式的不同進(jìn)行相應(yīng)配置。對(duì)于依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督而言，除依法不公開審查的案件之外，原則上均應(yīng)納入人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍?？紤]到辦案的經(jīng)濟(jì)性和監(jiān)督的必要性，可對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督的啟動(dòng)事由進(jìn)行階梯式設(shè)計(jì)，在作出具有終局效力或事關(guān)當(dāng)事人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的檢察決定時(shí)，監(jiān)督的必要性最強(qiáng)，宜作為應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)監(jiān)督程序的法定事由。伴隨監(jiān)督必要性的逐層下降，可確定相應(yīng)情形，作為可以啟動(dòng)監(jiān)督程序的法定事由。對(duì)于依申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督而言，可實(shí)行“全面受理+形式審查”的啟動(dòng)模式。為了保障人民監(jiān)督員的監(jiān)督實(shí)效，對(duì)于依法提出監(jiān)督申請(qǐng)的，只要符合有明確的監(jiān)督內(nèi)容、具體的監(jiān)督理由等形式要件，負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的機(jī)構(gòu)均應(yīng)依法受理，并及時(shí)組織協(xié)調(diào)具體的監(jiān)督工作。

第二，完善監(jiān)督審查程序。監(jiān)督審查程序在人民監(jiān)督員監(jiān)督程序中位于中心地帶，其主要包括監(jiān)督模式和審查方式兩個(gè)方面。關(guān)于監(jiān)督模式的選取問(wèn)題，一度成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，主要分為事后監(jiān)督模式和以事前監(jiān)督為主的模式兩種觀點(diǎn)[21]。考慮到保障檢察權(quán)依法獨(dú)立行使和維護(hù)司法權(quán)威的需要，人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的提出可采取事后監(jiān)督與事前監(jiān)督（或事中監(jiān)督）并行的監(jiān)督模式。對(duì)于人民監(jiān)督員參加不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的刑事申訴案件、擬決定不起訴案件等公開審查程序，有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監(jiān)督案件等公開聽證程序，以及案件質(zhì)量評(píng)查活動(dòng)時(shí)，監(jiān)督意見的提出應(yīng)采取事前監(jiān)督（或事中監(jiān)督）模式；對(duì)于人民監(jiān)督員出席法庭審理案件，參加巡回檢察，檢察建議的研究提出、督促落實(shí)，司法規(guī)范化檢查等活動(dòng)時(shí)，應(yīng)采取事后監(jiān)督模式。

當(dāng)前的人民監(jiān)督員審查方式帶有較強(qiáng)的單向度和書面化色彩，一定程度上影響了監(jiān)督?jīng)Q議的客觀公正。著眼于程序公正和訴訟規(guī)律的應(yīng)然要求，在人民監(jiān)督員審查程序中引入聽審和對(duì)抗因素，是提升監(jiān)督?jīng)Q議質(zhì)效的重要制度性保障?；诖?，我們認(rèn)為，可對(duì)人民監(jiān)督員審查方式進(jìn)行適度的訴訟化改造，要求人民監(jiān)督員在聽取檢察機(jī)關(guān)和案涉當(dāng)事人意見的基礎(chǔ)上提出監(jiān)督意見，從而確保監(jiān)督結(jié)果更加全面、更為客觀?？紤]到當(dāng)前的監(jiān)督意見中既包含依賴樸素認(rèn)知的事實(shí)認(rèn)定部分，也含括憑借專業(yè)判斷的證據(jù)認(rèn)定和定性處理內(nèi)容，引入專業(yè)力量輔助和評(píng)議結(jié)果公開設(shè)計(jì)以保障監(jiān)督評(píng)議質(zhì)量，具有較強(qiáng)的必要性和現(xiàn)實(shí)性依據(jù)。借鑒日本的審查輔助員制度[22]，可在人民監(jiān)督員審查過(guò)程中引入律師作為專業(yè)輔助，以提升審查判斷能力、保障監(jiān)督意見質(zhì)量。評(píng)議結(jié)果的公開，既能倒逼監(jiān)督意見的質(zhì)量提升，又能增強(qiáng)監(jiān)督意見的剛性。公開的內(nèi)容應(yīng)包括評(píng)議人員構(gòu)成、案件基本情況、審查評(píng)議過(guò)程、評(píng)議結(jié)果等信息，公開的形式可按照檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)公開的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第三，完善監(jiān)督救濟(jì)程序。探索提升人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的剛性制約，是完善人民監(jiān)督員制度繞不開的重要議題。關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督效力的剛性化設(shè)計(jì)，諸多學(xué)者均將目光投向了日本的檢察審查會(huì)制度，主張應(yīng)當(dāng)賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督?jīng)Q議的強(qiáng)制性約束力[23-24]。我們認(rèn)為，當(dāng)前不宜直接賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督?jīng)Q議的實(shí)體性約束力，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)督意見的程序性約束力，即賦予人民監(jiān)督員啟動(dòng)重新審查的程序性權(quán)利。申言之，無(wú)論是從確保司法公正的理論立場(chǎng)思忖，還是從配套機(jī)制尚不健全的實(shí)務(wù)角度考量，賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督?jīng)Q議實(shí)體性約束力的觀點(diǎn)，均存在不合時(shí)宜的地方。具體而言，在檢察機(jī)關(guān)未采納人民監(jiān)督員多數(shù)意見的情況下，應(yīng)當(dāng)明確人民監(jiān)督員的復(fù)議權(quán)?；谠V訟經(jīng)濟(jì)和辦案期限等因素的考慮，對(duì)于人民監(jiān)督員提起復(fù)議的案件，原則上應(yīng)由原辦案檢察官或辦案組辦理。復(fù)議結(jié)果仍未采納多數(shù)意見的，應(yīng)當(dāng)明確人民監(jiān)督員的復(fù)核權(quán)。可嘗試規(guī)定，對(duì)于人民監(jiān)督員多數(shù)意見未被采納的，人民監(jiān)督員對(duì)于復(fù)議結(jié)果仍有異議的案件，應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會(huì)研究決定。

（四）效能升級(jí)：完善高品質(zhì)監(jiān)督的保障機(jī)制

從制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的視角來(lái)看，既需要完善人民監(jiān)督員制度的主體建構(gòu)，又離不開配套機(jī)制的協(xié)作推動(dòng)?；谌嗣癖O(jiān)督員高品質(zhì)監(jiān)督的目標(biāo)要求，我們認(rèn)為，至少應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面建立健全人民監(jiān)督員的運(yùn)行保障機(jī)制：

其一，完善人民監(jiān)督員管理考核制度。2022年修訂的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》進(jìn)一步完善了人民監(jiān)督員的選任條件，更加凸顯了擬任人選的廣泛性和代表性。該辦法明確規(guī)定，根據(jù)辦案需要，可在具有特定專業(yè)背景的人民監(jiān)督員中隨機(jī)抽選。應(yīng)該說(shuō)，該辦法的出臺(tái)既滿足了人民監(jiān)督員選任的“大眾化”要求，又契合了具體辦案活動(dòng)的“精英化”需求，但對(duì)于如何保障人民監(jiān)督員的高質(zhì)量履職著墨不多。相應(yīng)地，強(qiáng)化人民監(jiān)督員的履職保障以激發(fā)參與熱情、規(guī)范人民監(jiān)督員的履職考核以提升履職自覺，應(yīng)當(dāng)成為提升人民監(jiān)督員監(jiān)督質(zhì)效需要重點(diǎn)關(guān)注的兩個(gè)方面。具體而言，可通過(guò)強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)、重視反饋意見處理等途徑，讓人民群眾切實(shí)感受到其參與監(jiān)督活動(dòng)的實(shí)質(zhì)意義，產(chǎn)生真正的內(nèi)心認(rèn)同，以增強(qiáng)履職的責(zé)任感和使命感。此外，要積極為人民監(jiān)督員履職創(chuàng)造便利條件、提供物質(zhì)保障、暢通知情渠道，在最大程度上消除監(jiān)督履職帶來(lái)不利影響和額外負(fù)擔(dān)。關(guān)于履職考核方面，應(yīng)探索建立包括監(jiān)督員參與監(jiān)督評(píng)議的次數(shù)、提出監(jiān)督意見的質(zhì)量等內(nèi)容的履職考核制度。為切實(shí)發(fā)揮考核制度的激勵(lì)和引導(dǎo)作用，可將履職補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的發(fā)放與考核結(jié)果掛鉤，對(duì)于考核優(yōu)秀的可考慮給予10%至20%的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，對(duì)于連續(xù)兩年考核不稱職的人民監(jiān)督員，應(yīng)依法予以更換。

其二，探索推行人民監(jiān)督員閱卷制度。人民監(jiān)督員不直接接觸案件材料、難以全面了解案件情況，是人民監(jiān)督員制度面臨的諸多困境之一[25]。明確人民監(jiān)督員的閱卷權(quán)，是保障人民監(jiān)督員知情權(quán)、提升監(jiān)督品質(zhì)的關(guān)鍵舉措。對(duì)于人民監(jiān)督員的閱卷規(guī)定，可嘗試“原則+例外”的立法模式，即明確人民監(jiān)督員評(píng)議案件時(shí)，除案件因涉密等因素不宜公開外，原則上應(yīng)當(dāng)安排人民監(jiān)督員閱卷。而對(duì)于案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大的案件，可由人民監(jiān)督員選擇是否進(jìn)行閱卷。對(duì)于閱卷的形式，既可以借助現(xiàn)行的律師互聯(lián)網(wǎng)閱卷平臺(tái)進(jìn)行網(wǎng)上閱卷、也可以自行到檢察機(jī)關(guān)閱讀檢察卷宗。檢察機(jī)關(guān)擬邀請(qǐng)監(jiān)督的案件應(yīng)當(dāng)合理安排辦案時(shí)間，為人民監(jiān)督員提供充足的閱卷時(shí)間，防止“臨時(shí)邀請(qǐng)、臨時(shí)評(píng)議”的現(xiàn)象發(fā)生。在公開審查等聽證活動(dòng)中，應(yīng)根據(jù)案情復(fù)雜程度和爭(zhēng)議情況合理安排審查時(shí)間，確保人民監(jiān)督員有足夠的時(shí)間開展監(jiān)督評(píng)議，堅(jiān)決避免聽證“走過(guò)場(chǎng)”和“流水式”監(jiān)督。

其三，健全細(xì)化監(jiān)督意見的反饋制度。應(yīng)當(dāng)明確專人在檢察辦案決定作出前，對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督采納與否進(jìn)行及時(shí)反饋，嚴(yán)厲杜絕監(jiān)督意見“石沉大?！钡默F(xiàn)象發(fā)生，尤其要注重對(duì)未采納人民監(jiān)督員意見建議的解釋說(shuō)明。對(duì)于人民監(jiān)督員提出的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督事項(xiàng)實(shí)行“案件化”辦理，按照受理審查、立案編號(hào)、調(diào)查核實(shí)、依法處理、立卷歸檔等辦案流程予以處理。監(jiān)督意見的反饋期限，可根據(jù)案情復(fù)雜程度進(jìn)行靈活處理，案情復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的案件，應(yīng)在案件辦結(jié)期滿三日前反饋，一般案件原則上應(yīng)在監(jiān)督意見提出后當(dāng)場(chǎng)予以反饋。具體的制度設(shè)計(jì)，宜遵循“誰(shuí)邀請(qǐng)、誰(shuí)反饋”的原則，采取“口頭+書面”的形式予以反饋。

結(jié)語(yǔ)

將我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家的治理效能，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要環(huán)節(jié)。作為檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的、極具本土色彩的制度設(shè)計(jì)，人民監(jiān)督員制度在檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生大幅調(diào)整的背景下，具有難以替代、極具潛力的制度優(yōu)勢(shì)。該制度在新時(shí)代迎來(lái)了轉(zhuǎn)型發(fā)展，正是其自身優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在支撐和外在呈現(xiàn)。深入挖掘人民監(jiān)督員制度的有利形勢(shì)，并將其全面轉(zhuǎn)化為治理效能，是實(shí)現(xiàn)檢察工作現(xiàn)代化的必然要求。而立足參與式監(jiān)督的邏輯定位，推進(jìn)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的程序建設(shè)，健全完善配套保障機(jī)制，是當(dāng)前可供選擇的方案之一。

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The Advantages and Transformation of the People’s Supervisor System in the New Era

GUI Lin1, YU Weiqing2

(1.Anqing People’s Procuratorate of Anhui Province, Anqing 246005, Anhui; 2.School of Law, Fuyang Normal University, Fuyang 236037, Anhui)

In the context of the new era, the system of people’s supervisors has entered a golden period of transformation and development due to its multiple advantages such as the democratic foundation that echoes the participation of the masses in the judiciary, the supervision and operation advantages that align with the governance of procuratorial power, and the decision-making guarantee advantages that pursue fair justice. Upon examining the current operation status of the system of people’s supervisors, it was found that there are still operational difficulties such as misconceptions, unclear positioning, and procedural deficiencies. In the process of promoting the efficiency transformation of the people’s supervisor system, it is advisable to return to the logical starting point of participatory supervision, clarify the favorable situation of the people’s supervisor system, optimize the procedural settings for substantive supervision, and improve the guarantee mechanism for high-quality supervision.

people’s supervisors; institutional advantages; participatory supervision; governance effectiveness

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2023.06.16

D926.3

A

2096-9333（2023）06-0105-07

2023-08-06

2023年安徽省人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)項(xiàng)目“輕罪治理與刑事檢察制度完善研究”（WJ202306）；安徽省社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究項(xiàng)目“構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制研究”（2020CX035）。

桂林（1990- ），男，安徽潛山人，安徽省安慶市人民檢察院辦公室副主任，法律碩士，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)調(diào)研骨干人才，研究方向：刑事訴訟法學(xué)、檢察理論與實(shí)務(wù)；余為青（1970- ），男，安徽潛山人，法學(xué)博士，教授，阜陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)，碩士生導(dǎo)師，研究方向：刑事訴訟法學(xué)、法理學(xué)。