孟現(xiàn)玉

( 1.鄭州大學(xué) 公共管理博士后科研流動(dòng)站，河 南 鄭州 450001；2.上海政法學(xué)院 上海司法研究所，上海 201701 )

近年來(lái)，信息技術(shù)、自動(dòng)化、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使非正規(guī)就業(yè)日益成為我國(guó)主要的就業(yè)模式。非正規(guī)就業(yè)被定義為 ：“所有未被現(xiàn)有法律或監(jiān)管框架登記、監(jiān)管或保護(hù)的有酬就業(yè)（Remunerative Work），包括自雇、受雇①非正規(guī)就業(yè)者主要為家庭作坊雇員、非全日制工和家政工等，這里需要特別說(shuō)明的是非全日制工和勞務(wù)派遣工。我國(guó)《勞動(dòng)合同法》將非全日制工和勞務(wù)派遣工納入了規(guī)制范圍，這兩種就業(yè)形式在域外都是典型的非正規(guī)就業(yè)。但在我國(guó)，勞務(wù)派遣者基本已享有同正規(guī)就業(yè)者相同的就業(yè)保護(hù)，而只有非全日制工有所欠缺。用人單位只被強(qiáng)制為非全日制工繳納工傷保險(xiǎn)，其他如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等都需其自我繳納。從社會(huì)保障權(quán)益來(lái)說(shuō)，本文認(rèn)為勞務(wù)派遣工應(yīng)被視為正規(guī)就業(yè)者，非全日制工應(yīng)屬于非正規(guī)就業(yè)者。以及盈利企業(yè)中的無(wú)薪勞動(dòng)?！盵1]2021年，我國(guó)非正規(guī)就業(yè)人數(shù)達(dá)到2 億多人[2]。在一定意義上，非正規(guī)就業(yè)對(duì)提高勞動(dòng)者收入、促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少貧困具有重大作用。我國(guó)政府也鼓勵(lì)勞動(dòng)者通過(guò)靈活多樣的方式實(shí)現(xiàn)就業(yè)，并為靈活就業(yè)提供服務(wù)與幫助。在彈性多元化的勞動(dòng)力市場(chǎng)中，非正規(guī)就業(yè)者往往從事的是短期性、季節(jié)性和臨時(shí)性的職業(yè)，職業(yè)層次較低且工作替代性較強(qiáng)，常常面臨著短暫就業(yè)后再失業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，獨(dú)立合同工的解雇率是全職工人的2 倍，臨時(shí)工、應(yīng)召工人、短期合同工則幾乎達(dá)到3 倍[3]。在我國(guó)，以從事非正規(guī)就業(yè)比重較大的農(nóng)民工為例，2021年，外來(lái)農(nóng)業(yè)戶籍人口失業(yè)率達(dá)到了4.6%[4]。然而，由于非正規(guī)就業(yè)群體的流動(dòng)性大、參保管理困難等，失業(yè)保險(xiǎn)并未將其廣泛納入其中。當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)非正規(guī)就業(yè)者的供給不足，不僅將相關(guān)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至勞動(dòng)者自身，對(duì)勞動(dòng)者及其家庭造成消極影響，也扭曲了企業(yè)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，并最終危及社會(huì)整體的穩(wěn)定發(fā)展。

2021年，國(guó)務(wù)院在《“十四五”就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃》中提出要“引導(dǎo)支持靈活就業(yè)人員和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者參加社會(huì)保險(xiǎn)”。2022年，黨的二十大報(bào)告中也提出要“實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。加強(qiáng)靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障”[5]。鑒于上述，為非正規(guī)就業(yè)者提供失業(yè)保險(xiǎn)就成為迫在眉睫的實(shí)踐選擇。這既有利于避免非正規(guī)就業(yè)者陷入失業(yè)困境，從而促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的充分就業(yè)，也在宏觀層面上符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的內(nèi)在要求，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。從既有研究看：從面出發(fā)即研究非正規(guī)就業(yè)者社會(huì)保障問(wèn)題的較多，內(nèi)容較寬泛[6-7]；從點(diǎn)出發(fā)的文章即研究具體保障項(xiàng)目，如養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障的較少，在失業(yè)保險(xiǎn)方面較為匱乏[8]。由此，本研究以非正規(guī)就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益的梳理為切入點(diǎn)，就勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境轉(zhuǎn)變，從多維度廓清問(wèn)題癥結(jié)并據(jù)以提出失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋非正規(guī)就業(yè)者的理論與制度進(jìn)路。

一、現(xiàn)狀述評(píng)：非正規(guī)就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益的缺損與成因

失業(yè)作為一種獲得普遍關(guān)注的特定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，給勞動(dòng)者自身及其家庭、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)帶來(lái)了不利益的情況。失業(yè)保險(xiǎn)將之作為標(biāo)的，通過(guò)“大數(shù)法則”予以分散，不僅能夠保障失業(yè)人員在失業(yè)期間的基本生活，為失業(yè)者提供求職的緩沖期以促使其進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)再就業(yè)，而且還具有平滑消費(fèi)，抵御異質(zhì)性、區(qū)域性沖擊以及穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要作用。非正規(guī)就業(yè)者所面臨的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)亦是整體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一部分，需要失業(yè)保險(xiǎn)制度予以預(yù)先防護(hù)。但是，我國(guó)現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)制度并非以失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)劃定保障圈，而是以特定的職業(yè)類別來(lái)劃定，這就在一定程度上將非正規(guī)就業(yè)群體排除在外。具體而言，我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度是1999年所頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工，包括招用的農(nóng)民合同制工人可以參保?！奥毠ぁ边@一用語(yǔ)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代沿用至今，指的是與用人單位存在勞 動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）或者人事關(guān)系的各種用工形式、各種用工期限的勞動(dòng)者①參見(jiàn)：《社會(huì)保險(xiǎn)法釋義（十二）》。。職工的顯著特征是與用人單位形成勞動(dòng)關(guān)系或人事關(guān)系。而非正規(guī)就業(yè)者中多數(shù)勞動(dòng)者并非“職工”，這就使其難以參保。此后，我國(guó)雖然還頒布了其他法律規(guī)范，但對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍一直未有突破。從地方上看，自《條例》頒布以來(lái)，各省、自治區(qū)、直轄市大都制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件?？傮w上依據(jù)的還是《條例》中的相關(guān)規(guī)定，覆蓋范圍也一般以《條例》為準(zhǔn)。但也有少數(shù)地方如廣東省、北京市等允許靈活就業(yè)人員參保②參見(jiàn)：《廣東省靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)辦法（試行）》（粵人社規(guī)〔2021〕31 號(hào)）、《北京市人力資源和社會(huì)保障局支持多渠道靈活就業(yè)實(shí)施辦法》（京人社就發(fā)〔2020〕19 號(hào)）。。實(shí)踐中，以農(nóng)民工為例，2010—2017年，雖然其參保率逐年上升，但總體僅有不到1/5 的人參保③參見(jiàn)：2010—2017年度《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。從失業(yè)保險(xiǎn)整體參保率來(lái)看，截止到2022年末，也只有一半的就業(yè)人員參保，其中大部分為強(qiáng)制參保的職工，具體情況如圖1 所示?？梢?jiàn)，失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)非正規(guī)就業(yè)者的覆蓋率較低。在面臨失業(yè)困境時(shí)，任何公民都有權(quán)得到國(guó)家和社會(huì)的幫助、享受國(guó)家和社會(huì)的公共福利，而非正規(guī)就業(yè)者的失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益還存在缺損。

圖1 我國(guó)2010—2022年失業(yè)保險(xiǎn)參保情況

究其原因：首先，失業(yè)保險(xiǎn)法律規(guī)范對(duì)非正規(guī)就業(yè)者存在一定的制度性排除[9]。我國(guó)《條例》將非正規(guī)就業(yè)者排除于失業(yè)保險(xiǎn)之外，而后《社會(huì)保險(xiǎn)法》《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法若干規(guī)定〉》中也未對(duì)非正規(guī)就業(yè)者能否參加失業(yè)保險(xiǎn)制度予以明確。地方上僅有少部分地區(qū)將全部或部分非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)制度。這就使得非正規(guī)就業(yè)者在參保上缺乏法律依據(jù)。其次，企業(yè)規(guī)避社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)。在非正規(guī)就業(yè)中，以勞務(wù)關(guān)系與雇傭關(guān)系居多，勞動(dòng)關(guān)系較為松散。即使是應(yīng)建立勞動(dòng)關(guān)系的情況，由于勞動(dòng)執(zhí)法較弱，也存在不建立勞動(dòng)關(guān)系的情形。這就在落實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)參保責(zé)任上留下了制度“縫隙”。對(duì)于企業(yè)而言，很多企業(yè)將繳納社會(huì)保險(xiǎn)視作企業(yè)的負(fù)擔(dān)和成本，因此拒絕履行法定義務(wù)。最后，多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者的受教育程度不高，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)缺乏基本認(rèn)識(shí)。部分非正規(guī)就業(yè)者不知如何參保；部分非正規(guī)就業(yè)者出于理解偏差、忽視長(zhǎng)期利益等認(rèn)為失業(yè)保險(xiǎn)的作用不大而不愿參加，甚至為了領(lǐng)取更多報(bào)酬而放棄參保權(quán)益；還有部分群體即使可以參保，但對(duì)自己是否符合失業(yè)保險(xiǎn)要求、能否領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)待遇認(rèn)識(shí)不清，從而造成自身失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益受損。根據(jù)一項(xiàng)針對(duì)平臺(tái)從業(yè)者的調(diào)查，不了解社會(huì)保險(xiǎn)制度是其未參保的重要原因。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，超1/5 的從業(yè)者完全不了解社會(huì)保險(xiǎn)制度，盡管有1/2 的從業(yè)者知道社會(huì)保險(xiǎn)制度，但對(duì)其具體險(xiǎn)種內(nèi)容了解不深[10]。

二、障礙檢視：失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋非正規(guī)就業(yè)者的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

失業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)施完善了我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保險(xiǎn)體系，使得從業(yè)者在其失業(yè)時(shí)可以通過(guò)社會(huì)保障機(jī)制予以應(yīng)對(duì)。但是，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度濫觴于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的企業(yè)轉(zhuǎn)制與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，至今仍深受其影響。隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性變遷，彈性、去核心化、充滿風(fēng)險(xiǎn)的勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸占據(jù)重要地位，原有的因應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革而生的失業(yè)保險(xiǎn)制度就呈現(xiàn)出一定的滯后性，難以適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展。

（一）社會(huì)性不足對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度適用范圍的限制

我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度始于1986年的待業(yè)保險(xiǎn)制度，其產(chǎn)生之初是為了因應(yīng)國(guó)企的勞動(dòng)制度改革，主要解決的是國(guó)營(yíng)企業(yè)職工在待業(yè)期間的基本生活保障問(wèn)題。故而，待業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍就被局限于國(guó)營(yíng)企業(yè)中的“四類人”，其他如國(guó)營(yíng)企業(yè)中的富余人員、臨時(shí)工以及集體、私營(yíng)企業(yè)人員等皆被排除在外。1993年，為了進(jìn)一步配合國(guó)企改革，彌補(bǔ)以往規(guī)定中覆蓋范圍窄、保障水平不高、制度作用弱等不足，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》。該規(guī)定雖然進(jìn)一步擴(kuò)大了失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，從國(guó)有企業(yè)中的“四類人”擴(kuò)大至七類九種人，但仍僅限于國(guó)有企業(yè)職工①參見(jiàn)：《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》第2 條、《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》第2 條。。1999年，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、公司制改革、勞動(dòng)就業(yè)體制轉(zhuǎn)變等，企業(yè)破產(chǎn)兼并日趨激烈化，失業(yè)職工和企業(yè)富余職工不斷增多。為解決其再就業(yè)問(wèn)題，《條例》頒布施行?！稐l例》在實(shí)質(zhì)上推動(dòng)了失業(yè)保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)變，不再局限于國(guó)有企業(yè)，而是成為多種所有制的風(fēng)險(xiǎn)防范制度，包括集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)等，在覆蓋范圍上有所擴(kuò)大。此后，由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和國(guó)有企業(yè)下崗職工增多等，城鎮(zhèn)中的失業(yè)現(xiàn)象加重。失業(yè)保險(xiǎn)據(jù)此作出調(diào)整，除了保障失業(yè)人員的基本生活外，還增加了預(yù)防失業(yè)與促進(jìn)就業(yè)的功能。從我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展來(lái)看，其始終是作為勞動(dòng)制度改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和所有制改革等的配套措施而建構(gòu)的，帶有強(qiáng)烈的行政色彩和政策化驅(qū)動(dòng)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序中，社會(huì)政策及社會(huì)保障法制與之緊密整合。一方面，在一段特定時(shí)期內(nèi)，一國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體的所有社會(huì)福利支出，不論是以保費(fèi)、稅收抑或以基金來(lái)支付，都必須直接來(lái)自前一段時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。因此只能以先前經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)所得，分配給社會(huì)給付所需。一個(gè)國(guó)家的社會(huì)政策，也依賴其經(jīng)濟(jì)狀況而定。反之，社會(huì)政策本身并不只是財(cái)政負(fù)擔(dān)，它還具有創(chuàng)造需求、刺激消費(fèi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等功能。另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為自由、效率、以需求為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)秩序，僅著重于交換正義，在向所有產(chǎn)品與創(chuàng)造者開(kāi)放市場(chǎng)的同時(shí)，亦使不具備競(jìng)爭(zhēng)力的商品提供者退出市場(chǎng)。故而，其并不能保證財(cái)貨的最佳分配，不能保證分配正義。最為重要的是，不能保證每個(gè)人都能享有符合人性尊嚴(yán)的生存基礎(chǔ)，保障每個(gè)人都受到公平對(duì)待、享有社會(huì)安全。在沒(méi)有財(cái)產(chǎn)或其勞動(dòng)力無(wú)法充分運(yùn)用，以致無(wú)法參與市場(chǎng)交易時(shí)，許多人在滿足需求的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易過(guò)程中就被排除在外。所以，除了勞動(dòng)法、稅法、競(jìng)爭(zhēng)法等，還要有社會(huì)保障法，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)生產(chǎn)，社會(huì)保障關(guān)注分配，社會(huì)保障使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具備了一定程度的“社會(huì)性”[11]。

社會(huì)性指的是“透過(guò)公共政策的推行，謀求社會(huì)多數(shù)人的保障，并產(chǎn)生所得重分配之效果”[12]。作為社會(huì)保障制度的重要特征，社會(huì)性亦是社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要理念，其含義豐富。最為重要的是，社會(huì)性要求社會(huì)保險(xiǎn)的保障范圍應(yīng)具有廣泛性，不應(yīng)受到行業(yè)、階層、地域或性別限制，如此才能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)單純的自我承受向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)承受轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，帶有行政色彩與政策化驅(qū)動(dòng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度社會(huì)性不足，這就決定了其從待業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施至今，覆蓋面一直較為狹窄，未能涵蓋全部失業(yè)人員。

（二）多重勞動(dòng)用工關(guān)系下傳統(tǒng)失業(yè)保險(xiǎn)制度的規(guī)制闕如

在非正規(guī)就業(yè)中，勞動(dòng)者的從屬狀況有所弱化，用人單位對(duì)勞動(dòng)者的控制性減弱，這就使得勞動(dòng)者有可能不再長(zhǎng)期從屬于一個(gè)用人單位，多重勞動(dòng)用工關(guān)系有了存在的空間與可能。多重勞動(dòng)用工關(guān)系的法律關(guān)系結(jié)構(gòu)可以分為四個(gè)類型：標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系與非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)用工關(guān)系并存的“主從結(jié)構(gòu)”、非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)用工關(guān)系并存而形成的“平行結(jié)構(gòu)”、標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)用工關(guān)系并存而形成的“虛實(shí)結(jié)構(gòu)”、勞動(dòng)關(guān)系與雇傭（勞務(wù)）關(guān)系并存形成的勞動(dòng)用工關(guān)系“綜合結(jié)構(gòu)”[13]。對(duì)于非正規(guī)就業(yè)而言，“平行結(jié)構(gòu)”最為典型的形式即為多個(gè)非全日制就業(yè)，“綜合結(jié)構(gòu)”的表現(xiàn)形式，如在從事非全日制就業(yè)的同時(shí)又從事其他雇傭勞動(dòng)等。近年來(lái)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的持續(xù)發(fā)展，以共享經(jīng)濟(jì)為代表的新型就業(yè)形態(tài)不斷模糊著雇傭與自雇的邊界，勞動(dòng)用工關(guān)系的多重性變得日趨普遍化。以平臺(tái)從業(yè)者為例，據(jù)調(diào)查，在多個(gè)共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)工種中，僅網(wǎng)約家政服務(wù)員以 專職為主，占比為 73.01%，其他職業(yè)全 部以兼職為主。網(wǎng)約律師、教師、醫(yī)護(hù)人員在平臺(tái)的兼職占比較高，網(wǎng)約美甲師、網(wǎng)約搬家人員兼職占比分別為 63.64%、62.07%，網(wǎng)約車駕駛員、網(wǎng)約快遞員兼職占比分別為 59.87%、56.25%[14]。

多重勞動(dòng)用工關(guān)系對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度提出了挑戰(zhàn)，其原因在于當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)基本圍繞標(biāo)準(zhǔn)的一重勞動(dòng)關(guān)系而建立，多重勞動(dòng)用工關(guān)系也就自然成為法律盲區(qū)。多重勞動(dòng)用工關(guān)系所引發(fā)的問(wèn)題主要包括：多重勞動(dòng)用工關(guān)系中勞動(dòng)者的失業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系如何建立？能否重復(fù)參保？如果能，各個(gè)失業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系之間該如何平衡？各用人單位或各工作之間的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)如何繳納？如果不能重復(fù)參保，那么社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)又該如何繳納？除主要用工單位外其他用人單位或雇主的社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)應(yīng)否免除？

（三）保費(fèi)負(fù)擔(dān)與待遇給付資格和非正規(guī)就業(yè)者就業(yè)特點(diǎn)的錯(cuò)位

從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度始終圍繞正規(guī)就業(yè)而建立，其制度運(yùn)行也是根據(jù)正規(guī)就業(yè)者的特點(diǎn)而設(shè)計(jì)。但是，非全日制工、自雇者、家政工等非正規(guī)就業(yè)者具有與正規(guī)就業(yè)者不同的就業(yè)特點(diǎn)。因此，在將失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋至非正規(guī)就業(yè)者時(shí)就必然與現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度產(chǎn)生錯(cuò)位。這種錯(cuò)位主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。

1.失業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)負(fù)擔(dān)

社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度之一，是承載社會(huì)政策理念的主要制度場(chǎng)域。但無(wú)論有多少社會(huì)政策上的疊加和連生，社會(huì)保險(xiǎn)始終是一種“保險(xiǎn)”，即通過(guò)面臨共同風(fēng)險(xiǎn)威脅的人群的合理繳費(fèi)，為將來(lái)可能發(fā)生并可估測(cè)的需要提供一種集體保障[15]。社會(huì)保險(xiǎn)向被保險(xiǎn)人收取保費(fèi)以支付其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的經(jīng)濟(jì)損失。失業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)負(fù)擔(dān)的內(nèi)容主要包括繳費(fèi)主體、繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)費(fèi)率。我國(guó)當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)負(fù)擔(dān)采取的是“國(guó)家—單位—個(gè)人”的三方繳費(fèi)方式，用人單位和個(gè)人均需按照工資的一定比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。這種方式對(duì)就業(yè)形式多樣的非正規(guī)就業(yè)者來(lái)說(shuō)，可操作性較弱。在繳費(fèi)主體上，部分非正規(guī)就業(yè)者并無(wú)法律意義上的“用人單位”，如自雇者、家政工、平臺(tái)從業(yè)者等。在繳費(fèi)基數(shù)上，多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者的收入并非“工資”，由于其更換工作相對(duì)頻繁且收入不穩(wěn)定，也較難確定其收入。在繳費(fèi)費(fèi)率上，失業(yè)保險(xiǎn)采取的是固定費(fèi)率，用人單位承擔(dān)較大份額，但對(duì)于無(wú)用人單位的非正規(guī)就業(yè)者而言，如何確定其費(fèi)率就成為一個(gè)難題。如果費(fèi)率較高，勢(shì)必對(duì)收入較低的非正規(guī)就業(yè)者造成一定經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。由上所述，如何合理確定非正規(guī)就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納，既可以保證失業(yè)保險(xiǎn)基金收支平衡，夯實(shí)“大數(shù)法則”，又可以避免非正規(guī)就業(yè)者的負(fù)擔(dān)過(guò)重，避免造成斷保、退?，F(xiàn)象，是需要考慮的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.失業(yè)保險(xiǎn)的待遇給付資格

失業(yè)保險(xiǎn)給付使受領(lǐng)者無(wú)須工作亦有收入，這就會(huì)滋生參保者以不工作換取失業(yè)給付的風(fēng)險(xiǎn)。因此，失業(yè)給付需要求受領(lǐng)給付者履行相應(yīng)的協(xié)力義務(wù)，以防止“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的產(chǎn)生。我國(guó)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的待遇給付資格進(jìn)行了一系列的限制?！稐l例》第14 條規(guī)定，所在單位和本人按照規(guī)定繳費(fèi)義務(wù)滿1年、非因本人意愿中斷就業(yè)和已辦理失業(yè)登記并有求職要求的條件下，可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。這一失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付資格對(duì)非正規(guī)就業(yè)者較為嚴(yán)苛。一方面，繳費(fèi)義務(wù)時(shí)間較長(zhǎng)，不能適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)者間斷性、不穩(wěn)定性的就業(yè)特征；另一方面，當(dāng)前所規(guī)定的“非本人意愿中斷就業(yè)”的情形都是依據(jù)正規(guī)就業(yè)者而設(shè)定，包括終止勞動(dòng)合同、被用人單位解除勞動(dòng)合同和被用人單位開(kāi)除、除名和辭退等，范圍較狹窄①參見(jiàn)：《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)發(fā)放辦法》第4 條、《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》第13 條。。非正規(guī)就業(yè)者抵抗社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，在遇到疾病、兒童保育等困難時(shí)，往往只能選擇中斷就業(yè)，而法律中又沒(méi)有把照護(hù)或育嬰等作為“非本人意愿中斷就業(yè)”的合法情形。此時(shí)，如若不對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付資格作出一定程度的修改，勢(shì)必導(dǎo)致非正規(guī)就業(yè)者難以申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。

三、失業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)性的形塑及適用范圍擴(kuò)張?jiān)瓌t之調(diào)整

（一）失業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)性的形塑：立基于社會(huì)連帶理論

從社會(huì)保險(xiǎn)起源于共濟(jì)組合等互相扶助的組織來(lái)看，一般抽象而言，社會(huì)保障制度是基于社會(huì)連帶的理念而建立[16]43。根據(jù)狄驥所言，“機(jī)械連帶關(guān)系”和“有機(jī)連帶關(guān)系”共同構(gòu)成了社會(huì)生活中的基本要素，每個(gè)人都在滿足他人需要上貢獻(xiàn)自己的能力，同時(shí)也從他人處滿足自身需要。故而，人類的生存須遵循社會(huì)連帶，社會(huì)連帶不是行為規(guī)則，而是事實(shí)，是一切人類社會(huì)的基本事實(shí)。每個(gè)人都不能孤立地存在，而須同社會(huì)中的其他個(gè)體共同生活、相互依存[17]。在現(xiàn)代社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在。有些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給個(gè)人造成身體傷害或者財(cái)產(chǎn)損失，具有不確定性與不安全性，且其難以通過(guò)個(gè)人獨(dú)自承擔(dān)與防范，需要社會(huì)整體力量予以應(yīng)對(duì)。這樣，基于彼此的相似性或者情感認(rèn)同，就在個(gè)人與受同類危險(xiǎn)迫害之他人之間形成了危險(xiǎn)共同體。社會(huì)連帶下，現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)法制修正了過(guò)去以個(gè)人主義為中心的精神，進(jìn)而認(rèn)為個(gè)人的所得絕大部分來(lái)自他人貢獻(xiàn)。社會(huì)成員應(yīng)為社會(huì)的存在與發(fā)展讓渡部分個(gè)人權(quán)利和自由，社會(huì)也應(yīng)以整體力量保障社會(huì)成員的生存和發(fā)展，對(duì)社會(huì)成員合法權(quán)益的損失或損害給予救濟(jì)。此時(shí)，當(dāng)社會(huì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事故時(shí)，個(gè)人就有義務(wù)分擔(dān)危險(xiǎn)并給予救助。而當(dāng)個(gè)人遭遇生活困難時(shí)，社會(huì)團(tuán)體也有責(zé)任解決問(wèn)題，保障共同安全，增進(jìn)共同福利。社會(huì)保險(xiǎn)通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制的運(yùn)作、保險(xiǎn)費(fèi)的收取與社會(huì)保險(xiǎn)給付的受領(lǐng)，分?jǐn)偛浹a(bǔ)因社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所造成的危險(xiǎn)與損失，從而為社會(huì)多數(shù)人提供生存保障，以達(dá)到社會(huì)連帶原則所強(qiáng)調(diào)的互助目標(biāo)與社會(huì)正義。

社會(huì)保險(xiǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)連帶（Risk Solidarity）有兩層意涵：一是，保費(fèi)與個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)無(wú)關(guān)；二是，每個(gè)人加入保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)均等[18]。機(jī)會(huì)均等要求社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)將具有風(fēng)險(xiǎn)保障需求與保障能力的勞動(dòng)者納入保障圈，盡可能地?cái)U(kuò)張其適用范圍。在我國(guó)，受制于路徑依賴，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系通常為建立在勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)之上的法律關(guān)系，享受社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象也為“勞動(dòng)關(guān)系”中的“勞動(dòng)者”。這種嵌入勞動(dòng)關(guān)系的社會(huì)保險(xiǎn)理念，將未建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者置于社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍之外，形成了社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的二元化。雖然社會(huì)保險(xiǎn)仍屬保險(xiǎn)范疇，需遵守大數(shù)法則下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原理，但其制度著力點(diǎn)并不在于個(gè)體的公平性，而在于社會(huì)適當(dāng)性，即社會(huì)保險(xiǎn)既是一種特殊的保險(xiǎn)機(jī)制，又是重要的社會(huì)公共政策，需要?jiǎng)趧?dòng)者彼此之間的社會(huì)團(tuán)結(jié)與共同承擔(dān)，以達(dá)到保障經(jīng)濟(jì)安全的現(xiàn)實(shí)需要。在這種情況下，社會(huì)保險(xiǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)同質(zhì)性有所弱化，其覆蓋范圍不再局限于職業(yè)團(tuán)體或區(qū)域團(tuán)體。只要個(gè)人處在特定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之中，具有分散風(fēng)險(xiǎn)的需要和能力，就可以通過(guò)參加社會(huì)保險(xiǎn)的方式轉(zhuǎn)移自身風(fēng)險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)以分散勞動(dòng)者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)為宗旨，也應(yīng)順應(yīng)這種趨勢(shì)，擴(kuò)大覆蓋范圍，使更多的勞動(dòng)者在遭遇失業(yè)時(shí)得以獲得一定的生活保障?？梢哉f(shuō)，只有擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，盡可能地將所有勞動(dòng)者納入其中，才能真正發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)性，保障其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能的正常運(yùn)行。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)適用范圍擴(kuò)張的基本原則：遵循保障需求性

“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)公共利益的關(guān)聯(lián)性決定，社會(huì)保險(xiǎn)必須采用強(qiáng)制的方式予以實(shí)施?！盵19]然而，社會(huì)保險(xiǎn)的保費(fèi)分?jǐn)偱c強(qiáng)制納保必然會(huì)對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)形成一定程度的限制。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)保費(fèi)并非依據(jù)被保險(xiǎn)人的風(fēng)險(xiǎn)，而是依據(jù)其負(fù)擔(dān)能力，通過(guò)向負(fù)擔(dān)能力較強(qiáng)者征收較高保費(fèi)從而轉(zhuǎn)移受益至負(fù)擔(dān)能力較低者，對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了不利益情況。另一方面，強(qiáng)制納保干預(yù)了公民的行動(dòng)自由。這種國(guó)家干預(yù)行政對(duì)公民的基本權(quán)利造成一定損害。從社會(huì)保險(xiǎn)本質(zhì)層面來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)是對(duì)公民所面臨的共同風(fēng)險(xiǎn)，由國(guó)家強(qiáng)制締結(jié)保險(xiǎn)契約并依據(jù)收入高低明確保險(xiǎn)費(fèi)率，從而分擔(dān)特定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度。在這里，社會(huì)保險(xiǎn)的出發(fā)點(diǎn)是依據(jù)社會(huì)連帶、團(tuán)結(jié)互助理念以幫助弱勢(shì)者分?jǐn)偲錈o(wú)法單獨(dú)承受的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其收入損失進(jìn)行填補(bǔ)。如果公民沒(méi)有損失填補(bǔ)需要，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟谋匾?，社?huì)保險(xiǎn)自是不應(yīng)強(qiáng)行介入。此時(shí)，應(yīng)預(yù)設(shè)個(gè)人有風(fēng)險(xiǎn)管理的自主能力，能夠通過(guò)自我防護(hù)的方式對(duì)自我生活進(jìn)行管理和安排。基于上述理由，社會(huì)保險(xiǎn)必須遵守保障需求性原則，對(duì)于欠缺必要保障的范圍就不能以社會(huì)保險(xiǎn)保之。其一，當(dāng)大多數(shù)人都能就特定風(fēng)險(xiǎn)作有限的管理，或是有足夠的經(jīng)濟(jì)能力采取危險(xiǎn)的單純自留時(shí)，仍將其強(qiáng)制納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍就會(huì)有違比例原則；其二，如果存在除社會(huì)保險(xiǎn)以外能夠有效達(dá)到目的，同時(shí)又對(duì)公民基本權(quán)利侵害較小且不造成不可期待之公益成本負(fù)擔(dān)的手段，但仍以社會(huì)保險(xiǎn)保之，也將有違比例原則[20]?？傊?，社會(huì)保險(xiǎn)為勞工保險(xiǎn)的傳統(tǒng)圖像，其強(qiáng)制投保對(duì)象不能一再擴(kuò)大。社會(huì)保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)社會(huì)階級(jí)的同質(zhì)性，正是基于此種身份認(rèn)同，被保險(xiǎn)人才愿意接受不完全對(duì)價(jià)的互助關(guān)系。若將不具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)階級(jí)同質(zhì)性的其他勞動(dòng)者納入風(fēng)險(xiǎn)團(tuán)體，將使保費(fèi)的再分配效果因被保險(xiǎn)人之間經(jīng)濟(jì)能力與生命歷程的差異懸殊而擴(kuò)大，進(jìn)而超越原有同質(zhì)性成員彼此間的相互性關(guān)系，產(chǎn)生“寄生”或“搭便車”的現(xiàn)象[21]80。因此，在擴(kuò)張失業(yè)保險(xiǎn)適用范圍、納入非正規(guī)就業(yè)者時(shí)，也應(yīng)謹(jǐn)守保障需求性原則，對(duì)不具有必需性的群體不應(yīng)強(qiáng)制納入。

保障需求性要求參保人應(yīng)是無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、具有損害補(bǔ)償需求的群體。從社會(huì)保險(xiǎn)的起源發(fā)展與世界各國(guó)的情況來(lái)看，從屬性勞動(dòng)始終是強(qiáng)制保險(xiǎn)合法性的來(lái)源。根據(jù)德國(guó)社會(huì)法典第4 編第7 條第1 項(xiàng)，從屬性勞動(dòng)指的是當(dāng)事人從事非自主性勞動(dòng)，其典型表現(xiàn)為當(dāng)事人處于雇傭關(guān)系之中，聽(tīng)從指令工作且融于指令者的組織之中①參見(jiàn)：§7 Abs. 1 SGB IV.。在非正規(guī)就業(yè)中，具有從屬性的非正規(guī)就業(yè)者基于受雇關(guān)系，要受制于雇主的指令完成工作以獲取工資維持生活。這類非正規(guī)就業(yè)群體難以獨(dú)自應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障自身經(jīng)濟(jì)安全，所以具有受集體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)保障的需求性，需要強(qiáng)制納保。此外，在具有從屬性的非正規(guī)就業(yè)者中還有部分勞動(dòng)者工作時(shí)間較短。雖然不能因此說(shuō)沒(méi)有對(duì)其失業(yè)進(jìn)行收入保障的必要性，尤其是對(duì)那些依靠低工資且多重雇傭來(lái)維持生計(jì)的勞動(dòng)者而言，但也并非多短的勞動(dòng)時(shí)間都應(yīng)納入。原因主要有以下三點(diǎn)：一是為了防止循環(huán)性給付，二是考慮是否有實(shí)質(zhì)性意義的生活保障可能性，三是行政事務(wù)成本費(fèi)用[16]82。因此，研究在將具有從屬性的非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，可以考慮以工作時(shí)間作為參保門檻，低于該門檻的應(yīng)排除于失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍之外。只是對(duì)該門檻的閾值應(yīng)設(shè)定較低，以使大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者都得以參保。對(duì)于不具有從屬性的非正規(guī)就業(yè)者，其失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)難以界定且與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)，不宜強(qiáng)制納保，此時(shí)可以以自愿參保的方式使其投保[22]。這樣就使部分能夠自我防護(hù)的非正規(guī)就業(yè)者得以通過(guò)其他手段，如儲(chǔ)蓄、商業(yè)保險(xiǎn)等，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。

四、多重勞動(dòng)用工關(guān)系下失業(yè)保險(xiǎn)制度的因應(yīng)

（一）多重勞動(dòng)用工關(guān)系下不應(yīng)重復(fù)參保

在多重勞動(dòng)用工關(guān)系中，首先要解決的就是重復(fù)參保問(wèn)題。重復(fù)保險(xiǎn)又稱復(fù)保險(xiǎn)，或多數(shù)保險(xiǎn)，是指“數(shù)個(gè)保險(xiǎn)人對(duì)被保險(xiǎn)人的同一損失的補(bǔ)償責(zé)任”[23]。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定國(guó)家建立全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼，個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼為居民身份證號(hào)碼?？梢?jiàn)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)采取的是唯一性原則，除了工傷保險(xiǎn)外②原勞動(dòng)和社會(huì)保障部在《關(guān)于實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（勞社部函〔2004〕256 號(hào)）中規(guī)定，“職工在兩個(gè)或兩個(gè)以上用人單位同時(shí)就業(yè)的，各用人單位應(yīng)當(dāng)分別為職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。職工發(fā)生工傷，由職工受到傷害時(shí)其工作的單位依法承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任”；人社部在《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》（人力資源和社會(huì)保障部令第13 號(hào)）中規(guī)定，“職工（包括非全日制從業(yè)人員）在兩個(gè)或者兩個(gè)以上用人單位同時(shí)就業(yè)的，各用人單位應(yīng)當(dāng)分別為職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。職工發(fā)生工傷，由職工受到傷害時(shí)工作的單位依法承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任”。不允許重復(fù)參保。貝弗里奇報(bào)告中也表示，不希望、不允許一個(gè)人同時(shí)以一種以上參保人的身份繳費(fèi)[24]。之所以不允許重復(fù)參保，主要在于重復(fù)社會(huì)保險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)參保者的重復(fù)補(bǔ)貼，造成稀缺公共資源的浪費(fèi)。同時(shí)，重復(fù)享受保險(xiǎn)待遇也會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)公平，造成社會(huì)整體福利水平的下降[25]。再者，如若事故發(fā)生時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)給付總額超過(guò)所應(yīng)填補(bǔ)的實(shí)際損失，也會(huì)產(chǎn)生道德危險(xiǎn)或心理危險(xiǎn)。故而，當(dāng)非正規(guī)就業(yè)者處于多重勞動(dòng)用工關(guān)系時(shí)，其失業(yè)保險(xiǎn)也應(yīng)遵循唯一性原則，只能以一個(gè)身份參保。

（二）多重勞動(dòng)用工關(guān)系下失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任分配

目前，多重勞動(dòng)用工關(guān)系下社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任分配主要有兩種方式：其一為累計(jì)基數(shù)制，即建立一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，并由各用人單位共同為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；其二為單一基數(shù)制，即在多重勞動(dòng)用工關(guān)系下，僅由一個(gè)用人單位承擔(dān)法定繳費(fèi)義務(wù)[26]。在這個(gè)問(wèn)題上，學(xué)者們觀點(diǎn)不一。例如：有學(xué)者認(rèn)為，勞動(dòng)者享有的權(quán)利應(yīng)是一重的，在繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)上，如果原用人單位已經(jīng)繳納，那么勞動(dòng)者就不得再以多重勞動(dòng)用工關(guān)系為由要求新用人單位重復(fù)繳納[27]；也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將繳費(fèi)關(guān)系與工資關(guān)系掛鉤，即每個(gè)勞動(dòng)者只能有一個(gè)個(gè)人賬號(hào)，但多個(gè)用人單位應(yīng)根據(jù)勞動(dòng)者工資的一定比例向這一個(gè)人的賬戶繳納保險(xiǎn)費(fèi)[28]。從域外看，日本只允許多重勞動(dòng)用工關(guān)系下的勞動(dòng)者選擇作為主要生活來(lái)源的工作進(jìn)行納保，而法國(guó)、德國(guó)則允許以所有工作納保，在給付要件上各國(guó)也存在不同之處，具體情況詳見(jiàn)表1。

表1 部分國(guó)家多重勞動(dòng)用工關(guān)系下的失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施規(guī)定

鑒于雇主為受雇者繳納保費(fèi)的義務(wù)來(lái)自雇主所負(fù)之照顧義務(wù)，該繳納的保費(fèi)也可被視為社會(huì)薪資或延期工資，即雇主為受雇者繳納的保費(fèi)實(shí)際上為其薪資的一部分，是勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用。雇主不是以第三人身份為照顧被保險(xiǎn)人而負(fù)擔(dān)保費(fèi)，而是被保險(xiǎn)人自己繳納保費(fèi)[21]99-100。因此，本研究認(rèn)為每個(gè)用人單位都有為其勞動(dòng)者繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，這是從屬性勞動(dòng)與保費(fèi)性質(zhì)的必然要求，不能因?yàn)槠渌麊挝粸閯趧?dòng)者繳納了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，而排除 自身的義務(wù)。任何用人單位都應(yīng)當(dāng)負(fù)有對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)和責(zé)任[29]。在實(shí)際操作中，建議可以為非正規(guī)就業(yè)者設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)賬號(hào)，其每一份工作收入都可以為失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)，失業(yè)保險(xiǎn)待遇也將基于其全部繳費(fèi)而定，而非基于單個(gè)雇主[30]。當(dāng)勞動(dòng)者失去其中一份工作時(shí)，只要該工作收入與失業(yè)津貼相加不超過(guò)繳費(fèi)基數(shù)的一定比例，其就可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)待遇，當(dāng)超過(guò)此比例時(shí)則不得領(lǐng)取。

五、建立符合非正規(guī)就業(yè)者特點(diǎn)的保費(fèi)負(fù)擔(dān)與待遇給付資格之特別制度

（一）調(diào)適失業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)負(fù)擔(dān)

社會(huì)福利的核心問(wèn)題是社會(huì)需要的存在，以及如何來(lái)滿足的問(wèn)題。與正規(guī)就業(yè)者相比，非正規(guī)就業(yè)者流動(dòng)性更強(qiáng)、靈活性更高，群體內(nèi)部在雇傭狀態(tài)、收入水平等方面也存在著明顯分層。因此，必須根據(jù)量能負(fù)擔(dān)原則，針對(duì)不同類型的非正規(guī)就業(yè)者施以不同的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。

在繳費(fèi)主體上，基于從屬性的不同，繳費(fèi)主體也應(yīng)有所不同。對(duì)于具有從屬性的非正規(guī)就業(yè)者，應(yīng)由雇主和雇員共同繳費(fèi)，這一雇主保費(fèi)義務(wù)主要源于雇員的依附性。根據(jù)勞資權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保費(fèi)常常表現(xiàn)為雇主對(duì)雇員的生活照顧義務(wù)。雇主通過(guò)雇員的勞動(dòng)獲得經(jīng)濟(jì)利益，雇員對(duì)雇主承擔(dān)忠誠(chéng)義務(wù)，兩者之間形成了一種特殊的連帶與責(zé)任關(guān)系。在此，雇主以保費(fèi)義務(wù)給予雇員一般性照顧，確保其勞動(dòng)生活安定。對(duì)于不具有從屬性的非正規(guī)就業(yè)者，也就是自雇者，應(yīng)由其個(gè)人繳費(fèi)。但基于社會(huì)連帶原則，對(duì)于收入較低的群體，國(guó)家應(yīng)擔(dān)任繳費(fèi)義務(wù)人，實(shí)行補(bǔ)貼，將更多的非正規(guī)就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)體系。此時(shí)，政府所提供的失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼可以被看作，針對(duì)特定社會(huì)政策目的所為之對(duì)人民之給付，屬于社會(huì)給付的一部分。在這種情況下，社會(huì)保險(xiǎn)不僅是實(shí)現(xiàn)福利國(guó)家目標(biāo)的社會(huì)保障政策，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)非保險(xiǎn)類福利目標(biāo)和功能的重要工具。其正當(dāng)性主要來(lái)自以下幾點(diǎn)：（1）基于社會(huì)正義，保護(hù)弱勢(shì)團(tuán)體；（2）特定意外事情之發(fā)生，政府也應(yīng)負(fù)擔(dān)部分責(zé)任；（3）政府本身即為某些勞動(dòng)者的雇主；（4）社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助之間存在替代關(guān)系，社會(huì)保險(xiǎn)之實(shí)施減輕了政府在社會(huì)救助方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)[21]93。

在繳費(fèi)基數(shù)上，對(duì)于具有從屬性的非正規(guī)就業(yè)者而言，保險(xiǎn)義務(wù)既因依附性質(zhì)的受雇關(guān)系而生，保費(fèi)的計(jì)算也應(yīng)以工資所呈現(xiàn)的給付能力為費(fèi)基，而不考慮個(gè)人年齡、性別、健康狀況、就業(yè)能力等風(fēng)險(xiǎn)要素。故而，其應(yīng)同正規(guī)就業(yè)者一樣，以實(shí)際工資為繳費(fèi)基數(shù)。而對(duì)于不具有從屬性的非正規(guī)就業(yè)者，則要視情況而定。當(dāng)前，非正規(guī)就業(yè)者繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)所依據(jù)的是城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的上下限額，并設(shè)以不同繳費(fèi)檔次。這種設(shè)定辦法極易形成社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)“洼地”，即非正規(guī)就業(yè)者往往選取最低的繳費(fèi)檔次繳保。從域外看，芬蘭、丹麥、法國(guó)、美國(guó)等個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基都為其實(shí)際凈收入[31]。瑞典自雇者的失業(yè)津貼，也是根據(jù)其最近的稅務(wù)報(bào)表或最后兩份稅務(wù)報(bào)表中的平均收入中更高的收入計(jì)算。不滿兩年的，還允 許以其創(chuàng)辦以前的收入為基礎(chǔ)[32]。因此，本研究建議這部分正規(guī)就業(yè)者應(yīng)以其實(shí)際收入為繳費(fèi)基數(shù)。但實(shí)踐中，也確實(shí)存在難以核算其收入的情況，如小攤小販等難以監(jiān)管人群。此時(shí)可以借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在就業(yè)人員平均工資或是繳納 養(yǎng)老保險(xiǎn)金的平均薪酬之間選其一為參考收入。

在繳費(fèi)費(fèi)率上，非正規(guī)就業(yè)者的費(fèi)率應(yīng)與正規(guī)就業(yè)者的費(fèi)率保持一致，且對(duì)于具有從屬性的非正規(guī)就業(yè)者，其雇主還應(yīng)負(fù)擔(dān)較大比例，以突出對(duì)勞動(dòng)者失業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)墓椭髫?zé)任。而對(duì)于不具有從屬性的非正規(guī)就業(yè)者，德國(guó)的自雇者需要按照雇主與雇員的總費(fèi)率繳費(fèi)，在加拿大自雇者則不必支付雇主的應(yīng)繳部分。在此，無(wú)論是繳納總費(fèi)率還是部分費(fèi)率，都缺乏靈活性，無(wú)法反映非正規(guī)就業(yè)者的收入差距。故而，研究可以考慮設(shè)置級(jí)差費(fèi)率，即在總費(fèi)率下設(shè)置多級(jí)費(fèi)率，并根據(jù)不同費(fèi)率提供不同的待遇給付，由勞動(dòng)者自由選擇，從而滿足不同的失業(yè)保險(xiǎn)需求。

（二）重塑失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付資格

繳費(fèi)義務(wù)時(shí)間長(zhǎng)短，直接影響著參保人領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格。時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，將會(huì)減少失業(yè)保險(xiǎn)的領(lǐng)取，也會(huì)使短期就業(yè)、臨時(shí)就業(yè)的勞動(dòng)者不愿意參保；時(shí)間過(guò)短，又會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，即一旦符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格就停止工作，不利于失業(yè)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)平衡。故而，在確定非正規(guī)就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)時(shí)間時(shí)，既要注意不損害其參保積極性，又要注意防止道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。目前的繳費(fèi)義務(wù)滿一年，實(shí)際上是規(guī)定了勞動(dòng)者在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金前的最低工作時(shí)間，這一點(diǎn)跟非正規(guī)就業(yè)者短暫性、間歇性的就業(yè)特點(diǎn)是十分不符合的。因此，建議應(yīng)縮短這一繳費(fèi)義務(wù)時(shí)間，必要的可以按月、周或小時(shí)計(jì)算，以更利于將非全日制工、家庭小時(shí)工、季節(jié)工等非正規(guī)就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)。從其他國(guó)家來(lái)看，例如：在德國(guó)，雇員要領(lǐng)取失業(yè)津貼需在失業(yè)前30個(gè)月內(nèi)參保12 個(gè)月以上。如果總是受雇于短于14 周的工作，其資格期限只為失業(yè)前30 個(gè)月內(nèi)參保6 個(gè)月即可。在加拿大，在領(lǐng)取普通福利（EI Regular Benef its）時(shí)需要參保人在資格期（Qualifying Period）內(nèi)有420 到700 小時(shí)的工作時(shí)間，而在累積600 小時(shí)工作時(shí)間后，便可以領(lǐng)取特殊福利（EI Special Benef its）。鑒于此，相對(duì)于正規(guī)就業(yè)者的一年繳費(fèi)義務(wù)時(shí)間，可將非正規(guī)就業(yè)者的繳費(fèi)義務(wù)時(shí)間予以縮短。縮短的具體期限可以根據(jù)不同的從業(yè)者作出規(guī)定。但相應(yīng)地，需在待遇給付上給予縮減，以符合對(duì)價(jià)原則并減少道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

在“非本人意愿中斷就業(yè)”上，本研究認(rèn)為在既有條款之外還應(yīng)該增加兜底條款，即非本人意愿應(yīng)包括具有合理理由。該合理理由可以與雇主有關(guān)，也可以是私人原因，并可以通過(guò)嚴(yán)格定義和第三方證明加以限制。從域外看，在美國(guó)，合理理由通常被明確地限制在與工作有關(guān)的、可歸因于雇主或涉及雇主過(guò)錯(cuò)的理由。但也有一些州將合理理由不再限定于與工作相關(guān)，可以包括合理的私人原因。例如：阿拉巴馬州、肯塔基州等，將工作性騷擾列為合理理由；阿拉斯加州、密蘇里州、新罕布什爾州等，將尋找到一份更好的工作作為合理理由；康涅狄格州、哥倫比亞特區(qū)等，將疾病或殘疾列為合理理由[33]。美國(guó)的一項(xiàng)研究也表明，具有高失業(yè)保險(xiǎn)受益率的州都傾向于允許個(gè)人因私人原因，如疾病、照顧家庭成員或遭受家庭暴力而停止工作的，申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)福利。學(xué)者們也同樣發(fā)現(xiàn)，擴(kuò)張“合理理由”與符合失業(yè)保險(xiǎn)待遇的離職者比例之間具有正相關(guān)關(guān)系[34]。

六、結(jié)語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，新自由主義的興起與勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制的寬松化，使得福特主義生產(chǎn)模式逐漸式微，及時(shí)（Just in Time）生產(chǎn)方式開(kāi)始流行，除勞動(dòng)條件及工資等，都以獲取最大利潤(rùn)及發(fā)揮最大生產(chǎn)力為依歸而加以彈性化。非正規(guī)就業(yè)的產(chǎn)生發(fā)展便是順應(yīng)了這種彈性專門化的趨勢(shì)，不僅打破了原有的標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)關(guān)系及其相關(guān)利益，也對(duì)圍繞正規(guī)就業(yè)而建立的社會(huì)契約包括失業(yè)保險(xiǎn)提出了挑戰(zhàn)。相比于社會(huì)保險(xiǎn)制度中的其他險(xiǎn)種，失業(yè)保險(xiǎn)一直處于比較滯后的狀態(tài)。自1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施至今，勞動(dòng)力市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生了重大變革，標(biāo)準(zhǔn)的就業(yè)關(guān)系已然不再占據(jù)絕對(duì)地位，但失業(yè)保險(xiǎn)制度卻未有任何改變。2017年，《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布后卻石沉大海，遲遲未有下文。當(dāng)前，失業(yè)保險(xiǎn)所覆蓋的勞動(dòng)者并不是真正的高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)群體，而往往是工作比較穩(wěn)定的群體。這些勞動(dòng)者由于失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較小，申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金的幾率也就較低。而非正規(guī)就業(yè)的不穩(wěn)定性、短暫性使其從業(yè)者面臨較為頻繁的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，但大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者卻被排除于失業(yè)保險(xiǎn)體系之外，這使得其在失業(yè)時(shí)往往因難以獲得生活保障而陷入困境。當(dāng)前，非正規(guī)就業(yè)者已經(jīng)深入我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的各個(gè)層面，如何在失業(yè)后保障其基本生活、促進(jìn)其再就業(yè)，關(guān)系著我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)的穩(wěn)定以及整個(gè)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在此，需要對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行檢視，方能滿足非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)特點(diǎn)與實(shí)際需要。