摘要：分析廣東省深圳市龍華區(qū)減污降碳協(xié)同推進的格局形成過程，指出龍華區(qū)在減污降碳協(xié)同推進過程中存在的問題，并就存在的問題提出針對性的解決方法，討論龍華區(qū)在工業(yè)、交通和建筑領域綠色低碳轉(zhuǎn)型取得的明顯成效，以及形成的一批可復制、可推廣的典型經(jīng)驗和標桿項目，促進減污降碳協(xié)同增效標準體系逐步完善。

關鍵詞：減污降碳協(xié)同；“1+3+5”政策體系；分類監(jiān)管

當前國家和省級減污降碳協(xié)同增效方案雖然內(nèi)容多而全，但是針對性不強、重點不突出，致使基層不能明確地實施并落實減污降碳的具體措施，以及無法完整、準確、全面地落實國家宏觀政策的要求，因此亟須先進地區(qū)立足自身實際，遵循減污降碳內(nèi)在規(guī)律，先行先試開展減污降碳協(xié)同創(chuàng)新[1]。2023 年7 月，我國發(fā)布《關于組織申報城市和產(chǎn)業(yè)園區(qū)減污降碳協(xié)同創(chuàng)新試點的函》，在全國范圍內(nèi)組織開展城市和產(chǎn)業(yè)園區(qū)減污降碳協(xié)同創(chuàng)新試點工作。廣東省的深圳市作為我國改革開放前沿陣地，始終把減污降碳協(xié)同工作擺在生態(tài)環(huán)境領域突出位置[2]，因此提前謀劃、積極爭取創(chuàng)建深圳市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新試點。龍華區(qū)作為深圳市典型的工業(yè)大區(qū)，由于其資源環(huán)境承載力有限，且資源開發(fā)強度高、人口密度大、產(chǎn)居高度混合，因此結(jié)合區(qū)域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的現(xiàn)實需要，以及促進經(jīng)濟社會綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的重要要求，龍華區(qū)光榮地成為了深圳市創(chuàng)建“城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新區(qū)”的先行區(qū)。

1 主要目標

經(jīng)過3 年努力，龍華區(qū)減污降碳協(xié)同推進的工作格局基本形成，工業(yè)、交通和建筑領域綠色低碳轉(zhuǎn)型取得明顯成效，形成了一批可復制、可推廣的典型經(jīng)驗和標桿項目，減污降碳協(xié)同增效標準體系得到了逐步完善，主要污染物和碳排放強度同步顯著下降，完成了深圳市下達的控制目標，減污降碳協(xié)同度也隨之提升。龍華區(qū)減污降碳協(xié)同推進，是以工業(yè)領域減污降碳協(xié)同為主、其他領域協(xié)同為輔，側(cè)重臭氧前體物、PM2.5 等大氣污染物與二氧化碳在內(nèi)的溫室氣體的協(xié)同減排，從而推動大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升，加強應對氣候變化能力。龍華區(qū)減污降碳協(xié)同推進工作，主要目標為“到2026 年，臭氧上升趨勢得到有效控制，以臭氧為首要污染物的超標天數(shù)有所減少，大氣、水、固體廢物等協(xié)同治理水平顯著提高”。

2 推進方法

2.1 創(chuàng)新減污降碳協(xié)同政策體系

構建“1+3+5”政策體系，即“1”為印發(fā)《深圳市龍華區(qū)減污降碳協(xié)同增效三年行動方案（2024—2026 年）》（簡稱《行動方案》）引領“城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新區(qū)”建設，“3”為出臺工業(yè)、交通、建筑領域減污降碳協(xié)同增效政策機制，“5”為建立電子信息制造、電氣設備制造、橡膠塑料制造、醫(yī)藥制造、餐飲重點排放行業(yè)企業(yè)的碳排放先進值標準；構建減污降碳協(xié)同評價方法體系與減污降碳協(xié)同增效多元激勵機制，促進龍華區(qū)減污降碳協(xié)同度有效提升。

2.1.1 構建“1+3+5”政策體系

2.1.1.1 明確建設模式、路徑和工作重點

從長遠角度謀劃布局，以先行示范標準提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，強化“雙碳”試點示范先行標桿布局。在《行動方案》引領下，開展“城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新區(qū)”建設前期調(diào)研，綜合梳理面臨的困難，明確“城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新區(qū)”建設的模式、路徑和工作重點。

2.1.1.2 建立協(xié)同增效政策機制

將二氧化碳納入減污降碳協(xié)同機制統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境法規(guī)標準、環(huán)境影響評價、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、排污許可等政策工具，結(jié)合污染物和碳排放統(tǒng)計、監(jiān)測、監(jiān)管能力，探索建立工業(yè)、交通、建筑3 個領域減污降碳協(xié)同增效一體設計和推進的政策機制。

2.1.1.3 健全行業(yè)低碳評價技術規(guī)范

研究建立電子信息制造、電氣設備制造、橡膠塑料制造、醫(yī)藥制造、餐飲5 個重點排放行業(yè)企業(yè)的碳排放先進值標準及產(chǎn)品的減污降碳低碳評價技術規(guī)范，統(tǒng)籌融合綠色制造、清潔生產(chǎn)等技術指南。

2.1.2 建立減污降碳協(xié)同評價方法體系

探索適用于區(qū)縣、園區(qū)、企業(yè)等多層次的減污降碳協(xié)同評價體系或協(xié)同建設標準。創(chuàng)建區(qū)縣級評價指數(shù)，評價區(qū)級減污降碳協(xié)同效益。建立重點領域和重點排放行業(yè)企業(yè)減污降碳協(xié)同增效指數(shù)，客觀評價各領域各行業(yè)“環(huán)境-氣候- 經(jīng)濟效益”協(xié)同，促進減污降碳協(xié)同度的有效提升。

2.1.3 構建減污降碳協(xié)同增效多元激勵機制

加大對綠色低碳投資項目和協(xié)同技術應用的財政政策支持。建立減污降碳協(xié)同增效項目庫，出臺專項金融支持政策。大力發(fā)展綠色信貸等金融產(chǎn)品，加快發(fā)展減污降碳投融資項目[3]。

2.2 提升減污降碳協(xié)同治理能力

選擇電子信息制造業(yè)、橡膠塑料制品業(yè)等排放占比高、管理基礎好的企業(yè)，開展污染物和溫室氣體融合清單編制；選擇重點排放行業(yè)企業(yè)試點開展碳排放監(jiān)測工作，構建污碳協(xié)同監(jiān)測體系，加快建設數(shù)字化賦能減污降碳智慧應用場景，提升科技研發(fā)與應用示范力度。

2.2.1 構建基于多源數(shù)據(jù)融合的排放核算方法

面向減污降碳協(xié)同管理需求，結(jié)合《城市大氣污染物排放清單編制技術手冊》和《廣東省市縣（區(qū)）級溫室氣體清單編制指南》，基于大氣污染源分類分級體系，編制龍華區(qū)工業(yè)領域大氣污染物和包括二氧化碳在內(nèi)的溫室氣體融合清單，包括建立基于排放設施與技術的分類分級融合方法，構建基于多源數(shù)據(jù)融合的排放核算方法?；邶埲A區(qū)大氣污染源行業(yè)、燃料與產(chǎn)品特征，結(jié)合排放源分類體系中第一、二級排放源類型，以及二氧化碳在內(nèi)的溫室氣體核算的數(shù)據(jù)可得性，確定龍華區(qū)“城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新區(qū)”的排放源構成。

一是火力發(fā)電，此處指火力發(fā)電廠在發(fā)電過程中消耗的能源（天然氣）及其產(chǎn)生的大氣污染物和二氧化碳排放；二是工業(yè)領域，工業(yè)鍋爐和各類工業(yè)生產(chǎn)過程（包括建筑材料生產(chǎn)過程）排放的大氣污染物和二氧化碳，但排放量的研究數(shù)據(jù)卻是從污染源統(tǒng)計數(shù)據(jù)中直接獲得，存在較大的不確定性；三是建筑業(yè)，主要指建筑施工過程（不包括歸納至工業(yè)領域的建筑材料生產(chǎn)過程）中消耗的燃料產(chǎn)生的大氣污染物和二氧化碳排放，以及施工揚塵產(chǎn)生的顆粒物排放；四是交通運輸，主要是道路機動車、非道路移動機械燃燒化石燃料產(chǎn)生的大氣污染物和二氧化碳排放，以及道路揚塵產(chǎn)生的顆粒物排放；五是農(nóng)業(yè)領域，主要是農(nóng)業(yè)種植和農(nóng)藥使用過程產(chǎn)生的大氣污染物和二氧化碳排放；六是居民生活，主要指居民生活過程中消耗能源產(chǎn)生的大氣污染物排放和二氧化碳排放，但不包括餐飲業(yè)的排放；七是廢棄物處理，主要包括固體廢棄物焚燒和廢水處理中產(chǎn)生的大氣污染物和二氧化碳排放；八是餐飲業(yè)，由于餐飲是城市中關鍵的一部分，為了全面準確了解餐飲業(yè)的大氣污染物和二氧化碳排放量，將其單獨作為1 個大氣污染物和二氧化碳排放源進行分析，有助于城市減污降碳協(xié)同工作的推進。

2.2.2 構建區(qū)域碳監(jiān)測體系

在深圳市碳監(jiān)測試點基礎上，完善優(yōu)化走航車在龍華區(qū)的駐停監(jiān)測點位、地面固定監(jiān)測點位和碳14 同位素監(jiān)測點位布設，開展園區(qū)層面及重點排放行業(yè)企業(yè)二氧化碳排放監(jiān)測試點工作，探索衛(wèi)星遙感技術在碳監(jiān)測領域的深度應用，構建龍華區(qū)碳監(jiān)測體系。

2.2.3 建立減污降碳協(xié)同數(shù)字化管理平臺

開展碳預算管理試點，加強支撐碳預算管理的能源統(tǒng)計和碳排放核算基礎能力建設，推動用能單位和用能項目實現(xiàn)碳排總量和強度管理，逐步將“能耗雙控”轉(zhuǎn)向“碳排放雙控”，為總量控制、形勢研判、監(jiān)測預警、分類監(jiān)管、融合清單編制等精準減污降碳工作夯實數(shù)據(jù)基礎。建立龍華區(qū)減污降碳協(xié)同增效管理技術儲備庫，開展重點領域和重點行業(yè)減污降碳協(xié)同控制關鍵核心技術研發(fā)與示范應用，支持突破鈣鈦礦電池、薄膜光伏電池、裝配式光伏等關鍵技術，開展低碳、零碳、負碳技術創(chuàng)新，布局液流電池、超導儲能等下一代電池技術，形成分行業(yè)的減污降碳協(xié)同技術指南。

2.2.4 探索工業(yè)園區(qū)減污降碳協(xié)同創(chuàng)新模式

聚焦電子信息制造、電氣設備制造和橡膠塑料制造等重點工業(yè)園區(qū)，摸清工業(yè)園區(qū)污染物及碳排放底數(shù)，完成工業(yè)園區(qū)減污降碳協(xié)同增效評估，積極探索符合工業(yè)園區(qū)特點的減污降碳協(xié)同創(chuàng)新模式，促進資源能源的集約節(jié)約高效循環(huán)利用，提升基礎設施綠色低碳水平，將符合條件的工業(yè)企業(yè)全部納入碳排放權交易市場。

3 存在的問題與困難

2023 年5 月，龍華區(qū)“城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新區(qū)”工作組對該區(qū)的基層環(huán)境執(zhí)法人員、企業(yè)環(huán)保管家、車輛用戶、餐飲企業(yè)經(jīng)營者等進行了調(diào)研，通過訪談的方式，充分掌握了龍華區(qū)環(huán)境管理部門在工業(yè)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管和污染治理中存在的管理對象復雜、執(zhí)法難度大、執(zhí)法權責不清晰等突出的問題與困難。

3.1 環(huán)境監(jiān)管呈政策導向與領域拓寬特點

由于我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀呈現(xiàn)政策導向和領域拓寬的特點，因而2015 年7 月審議通過了《環(huán)境保護督察方案（試行）》，提出建立環(huán)保督察工作機制，以大幅提升各省市環(huán)保政策執(zhí)行力。受國家政策導向影響，深圳市從2016 年啟動廢水和廢氣治理，以及散亂污企業(yè)整治工作，如開展茅洲河污染治理等，龍華區(qū)也配合深圳市開展相關治理與整治工作，通過宣傳和處罰讓經(jīng)營者意識到環(huán)保的重要性。

3.2 環(huán)境監(jiān)管難題突出

龍華區(qū)有10000 多家工業(yè)企業(yè)，其中微小企業(yè)占比高達98%，具有分散廣且與居民區(qū)高度融合的特點，工業(yè)大區(qū)產(chǎn)居融合密切（樓下五金廠，樓上居民居?。I(yè)污染對居民生活產(chǎn)生了較大且直接的影響。同時，環(huán)境問題投訴渠道暢通、媒體宣傳力度大、居民維權意識的提高等因素，促使環(huán)境信訪數(shù)量大幅上升給環(huán)境監(jiān)管增加了很多工作量。因此，使得基層環(huán)境監(jiān)管存在轄區(qū)面積大、工作任務重、人員配備不足等難題。

3.3 微小企業(yè)監(jiān)管困難

2017 年起，深圳市對散亂污企業(yè)進行了全面的整治，涉VOCs 約10% 的工業(yè)企業(yè)（292家）安裝了在線監(jiān)測設備；涉VOCs 占比高達90% 的小散企業(yè)雖通過隨機檢查、企業(yè)自覺性和群眾投訴等對企業(yè)減污降碳進行管理，但其減排下降空間較小。因此，受深圳市全面整治影響，以及地處觀瀾河流域企業(yè)落地前的環(huán)保審批的高要求，龍華區(qū)規(guī)上工業(yè)企業(yè)管理機制較完善、重污染企業(yè)較少，VOCs 排放量超過100 t 的企業(yè)只有1 家，不合規(guī)企業(yè)降低至5%以下，但依然存在微小企業(yè)監(jiān)管難度大的困難。

3.4 監(jiān)管難到位且執(zhí)法難度大

除了工業(yè)企業(yè)外，龍華區(qū)還存在其他污染物排放源，如餐飲業(yè)、機動車尾氣、非道路移動機械、油氣揮發(fā)、施工揚塵等。其中，餐飲業(yè)的污染物排放治理是難點之一，大部分餐飲經(jīng)營者都不會主動安裝油煙凈化裝置，或安裝的凈化裝置無法達到實際效果，特別是露天燒烤餐飲攤，因其具有不需要審批且流動性大的特點，使得餐飲業(yè)的污染物排放點多且面廣，不僅難監(jiān)管，而且難以治理。此外，由于缺乏污染物排放數(shù)據(jù)支撐，鍋爐、揚塵、油煙、非道路移動機械、加油站、用車大戶等的監(jiān)管執(zhí)法難度也較大。

3.5 生態(tài)環(huán)境部門擔責較多

由于對政策或標準規(guī)范理解不到位，部分企業(yè)在面對政策或標準規(guī)范要求使用低揮發(fā)性有機輔料時，只簡單認為無氣味就是低揮發(fā)；同時，精細化管理不到位，在廢氣收集方面只關注車間內(nèi)部，而忽略其他產(chǎn)生環(huán)節(jié)。另外，為配合生態(tài)環(huán)境部門垂直管理改革工作，龍華區(qū)生態(tài)環(huán)境部門成為深圳市生態(tài)環(huán)境部門的派出單位，導致其與區(qū)域內(nèi)其他部門聯(lián)合執(zhí)法時的協(xié)同較弱，存在部門推責的問題，致使生態(tài)環(huán)境部門擔責較多。

4 解決方法

針對龍華區(qū)“城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新區(qū)”建設存在的問題，在部分企業(yè)城市空氣質(zhì)量達標和碳排放達峰的“雙達”試點基礎上，探索建立區(qū)域碳排放雙控制度，擴大“雙達”管理實施范圍；結(jié)合深圳市“三線一單改革試點”工作，明確開展碳排放評價和減污降碳協(xié)同評價，強化減污降碳聯(lián)合執(zhí)法，落實一體化考核機制。

4.1 強化減污降碳協(xié)同管理

探索建立重點領域、重點排放行業(yè)企業(yè)碳排放總量和強度“雙控”制度，以及碳增量準入機制。統(tǒng)籌排污許可和碳排放管理，銜接總量控制、排放監(jiān)測等管理要求，同步實施污染物與碳排放量核算、核查，將重點排放單位配額分配納入排污許可證申請與核發(fā)程序，推動大氣污染物和包括二氧化碳在內(nèi)的溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)一報送、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一管理。

4.2 實施“雙達”管理

探索建立減污降碳協(xié)同管理標準體系、大氣污染物和二氧化碳排放預算管理模式，充分利用信息化手段，探索減污降碳協(xié)同數(shù)字化管理平臺。

4.3 開展工業(yè)園區(qū)清潔生產(chǎn)整體審核試點

依法對納入清單的企業(yè)開展強制性清潔生產(chǎn)審核，并將碳排放指標納入自愿性清潔生產(chǎn)審核，開展工業(yè)園區(qū)清潔生產(chǎn)整體審核試點，發(fā)揮清潔生產(chǎn)審核對減污降碳的抓手作用。

4.4 強化重點排放單位監(jiān)管

做好轄區(qū)內(nèi)碳市場重點排放單位指導幫扶及日常監(jiān)管工作，指導各單位按時完成數(shù)據(jù)報送、核查及履約工作，協(xié)助擴大深圳市碳交易市場覆蓋面，配合開展擬新增企業(yè)歷史基準碳排放核查工作，選取龍華區(qū)10 家重點排放單位開展現(xiàn)場評估診斷調(diào)研，制定服務方案，助力重點排放單位節(jié)能降碳。落實減污降碳一體化監(jiān)管執(zhí)法，厘清生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管責任和行業(yè)主管部門具體分管責任，明確各相關部門的職能權限，具體負責領域及其與生態(tài)環(huán)境部門的關系等，形成環(huán)保監(jiān)管的完整體系；加強基層環(huán)保執(zhí)法、監(jiān)管手段與技術創(chuàng)新，提高執(zhí)法效率并減少現(xiàn)場監(jiān)管頻率。

5 結(jié)束語

在“雙碳”背景下，依托深圳市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新試點建設，龍華區(qū)開展了“城市減污降碳協(xié)同創(chuàng)新區(qū)”建設，形成了減污降碳協(xié)同推進的格局，全面推動了能源結(jié)構、產(chǎn)業(yè)結(jié)構與消費結(jié)構改革，完善了碳中和中低層架構，為深圳市乃至全國實現(xiàn)碳中和做出了突出貢獻。

參考文獻

[1] 袁志剛.碳達峰· 碳中和：國家戰(zhàn)略行動路線圖[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2021.

[2] Richard S.J.Tol.氣候經(jīng)濟學：氣候、氣候變化與氣候政策經(jīng)濟分析[M].齊建國，王穎婕，齊海英，譯.大連：東北財經(jīng)大學出版社，2016.

[3] 陳迎，巢清塵.碳達峰、碳中和100問[M].北京：人民日報出版社，2021.

作者簡介

楊小春（1985—），女，漢族，廣東梅州人，工程師，管理學學士，研究方向為碳中和、碳達峰、環(huán)保政策評估。

加工編輯：馮為為

收稿日期：2024-08-08