楊炘明

（龍巖市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所，福建 龍巖 364000）

我國內(nèi)部控制管理工作雖起步較晚，但相關(guān)的研究成果輩出，可就其理論內(nèi)容來看，更多側(cè)重于金融、制造、服務(wù)等熱門行業(yè)，而面向農(nóng)業(yè)板塊的少之又少，十分薄弱。本文對農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的分析與探討，能夠基于現(xiàn)有理論基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)業(yè)內(nèi)部控制的對接，進(jìn)而構(gòu)建成一套具有農(nóng)業(yè)特色管理體系，提高其對實(shí)際活動的指導(dǎo)力。同時，從實(shí)踐角度來看，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理、改革，能夠以小見大，推動農(nóng)業(yè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級，對社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著重大意義。

一、內(nèi)部控制定義概述

總的來說，內(nèi)部控制實(shí)際上就是為了保證單位經(jīng)營活動順利實(shí)行、財務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠等進(jìn)行的一套自律、自糾、自查的管理系統(tǒng)。在1936年，美國會計師協(xié)會發(fā)布的《獨(dú)立注冊會計師對財務(wù)報表審計》中首次提出了內(nèi)部控制概念，此后，內(nèi)部控制理念被不斷擴(kuò)充、豐富，直到1992年COSO委員會發(fā)布了《內(nèi)部控制—整合框架》，其中從責(zé)任、目標(biāo)、性質(zhì)及流程等方面對內(nèi)部控制下了全面的定義[1]。而就我國內(nèi)部控制發(fā)展來看，相較發(fā)達(dá)國家較晚，但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，政府部門加快建設(shè)內(nèi)部控制規(guī)范，但尚未形成如《內(nèi)部控制—整合框架》一般的綜合體系。

直到2008年，我國財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，要求上市公司對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自評且披露，2010年，《內(nèi)部控制配套指引》發(fā)布，開始從上市公司向本土大中型企業(yè)過渡，后續(xù)隨著《國有企業(yè)內(nèi)部控制框架》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等的印發(fā)與實(shí)施，我國內(nèi)部控制發(fā)展建設(shè)日趨完善。

二、農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制制度現(xiàn)存問題

（一）內(nèi)控環(huán)境問題

內(nèi)部控制環(huán)境是農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位發(fā)揮內(nèi)部控制價值作用的根本，但目前農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的內(nèi)控氛圍感明顯不強(qiáng)。一方面，管理類人才較少。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的人員素質(zhì)雖普遍較高，但是管理型人才較少，甚至是沒有，部分管理層級人員甚至不知道什么是內(nèi)部控制，更不用說執(zhí)行，人員根基未打好，內(nèi)部控制無法下沉。另一方面，管理層級多。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位同大多數(shù)事業(yè)單位一樣，形成了較為煩瑣的管理層級，人浮于事，決策效率低下，導(dǎo)致很多工作無法落到實(shí)處上，決策制定戰(zhàn)線長，復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)直接削弱了內(nèi)部控制的實(shí)行效果。

（二）風(fēng)險管理問題

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的風(fēng)險管理一直都是問題頻發(fā)且未得到控制的部分。一是其風(fēng)險管理意識十分薄弱。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的事業(yè)單位性質(zhì)，就意味著其風(fēng)險管理意識的先天不足，在穩(wěn)定財政撥款、隱性政府擔(dān)保下，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位認(rèn)為自身不存在風(fēng)險，因?yàn)轱L(fēng)險管理的背后有國家承擔(dān)，這就導(dǎo)致單位全員缺乏成本意識，也就更不會采取風(fēng)險管理行動，導(dǎo)致看似農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位沒有風(fēng)險，實(shí)際上其只是將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了國家。

二是現(xiàn)有風(fēng)險管理的形式化嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位一心想著怎么出科研成果，一般都沒有成立專門的風(fēng)險管理小組，對單位開展的活動進(jìn)行風(fēng)險評估，有也僅抽取部分關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行簡單分析，每年都是由財務(wù)填報一份內(nèi)控報告應(yīng)付財政，整個過程形式化嚴(yán)重，無法從中發(fā)現(xiàn)真正的風(fēng)險點(diǎn)，且也未對得出的風(fēng)險報告加以利用，風(fēng)險防范不到位，潛在隱患較多。

（三）控制活動問題

內(nèi)部控制活動是整個內(nèi)部控制管理中最重要的環(huán)節(jié)，但就農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動流程來看，還存在諸多不足。

首先，審批制度建設(shè)不全。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位并未形成有效的審批流程，審批工作形式化嚴(yán)重，再加上現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的工作事項(xiàng)愈發(fā)復(fù)雜化，但單位并未據(jù)此更新審批節(jié)點(diǎn)，審批不徹底，或會造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失，間接損害國有資產(chǎn)利益。

其次，人崗劃分問題。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位也在積極響應(yīng)事業(yè)單位改革工作，部分職能部門進(jìn)行了融合和調(diào)整，但整體來看，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的人員偏少，且處于調(diào)整期，其人員和崗位缺口都較大，導(dǎo)致部分人員不得不身兼數(shù)職，未嚴(yán)格按照不相容崗位相分離原則執(zhí)行，部分工作處于未監(jiān)控狀態(tài)，一旦出現(xiàn)問題，極易出現(xiàn)責(zé)任推諉行為，責(zé)任認(rèn)定模糊，影響單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

最后，內(nèi)部控制制度執(zhí)行不徹底。盡管單位制定了相應(yīng)的內(nèi)部控制管理制度，但真正的內(nèi)部控制無法明確地按照制度內(nèi)容推進(jìn)，其柔性融進(jìn)了單位的具體活動中，但農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的活動實(shí)際執(zhí)行與內(nèi)控約定內(nèi)容出入較大，無法保證內(nèi)控制度的徹底執(zhí)行，制度內(nèi)容流于形式，缺乏與農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位活動深度結(jié)合的內(nèi)控制度體系。

（四）信息溝通問題

信息對于農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位來說十分重要，如一些涉及專利的保密信息，若沒有保護(hù)好，會直接影響到農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的未來發(fā)展，但如何把握信息溝通交流的度，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位還有待優(yōu)化。

一方面，單位的信息披露存在問題，其必須在不違背保密的前提下，滿足單位內(nèi)外的信息需求，但目前存在打著保密的幌子，拒絕給相關(guān)監(jiān)管部門提供財務(wù)或內(nèi)控上的信息，提高了國家管理的難度。

另一方面，單位內(nèi)部的信息共享問題。其中，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的信息系統(tǒng)建設(shè)有待提升，譬如網(wǎng)速較慢、數(shù)據(jù)信息還需人工輔助上傳等，浪費(fèi)了工作時間，且系統(tǒng)內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享度較低，存在重復(fù)作業(yè)，單位信息難以保持高度對稱性，降低了溝通效率，也就直接降低了工作效率[2]。

（五）內(nèi)控監(jiān)督問題

內(nèi)控監(jiān)督是對整個內(nèi)部控制管理周期的總結(jié)，但從農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位現(xiàn)行內(nèi)控監(jiān)督情況來看，并未發(fā)揮其發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的作用。

首先，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的審計質(zhì)量待提升。單位審計工作執(zhí)行不足，一方面是因?yàn)槿藛T能力的限制，再加上部分單位的審計工作由財務(wù)人員兼任，更是降低了審計質(zhì)量。另一方面是單位對審計工作的重視度待提升，現(xiàn)階段多依靠各部門、各崗位人員的自覺性，并未設(shè)置專職專崗，審計效果自然減弱。

其次，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)過于單一，且多以事后監(jiān)督為主。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的內(nèi)控監(jiān)督內(nèi)容設(shè)置多參考通用性的內(nèi)控規(guī)范要求，與自身個性化領(lǐng)域結(jié)合不牢固，且其多以事后監(jiān)督為主，淡化了事前預(yù)測、事中跟蹤監(jiān)督的作用，無法達(dá)到預(yù)測風(fēng)險的作用，只能達(dá)到亡羊補(bǔ)牢的彌補(bǔ)效果。

三、農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)優(yōu)化

（一）明確內(nèi)部控制目標(biāo)與原則，奠定制度建設(shè)基礎(chǔ)

從現(xiàn)代先進(jìn)優(yōu)秀的企業(yè)治理情況可看出，明確的戰(zhàn)略目標(biāo)、詳細(xì)的管理框架是其取得成功、極富競爭力的根本，對農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位來說同樣如此。因此，其必須明確內(nèi)部控制基本目標(biāo)與實(shí)行原則，奠定內(nèi)部控制制度構(gòu)建機(jī)制。

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度目標(biāo)，即結(jié)合單位自身運(yùn)作需要、國家財政要求以及相關(guān)政府部門監(jiān)管，結(jié)合單位當(dāng)前內(nèi)部控制現(xiàn)狀與缺陷，找出其中存在不足并加以改進(jìn)、優(yōu)化，同時對業(yè)務(wù)處理流程與管理制度細(xì)則加以細(xì)化，充分利用現(xiàn)代信息共享技術(shù)，做好單位的審計與稽核工作。

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度優(yōu)化原則總結(jié)如下。

1.合法合規(guī)性原則。即農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理，不管是流程建立還是制度搭建，都不得與國家相關(guān)法律法規(guī)相背離，微觀上來看，其必須滿足《基本規(guī)范》《配套指引》等，而宏觀上來看，像《會計法》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度》等，都是農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制管理時應(yīng)當(dāng)遵守的原則。

2.整體性原則。即農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制時，必須重點(diǎn)考慮全面性與系統(tǒng)性，對人、財、物進(jìn)行多角度的掌控，盡管內(nèi)部控制需要對單位的全活動進(jìn)行拆分與細(xì)化，逐一設(shè)計，但不得與單位整體背離，需具有較強(qiáng)的邏輯性與可操作性。

3.制衡性原則。即在進(jìn)行內(nèi)部控制籌劃時，各崗位與各人員間是相互牽制和配合的關(guān)系，主要表現(xiàn)在縱向與橫向上，如在執(zhí)行某項(xiàng)業(yè)務(wù)活動時，由兩個或兩個以上的不同崗位人員辦理，即為橫向部門牽制和配合，避免舞弊或違規(guī)行為出現(xiàn)，而除了主要執(zhí)行者操作外，還需上級管理人員的審批與通過，這即是上下級縱向間的監(jiān)督與牽制[3]。

4.效益性原則。即農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制管理，其花費(fèi)的成本盡管不太可能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，但最低限度要完成項(xiàng)目本身科研任務(wù)，盡最大可能創(chuàng)造社會效益、生態(tài)效益，只有這樣才是有價值的內(nèi)部控制管理。

（二）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位展開內(nèi)部控制工作的根本，結(jié)合工作實(shí)際，筆者建議從如下進(jìn)行優(yōu)化。

首先，清晰化單位組織結(jié)構(gòu)，精簡管理層級，保證各職能部門設(shè)計等的精簡與高效。一方面，要明確各管理層的具體職責(zé)與權(quán)限，保證權(quán)責(zé)分離而又能相互制衡，可維系單位正常運(yùn)作；另一方面，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位必須梳理內(nèi)部機(jī)構(gòu)，歸并重疊部門，精簡授權(quán)，聚焦核心職能，撤銷不必要的委員會，并編制業(yè)務(wù)流程圖、明確制度細(xì)則，并勒令全員嚴(yán)肅執(zhí)行。

其次，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位是以農(nóng)業(yè)科研為主要目標(biāo)，其科研方向必須與當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展政策為指導(dǎo)，服務(wù)于廣大農(nóng)民，參與人員要掌握十分多的專業(yè)技術(shù)，如基因?qū)W、育種等，因此單位必須做好人力資源管理工作，加大對專業(yè)知識的考核力度，致力于提升單位全員的綜合素質(zhì)。

（三）強(qiáng)調(diào)風(fēng)險管理質(zhì)量

風(fēng)險管理是農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位一直以來的短板，也是其實(shí)行內(nèi)部控制管理時必須進(jìn)行的重要事項(xiàng)。

一方面，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位必須增強(qiáng)其風(fēng)險管理意識，尤其是單位管理層的風(fēng)險重視度，可通過單位交流、專家咨詢以及專業(yè)培訓(xùn)等方式進(jìn)行內(nèi)部宣傳，積極進(jìn)行學(xué)習(xí)，沉淀風(fēng)險管理內(nèi)涵，使其轉(zhuǎn)化為單位日常工作的一種。

另一方面，做好單位風(fēng)險識別、風(fēng)險防范與控制工作，一要根據(jù)風(fēng)險的重要程度對其進(jìn)行評估劃分，分析其發(fā)生的概率；二要構(gòu)建單位風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，結(jié)合單位業(yè)務(wù)活動，明確哪種風(fēng)險采取哪種措施，做到風(fēng)險精準(zhǔn)防范、控制，降低風(fēng)險對單位的負(fù)面影響，也是減輕了國家財政的壓力，保證國有資產(chǎn)完整性的重要做法[4]。

（四）優(yōu)化內(nèi)部控制活動

內(nèi)部控制活動是踐行內(nèi)部控制有效與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位必須重視該階段的建設(shè)優(yōu)化。

第一，嚴(yán)格做好不相容職位相分離。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位需結(jié)合業(yè)務(wù)性質(zhì)，配備合理的崗位，做到專人專崗，并明確其具體的職責(zé)內(nèi)容，清晰化職責(zé)界限，嚴(yán)禁越權(quán)處理，便于后續(xù)責(zé)任的歸屬認(rèn)定，直接避免了責(zé)任推諉行為，也端正了單位人員的工作態(tài)度，提高了工作認(rèn)真度。

第二，做好授權(quán)批準(zhǔn)控制工作。授權(quán)批準(zhǔn)涉及批準(zhǔn)人與經(jīng)辦人，單位需根據(jù)其資產(chǎn)重要性與數(shù)額大小等確定相應(yīng)的審批層級與審批權(quán)限，最大程度上保證資產(chǎn)的安全完整。如項(xiàng)目組采購材料5000元及以下的，由項(xiàng)目組依據(jù)項(xiàng)目任務(wù)書自行采購，采購材料5000元以上至50000元的，項(xiàng)目組提出書面申請，經(jīng)逐級審批后方可采購。采購材料超過50000元的，項(xiàng)目組提出書面申請，則需要單位召開會議，統(tǒng)一審批通過方可采購。

第三，啟用預(yù)算管理，避免資源浪費(fèi)。一要做好預(yù)算編制工作，嚴(yán)格根據(jù)農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的實(shí)際需求確定預(yù)算內(nèi)容；二要加大預(yù)算執(zhí)行力度，保證預(yù)算計劃的剛性約束；三要做好預(yù)算反思，從中發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理周期中存在的問題，為下一階段預(yù)算籌劃提供借鑒。

（五）強(qiáng)調(diào)內(nèi)部信息溝通

在內(nèi)部信息溝通方面，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位可從如下方面進(jìn)行優(yōu)化。

一是強(qiáng)調(diào)線上系統(tǒng)運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)智能化辦公與溝通。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位雖不比其他國企或民營企業(yè)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家對農(nóng)業(yè)的愈發(fā)重視，其規(guī)模也在不斷壯大，經(jīng)營范圍愈發(fā)廣泛，人員也在不斷擴(kuò)充，這種情況下，單位必須借助線上信息系統(tǒng)的運(yùn)用，提高縱向和橫向的溝通頻率與時效性，形成可追蹤、可監(jiān)控、可管理的線上業(yè)務(wù)流程鏈條，減少人工處理的局限性，提高單位內(nèi)部信息的對稱性[5]。

二是要把握好單位信息披露程度，做好農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的信息公示工作，在保證專利信息安全的情況下，便于國家財政等相關(guān)部門了解單位實(shí)際情況，及時更新固定資產(chǎn)等信息，提高農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的信息透明度。

（六）保證監(jiān)督管理質(zhì)量

監(jiān)督管理是對單位內(nèi)部控制執(zhí)行效果和質(zhì)量的二次審查，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位可從如下幾個方面加以梳理優(yōu)化。

第一，保證審計獨(dú)立性與專業(yè)性，將單位審計工作與財務(wù)工作做明確區(qū)分，強(qiáng)調(diào)人員自我監(jiān)督的同時，提高其自糾自查的能力，組建專業(yè)審計小組或部門，積極參與到單位內(nèi)部控制建設(shè)工作中，結(jié)合單位目標(biāo)，檢查內(nèi)控行為是否有效，進(jìn)而給出合理、客觀的評價，便于后續(xù)單位修復(fù)、更正。

第二，發(fā)揮外部監(jiān)督作用，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的外部監(jiān)督力量主要源自國家和社會，一方面，通過單位的信息公示借助社會輿論進(jìn)行監(jiān)督，拉近政府與群眾的距離；另一方面，國家相關(guān)部門應(yīng)做好督查、稽核工作，便于其財政資金籌劃。

四、結(jié)束語

綜上，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制管理，不僅是其自身持續(xù)生存、運(yùn)作的基本訴求，更是國家財政、相關(guān)政府部門對其提出的根本要求。單位只有從自身實(shí)際出發(fā)，結(jié)合發(fā)展目標(biāo)和業(yè)務(wù)性質(zhì)，才能構(gòu)建出一套實(shí)用性更強(qiáng)的內(nèi)部控制制度體系，促進(jìn)其良性運(yùn)作，但就目前單位實(shí)況來看，其內(nèi)部控制管理任重而道遠(yuǎn)。