張琦瑞 山西省交通開發(fā)投資集團有限公司

引言

基礎設施建設能提高公共服務水平，反映出一個國家的綜合實力。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，人們的交通出行需求日益增加，因此交通領域的基建項目數(shù)量增多，一大批新建、改建、擴建項目正在施工中。此類項目由于投資規(guī)模大，不能單純依靠國家財政撥款，選擇一種安全可行的融資方式，才能確保施工活動有序進行[1]。項目融資過程中，勢必會存在一些風險，這就要求各參建方加強協(xié)作，不斷優(yōu)化融資模式，提高資金使用效率，最終實現(xiàn)投資效益的最大化。本文探討了交通基建項目融資模式的優(yōu)化措施，以供同業(yè)人員參考。

一、基礎設施建設項目的融資特點

(一)社會公益性

基建項目與國民生計密切相關，原因在于此類項目建成后，直接為生產活動和日常生活服務，能促進經濟社會健康發(fā)展，因此項目融資具有社會公益性。以交通基建項目為例，作為一種公共產品，首先，具有非排他性，在使用過程中產生的收益，不能僅僅為某些人擁有。其次，具有非競爭性，一個使用者對該項目的消費，不會減少它對其他使用者的供應。最后，具有正外部性，它的使用能降低交通成本、提高經濟效益。正是由于社會公益性這一特征，吸引了不少投資者參與其中，獲得收益的同時也在履行社會責任[2]。

(二)融資結構多樣化

基建項目的建設規(guī)模大、周期長，需要投入的資金較多，且項目施工中的風險因素多。為了更好地控制風險，實現(xiàn)投資效益的最大化，會采用多樣化的融資結構，一方面，增加融資主體的數(shù)量，更好地分擔風險因素；另一方面，能增強對外部環(huán)境變化的抵抗能力，提高資金運行管理質量，推動項目建設有序實施。

(三)政府占據(jù)主導地位

基建項目是非營利性的，為了保證非營利性這一特征，此類項目由政府占據(jù)主導地位。對于投資方而言，政府參與其中能增強投資者的信心，發(fā)揮出“定心丸”的作用；對于施工方而言，政府參與其中能提供必要的幫助和支持，加快項目建設速度；對于人民群眾而言，政府參與其中是質量的保證，有助于周邊居民積極配合施工作業(yè)。

二、基礎設施建設項目常見的融資模式

(一)BOT融資模式

BOT指的是建設—經營—轉讓，是私營企業(yè)參與基建項目，向社會提供公共服務的一種方式。在我國，BOT融資模式一般稱之為特許權，是針對某個基建項目，政府有關部門與私營企業(yè)之間，完成特許權協(xié)議的簽訂，由私營企業(yè)負責項目的投資、建設和維護，在特許期限內獲得經濟效益。特許期滿后，該項目從私營企業(yè)手中移交給政府部門，后續(xù)由政府部門管理，而且移交過程是無償?shù)?。BOT作為一種新型融資方式，法律特點表現(xiàn)在：資金問題由投資者自行解決，政府不提供擔保資金，但可通過貸款、參股等方式共同投資[3]。例如，國外的英法海峽隧道項目，國內重慶經敘永至筠連高速公路瀘州段項目、瀘州至古藺高速公路項目，均是采用BOT融資模式的典型案例。

(二)PPP融資模式

PPP即公共私營合作制，指的是政府部門和私人組織合作，共同建設基建項目。該融資模式的典型結構是：政府有關部門與中標單位共同組建公司，雙方完成特許合同的簽訂，由共同組建的公司負責籌資、建設與經營活動。本質上看，PPP模式是政府給予私人組織長期的特許經營權、收益權，換取基建項目的建設及運營，最終目標是各個參與方實現(xiàn)多贏。總結起來，PPP融資模式的優(yōu)點包括：①增加了投資主體數(shù)量；②為政府職能轉換創(chuàng)造了有利條件；③項目風險分配更加合理，能有效避免費用超支、工期逾期等情況發(fā)生。大量實踐證實，相同項目采用PPP融資模式，對政府而言能顯著節(jié)約費用成本，有助于建設任務按時完成[4]。

(三)TOT融資模式

TOT即移交—經營—移交，工程項目先由政府部門或國有企業(yè)建設完成，與投資人完成協(xié)議簽訂，雙方約定在一定期限內，將產權、經營權轉讓給投資人。在約定期內，投資人對項目進行運營，獲得經濟效益；約定期滿，項目產權、經營權回到政府部門或國有企業(yè)手中。TOT融資模式的優(yōu)點在于：第一，基礎設施作為一項存量資產，采用TOT模式可進行盤活，最大程度上發(fā)揮出經濟效益和社會效益，為城市經營發(fā)展提供新途徑。第二，社會投資總量增加，利用基礎行業(yè)帶動相關產業(yè)發(fā)展，有助于整個社會經濟健康發(fā)展。第三，合理配置社會資源，在市場競爭作用下，倒逼經營單位提高生產管理水平，消除壟斷經營中存在的弊端。第四，有助于政府部門轉變觀念和職能，將工作重點放在城市建設規(guī)劃上，引導社會資金投入正確的方向，更好地開展公共服務工作。

此外，還有BOO、BLT、ROT、BST等多種融資模式，且這些融資模式在國內外的基建項目中得到了廣泛應用。可見，隨著新型融資模式的出現(xiàn)，對融資管理工作提出新的挑戰(zhàn)。

三、融資模式優(yōu)化案例分析及帶來的啟示

(一)企業(yè)概況

以某交通發(fā)展集團公司為例，是市屬一級國有企業(yè)，于2010年注冊成立，注冊資金2億元，主要負責國有資產運營管理、城市公共交通服務、重大交通項目投資、交通和市政工程項目設計總承包等經營活動。該集團公司下轄路橋工程、路橋工程等7家子公司，現(xiàn)有職工3 000余人。截至2022年底，該集團公司累計完成交通基建項目建設總里程1 200 km，運營公交線路240條，擁有公共汽車2 600余量、出租車1 500余輛，不僅改善了交通運輸條件，而且對經濟社會發(fā)展具有推動作用。

(二)融資模式優(yōu)化方法

1.BT項目的融資優(yōu)化

在國道改線項目中，線路全長28 km，按照一級公路標準設計，項目總投資43億元，其中建設費用33億元，其他費用10億元。該項目建設工期長，建設資金由市級財政部門統(tǒng)籌解決，決定采用BT融資模式：市政府委托該集團公司作為業(yè)主，公開招標確定A公司是項目投資人及施工總承包單位；在此基礎上，A公司組建B公司，由B公司負責投資與項目建設。該集團公司是項目業(yè)主，對項目進行全面監(jiān)督管理，與B公司簽訂BT建設協(xié)議，工作重點有兩個：一是對項目資金的籌集進行全過程監(jiān)管；二是對項目施工進行全面監(jiān)督。項目驗收合格移交給業(yè)主，市政府向A公司回購項目。

本項目采用分段回購方式，回購期共計3年。在融資優(yōu)化上，合同中明確規(guī)定：第一，B公司籌資總額為33億元，其中40%是A公司的自有資金約13.2億元，按照中標方案投入資金。第二，首次投入資金不低于自有資金的25%約3.3億元，其余75%根據(jù)分期投入，以施工進度計劃為準。第三，負債性資金為B公司籌資總額的60%約19.8億元。第四，A公司不能采用任何方式，通過B公司籌集本應自身出資的項目資金。

2.PPP項目的融資優(yōu)化

在市政道路建設項目中，線路全程約12 km，設計為雙向六車道，行車速度為60 km/h，總投資34億元。該項目采用PPP融資模式，市政府委托該集團公司作為甲方實施人，中標的A公司作為乙方，是該項目的社會投資人；B公司作為丙方，是該項目的政府出資人。三方簽訂PPP合同，其中市政府授權B公司對項目進行運營管理，A、B兩公司組建PPP項目公司，持股比例分別為70%和30%，負責本項目的投資、建設、運營、維護等工作，并承擔相應的風險。

本項目的合同期限共計15年，包括建設期4年、運營期11年。在融資優(yōu)化上，一是A公司根據(jù)合同內容，編制每一年的資金需求計劃，先由集團公司、B公司初審，再由市財政局詳細審批，提高審批全面性。二是審批環(huán)節(jié)結束后，向股東提出項目資金申請，確保申請資金準確。三是以批準后的資金需求計劃為準，由A、B兩公司撥付資金，確保及時、足額到位，避免影響施工進度。四是B公司的注冊資本，在A公司資金到位后進行撥付。

3.ABS項目的融資優(yōu)化

ABS指的是收益權資產支持專項計劃，該集團公司在項目建設和車輛購置上，為了解決資金問題，下屬公交公司利用票款收入進行資產證券化融資，制定公交經營收費ABS計劃。該融資模式的具體內容是：公交公司是原始權益人，ABS計劃的基礎資產是公交經營收費收益權，受益范圍從ABS計劃設立當日起，直到未來96個月時間，所有的公交票款收入均囊括在內。

本項目資金規(guī)模為6.8億元，采取的融資優(yōu)化措施如下：第一，將ABS證券分為優(yōu)先級、次級兩類，采用超額現(xiàn)金流覆蓋方案，一方面確保資產支持證券本息回流的可靠性；另一方面用于補足差額。第二，ABS計劃實施后第3年末，計劃管理者與投資者享有不同權利，前者可選擇是否調整票面利率，后者可選擇是否進行回售。

(三)帶來的啟示

通過該案例，在基建項目融資模式管理上帶來的啟示如下：

一是堅持市場化路線。對融資模式進行優(yōu)化，要堅持市場化路線，遵循市場發(fā)展規(guī)律。一方面要保證項目建設順利推進，另一方面要考慮各方的利益、風險，如此才能建立長期合作關系，實現(xiàn)基建項目的穩(wěn)定運營。

二是采用多元化融資。拓展融資渠道，應該采用多元化融資方案，例如公司債、私募債、融資租賃、ABS等，在提高融資規(guī)模的同時，注意控制融資成本，從而改善公司的債務結構。

三是注重風險評估控制。項目實施過程中，成立專業(yè)的融資風險管理小組，由采購、施工、財務等部門人員組成。識別融資風險因素，進行科學評估，并采取積極有效的應對措施。在這個過程中，明確管理者的職責和權限，最大程度上避免風險發(fā)生。

四是落實績效評價工作。加強融資監(jiān)管工作，應該落實績效評價，由政府部門、項目實施單位和人民群眾共同組成，合理設置評價指標，如項目進度目標的實現(xiàn)程度、工期延誤情況、公共服務質量、群眾滿意度等，提高資金使用效益。

四、交通基礎設施建設項目融資模式的優(yōu)化措施

(一)多方參與，拓寬融資渠道

從交通基建項目的特征出發(fā)，在融資環(huán)節(jié)必須引入多方參與其中，從而拓寬融資渠道，保證充足的資金投入。在過去，交通基建項目的融資，將社會資本尤其是民營私營企業(yè)的資金排除在外，而國有企業(yè)對銀行機構的依賴性較強，影響到企業(yè)的資本結構。在未來，應該將國有企業(yè)和民營企業(yè)有機結合，發(fā)揮出各自的優(yōu)勢，其中國有企業(yè)的資本雄厚、信用等級高，尤其債券發(fā)行上具有優(yōu)勢；而民營企業(yè)經營管理靈活，通過證券市場融資具有優(yōu)勢。因此，國企應加強對外合作，共同成立基建項目公司，達到多元化融資的效果。具體操作上，國有企業(yè)應該積極行動，引入社會上的優(yōu)質資本，尤其是選擇能力強、信用好的民營企業(yè)，建立長期合作關系，對基建項目的融資模式進行創(chuàng)新。

(二)謹慎決策，加強協(xié)調互動

第一，這里的謹慎決策，指的是謹慎選擇合作公司。交通基建項目融資過程中，對于合作公司的選擇，應該從多個因素進行綜合考慮，如專業(yè)資質、管理經驗、技術能力、資本實力、信用等級等[5]。這就要求企業(yè)做好調研工作，對招標條件進行全面設計，遵循平等協(xié)商的原則，確定政府部門與項目公司之間的權利、義務，共同管理、共同承擔風險。

第二，加強協(xié)調互動，是為了增強項目投資方、參建方之間的凝聚力，實現(xiàn)信息資源共享。結合交通基建項目的實際情況，在前期規(guī)劃、成本價格、運營維護、移交回收等環(huán)節(jié)，均要進行詳細的商談，兼顧各方利益。另外，為保證資金安全，加快項目建設進度，可建立項目聯(lián)審機制，對資金投入、物料采購、運營管理等內容進行評審和監(jiān)督，達到降本增效的目標。

(三)完善監(jiān)督，強化資金管理

對融資模式進行優(yōu)化，除了“開源”以外，還要從“節(jié)流”的角度出發(fā)。交通基建項目規(guī)模大、建設周期長，必須加強資金管理，才能提高資金的利用效率，避免出現(xiàn)閑置、浪費等情況。第一，針對地方財政撥款，嚴格按照專項資金的要求進行管理，落實項目調查評估工作，確保資金用在正確的地方。第二，針對社會資本，采用基金、擔保等方式創(chuàng)新管理方法，對項目資金儲備進行擴充。第三，項目建設運營中，制定科學合理的評價指標體系，對建設施工全過程進行監(jiān)督，以確保資金使用的安全性。第四，必要時引入第三方機構或群眾的力量，主動接受社會監(jiān)督，定期公示資金使用情況，對使用效果進行評價。

(四)防控風險，健全回報機制

風險伴隨著經濟活動而生，防控風險也是優(yōu)化融資模式不可或缺的內容。第一，政府部門與國有企業(yè)、私有企業(yè)合作，共同組建項目建設公司，加強合同管理，嚴格執(zhí)行公司的規(guī)章制度，明確各方的權利義務，有助于分擔融資壓力，減少財務風險發(fā)生。第二，發(fā)揮出政府部門的主導作用，項目公司向銀行機構提出貸款時，政府可出臺一些優(yōu)惠政策，在審批、信貸、利息等方面提供扶持，加快項目進展，有效防范風險[6]。第三，私企發(fā)揮出自身的經營優(yōu)勢，積極探索信托、基金等融資模式，通過資產證券化產生協(xié)同效應；在項目運營成本上，可設置補償機制來吸引社會資本。第四，在成立項目公司、確定合作時，嚴格按照法規(guī)程序執(zhí)行，依據(jù)合同條約內容管理，保證各方資本的回報率，形成健全的回報機制。

五、結語

綜上所述，基礎設施建設項目具有社會公益性，其融資結構多樣化，且政府占據(jù)主導地位。本文針對基建項目融資管理現(xiàn)狀，結合實際案例提出融資模式的優(yōu)化措施，包括多方參與拓寬融資渠道，謹慎決策加強協(xié)調互動，完善監(jiān)督強化資金管理，防控風險健全回報機制。如此，才能推動基建項目順利實施，提高經濟效益和社會效益。