徐欣敏

摘要：基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)是我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)科學(xué)發(fā)展的基石，也是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。新形勢下，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在新形勢下如何發(fā)展好、管理好、發(fā)揮好基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的職能作用，必須提高認(rèn)識、強化管理，不斷完善財務(wù)管理體制機制，切實加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)預(yù)算管理。本文主要分析了基層醫(yī)療機構(gòu)的基本情況，并闡述了在基層醫(yī)療機構(gòu)開展預(yù)算管理工作的重要意義，分析了基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)預(yù)算管理中存在的問題，提出了相對應(yīng)的提升預(yù)算管理效率的策略，從而為基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的發(fā)展作出貢獻。

關(guān)鍵詞：基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)；預(yù)算管理

財政預(yù)算是指政府為了實現(xiàn)一定的目標(biāo)，在一定時期內(nèi)，通過法定程序，在財政年度開始時編制并下達各級政府的財政預(yù)算，經(jīng)批準(zhǔn)后組織實施。財政預(yù)算是政府進行宏觀調(diào)控和經(jīng)濟調(diào)節(jié)的重要手段?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作為社會公益性事業(yè)單位，其主要任務(wù)是為人民群眾提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)。其所處環(huán)境是在政府領(lǐng)導(dǎo)下，主要由財政撥款來維持運轉(zhuǎn)的公益性事業(yè)單位。在現(xiàn)階段國家大力推進公立醫(yī)院改革的形勢下，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)如何有效地進行預(yù)算管理，實現(xiàn)公益性目標(biāo)和社會效益的統(tǒng)一，這是目前基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)需要深入研究和探討的問題。

一、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的基本情況

我國目前有1 600多萬個基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，這些基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)占到我國現(xiàn)有醫(yī)療機構(gòu)的絕大多數(shù)，他們服務(wù)于廣大人民群眾，是我國醫(yī)療服務(wù)體系中的最基層。這些基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)分布在廣大城鄉(xiāng)，承擔(dān)著預(yù)防、保健、康復(fù)、健康教育和計劃生育等服務(wù)功能[1]。

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)一般分為三種：第一種是以衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員為主；第二種是以行政管理人員為主；第三種是以普通工作人員為主?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的收入來源主要包括國家補助、單位自籌以及日常醫(yī)療費用三部分，其中國家補助占到了總收入的一半以上。而目前，在我國公立醫(yī)院改革不斷深化的背景下，隨著政府財政投入的不斷增加，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)收入來源結(jié)構(gòu)得到了一定程度上的改善。但是由于我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)是按照政府投入為主的體制運行，其主要收入來源仍是財政撥款，由于我國財政管理體制和財政管理方式等原因，使基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在預(yù)算管理方面仍然存在一些問題[2]。

二、在基層醫(yī)療機構(gòu)開展預(yù)算管理工作的重要意義

（一）有助于控制成本支出

在市場經(jīng)濟條件下，競爭是以成本為核心的，而醫(yī)院在市場經(jīng)濟中面臨著激烈的競爭。通過對預(yù)算管理的實施，可以合理有效地控制成本支出，降低醫(yī)療服務(wù)成本，提高單位醫(yī)療服務(wù)效率。首先，醫(yī)院預(yù)算管理能夠使其充分考慮人力資源的配置和使用，根據(jù)人力資源規(guī)劃確定醫(yī)務(wù)人員的數(shù)量和結(jié)構(gòu)，并進行合理配置。同時根據(jù)實際情況調(diào)整績效工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，在保證醫(yī)療質(zhì)量前提下提高醫(yī)務(wù)人員的工作積極性；其次，通過對預(yù)算執(zhí)行情況的分析可以為醫(yī)院提供決策依據(jù)。預(yù)算管理能夠幫助醫(yī)院合理安排資金使用，避免浪費和損失。通過分析預(yù)算執(zhí)行情況可以有效地監(jiān)督成本支出和提高醫(yī)療服務(wù)效率，控制醫(yī)療成本。

（二）有利于提升內(nèi)部控制的監(jiān)督能力

隨著財政制度改革的不斷深入，預(yù)算管理工作面臨新的形勢和要求，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作為預(yù)算單位，其財務(wù)工作存在著業(yè)務(wù)與財務(wù)脫節(jié)、核算與管理脫節(jié)、領(lǐng)導(dǎo)與職工脫節(jié)等問題。通過實行預(yù)算管理，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)可以對各項收支進行科學(xué)、合理的預(yù)測和控制，有利于提高資金使用效率，加強資金的內(nèi)部監(jiān)督和管理，提高經(jīng)濟活動的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，同時也能有效防范和降低風(fēng)險?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)可以將預(yù)算編制作為內(nèi)部控制工作的重要環(huán)節(jié)，建立預(yù)算管理制度體系，將預(yù)算編制與日常會計核算工作相結(jié)合，形成統(tǒng)一、科學(xué)的預(yù)算管理機制?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)通過預(yù)算管理工作的開展，能有效地發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。通過預(yù)算管理工作的開展，可以規(guī)范和加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)內(nèi)部控制工作，保證財務(wù)信息數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確[3]。

（三）有利于管理層及時掌握單位運營狀況

管理層通過預(yù)算管理，可以及時掌握單位運營狀況，并作出正確決策。以收支預(yù)算為例，當(dāng)收支發(fā)生變動時，通過預(yù)算科目的分析，可以分析出變化的原因、數(shù)額和影響程度。對于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)來說，由于其業(yè)務(wù)活動具有專業(yè)性強、技術(shù)性高等特點，管理層在編制預(yù)算時會遇到一些困難。此時通過預(yù)算管理可以有效地解決這一問題。因為預(yù)算管理是一個科學(xué)的計劃過程，它能夠把基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的經(jīng)濟活動和財務(wù)狀況合理地組織起來，并把這些經(jīng)濟活動和財務(wù)狀況作為基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)進行決策的依據(jù)。

三、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)預(yù)算管理中存在的問題

（一）缺乏足夠的全面意識

由于受傳統(tǒng)思維的影響，很多基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在預(yù)算管理過程中缺乏足夠的全面意識，容易出現(xiàn)重業(yè)務(wù)、輕預(yù)算，重經(jīng)濟效益、輕社會效益等問題，嚴(yán)重影響了基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的發(fā)展?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)要想更好地發(fā)展，必須加強預(yù)算管理。如何在財政撥款有限的情況下實現(xiàn)收支平衡是當(dāng)前基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)需要解決的重要問題，也是財務(wù)人員需要思考和解決的問題。因此，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)人員的素質(zhì)教育，提高財務(wù)人員的整體素質(zhì)，增強財務(wù)人員的預(yù)算管理意識是現(xiàn)階段基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)人員要解決的重要問題。

（二）預(yù)算管理體系不夠健全

第一，預(yù)算管理體系不夠健全，財務(wù)與預(yù)算管理部門沒有形成統(tǒng)一的管理體系，財務(wù)部門有預(yù)算管理權(quán)，但沒有對預(yù)算的執(zhí)行進行有效地監(jiān)控，致使預(yù)算缺乏約束力。第二，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)沒有建立有效的內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制制度是單位管理制度體系中非常重要的一部分，是實現(xiàn)單位經(jīng)營目標(biāo)的保證。由于預(yù)算管理體系不夠健全，使得基層醫(yī)院各部門的預(yù)算工作成為一盤散沙，信息不對稱以及權(quán)力尋租的情況時有發(fā)生，不利于基層醫(yī)院的可持續(xù)發(fā)展。

（三）預(yù)算編制制度不完善

第一，預(yù)算編制方法不科學(xué)。目前我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)普遍采用的是零基預(yù)算的編制方法，而這種方法僅僅是對上一年度收支進行簡單的匯總，并不考慮實際情況，難以達到理想的效果。因此，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)結(jié)合實際情況，在深入分析業(yè)務(wù)活動的基礎(chǔ)上，采用增量預(yù)算編制方法。第二，預(yù)算編制周期不合理。由于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)面臨著諸多問題，比如收入水平低、支出項目多、人員流動性大等，因為這些因素往往會使基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在編制預(yù)算時產(chǎn)生盲目性和隨意性。同時由于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的特殊性，其資金來源相對比較單一，只能依靠財政撥款來維持運轉(zhuǎn)，在預(yù)算編制周期上存在問題[4]。

（四）預(yù)算管理缺乏完善的考核制度

由于預(yù)算管理缺乏完善的考核制度，對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的預(yù)算管理工作很難形成有效的激勵約束機制，導(dǎo)致基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)缺乏有效的動力去實施預(yù)算管理工作，致使預(yù)算管理工作流于形式。同時，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在預(yù)算管理過程中沒有形成完善的信息反饋系統(tǒng)，缺乏對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財務(wù)運行情況進行動態(tài)監(jiān)控，使得預(yù)算管理工作無法有效地為基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的發(fā)展服務(wù)。

（五）預(yù)算工作人員專業(yè)水平不足

在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中，從事預(yù)算管理的人員往往都是非專業(yè)人員，沒有接受過系統(tǒng)的預(yù)算管理專業(yè)知識培訓(xùn)，甚至部分工作人員連基本的財務(wù)知識都不懂，無法保證預(yù)算工作的準(zhǔn)確性和實效性。這種情況下，在開展預(yù)算工作時，就會出現(xiàn)以下問題：一是缺乏必要的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)機會，對業(yè)務(wù)知識和預(yù)算管理知識缺乏系統(tǒng)了解，造成工作效率低下；二是工作人員與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)業(yè)務(wù)人員交流溝通不夠，信息不能及時共享。

四、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的預(yù)算管理策略

（一）培養(yǎng)全面預(yù)算管理意識

全面預(yù)算管理作為一種全新的管理模式，它是在一個單位內(nèi)部，以實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)為前提，以責(zé)任中心為載體，以資金流為主線，以績效考核為杠桿，全面整合、協(xié)調(diào)內(nèi)部各種資源，實現(xiàn)各責(zé)任中心資源優(yōu)化配置的一種全新管理理念。全面預(yù)算管理的實施需要全員參與，前提是全體員工要樹立全面預(yù)算管理意識，并能在工作中運用這種意識去思考和解決問題。因此，培養(yǎng)全面預(yù)算管理意識顯得尤為重要。首先，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的管理層要充分認(rèn)識到預(yù)算管理是一種控制行為。只有通過全面預(yù)算管理，才能使醫(yī)院各部門、各員工樹立成本效益觀念，加強成本控制。其次，要在全機構(gòu)營造一種“全員參與”的氛圍。全體員工都要重視預(yù)算管理工作、積極參與預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核全過程，使其真正成為醫(yī)院資金運營和績效考核的重要組成部分。最后，要讓全體員工都知道全面預(yù)算管理的意義所在，讓他們了解全面預(yù)算管理對于提高醫(yī)院資源配置效率、提高資金使用效益等方面所起到的重要作用。

（二）不斷完善預(yù)算管理工作體系

第一，建立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)預(yù)算管理工作。預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)預(yù)算編制委員會、預(yù)算執(zhí)行委員會和預(yù)算監(jiān)督委員會。由院長任主任，相關(guān)職能科室負(fù)責(zé)人任委員，負(fù)責(zé)本科室的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作。第二，建立完善的工作機制，使各項工作落到實處。各部門要將預(yù)算編制工作作為日常工作的一部分，納入本部門年度計劃，并根據(jù)本部門的業(yè)務(wù)發(fā)展情況，適時進行調(diào)整。要制定本部門預(yù)算管理辦法，明確各部門職責(zé)權(quán)限及有關(guān)要求，建立健全各科室預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制。第三，切實提高財政資金使用效益。要將預(yù)算執(zhí)行情況與科室、個人考核掛鉤，使科室及個人積極主動參與預(yù)算管理工作中來[5]。

（三）建立健全預(yù)算編制制度

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)建立健全預(yù)算編制制度，成立由單位主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，各部門負(fù)責(zé)人為成員的預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組。按照“量入為出、收支平衡”的原則，合理預(yù)測并估計單位各項收入、支出的數(shù)額，科學(xué)合理地編制單位預(yù)算草案。預(yù)算編制要充分考慮部門預(yù)算和政府綜合預(yù)算的要求，統(tǒng)籌安排，合理確定各項支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)。既要保證政府提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)的需要，又要充分考慮各部門事業(yè)發(fā)展的需要和收支結(jié)余情況，合理安排各部門預(yù)算收支平衡。基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在編制預(yù)算時應(yīng)嚴(yán)格按照國家、省、市有關(guān)部門要求編制、執(zhí)行和調(diào)整預(yù)算。要堅持以收定支、收支平衡、略有結(jié)余的原則，不得以任何形式突破預(yù)算。要結(jié)合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各項業(yè)務(wù)活動的實際情況進行編制。堅持財政資金使用效益原則，提高資金使用效益。

（四）加強預(yù)算管理考核制度的完善

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)要建立健全內(nèi)部考核制度，通過獎懲措施，促使各科室嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。通過預(yù)算考核，使各科室將預(yù)算目標(biāo)與科室目標(biāo)緊密結(jié)合起來，為實現(xiàn)目標(biāo)而努力，從而保證各項工作的順利開展。加強對預(yù)算執(zhí)行的過程控制，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與單位內(nèi)部崗位目標(biāo)考核、科室考核掛鉤，并定期進行獎罰兌現(xiàn)。對出現(xiàn)重大失誤、嚴(yán)重失職的部門和個人，要按有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。同時，建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度。根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及上級部門的有關(guān)要求，建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制和外部監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)督主要是對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查；外部監(jiān)督主要是接受財政、審計等部門的監(jiān)督。

（五）對預(yù)算工作人員進行培訓(xùn)，強化預(yù)算的執(zhí)行力度

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)要不斷強化預(yù)算執(zhí)行力度，實現(xiàn)預(yù)算管理的目標(biāo)。首先要加大對預(yù)算管理人員的培訓(xùn)力度，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和責(zé)任感。培訓(xùn)內(nèi)容主要包括醫(yī)院總體發(fā)展規(guī)劃、年度部門工作計劃、臨床科室業(yè)務(wù)活動分析、內(nèi)部收入分配方案及績效考核指標(biāo)體系設(shè)計等。通過培訓(xùn)，使醫(yī)院財務(wù)預(yù)算及績效管理工作人員更加全面深入地了解醫(yī)院財務(wù)預(yù)算與績效管理相關(guān)知識，增強了基層醫(yī)院財務(wù)預(yù)算與績效管理工作人員的業(yè)務(wù)能力，為基層醫(yī)院構(gòu)建科學(xué)高效的預(yù)算與績效管理體系提供了有力保障。同時，要讓每個科室都明白預(yù)算編制工作的重要性和意義，在保證日常工作正常運轉(zhuǎn)的前提下，根據(jù)機構(gòu)總體發(fā)展目標(biāo)和業(yè)務(wù)需要，合理編制和控制預(yù)算。其次，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)要定期對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，及時糾正偏差。最后，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)要定期對執(zhí)行情況進行分析、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、及時發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足，不斷完善和提高預(yù)算管理水平。

五、結(jié)束語

綜上所述，預(yù)算管理是企業(yè)管理的重要組成部分，在企業(yè)內(nèi)部管理中有著十分重要的作用，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)同樣也需要加強預(yù)算管理。對于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)而言，其預(yù)算管理既要保障基本公共衛(wèi)生服務(wù)工作的順利開展，又要滿足人民群眾日益增長的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。在實際工作中，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強對預(yù)算編制的重視程度，按照國家有關(guān)法律法規(guī)以及《預(yù)算法》規(guī)定的原則和程序進行預(yù)算編制，確保編制質(zhì)量。同時，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)加強對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督與評價，定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，并結(jié)合實際情況采取有效措施，確保預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)建立完善的績效考核機制，對預(yù)算執(zhí)行情況進行績效考核并將考核結(jié)果作為調(diào)整、分配、獎懲以及人員晉升、調(diào)動的依據(jù)之一，只有這樣才能真正發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財政資金的使用效益。

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