周雨 王殿常 余甜雪 葉盛 冉啟華

摘要：為做好長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境修復(fù)保護(hù)工作，選取歐洲萊茵河、英國(guó)泰晤士河、韓國(guó)清溪川和美國(guó)奧基喬比湖4個(gè)具有典型特征的河湖作為案例，整理和歸納了這4個(gè)河湖的污染治理過(guò)程與對(duì)應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、金融、法律相關(guān)的治理措施。針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)治理中存在的同類問(wèn)題，總結(jié)了這4個(gè)河湖在跨區(qū)域協(xié)同治理、跨部門(mén)統(tǒng)籌管理、健全法律體系、加強(qiáng)公眾參與和商業(yè)運(yùn)營(yíng)等方面的經(jīng)驗(yàn)，提出建立跨區(qū)域共同協(xié)商的流域水污染管理體制、強(qiáng)化不同部門(mén)之間的統(tǒng)籌管理機(jī)制、完善流域統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)法律體系、公共參與等措施和建議。研究成果可為協(xié)同長(zhǎng)江的保護(hù)與發(fā)展、進(jìn)一步提升長(zhǎng)江流域的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供參考。

摘要：河湖治理； 水生態(tài)修復(fù)； 萊茵河； 泰晤士河； 清溪川； 奧基喬比湖； 長(zhǎng)江流域

中圖法分類號(hào)： TV883；TV887

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.01.007

0 引 言

長(zhǎng)江是中國(guó)“黃金水道”，擁有全國(guó)約1/3的水資源量，生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)地位突出［1］。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展做出系列重要指示批示，沿江?。ㄊ校┖陀嘘P(guān)部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，全力推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并取得顯著成效，但部分地區(qū)水資源及水生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍然嚴(yán)峻［2］。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于河湖生態(tài)保護(hù)與治理的問(wèn)題及措施進(jìn)行了廣泛研究，并提出和總結(jié)了相應(yīng)值得借鑒的管理模式和治理經(jīng)驗(yàn)，例如Bernauer等［3］分析了萊茵河污染治理中的政治和法律途徑發(fā)揮的作用；肖新文［4］分析了日韓兩國(guó)河流水環(huán)境治理的成功經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)深圳市河流水環(huán)境治理若干問(wèn)題進(jìn)行了探討；沈桂花［5］揭示了萊茵河流域水污染治理國(guó)際合作的發(fā)生、演變機(jī)制及其深層邏輯，研究了不同利益相關(guān)者如何協(xié)調(diào)形成集體行動(dòng)，分析了破解流域水資源合作治理困境的關(guān)鍵性因素；孫金華等［6］從水問(wèn)題歷史演變、治理進(jìn)程、治理模式等角度分析了國(guó)內(nèi)外河湖水問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外關(guān)于流域水資源綜合治理的研究多從較宏觀的層面歸納河湖水資源治理的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示，關(guān)于治理過(guò)程的描述和對(duì)治理成功因素的解析較少，且較少通過(guò)歸納分析不同河湖治理的異同點(diǎn)將多條河湖治理經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)而全面地結(jié)合起來(lái)。作為國(guó)際上流域治理的成功典范，歐洲的萊茵河、泰晤士河，韓國(guó)清溪川，美國(guó)奧基喬比湖也曾面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾沖突的困境，經(jīng)歷了“先污染、后治理”的治理過(guò)程。通過(guò)對(duì)4個(gè)河湖綜合對(duì)比分析，可以在科學(xué)管理、法律建設(shè)、投資融資等方面為長(zhǎng)江流域治理存在的問(wèn)題提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

本文根據(jù)4個(gè)典型河湖的共同點(diǎn)以及不同點(diǎn)，通過(guò)列舉分析具體案例，系統(tǒng)闡釋了河湖各自的污染成因和過(guò)程，從不同的空間尺度探討了在國(guó)際協(xié)作、跨部門(mén)統(tǒng)籌、城市河流改造以及沿河湖泊的富營(yíng)養(yǎng)化等問(wèn)題的治理經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)總結(jié)了流域岸線生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理措施，提出改善長(zhǎng)江流域水生態(tài)環(huán)境的府際協(xié)同機(jī)制和路徑的相關(guān)建議。

1 典型河湖流域概況

萊茵河全長(zhǎng)1 230 km，流域面積185 260 km2，發(fā)源于瑞士格勞賓登州的阿爾卑斯山區(qū)，流經(jīng)瑞士、意大利、奧地利、德國(guó)、法國(guó)等9個(gè)國(guó)家，是歐洲西部最大的河流，也是全球最繁忙的內(nèi)陸航道。萊茵河為具有跨國(guó)協(xié)作治理代表性的國(guó)際河流［5］，綜合了水資源剛性需求大、利用領(lǐng)域廣的特點(diǎn)，受到國(guó)家間戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系的區(qū)域態(tài)勢(shì)影響，對(duì)地區(qū)穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。

泰晤士河全長(zhǎng)346 km，流域面積13 000 km2，發(fā)源于英格蘭西南部，橫跨英國(guó)倫敦和十幾座沿河城市。泰晤士河為完全私有化、商業(yè)運(yùn)作，具有國(guó)內(nèi)河流水環(huán)境系統(tǒng)綜合治理代表性，在國(guó)家政策的指導(dǎo)下，制定有關(guān)污染物排放和治理分配的法律，提高各部門(mén)之間的溝通協(xié)作水平。泰晤士河作為全球僅有的將河流完全私有化的商業(yè)運(yùn)作模式，河流經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)清晰［6］。

清溪川全長(zhǎng)約10.84 km，流域面積59.83 km2，發(fā)源于韓國(guó)布卡山和因萬(wàn)山，是具有修復(fù)代表性的城市河流，其將河流治理融入城市景觀規(guī)劃中，圍繞價(jià)值功能（行洪、排水）進(jìn)行工程設(shè)計(jì)［7］，并綜合考慮城市生態(tài)系統(tǒng)、人的精神需求等，在分區(qū)設(shè)計(jì)、水環(huán)境恢復(fù)以及監(jiān)測(cè)管理等方面采用新技術(shù)。

奧基喬比湖位于美國(guó)佛羅里達(dá)州東南部，湖面面積1 730 km2，平均水深2.7 m，最深處5 m，是美國(guó)第二大淡水湖。該湖與佛羅里達(dá)州南部的水生生態(tài)系統(tǒng)相互聯(lián)系，是淺水富營(yíng)養(yǎng)化湖泊的治理代表，解決了富營(yíng)養(yǎng)化和有害藻類水華等全球湖庫(kù)面臨的主要環(huán)境問(wèn)題［8］。

2 典型河湖水質(zhì)及水生態(tài)演化

2.1 演化特征

2.1.1 工業(yè)革命以來(lái)河流生態(tài)環(huán)境的變化

19世紀(jì)中葉，工業(yè)革命使得歐洲城市人口增加、工業(yè)迅速發(fā)展，污水、廢水的直接排放對(duì)萊茵河、泰晤士河等河流的水質(zhì)和水源安全構(gòu)成了巨大威脅［9］。20世紀(jì)70年代，萊茵河含氧量、重金屬和化學(xué)污染物等污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻［9-10］，其中污泥中汞和鎘污染在20世紀(jì)70年代中期達(dá)到頂峰。魚(yú)類汞污染嚴(yán)重超標(biāo)，作為檢測(cè)河流水質(zhì)的一種標(biāo)志性魚(yú)類，鮭魚(yú)數(shù)量急劇減少［10］。泰晤士河下游水質(zhì)變化也經(jīng)歷了3個(gè)不同的時(shí)期，主要體現(xiàn)在溶解氧的含量上：1893～1910年，泰晤士河中的飽和溶解氧含量在25%以上，可以用來(lái)養(yǎng)魚(yú)；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增加，城市工業(yè)生活污水大量排放，到1915～1930年，各主要排污口上游和下游10 km范圍內(nèi)河水的溶解氧基本為0；至1935～1950年，其他河段水體中溶解氧含量繼續(xù)降低，水質(zhì)惡化的范圍不斷擴(kuò)大［11］。氨氮的濃度也從1920年開(kāi)始不斷增加，在 1950～1954年達(dá)到最大值，倫敦橋下游 20 km處其值高于7 mg/L［12-13］。

2.1.2 城鎮(zhèn)化背景下城市河流生態(tài)環(huán)境的變化

20世紀(jì)40年代，清溪川成為城市主干道之下的暗渠，自然生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，流量減小、水質(zhì)惡化，生態(tài)功能退化到最低水平，日益嚴(yán)峻的環(huán)境導(dǎo)致河岸疾病肆虐，成為韓國(guó)首爾市死亡率最高的地區(qū)之一。清溪川公路邊大氣環(huán)境水平惡劣，除微細(xì)顆粒物（PM10）和一氧化碳（CO）污染外，一般標(biāo)準(zhǔn)污染物和首爾標(biāo)準(zhǔn)相近，氮氧化物的含量超過(guò)了標(biāo)準(zhǔn)含量。在致癌物質(zhì)揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOC）中，苯的濃度很高。由于河道被填埋使其斷流，水體無(wú)法與外界發(fā)生交換成為死水，水環(huán)境及生態(tài)遭到了嚴(yán)重的破壞，水與生物的共生現(xiàn)象消失［14］。

2.1.3 土地利用變化后的湖泊富營(yíng)養(yǎng)化

美國(guó)大沼澤地濕地改造成農(nóng)田發(fā)展農(nóng)業(yè)的計(jì)劃獲得成功，隨之而來(lái)的負(fù)面生態(tài)影響卻不斷顯現(xiàn)。表現(xiàn)為運(yùn)河和農(nóng)田切斷了大沼澤地其他區(qū)域與奧基喬比湖的連通，自然徑流變化導(dǎo)致自然棲息地急劇退化，大沼澤地生長(zhǎng)了有毒的水藻，農(nóng)田退水中的化肥污染了大沼澤地和湖泊的水體，奧基喬比湖藻類大量繁殖的最早報(bào)道在1970年。在20世紀(jì)80年代初，藻類大量繁殖只發(fā)生在一年中的8個(gè)月；80年代中期發(fā)生了大規(guī)模水華；在20世紀(jì)90年代，藻類大量繁殖在一年中的12個(gè)月都有發(fā)生［15］。大量生長(zhǎng)的水生植物逐漸替代了濕地的本土植被。洪水摧毀了野生動(dòng)物的食物和巢穴，外來(lái)物種入侵，濕地面積急劇縮小，原始的天然沼澤被破壞了約半數(shù)，大量的魚(yú)類和稀有物種瀕臨死亡和滅絕［16-18］。

2.2 演化成因

2.2.1 工業(yè)污水和生活污水的排放

19世紀(jì)中葉工業(yè)革命下工業(yè)污水和生活污水的排放為4個(gè)河湖污染的共性成因。人口激增、城市發(fā)展和工業(yè)化造成有機(jī)物、無(wú)機(jī)物排入萊茵河、泰晤士河、清溪川河道。萊茵河地區(qū)大批污染物和垃圾廢棄物、數(shù)百家知名化工公司和工廠未經(jīng)處理的工業(yè)污水的排放和大量沿岸城鎮(zhèn)居民農(nóng)藥、化肥和含磷洗滌劑的生活污水的使用，致使萊茵河水污染程度不斷加深。泰晤士河的污染主要為城市污染，但兩次污染成因不同，第1次污染主要來(lái)源于未經(jīng)處理的糞便的排放以及3次霍亂導(dǎo)致的水體傳播；第2次污染主要來(lái)源于合成洗滌劑的使用，使得微生物無(wú)法分解，減少了水面的氣體交換，電廠排水的熱污染也加重了河水的污染［12］。

2.2.2 城市化對(duì)河道的改造

無(wú)序的土地開(kāi)發(fā)和嚴(yán)重的次生災(zāi)害是20世紀(jì)70年代清溪川水質(zhì)惡化的主要原因。清溪川中心河道被水泥板和道路覆蓋，使清溪川成為地下暗渠。對(duì)河道進(jìn)行河床硬化、修建砌石護(hù)坡、裁彎取直、束窄河道等工程對(duì)河流的自然環(huán)境造成了十分惡劣的影響，導(dǎo)致河床侵蝕嚴(yán)重并伴隨下切，水質(zhì)和河道生態(tài)環(huán)境惡化［19-20］。水力發(fā)電、河道渠化、航運(yùn)發(fā)展、過(guò)度捕撈［21］等水利設(shè)施建設(shè)以及流域內(nèi)土地開(kāi)發(fā)利用和航運(yùn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，也造成了萊茵河水質(zhì)及水生態(tài)的惡化，天然洪泛區(qū)面積逐年縮小，洪峰水位、時(shí)段洪峰流量呈逐年上升的趨勢(shì)，水電站的建造也導(dǎo)致了魚(yú)類不能到上游洄游產(chǎn)卵［22］。

2.2.3 農(nóng)業(yè)活動(dòng)導(dǎo)致的富營(yíng)養(yǎng)化

過(guò)量的磷負(fù)荷、極高和極低的水位波動(dòng)以及外來(lái)有害植物在湖區(qū)的迅速蔓延為奧基喬比湖水質(zhì)及水生態(tài)惡化的主要成因。其污染來(lái)源包括點(diǎn)源和面源污染：點(diǎn)源污染通過(guò)豎井排入地下水；非點(diǎn)源污染包括降雨徑流排入和化糞池系統(tǒng)［16］。流域磷主要來(lái)源于飼料、肥料、洗滌劑，輸入流域的磷98%來(lái)源于農(nóng)業(yè)活動(dòng)，糞肥的使用導(dǎo)致磷負(fù)荷增加了50～60倍。大型風(fēng)暴事件可以攪動(dòng)厚厚的湖泊沉積物層，造成濁度問(wèn)題，并將沉積物中的總磷釋放到水體中，導(dǎo)致藻類水華的出現(xiàn)。部分原有溝道和河槽因?yàn)殚L(zhǎng)期的低流量或者無(wú)流量狀態(tài)滋長(zhǎng)了大量的外來(lái)浮游植物，死去植物所形成的有機(jī)質(zhì)堆積層消耗了水體中大部的溶解氧，惡化了水質(zhì)［17］。

3 典型河湖保護(hù)與治理經(jīng)驗(yàn)

3.1 管理經(jīng)驗(yàn)

萊茵河治理是全球流域治理領(lǐng)域多國(guó)間高效合作的典范，在管理上形成了適合于河湖發(fā)展的獨(dú)特管理模式。為解決萊茵河流域生態(tài)污染和財(cái)政壓力問(wèn)題，萊茵河沿岸法國(guó)、德國(guó)、盧森堡、瑞士和荷蘭5國(guó)在流域內(nèi)成立多國(guó)間跨國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)（ICPR），由各成員國(guó)的部長(zhǎng)輪流擔(dān)任委員會(huì)主席。ICPR設(shè)河流委員會(huì)等政府間組織、環(huán)境保護(hù)組織、飲用水公司和各企業(yè)等非政府間組織成立的觀察員小組，監(jiān)督各成員國(guó)工作進(jìn)度，保障了政府間、政府與非政府、專家學(xué)者與專業(yè)團(tuán)隊(duì)的合作，實(shí)現(xiàn)流域治理、清潔泥沙、生態(tài)保護(hù)、防洪排澇和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多目標(biāo)合一［23-26］。

3.2 運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)

在運(yùn)營(yíng)手段上，萊茵河從瑞士到荷蘭建立了統(tǒng)一完善的生態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警方案體系。ICPR對(duì)沿岸不同國(guó)家的監(jiān)測(cè)站和檢測(cè)物質(zhì)進(jìn)行對(duì)比以評(píng)估萊茵河的水質(zhì)，根據(jù)具體條件在全流域內(nèi)采用上下游信息實(shí)時(shí)共享的一體化流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立“國(guó)際警報(bào)方案”信息互通平臺(tái)和7個(gè)警報(bào)中心，在第一時(shí)間對(duì)洪水狀況和污染事故發(fā)出警報(bào)［25］。在運(yùn)營(yíng)分工上，泰晤士河主要由泰晤士水務(wù)公司運(yùn)營(yíng)，公司主要負(fù)責(zé)供水、排水、廢水處理。泰晤士水務(wù)批發(fā)公司是泰晤士水務(wù)集團(tuán)的一部分，充當(dāng)泰晤士水務(wù)與廢水批發(fā)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者之間的商業(yè)和客戶服務(wù)連接，負(fù)責(zé)用戶供水服務(wù)的抽取、儲(chǔ)存、處理和分配，以及廢水服務(wù)的收集、處理［26-27］。

3.3 立法經(jīng)驗(yàn)

為加強(qiáng)萊茵河治理的國(guó)際協(xié)作，ICPR各成員國(guó)簽訂《保護(hù)萊茵河不受污染國(guó)際委員會(huì)協(xié)定》，明確了ICPR的法律地位，在各國(guó)達(dá)成協(xié)定后，協(xié)定中的內(nèi)容會(huì)寫(xiě)入各國(guó)各自的法律條文。德國(guó)在此基礎(chǔ)上制定了《垃圾處理法》《基本法》《用水規(guī)劃法》，確定了政府管理水源的重要原則和措施，就水源保護(hù)和利用、廢水處理、防洪等方面作出規(guī)定；荷蘭為減少因肥料的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)引起的問(wèn)題，政府對(duì)每公頃動(dòng)物肥料量、總的家畜數(shù)量以及農(nóng)場(chǎng)擴(kuò)建的時(shí)間等實(shí)行了日益嚴(yán)格的限制［28］?！侗Ｗo(hù)萊茵河公約》和各種歐洲指令及條例，如《歐洲水框架指令》《歐洲洪水管理指令》以及各國(guó)內(nèi)部的法律法規(guī)保證了國(guó)家間的合作，所有的合作協(xié)議需要各國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)簽署，沒(méi)有完成目標(biāo)的可以根據(jù)實(shí)際困難提出延期申請(qǐng)，歐盟可以對(duì)不配合的國(guó)家和地區(qū)提起訴訟，以罰款或是減少相關(guān)國(guó)家經(jīng)費(fèi)預(yù)算的方式進(jìn)行嚴(yán)格的追責(zé)［29］。

3.4 公共參與經(jīng)驗(yàn)

韓國(guó)首爾政府建立了完善的決策實(shí)施機(jī)制和咨詢研究體系，由專家和市民組成的市民委員會(huì)，負(fù)責(zé)政策的制定、民意調(diào)查及工程咨詢，在治理同時(shí)，向外同步更新播報(bào)綜合治理過(guò)程中的各種問(wèn)題和解決方法，并設(shè)委員會(huì)在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中接受來(lái)自公眾、專家及相關(guān)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。在清溪川2002年修復(fù)項(xiàng)目中，政府建立了富有層次的管理機(jī)構(gòu)，保障該流域治理方案的實(shí)施［30］。

3.5 融資經(jīng)驗(yàn)

如果河湖的污染防治由政府承擔(dān)全部費(fèi)用，將水體污染治理視作市政城市建設(shè)工程，會(huì)導(dǎo)致較高的投資成本。萊茵河流域的治理成本投入有一個(gè)清晰的分配規(guī)則，其中德國(guó)通過(guò)征收污水處理費(fèi)、生態(tài)保護(hù)稅、出售處理過(guò)的循環(huán)水等方式用于萊茵河污水處理工程建設(shè)，并加大研發(fā)與管理領(lǐng)域投入［31］。泰晤士河引入市場(chǎng)機(jī)制，解決或緩解其環(huán)境問(wèn)題的融資措施優(yōu)先級(jí)是：① 污染者付費(fèi)，由造成環(huán)境問(wèn)題的人付費(fèi)；② 受益者付費(fèi)，由受益于環(huán)境改善的人付費(fèi)；③ 政府支持，英國(guó)政府直接或間接支付。市政債券、項(xiàng)目融資出現(xiàn)，旨在幫助實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目［32-33］，通過(guò)多渠道籌集資金，經(jīng)濟(jì)效益顯著。

4 對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)的建議

作為國(guó)際河流，萊茵河的治理需要多國(guó)協(xié)作。與之相類似，長(zhǎng)江作為中國(guó)的母親河，流經(jīng)11個(gè)省級(jí)行政區(qū)，其治理也需要在各個(gè)行政區(qū)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為中國(guó)最重要的人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)，和過(guò)去的萊茵河一樣面臨著工業(yè)污水和生活污水的排放，以及因此導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境惡化、魚(yú)類大幅減少等水質(zhì)和水生態(tài)問(wèn)題。此外，長(zhǎng)江流域的管理也存在“九龍治水”的多頭管理現(xiàn)象，但每個(gè)部門(mén)都沒(méi)有控制污染的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這和過(guò)去泰晤士河管理部門(mén)權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題相一致。上海市作為長(zhǎng)江出?？?，是中國(guó)重要的金融中心和商業(yè)中心，其經(jīng)濟(jì)金融地位與倫敦相接近，可以借鑒泰晤士河的商業(yè)運(yùn)作，為長(zhǎng)江的運(yùn)營(yíng)提供所需的商業(yè)和金融支持。長(zhǎng)江沿程流經(jīng)武漢市、南京市等城市，其支流包括很多城市河流，同清溪川一樣受到城市化發(fā)展以及河流渠化的影響，可以借鑒清溪川城市景觀規(guī)劃中的改造經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，長(zhǎng)江流域分布有很多存在富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象的淡水湖，導(dǎo)致湖泊藍(lán)藻水華災(zāi)害發(fā)生頻率增加、范圍擴(kuò)大，奧基喬比湖對(duì)湖泊富營(yíng)養(yǎng)化的治理能夠?yàn)殚L(zhǎng)江流域提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)?；陂L(zhǎng)江流域與4個(gè)典型河湖的相似性，4個(gè)典型河湖的污染經(jīng)歷和治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)長(zhǎng)江流域的水環(huán)境治理和水生態(tài)保護(hù)具有積極的借鑒意義［34-36］。

（1） 建立跨區(qū)域共同協(xié)商的流域水污染管理體制。在ICPR的合作框架內(nèi)，各國(guó)通過(guò)簽訂協(xié)定、制訂方案，共同承擔(dān)責(zé)任與義務(wù)，共同治理萊茵河。如萊茵河沿岸國(guó)家簽訂的萊茵河鹽條約規(guī)定，當(dāng)?shù)聡?guó)荷蘭邊境的氯含量超過(guò)200 mg/L時(shí)需采取額外的措施，措施的成本由德國(guó)（30%）、法國(guó)（30%）、瑞士（6%）、荷蘭（34%）承擔(dān)；建立完善的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和信息互通平臺(tái)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)污染物時(shí)可以及時(shí)確認(rèn)來(lái)源并向下游地區(qū)或國(guó)家發(fā)布警報(bào)；由ICPR基于量化指標(biāo)體系討論制定各個(gè)國(guó)家的污染物排放指標(biāo)，為沿岸國(guó)家之間有效交流和協(xié)調(diào)合作起到了關(guān)鍵作用［37］。

因長(zhǎng)江流域相鄰不同區(qū)域的飲用水源地、重化工業(yè)分散布局和跨區(qū)域河湖水功能定位不一致，水環(huán)境跨界管理和斷面糾紛時(shí)有發(fā)生，目前跨區(qū)域水體協(xié)同治理機(jī)制亟待完善［38］，中國(guó)應(yīng)借鑒萊茵河治理經(jīng)驗(yàn)和ICPR模式，突破區(qū)域的壁壘，增強(qiáng)流域跨界區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)整體聯(lián)防聯(lián)控共識(shí)，完善流域跨區(qū)域環(huán)境信息共享，構(gòu)建跨區(qū)域一體化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)。

（2） 強(qiáng)化不同部門(mén)之間的統(tǒng)籌管理機(jī)制。英國(guó)為提升泰晤士河治理效果，保證流域治理規(guī)劃目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，將原來(lái)流域內(nèi)200多個(gè)管水單位合并為一個(gè)新的私有化公司（Thames Water）以及責(zé)任清晰的3個(gè)主要管理部門(mén)，水務(wù)服務(wù)管理局（Ofwat），飲用水監(jiān)察局（DWI）和環(huán)境署（EA），以更好地處理不同部門(mén)之間的多頭管理問(wèn)題［39-42］。

長(zhǎng)江流域已經(jīng)建立的生態(tài)保護(hù)管理體制存在管理部門(mén)、類型、空間范圍重疊交差等問(wèn)題，導(dǎo)致目前的管理缺乏有效的協(xié)同［38］。在長(zhǎng)江流域各相關(guān)部門(mén)的協(xié)同治理中，政府各部門(mén)、各地方政府間、各種企業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和群眾也應(yīng)當(dāng)各自肩負(fù)起自己的責(zé)任，打破部門(mén)分割，盡量保證各個(gè)部門(mén)之間有序配合。

（3） 完善流域統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)法律體系?！侗Ｗo(hù)萊茵河公約》《歐洲水框架指令》《歐洲洪水管理指令》《三文魚(yú)條例》，以及各國(guó)內(nèi)部的法律法規(guī)保證著萊茵河水生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域良法善治［43］。在泰晤士河的治理中，《1990年泰晤士河地區(qū)洪水預(yù)防委員會(huì)命令》對(duì)國(guó)家河流管理當(dāng)局以及農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品大臣的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定?！?010年洪水和水管理法》對(duì)地方洪水管理領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)局、單一管理當(dāng)局、內(nèi)排水理事會(huì)、水務(wù)公司、公路管理當(dāng)局、風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)局、英格蘭風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)局、威爾士風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)局、跨界內(nèi)排水理事會(huì)等管理機(jī)構(gòu)的概念和職權(quán)進(jìn)行了明確界定。這些作為泰晤士河污染治理法律依據(jù)的法律文件，對(duì)它們涉及的相關(guān)管理當(dāng)局的職權(quán)進(jìn)行了明確的界定，為泰晤士河各部門(mén)之間的多頭管理和協(xié)同合作起到了重要的輔助和約束作用。

中國(guó)各級(jí)各類相關(guān)立法對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定重視不夠，相關(guān)法律條文少，對(duì)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分規(guī)定的比較混亂［38］。要從現(xiàn)行的水資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，將水資源開(kāi)發(fā)與水環(huán)境監(jiān)管職責(zé)分離。比如將2021年出臺(tái)的《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《水法》《防洪法》《水土保持法》［43］等相關(guān)同位法相結(jié)合，以充分適應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)江大保護(hù)的新形勢(shì)和要求，使其與流域綜合管理體制、部門(mén)與地方責(zé)權(quán)調(diào)整、法律執(zhí)行主體等體制機(jī)制相適應(yīng)，并將“河湖治理”權(quán)責(zé)分配法治化，使得流域管理權(quán)責(zé)界定清晰。

（4） 公共參與。在清溪川項(xiàng)目施工前，原本的清溪川河道為商業(yè)區(qū)，首爾市和商人群體之間通過(guò)政策協(xié)議會(huì)進(jìn)行正式協(xié)商，主要解決補(bǔ)償、導(dǎo)出協(xié)議案和事后運(yùn)營(yíng)管理等問(wèn)題。但協(xié)商未達(dá)到預(yù)想效果，此后通過(guò)非正式協(xié)商的運(yùn)作緩和了與商戶的矛盾［44］。

目前中國(guó)公眾的知情權(quán)范圍限于政府部門(mén)信息、政府前期參與引導(dǎo)不夠、舉報(bào)信訪等末端參與成為公眾參與主要渠道、參與權(quán)保障機(jī)制不完善等現(xiàn)象都限制了公眾參與環(huán)境治理的深度［45］。對(duì)于水污染管理和監(jiān)督，長(zhǎng)江沿岸城市的環(huán)保部門(mén)應(yīng)參照清溪川的治理模式，構(gòu)建多方參與平臺(tái)，結(jié)合專家與社會(huì)公眾意見(jiàn)，鼓勵(lì)代表性企業(yè)和社會(huì)公眾等共同參與協(xié)商長(zhǎng)江流域綜合管理決策，讓公眾通過(guò)多種渠道便捷地獲取流域管理的政策法規(guī)和水文環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告等公開(kāi)信息。

（5） 健全資金保障機(jī)制，建立多種投融資模式。融資方面，泰晤士河采取了一系列市場(chǎng)私有化運(yùn)作融資手段解決資金不足的問(wèn)題，比如以“泰晤士河潮汐隧道”為案例的項(xiàng)目融資的出現(xiàn)，2020～2021年Bazalgette Tunnel Limited（BTL）公司向廢水處理的客戶收取7 380萬(wàn)英鎊，有效減少了合流制溢流帶來(lái)的污染，改善了泰晤士河水體環(huán)境［39］。泰晤士河在治理過(guò)程中，通過(guò)制定“污染者付費(fèi)”等規(guī)則和法律，無(wú)需強(qiáng)迫關(guān)閉沿岸企業(yè)與工廠的同時(shí)，加快了沿岸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

投資方面，治理萊茵河的投資費(fèi)用有具體的分?jǐn)傄?guī)定。1999年萊茵河公約增加了共同保護(hù)萊茵河地區(qū)地下水水資源的任務(wù)，并明確了流域內(nèi)不同成員國(guó)的共同協(xié)作與資金分配機(jī)制，公約還規(guī)定了每年萊茵河治理的預(yù)算由公約參與國(guó)家一同承擔(dān)，其中德、法和荷蘭分別承擔(dān)32.5%［46］。清溪川治理費(fèi)用投資存在許多不足，缺乏對(duì)待交通等各項(xiàng)成本精確全面的估算，帶有防水河床和護(hù)岸的人工溪流維護(hù)費(fèi)用過(guò)高，后期需要大量的費(fèi)用來(lái)維持足夠的水流和水質(zhì)［14］。

中國(guó)的融資渠道單一，水環(huán)境治理除了污水處理、再生水循環(huán)利用具有收費(fèi)機(jī)制，其他大多數(shù)項(xiàng)目高度依賴政府付費(fèi)，且各地區(qū)的財(cái)政收入和治理成效存在較大差異。污水處理收費(fèi)缺乏投資回報(bào)機(jī)制，項(xiàng)目自身財(cái)務(wù)分析難以自平衡，是社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)難以參與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理項(xiàng)目的根本原因［47-50］。因此，可以完善投融資環(huán)境，創(chuàng)新多元化融資模式，鼓勵(lì)具有發(fā)展?jié)摿Φ乃芾韱挝簧鲜胁l(fā)行股票和債券，以提高經(jīng)營(yíng)規(guī)模；另外，需要從清溪川治理投資中吸取教訓(xùn)，在流域治理前算好經(jīng)濟(jì)賬，對(duì)成本效益進(jìn)行更加精準(zhǔn)的計(jì)算和分析。

5 結(jié) 論

基于長(zhǎng)江和萊茵河、泰晤士河、清溪川、奧基喬比湖的相似性，本文分析了4個(gè)世界典型河湖的水質(zhì)及水生態(tài)演化，歸納并闡述了水生態(tài)惡化的主要原因，通過(guò)分析各國(guó)的具體案例，總結(jié)出河湖在管理、運(yùn)營(yíng)、立法、公眾參與、融資等方面的流域生態(tài)恢復(fù)經(jīng)驗(yàn)，并提出措施與建議：① 建立跨區(qū)域共同協(xié)商的流域水污染管理體制；② 強(qiáng)化不同部門(mén)之間的統(tǒng)籌管理機(jī)制；③ 完善流域統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)法律體系；④ 加強(qiáng)公眾參與；⑤ 健全資金保障機(jī)制，建立多種投資模式。研究成果可為長(zhǎng)江沿途各省市跨地理行政區(qū)之間的協(xié)作以及資金的籌措和商業(yè)運(yùn)作提供借鑒，也可以為長(zhǎng)江流域內(nèi)的城市河流、湖泊濕地的生態(tài)修復(fù)和富營(yíng)養(yǎng)化的湖泊水環(huán)境水生態(tài)修復(fù)提供參考。

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（編輯：劉 媛）

Management experience of typical rivers and lakes and its enlightenment to ecological protection of Changjiang River Basin

ZHOU Yu1，WANG Dianchang2，3，YU Tianxue1，YE Sheng1，RAN Qihua1，2，3，4

（1.College of Civil Engineering and Architecture，Zhejiang University，Hangzhou 310058，China； 2.Yangtze Ecology and Environment Co.，Ltd.，Wuhan 430062，China； 3.Yangtze Eco-Environment Engineering Research Center，China Three Gorges Corporation，Wuhan 430014，China； 4.College of Water Conservancy and Hydropower Engineering，Hohai University，Nanjing 210013，China）

Abstract：

In order to do a good job in the restoration and protection of the ecological environment of the Changjiang River，4 rivers and lakes with typical characteristics，namely，the Rhine in Europe，the Thames in Britain，the Cheonggyecheon Stream in South Korea and the Lake Okeechobee in the United States，were selected as cases.The process of pollution control and the corresponding political，economic，financial and legal control measures were sorted out and summarized.In view of the similar problems existing in the ecological governance of the Changjiang River Basin，the experiences of these four rivers and lakes in cross-regional collaborative governance，cross-sectoral overall-planning management，improving legal system，strengthening public participation and commercial operations were summarized.The suggestions were put forward for Chinas river and lake governance and ecological environment protection in the Changjiang River Basin to establish a cross-regional joint consultation system for water pollution management in river basins，strengthen the overall management mechanism among different departments，improve the unified environmental protection legal system in river basins，public participation and other measures.This paper is conducive to the coordinated protection and development of the Changjiang River and can further improve the water ecological environment quality of the Changjiang River Basin.

Key words：

river and lake management；water ecological restoration；Rhine River；Thames River；Cheonggyecheon Stream；Lake Okeechobee；Changjiang River Basin