【關(guān)鍵詞】歐洲一體化??歐盟擴(kuò)大??西巴爾干??入盟

歐盟的擴(kuò)大被認(rèn)為是推廣一體化成果和保證歐洲和平安全的重要政策性工具。歷史上，歐共體和歐盟共完成7輪擴(kuò)員，成員國從最初的6國增至28國。冷戰(zhàn)結(jié)束后的歐盟東擴(kuò)規(guī)模最大，影響最為深遠(yuǎn)，吸引了10個中東歐國家先后加入。但自2013年克羅地亞入盟后，10年來，歐盟擴(kuò)大的進(jìn)展乏善可陳。2020年英國正式“脫歐”更是對歐盟擴(kuò)大政策的一次重創(chuàng)。在擴(kuò)盟的方向上，雖然早在2003年首屆歐盟—西巴爾干峰會上，歐盟就已確定了未來擴(kuò)大的方向，但20年間西巴爾干國家的入盟進(jìn)程明顯滯后。

歐盟擴(kuò)大進(jìn)程的長期停滯主要受三方面因素的影響。一是“爆炸式”東擴(kuò)后歐盟產(chǎn)生了“擴(kuò)大疲勞癥”。冷戰(zhàn)結(jié)束后10個中東歐國家先后入盟，在結(jié)構(gòu)上打破了歐盟成員國以西歐發(fā)達(dá)國家為主體的格局。這一“爆炸式”擴(kuò)容客觀上迫切要求歐盟采取“深化”而非“擴(kuò)大”政策，以便鞏固一體化的成果。二是歐盟深陷多重危機(jī)且自顧不暇。2009年以來歐盟先后陷入歐債危機(jī)、難民危機(jī)和英國“脫歐”等危機(jī)，疲于應(yīng)對內(nèi)部治理的種種問題，其“和平、安全與繁榮”的形象大打折扣，歐盟的權(quán)威性和“吸引力”大幅下降。自《里斯本條約》簽署以來，歐洲一體化深化的步伐停滯，難以形成擴(kuò)大與深化之間的聯(lián)動效應(yīng)。三是歐盟成員國及潛在入盟國推動擴(kuò)大的積極性減弱。法國和德國等歐盟核心成員國并非擴(kuò)大政策的堅定支持者，歐債危機(jī)的爆發(fā)削弱了希臘、西班牙等國繼續(xù)推動西巴爾干國家入盟的能力。難民危機(jī)和英國“脫歐”導(dǎo)致保護(hù)主義、民粹主義等在歐盟成員國日益盛行，在一定程度上對西巴爾干國家的入盟意愿產(chǎn)生了消極影響。[1]

自20世紀(jì)70年代，歐共體開始擴(kuò)大進(jìn)程，接收英國、丹麥和愛爾蘭為成員國，80年代接納希臘、葡萄牙、西班牙3國入盟，90年代接納奧地利、瑞典和芬蘭3國。這一系列“北擴(kuò)”和“南擴(kuò)”進(jìn)程，主要以《羅馬條約》和《歐洲聯(lián)盟條約》中所規(guī)定的“每個歐洲國家都可以申請成為歐共體和歐盟的成員”作為擴(kuò)大的地理標(biāo)準(zhǔn)，以“共同體既有成果”特別是經(jīng)濟(jì)一體化法規(guī)作為經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。在決策程序上，歐盟吸納新成員確定了以“申請國向歐盟理事會提交入盟申請，理事會決定開啟與申請國入盟談判，各成員國依據(jù)國內(nèi)法律程序批準(zhǔn)入盟協(xié)定”為主的制度機(jī)制。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐盟針對中東歐國家進(jìn)行了大規(guī)模的東擴(kuò)。歐盟順應(yīng)中東歐國家“回歸歐洲”的意愿，21世紀(jì)的第一個十年迅速完成了中東歐10國的群體性入盟。在簽署聯(lián)系國協(xié)定的基礎(chǔ)上，歐盟專門制定了《歐洲協(xié)定》作為中東歐國家入盟的基礎(chǔ)性制度文件，同時提出以候選國需要實現(xiàn)“保證民主、法治、人權(quán)，尊重和保護(hù)少數(shù)民族的制度，以及有效運作的市場經(jīng)濟(jì)”為主要內(nèi)容的“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”。一方面，這標(biāo)志著歐盟的擴(kuò)大已開始側(cè)重政治考量，而此前在接納南歐諸國入盟時，并未體現(xiàn)出明顯的政治條件。[2]另一方面，“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”并非僅適用于中東歐國家，事實上已成為所有申請入盟的國家必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。[3]

巴爾干半島素有“歐洲火藥桶”之稱。因其地緣、民族和歷史的復(fù)雜性，以及20世紀(jì)90年代經(jīng)歷了較長時間的暴力沖突和政治動蕩，歐盟對西巴爾干地區(qū)有著“特殊”的關(guān)注。首輪東擴(kuò)后尚未入盟的西巴爾干國家已明確成為歐盟擴(kuò)大的下一步目標(biāo)。但不同于首輪東擴(kuò)，針對西巴爾干國家入盟，在“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，歐盟又提出了以“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”為代表的地區(qū)性政策。此外，西巴爾干也成為歐盟專門設(shè)立峰會機(jī)制的歐洲域內(nèi)“特殊”的次區(qū)域。2003年6月，在首屆歐盟—西巴爾干峰會上，歐盟明確了西巴爾干國家入盟的條件：簽署《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)議》，加強與歐盟的貿(mào)易聯(lián)系和自主貿(mào)易，通過援助工具獲得歐盟的財政援助，鼓勵區(qū)域合作與睦鄰關(guān)系。[4]在經(jīng)歷了“擴(kuò)大疲勞癥”、金融危機(jī)和難民危機(jī)的多重沖擊后，西巴爾干擴(kuò)大進(jìn)程的長期停滯并不利于保證歐洲的和平、穩(wěn)定與繁榮。2018年2月，歐盟委員會通過了“新西巴爾干戰(zhàn)略”，宣布加強法治、強化安全和移民合作、將西巴爾干地區(qū)納入歐盟能源一體化進(jìn)程等舉措，強調(diào)歐盟與西巴爾干國家的接觸與合作，試圖激活停滯不前的入盟進(jìn)程。2020年2月，歐盟委員會又提出西巴爾干入盟必須“更可預(yù)測、更可靠、更有活力和更具強大的政治導(dǎo)向”。[5]這無疑在客觀上增加了候選國入盟的難度。

歐盟的擴(kuò)大政策作為推廣一體化深化成果的重要途徑，既具有協(xié)調(diào)一致性，也體現(xiàn)出明顯的差異性。2013年克羅地亞入盟后，尚未入盟的西巴爾干國家雖同處歐盟針對這一地區(qū)的統(tǒng)一政策框架內(nèi)，但各國的入盟進(jìn)度和前景并不相同。

1989年6月26日，歐共體首腦會議在西班牙首都馬德里開幕。西班牙與葡萄牙于1986年一同加入歐共體。

首先，黑山和塞爾維亞雖然是最早開啟入盟談判的國家，入盟前景卻仍不明朗。歐盟委員會早在2016年的評估報告中就已將黑山列為入盟準(zhǔn)備最充分的國家，但此后入盟進(jìn)程卻無實質(zhì)性進(jìn)展。塞爾維亞的入盟希望更為渺茫。歐盟認(rèn)為塞爾維亞在司法獨立、打擊腐敗、媒體自由和打擊有組織犯罪方面應(yīng)加快改革。塞爾維亞與科索沃之間的緊張關(guān)系以及與俄羅斯的友好關(guān)系也是實現(xiàn)入盟的兩大障礙。2021年3月，歐洲議會強調(diào)塞爾維亞和科索沃實現(xiàn)關(guān)系正?；瞧淙朊说那疤嵋蟆?月，歐盟委員會進(jìn)一步指出，塞爾維亞在外交政策方面保持與歐盟政策的一致性將是入盟的一項重要考量。其次，北馬其頓和阿爾巴尼亞兩國較早獲得候選國地位，但遲遲未開啟入盟談判。北馬其頓是第一個與歐盟簽署《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)議》的西巴爾干國家，但因在涉及國名以及歷史語言文化問題上分別與希臘和保加利亞存在爭端和爭議，兩國對開啟北馬其頓的入盟談判持否定態(tài)度。由于歐盟將阿爾巴尼亞與北馬其頓兩國的入盟進(jìn)程聯(lián)系在一起，因此阿爾巴尼亞的入盟進(jìn)程也受到北馬其頓入盟“波折”的負(fù)面影響。最后，波黑作為潛在候選國申請入盟時間晚，前景也不樂觀。2019年，歐盟委員會提出民主、法治、基本權(quán)利、國家職能和公共行政改革等14個關(guān)鍵優(yōu)先事項，作為同意波黑開啟入盟談判的前提。2021年歐盟委員會發(fā)布的年度評估報告指出，波黑的國內(nèi)政治和相關(guān)爭端阻礙了關(guān)鍵優(yōu)先事項取得進(jìn)展。[6]

隨著2022年2月烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)，西巴爾干入盟進(jìn)程出現(xiàn)了突破性進(jìn)展。在2022年6月舉行的歐盟—西巴爾干國家領(lǐng)導(dǎo)人會議上，歐洲理事會主席米歇爾明確指出，“這是一個重要時刻，歐盟有非常強烈的政治意愿重新激活與西巴爾干地區(qū)的進(jìn)程?！盵7]歐盟強調(diào)應(yīng)加快西巴爾干國家的入盟進(jìn)程，推進(jìn)歐盟與該地區(qū)的融合，并提出了包括解決保加利亞和北馬其頓遺留問題，開啟北馬其頓和阿爾巴尼亞入盟談判，推動塞爾維亞和科索沃關(guān)系正?；约安ê趹椃ㄐ薷暮瓦x舉改革等問題。

同時，在2022年上半年法國擔(dān)任歐盟輪值主席國期間，馬克龍總統(tǒng)提出了一項旨在緩解北馬其頓與保加利亞兩國有關(guān)語言、歷史和族裔權(quán)利爭端的議案，以有效推動北馬其頓入盟進(jìn)程。在法國的外交斡旋下，7月17日，保加利亞和北馬其頓簽署睦鄰友好條約雙邊議定書。隨后，歐盟與北馬其頓、阿爾巴尼亞舉行會議，正式宣布開啟與兩國入盟談判，此前兩國已分別經(jīng)歷了長達(dá)8年和17年的等待，這也標(biāo)志著西巴爾干國家入盟進(jìn)程迎來歷史性時刻。12月6日，歐盟—西巴爾干峰會首次在西巴爾干國家阿爾巴尼亞舉行。歐盟強調(diào)與西巴爾干地區(qū)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要性，承諾向西巴爾干國家提供一攬子能源支持計劃等，呼吁西巴爾干各國在涉及對俄羅斯制裁等問題上應(yīng)與歐盟共同外交與安全政策保持協(xié)調(diào)一致。歐盟將通過可逆和擇優(yōu)的方式，推進(jìn)西巴爾干國家入盟。

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，波黑的入盟進(jìn)程也明顯加快。2022年10月，歐盟委員會提出，在波黑能夠保證加強法治、打擊腐敗及有組織犯罪、改革移民管理和保護(hù)公民基本權(quán)利等方面的基礎(chǔ)上，將給予波黑候選國地位。12月，歐洲理事會同意給予波黑正式歐盟候選國地位。2023年6月，在歐盟—西巴爾干峰會20周年紀(jì)念大會上，歐盟通過了西巴爾干國家入盟新宣言。8月，歐洲理事會主席米歇爾和歐盟外交與安全政策高級代表博雷利均公開表示，歐盟應(yīng)在2030年前做好一次性接納10個新成員國的準(zhǔn)備。

在烏克蘭危機(jī)升級的背景下，歐盟迅速重啟擴(kuò)大進(jìn)程，特別是重新激活西巴爾干國家的入盟進(jìn)程，主要緣于三方面的因素。

一是應(yīng)對歐洲安全形勢和地緣政治危機(jī)的需要。烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)使得冷戰(zhàn)后歐洲的安全格局發(fā)生根本性變化，地緣政治安全形勢日益嚴(yán)峻，歐洲各國對傳統(tǒng)安全意義上的領(lǐng)土主權(quán)的威脅感知明顯上升。2023年3月，歐盟發(fā)布的《安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》明確指出，“俄羅斯的行動嚴(yán)重和直接威脅歐洲安全秩序和歐洲公民的安全?！蔽靼蜖柛傻貐^(qū)因其敏感的地理位置、較落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、復(fù)雜的民族和歷史問題，以及俄羅斯在塞爾維亞、波黑和黑山等國的傳統(tǒng)影響，很可能會成為影響歐洲安全的不穩(wěn)定因素。歐盟需要通過持續(xù)推動歐洲一體化進(jìn)程，加大對西巴爾干地區(qū)的投入，以避免該地區(qū)的動蕩和減少對俄羅斯的依賴，從而保證歐洲的和平、穩(wěn)定與安全。

二是扭轉(zhuǎn)西巴爾干國家入盟認(rèn)同度下降的現(xiàn)實。西巴爾干國家均將入盟作為本國的優(yōu)先事項，但除了2013年克羅地亞實現(xiàn)入盟外，近10年西巴爾干國家的入盟進(jìn)展十分緩慢。同時，歐盟外交的局限性在西巴爾干地區(qū)表現(xiàn)明顯。歐盟在調(diào)解塞爾維亞和科索沃、保加利亞和北馬其頓等巴爾干地區(qū)間爭端上并不成功。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐洲理事會首先決定給予烏克蘭和摩爾多瓦歐盟候選國地位，認(rèn)可格魯吉亞潛在候選國身份，這引發(fā)了已等候入盟長達(dá)10余年的西巴爾干各國的失望和不滿。因此歐盟亟須對西巴爾干入盟表現(xiàn)出明確的決心和行動，以使西巴爾干國家恢復(fù)入盟信心。

三是歐盟成員國對西巴爾干國家入盟態(tài)度的轉(zhuǎn)變。一方面，作為歐盟引擎的法德兩國，在推動西巴爾干入盟問題上的態(tài)度和立場從消極和搖擺變得主動而積極。2022年6月，法國主持歐盟—西巴爾干國家領(lǐng)導(dǎo)人會議，明確了歐盟對西巴爾干的投資以及給予西巴爾干國家明確的入盟前景。法國積極斡旋解決保加利亞和北馬其頓之間的爭議，并得到保加利亞和北馬其頓議會的支持，為北馬其頓和阿爾巴尼亞開啟入盟談判掃清了障礙。德國積極推動“柏林進(jìn)程”。德國總理朔爾茨表示，歐盟需要更加積極地采取行動，接納西巴爾干國家入盟。另一方面，作為中東歐國家的重要一員，2022年下半年擔(dān)任歐盟輪值主席國的捷克是西巴爾干國家入盟的堅定支持者。在捷克擔(dān)任歐盟輪值主席國期間，西巴爾干國家參加了在布拉格舉行的歐洲政治共同體首次會議，在阿爾巴尼亞首都地拉那舉行了歐盟成員國和西巴爾干國家首腦會議，以及波黑正式獲得入盟候選國地位。

烏克蘭危機(jī)是促使歐盟重啟擴(kuò)大進(jìn)程的重要外部推動力。在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟重新激活西巴爾干入盟進(jìn)程的同時，歐洲理事會還批準(zhǔn)了烏克蘭和摩爾多瓦獲得歐盟候選國地位，以及格魯吉亞作為歐盟潛在候選國的資格。烏克蘭和摩爾多瓦從提交入盟申請到獲得候選國資格僅用時4個月，這與西巴爾干國家經(jīng)歷數(shù)年獲得候選國資格，加之等待10余年才開啟入盟談判的境況形成強烈反差，也表明烏克蘭危機(jī)在一定程度上重塑了歐盟擴(kuò)大的方向和目標(biāo)。然而，一旦外部危機(jī)結(jié)束，新一輪擴(kuò)大將可能對歐洲一體化產(chǎn)生更持久和復(fù)雜的影響，其中最復(fù)雜和充滿不確定性的仍是西巴爾干國家入盟問題。

一是西巴爾干國家的入盟之途依舊坎坷。從談判進(jìn)程來看，在西巴爾干已開啟入盟談判的4國中，黑山經(jīng)過11年談判已在35項議題中涉及了33項，但法治議題遲遲未取得進(jìn)展，其預(yù)計于2024年入盟的設(shè)想恐難以實現(xiàn)。塞爾維亞入盟談判已涉及22項議題，但在短期內(nèi)解決塞爾維亞與科索沃關(guān)系問題，并要求塞爾維亞采取與歐盟協(xié)調(diào)一致的對俄羅斯政策仍是一道難題。從歐盟大國的外交斡旋能力來看，法國總統(tǒng)馬克龍?zhí)岢龅慕鉀Q北馬其頓和保加利亞爭端方案的成效有限。法國促使兩國暫時擱置爭議，緩解了緊張形勢，但并未徹底解決問題。該方案雖然獲得了北馬其頓議會的支持，但也引發(fā)了國內(nèi)民眾的抗議。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，保加利亞總理佩特科夫提出保加利亞將成為一個“正常的歐洲國家”的親歐盟立場，并放棄了此前針對北馬其頓入盟的否決態(tài)度，配合歐盟掃除了北馬其頓入盟的一大障礙。但隨之而來的議會不信任動議迫使佩特科夫辭職，議會再次選舉未果，直至2023年6月才組建新政府。保加利亞政局的不穩(wěn)定將可能增加北馬其頓入盟前景的不確定性。從一體化深化的領(lǐng)域來看，首批入盟的中東歐國家已入盟多年，在加入歐元區(qū)和申根區(qū)的進(jìn)程上仍充滿波折，西巴爾干國家同樣任重道遠(yuǎn)，不可能一蹴而就。

2023年10月2日，歐盟在烏克蘭首都基輔舉行外長會，這也是歐盟外長會首次在歐盟境外舉行，歐盟高級官員稱將推動烏克蘭入盟。

2022年6月16日，北馬其頓奧赫里德，北馬其頓總統(tǒng)史蒂沃·彭達(dá)羅夫斯基會見歐洲理事會主席查爾斯·米歇爾。

二是西巴爾干國家的入盟質(zhì)疑傾向有所上升。一方面，歐洲一體化的“雙速”或“多速”路徑使得東擴(kuò)后入盟的中東歐國家歸屬于“邊緣”的“新歐洲”，西巴爾干各國可從中看到相似的未來前景，從而產(chǎn)生質(zhì)疑。另一方面，從歐盟的入盟年度評估報告來看，歐盟多強調(diào)加入歐盟的門檻和要求，對于西巴爾干國家自身的關(guān)切和考慮不足，這種不對等性也會加劇西巴爾干國家的不滿情緒。歐盟在新的西巴爾干擴(kuò)大戰(zhàn)略文件中，明確強調(diào)入盟是基于基本價值觀的認(rèn)同，但并未試圖幫助西巴爾干國家構(gòu)建成為真正的歐盟成員國，而是建立起新的“主導(dǎo)—依賴”關(guān)系，這也是引發(fā)西巴爾干國家疑慮的重要原因。阿爾巴尼亞總理拉馬指出，“我們已完成所有任務(wù)，并等待與歐盟坐在一起開始談判時，這實際上是在挾持我們?！盵8]同時，西巴爾干國家復(fù)雜的民族宗教和歷史問題，也在一定程度上使歐盟難以完全復(fù)制首輪東擴(kuò)的模式。

歐盟重啟擴(kuò)大進(jìn)程可能使歐洲一體化的未來面臨雙重困境。一方面，歐盟存在能力的有限性與擴(kuò)盟的復(fù)雜性之間的難題。近些年歐盟自身陷入重重危機(jī)，歐盟治理面臨著合法性、制度建設(shè)以及能力不足等方面的多重困擾，[9]并直接表現(xiàn)為歐洲一體化深化的裹足不前。擴(kuò)大進(jìn)程既是歐盟推廣歐洲一體化深化成果的重要途徑，也需要歐盟本身具有更強大和穩(wěn)固的能力來吸納新成員的加入和融入。歐盟為此提出了一系列旨在改善制度和政策框架、完善決策機(jī)制和提高決策效率的倡議。但新的一輪擴(kuò)大后，特別是西巴爾干國家的入盟將大大增加歐盟內(nèi)部成員國之間的異質(zhì)性和不平衡性，這可能進(jìn)一步加劇歐盟業(yè)已存在的種種治理困境。

另一方面，歐盟在緩解安全焦慮與實現(xiàn)戰(zhàn)略自主之間存在矛盾。歐洲一體化雖然起始于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但其根本是解決歐洲所面臨的安全難題。法德和解建立煤鋼聯(lián)營是化解二戰(zhàn)后德國給歐洲安全帶來“壓力”的創(chuàng)造性方式。《馬斯特里赫特條約》簽訂以來歐洲一體化從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向共同外交與安全方面的“外溢”是安全政策一體化的重要一步。自2019年新一屆歐盟委員會設(shè)立“地緣政治委員會”以來，歐盟對地緣政治的格外關(guān)注日益凸顯。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟重啟擴(kuò)大進(jìn)程明顯地轉(zhuǎn)向“前蘇聯(lián)空間”，這是進(jìn)一步強化地緣政治安全的表現(xiàn)。歐盟緊隨美國立場，無疑將加劇歐洲地緣政治的博弈，進(jìn)一步增加歐洲的安全風(fēng)險。歐盟在安全與防務(wù)方面對美國依賴不斷加深，這將使歐洲構(gòu)建獨立的安全與防務(wù)力量的目標(biāo)變得不切實際，也意味著歐盟實現(xiàn)“戰(zhàn)略自主”的宏偉藍(lán)圖變得遙遙無期。

[1]劉作奎：《延續(xù)與調(diào)整：歐盟對西巴爾干的國家構(gòu)建政策研究》，載《當(dāng)代世界與社會主義》2019年第6期，第103頁。

[2]朱曉中：《歐洲的分與合：中東歐與歐洲一體化》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2017年版，第129頁。

[3]高歌：《中東歐國家入盟與歐盟的機(jī)制創(chuàng)新》，載《俄羅斯學(xué)刊》2023年第2期，第77-78頁。

[4]?“Stabilisation?and?Association?Agreement，”?June?2003，?https：//neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/englargement-policy/glossary/stabiisation-and-association-agreement_en.

[5]?“Enhancing?the?Accession?Process-A?Credible?EU?Perspective?for?the?Western?Balkans，”?February?2020，?https：//ec.europa.eu/neighbourhood-englargement/sites/near/files/englargement-methodology_en.pdf.

[6]姜琍、張海燕：《烏克蘭危機(jī)與中東歐國家融入歐洲一體化進(jìn)程的推進(jìn)》，載《歐亞經(jīng)濟(jì)》2023年第3期，第52頁。

[7]?European?Council，?“EU-Western?Balkans?Leaders’?Meeting，”?June?23，?2023，?https：//www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit?/2022/06/23/.

[8]?“Where?Do?Western?Balkan?Nations?Stand?with?Their?EU?Membership?Bids？”?October?2021，?https：?//www.euronews.?com/my-europe?/2021/10/05/eu-facing-crisis-of-credibility-in-?western-balkans-as-leaders-meet-for-regional-summit.

[9]田小惠、慕陽子：《當(dāng)前歐盟治理的困境及其根源》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2021年第4期，第44-52頁。