趙春潮 滿璇 葛穎 周楚楚 蔣雨兵

（1 航天長征國際貿(mào)易有限公司，2 中國航天工業(yè)科學(xué)技術(shù)咨詢有限公司，3 中國長城工業(yè)集團有限公司）

根據(jù)美國航天基金會發(fā)布的《航天報告》，全球太空經(jīng)濟規(guī)模2022 年增長8%，預(yù)計未來5 年內(nèi)將實現(xiàn)41%的增長。近一年來，美國、日本、印度、韓國、新西蘭和歐盟等主要航天國家和經(jīng)濟體都發(fā)布了相關(guān)戰(zhàn)略文件和政策，以推動航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著全球航天發(fā)展新格局的形成，為維護自身利益，美國航天政策不斷調(diào)整，太空軍事化戰(zhàn)略也昭然若揭。在新的歷史時期下，美國航天發(fā)展政策呈現(xiàn)出新的特點。

1 整體發(fā)展戰(zhàn)略保持連續(xù)性

太空優(yōu)先事項戰(zhàn)略落地

2022 年9 月，美國國家航天委員會（NSC）召開的第二次會議對2021 年第一次會議提出的三個重要優(yōu)先事項進一步深化，提出其未來工作的優(yōu)先事項：一是建設(shè)技術(shù)熟練的太空工作隊伍；二是推進人類太空探索，使美國航天員重返月球；三是為新型商業(yè)太空活動制定規(guī)則，以涵蓋甚至還沒有想象到的太空活動，促進創(chuàng)新和競爭。

之后，美國國家航空航天局（NASA）發(fā)布“地球信息中心”概念，公眾可通過該中心了解地球變化，決策者可獲得減緩、適應(yīng)和響應(yīng)氣候變化的信息；資助“航天K-12 包容與多樣性”計劃，為美國機構(gòu)提供約400 萬美元資金，將科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)（STEM）教育范圍擴展到此前受忽視的學(xué)生群體。

預(yù)算資金保障太空安全

美國財政投入不斷增長，以維持領(lǐng)先地位，保障太空安全。根據(jù)美國《2023 財年綜合撥款法案》，2023 財年，美國聯(lián)邦政府為美國天軍（USSF）撥款263 億美元，比國防部（DoD）的要求增加近17 億美元。其中，為太空發(fā)展局（SDA）撥款增加5 億多美元；為NASA 撥款254 億美元，比2022 年增加5%以上；為美國商務(wù)部（DoC）航天商務(wù)辦公室撥款7000 萬美元，遠(yuǎn)高于2022 財年1600 萬美元的撥款。《2024財年美國政府預(yù)算》旨在通過提高美國太空體系結(jié)構(gòu)彈性來維持美國太空領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，以加強威懾并提高美國在敵對行動中的生存能力。其中，為“阿爾忒彌斯”（Artemis）計劃提供81 億美元預(yù)算，比2023 年增加5 億美元；為NASA 的STEM 項目提供1.58 億美元預(yù)算，比2023 年增加1400 萬美元。

2 太空軍事化戰(zhàn)略日漸清晰

相關(guān)整體戰(zhàn)略密集出臺

近一年來，美國密集頒布一系列軍事太空相關(guān)整體戰(zhàn)略。2022 年8 月，美國國防部簽署指令3100.10太空政策文件，取代2012 年發(fā)布、2016 年更新的太空政策文件，貫徹美國國防部長2021 年7 月發(fā)布的負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則。2022 年10 月發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》，投資網(wǎng)絡(luò)與太空、導(dǎo)彈打擊、人工智能和量子系統(tǒng)相關(guān)先進技術(shù)；限制國防、航空航天等俄羅斯戰(zhàn)略經(jīng)濟部門；與國際社會一道確保太空可持續(xù)性、安全性和穩(wěn)定性；在更新外層空間治理和建立空間交通協(xié)調(diào)系統(tǒng)方面處于領(lǐng)導(dǎo)地位；與盟友和合作伙伴合作，制定政策和法規(guī)，使美國商業(yè)太空部門保持國際競爭力；增強太空系統(tǒng)彈性，實現(xiàn)國家和國土安全功能。美國《2023 財年國防授權(quán)法案》（NDAA）要求國防部和國家情報部門制定非機密戰(zhàn)略。2023 年3月，美國國防部發(fā)布與軍方、國家偵察辦公室、國務(wù)院及國家安全委員會共同制定的最新版安全和負(fù)責(zé)任的太空行動指南，適用于軍事行動，而非商業(yè)或民用空間活動。

大力發(fā)展太空軍事同盟

近一年來，美國牽頭的北約與芬蘭、瑞典共同發(fā)起“聯(lián)盟太空持續(xù)監(jiān)視”計劃，建立由國家和商業(yè)太空資產(chǎn)（如：衛(wèi)星）組成的虛擬星座“天鷹座”（Aquila），為北約軍事任務(wù)和行動提供支持，簡化北約盟國間及北約指揮機構(gòu)間的數(shù)據(jù)收集、共享和分析，并節(jié)省成本。美歐召開第12 次太空對話，就太空網(wǎng)絡(luò)安全和多邊參與等太空安全議題展開專題討論。

美國與多個盟國簽署新的軍事太空合作協(xié)議，加強太空安全合作。2023 年以來，美國與日本發(fā)布《美日聯(lián)合聲明》與《美日太空全面對話第八次會議聯(lián)合聲明》，兩國戰(zhàn)略利益和價值觀高度一致，致力于利用太空合作推動實施，進一步加強太空安全合作（包括加強利用太空提高海洋態(tài)勢感知方面）；發(fā)布《美日韓戴維營聯(lián)合聲明》，加強太空威脅、國家太空戰(zhàn)略和負(fù)責(zé)任地利用太空等方面的“太空安全合作三方對話”；與澳大利亞簽署加強太空合作諒解備忘錄，加深太空軍事合作，繼續(xù)改善協(xié)調(diào)和互操作性；與意大利簽署新協(xié)議，促進兩國太空部隊交流；與秘魯簽署空間態(tài)勢感知（SSA）數(shù)據(jù)共享協(xié)議，促進兩國空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)共享；與菲律賓發(fā)布兩國領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明，加強聯(lián)盟合作及在陸地、海洋、天空、太空和網(wǎng)絡(luò)空間互操作性。

力推停止反衛(wèi)星導(dǎo)彈試驗承諾

美國不顧多國反對，力推“不進行破壞性直升式反衛(wèi)星導(dǎo)彈試驗”承諾。2022 年10 月，美國宣布承諾不進行破壞性直升式反衛(wèi)星導(dǎo)彈試驗，并向聯(lián)合國提交相關(guān)決議草案（A/77/C.1/L.62）；第77 屆聯(lián)合國大會裁軍與國際安全委員會于2022 年11 月通過了美國該項提案。七國集團（G7）國家在G7 廣島峰會上加入該承諾，并鼓勵其他國家效仿。2023 年8月，歐盟全體成員國加入該承諾。

3 推動太空可持續(xù)發(fā)展

制定更嚴(yán)格軌道碎片減緩規(guī)則

美國出臺軌道碎片減緩新規(guī)，與盟國共同努力減緩軌道碎片。美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）2022年9 月發(fā)布“新太空時代軌道碎片減緩”規(guī)定，即在軌道高度2000km 以下的低地球軌道區(qū)域結(jié)束任務(wù)或經(jīng)該區(qū)域結(jié)束任務(wù)的航天器，應(yīng)在任務(wù)結(jié)束后5 年內(nèi)離軌，此前規(guī)定的離軌期限是25 年。美國參議院提出《軌道可持續(xù)性法案》草案，要求制定優(yōu)先清除軌道碎片清單，啟動清理危險太空垃圾商業(yè)技術(shù)開發(fā)。G7 科技部長2023 年5 月發(fā)布公報，致力于推動軌道碎片減緩工作，分享經(jīng)驗和最佳做法，適時推動確立新準(zhǔn)則。

穩(wěn)步推進太空交通管理工作

各政府部門聯(lián)合開發(fā)太空交通管理協(xié)調(diào)系統(tǒng)，工業(yè)部門不斷總結(jié)太空交通管理實踐經(jīng)驗。美國商務(wù)部太空商務(wù)辦公室（OSC）牽頭開發(fā)太空交通協(xié)調(diào)系統(tǒng)（TraCSS），接管目前由美國國防部負(fù)責(zé)的民用太空交通管理職責(zé)。TraCSS 開發(fā)分三階段：第一階段開發(fā)專注于跟蹤軌道物體的系統(tǒng)；第二階段提供發(fā)射防撞通知；第三階段跟蹤再入。美國太空安全聯(lián)盟（SSC）2023 年4 月發(fā)布《太空運行可持續(xù)性最佳實踐》報告，包括國際移動衛(wèi)星公司（Inmarsat）、國際衛(wèi)星通信公司（Intelsat）和歐洲衛(wèi)星公司（SES）在內(nèi)的27 家公司與組織認(rèn)可該報告，建議未來利用現(xiàn)有論壇或建立新論壇，為共享空間信息、運營商太空活動協(xié)調(diào)創(chuàng)造有利條件；盡早解決新的大型星座衛(wèi)星任務(wù)與已在新任務(wù)目標(biāo)軌道上的現(xiàn)有運營商任務(wù)間的協(xié)調(diào)問題；加強航天器制造商與政府、政府間機構(gòu)合作。

整體部署行星防御工作

2023 年4 月，美國發(fā)布《近地天體（NEOs）危害與行星防御國家防御戰(zhàn)略》，更新了2018 年發(fā)布的《近地天體準(zhǔn)備戰(zhàn)略和計劃》，旨在應(yīng)對NEOs 撞擊地球的危害，并將未來工作重點放在行星防御上，提出了美國聯(lián)邦部門和機構(gòu)未來十年重點關(guān)注的目標(biāo)。隨即，NASA 發(fā)布《行星防御戰(zhàn)略和行動方案》，梳理了該機構(gòu)行星防御的重點領(lǐng)域。

推動近地軌道研發(fā)

2023 年3 月，美國白宮國家科學(xué)和技術(shù)委員會（NSTC）發(fā)布《國家近地軌道研發(fā)戰(zhàn)略》，概述了近地軌道（LEO）的5 項政策目標(biāo)和支持活動：一是通過研究轉(zhuǎn)型和推動太空相關(guān)快速、可重復(fù)科學(xué)發(fā)展，促進突破性科學(xué)技術(shù)發(fā)展；二是通過利用LEO 國家實驗室鼓勵新研發(fā)進入者，促進數(shù)據(jù)共享，加強美國政府的合作伙伴關(guān)系；三是通過調(diào)整非傳統(tǒng)用例，實現(xiàn)未來平臺公平接入，解決天基研發(fā)市場經(jīng)濟和監(jiān)管障礙，促進市場機會、創(chuàng)新和可持續(xù)性；四是通過探索更多國際合作機會，擴大國際合作，實施載人航天安全協(xié)調(diào)；五是促進STEM 教育和勞動力發(fā)展，增強機構(gòu)能力。

4 高度重視航天國際合作

首次制定太空外交整體戰(zhàn)略

美國國務(wù)院2023 年5 月發(fā)布首部《太空外交戰(zhàn)略框架》，概述美國外交將如何推動美國繼續(xù)在太空領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，并將通過《阿爾忒彌斯協(xié)定》和禁止破壞性反衛(wèi)星導(dǎo)彈試驗承諾擴大互利太空活動國際合作，促進美國太空能力、系統(tǒng)和服務(wù)的國際應(yīng)用。戰(zhàn)略框架概述美國國務(wù)院在三個支柱方面采取行動：一是通過外交推廣太空政策，通過多雙邊溝通合作，提高美國在安全和負(fù)責(zé)任太空活動（包括太空探索和商業(yè)）方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強美國與盟國能力，努力減少沖突的可能性；二是利用美國太空活動實現(xiàn)更廣泛外交目標(biāo)，加強衛(wèi)星應(yīng)用、遙感衛(wèi)星圖像和天基數(shù)據(jù)的國際合作，實現(xiàn)美國在氣候變化和環(huán)境可持續(xù)性等問題上的外交政策目標(biāo)；三是為美國國務(wù)院太空外交工作人員提供現(xiàn)代化工具及知識，以實現(xiàn)太空政策和方案目標(biāo)等。

深化與盟友民用商用太空合作

近一年來，美國繼續(xù)加強深化與盟友在民用、商用方面的太空合作。美國與澳大利亞、日本、印度發(fā)布《四方領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明》，擬在太空領(lǐng)域?qū)嵤┲卮笈e措，包括促進利用對地觀測數(shù)據(jù)及其他天基工具監(jiān)測和應(yīng)對氣候變化；增強太空供應(yīng)鏈的彈性，引領(lǐng)制定區(qū)域負(fù)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)；加強空間態(tài)勢感知和空間交通協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)共享。美國與日本簽署《為和平目的合作探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間的框架協(xié)定》，正式認(rèn)可和平探索太空的共同利益，美日太空全面對話第八次會議也提到，雙方承諾深化航天工業(yè)合作，同意加強重大航天項目合作，推進開展氣候變化監(jiān)測和研究合作；與英國發(fā)布《大西洋宣言：21世紀(jì)美英經(jīng)濟伙伴關(guān)系框架》，深化太空合作各領(lǐng)域伙伴關(guān)系，加強包括深空通信在內(nèi)的商業(yè)航天合作，深化太空可持續(xù)性和太空法規(guī)合作，在太陽物理飛行任務(wù)中建立密切伙伴關(guān)系；與法國發(fā)布聯(lián)合聲明，加強從太空防務(wù)到監(jiān)測氣候變化科學(xué)工作的合作，加強民用、商業(yè)和國家安全太空合作；與加拿大承諾加強“阿爾忒彌斯”任務(wù)、“國際空間站”（ISS）項目、月球“門戶”（Gateway）科學(xué)研究合作；與澳大利亞加強技術(shù)合作；與意大利承諾加強太空合作，包括通過在政府支持下建立“新太空對話”促進工業(yè)合作，推進建立包括載人航天在內(nèi)的創(chuàng)新型商業(yè)太空伙伴關(guān)系；與菲律賓加強空間態(tài)勢感知和利用太空提高海域感知、災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)能力的合作。

擴大太空國際合作范圍

近一年來，美國深入貫徹航天外交整體戰(zhàn)略，積極擴大與新興航天國家及地區(qū)合作。美國與非洲發(fā)布《美非伙伴關(guān)系愿景聲明》，旨在利用外層空間實現(xiàn)美非在地球上的共同目標(biāo)，擬在利用太空支持可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、能力建設(shè)及私營部門在支持美國與非洲伙伴關(guān)系中的作用開展合作；與印度召開關(guān)鍵和新興技術(shù)倡議（iCET）首次會議，就擴大民用空間合作達成一致，發(fā)布《美印聯(lián)合聲明》，確定美印太空合作各領(lǐng)域達到新境界的路線，制定載人航天合作戰(zhàn)略框架，加強私營航天合作，解決出口管制問題，促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓，在支持太空和人工智能等新國防領(lǐng)域合作；與韓國發(fā)布《紀(jì)念美韓結(jié)盟70 周年的領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明》，呼吁加強商業(yè)太空合作，努力推進空間態(tài)勢感知合作，承諾在科學(xué)和探索領(lǐng)域進一步合作。

重大航天項目國際合作方面繼續(xù)推進。俄羅斯是唯一一個不同意ISS 運營延長至2030 年的合作伙伴，但美俄兩國開展ISS“交叉飛行”。2022 年7 月，美俄簽署涵蓋載人-5 和6（Crew-5 和6）任務(wù)的“交叉飛行”協(xié)議；2023 年3 月，兩國計劃擴展ISS“交叉飛行”計劃，將Crew-7 任務(wù)加入其中。近一年來，簽署阿爾忒彌斯協(xié)議國家數(shù)量不斷增加，截至2023 年11 月12 日，阿爾忒彌斯協(xié)議簽署國已達32 個。2023年6 月，《阿爾忒彌斯協(xié)議》研討會召開，對新興航天國家參與太空探索方法、減輕和避免干擾以促進月球運行安全進行了專題研討，旨在加強國際合作。

5 大力支持商業(yè)航天發(fā)展

擬制定商業(yè)航天新監(jiān)管框架

美國國家航天委員會擬制定商業(yè)航天活動新的監(jiān)管框架。2022 年9 月召開的美國國家航天委員會會議要求，為不適用于當(dāng)前規(guī)范體系的商業(yè)太空活動制定新的監(jiān)管框架，這些活動包括空間服務(wù)、碎片清除和商業(yè)空間站。2022 年底在一系列“征詢意見會議”中，委員會從私營部門收到大量反饋，主要包括需要“清晰、靈活、可預(yù)測”的監(jiān)管環(huán)境，以確保美國公司保持全球領(lǐng)先地位；需要明確定位和責(zé)任，而非部分人所提倡對某些此類任務(wù)授權(quán)的模糊性；對空間可持續(xù)性保持關(guān)注。在2023 年2 月舉辦的美國第25 屆美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）商業(yè)航天運輸大會上，美國國家航天委員會表示，正制定一個擬議的監(jiān)管商業(yè)航天活動的框架，擬向國會提交針對目前不受其他機構(gòu)監(jiān)管的商業(yè)太空活動的“任務(wù)授權(quán)”提案，《外層空間條約》第6 條要求這種授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督。

商業(yè)航天體制機制建設(shè)不斷完善

近一年來，美國眾議院、美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）修改、提出、通過多項法規(guī)法案，不斷完善商業(yè)航天體制機制建設(shè)，推動太空法規(guī)現(xiàn)代化。美國眾議院通過《2023 年商業(yè)遙感修正案》，修改私人遙感太空系統(tǒng)許可證相關(guān)條款，擴大私人遙感系統(tǒng)許可年度報告范圍，要求商務(wù)部向國會提交關(guān)于商業(yè)遙感許可證申請和相關(guān)行動的年度報告至2030 年；通過《衛(wèi)星和電信精簡法案》，規(guī)定FCC 處理衛(wèi)星許可證申請的截止日期，涉及包括空間可持續(xù)性和衛(wèi)星頻譜共享在內(nèi)的其他行業(yè)問題；通過《安全空間法》，禁止FCC 向美國認(rèn)為對國家安全或國內(nèi)供應(yīng)鏈構(gòu)成威脅的外國實體授予衛(wèi)星許可證；通過《發(fā)射通信法》，簡化獲取某些頻譜以進行商業(yè)航天器發(fā)射和再入大氣層的程序；通過《精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)衛(wèi)星連接法》，迫使FCC 審查可能有助于促進農(nóng)業(yè)需求天基通信的規(guī)則變化；通過《先進地方應(yīng)急響應(yīng)電信平價法案》，促進在遭受自然災(zāi)害或缺乏無線通信的地區(qū)使用衛(wèi)星作為緊急服務(wù)的連接提供方。FCC 下發(fā)《關(guān)于太空補充覆蓋以促進衛(wèi)星和地面網(wǎng)絡(luò)整合監(jiān)管框架制定通知》，促進衛(wèi)星運營商和無線公司合作利用天基服務(wù)的增長，將偏遠(yuǎn)、未得到服務(wù)和服務(wù)不足地區(qū)的智能手機用戶連接起來；出臺《非地球靜止軌道運營商共享頻譜新規(guī)》，明確在不同的FCC 申請?zhí)幚磔喆沃?，授予固定衛(wèi)星服務(wù)非地球靜止軌道（NGSO）許可證的運營商必須避免相互干擾。

商業(yè)太空安全受美國各界關(guān)注

美國政府?dāng)M與商業(yè)部門合作確保商業(yè)太空系統(tǒng)安全，智庫機構(gòu)為太空安全建設(shè)獻計獻策。2023 年3 月，在美國國家網(wǎng)絡(luò)總監(jiān)辦公室（ONCD）與國家航天委員會舉辦的空間系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)行論壇上，政府官員強調(diào)，要與私營部門密切合作，確保美國空間生態(tài)系統(tǒng)對網(wǎng)絡(luò)威脅的抵御能力；要為政府和商業(yè)空間系統(tǒng)開發(fā)商和運營商提供切實、全面的指導(dǎo)，以在當(dāng)前威脅環(huán)境中顯著改善其空間系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全。美國航空航天公司（Aerospace Corp）空間安全研究所2022 年10 月發(fā)布《2022 空間安全綱要：引領(lǐng)太空飛行的未來》報告，就空間態(tài)勢感知、發(fā)射和再入、頻譜和網(wǎng)絡(luò)安全，以及載人航天安全等領(lǐng)域提出了廣泛的建議。

6 小結(jié)

當(dāng)前，美國航天發(fā)展政策不斷調(diào)整。整體上看，美國航天發(fā)展戰(zhàn)略保持連續(xù)性，太空優(yōu)先事項戰(zhàn)略落地，預(yù)算資金繼續(xù)增加保障太空安全；但將太空用于軍事用途的戰(zhàn)略也日漸清晰，相關(guān)整體戰(zhàn)略密集出臺，同時大力發(fā)展太空軍事同盟，力推停止反衛(wèi)星導(dǎo)彈試驗承諾；民用航天方面，制定更嚴(yán)格軌道碎片減緩規(guī)則，穩(wěn)步推進太空交通管理工作，整體部署行星防御工作，推動近地軌道研發(fā)，繼續(xù)推動太空可持續(xù)發(fā)展；高度重視航天國際合作，航天外交策略浮出水面，深化與盟友民用商用太空合作，擴大太空國際合作范圍；美國繼續(xù)大力支持商業(yè)航天發(fā)展，擬制定商業(yè)航天新監(jiān)管框架，商業(yè)航天體制機制建設(shè)不斷完善，商業(yè)太空安全繼續(xù)備受美國各界關(guān)注。