靳景濤

（華中科技大學 法學院，湖北 武漢 430074）

進入21 世紀以來，我國經(jīng)濟社會步入了新的高速發(fā)展期，與此同時，大氣污染問題也愈發(fā)嚴峻，居高不下的PM2.5，遮天蔽日的霧霾，成為人們心頭揮之不去的陰影。為保障人民群眾生命健康，提升我國大氣環(huán)境質量，我國分別于2013 年、2018 年出臺了《大氣污染防治行動計劃》和《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》。政策實施以來，我國大氣環(huán)境質量有了明顯改善，《2022中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2022 年我國339 個地級及以上城市，空氣質量優(yōu)良天數(shù)比例達86.5%，較2013 年提升了20.8 個百分點，這一數(shù)字充分彰顯了我國十年大氣污染治理成就。為持續(xù)深入打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，進一步改善我國大氣環(huán)境質量，2023 年11 月30 日，國務院印發(fā)了《空氣質量持續(xù)改善行動計劃》（下稱《行動計劃》）[1]。《行動計劃》是我國第三個國家層面的大氣污染治理專項行動，為2025 年前我國大氣污染防治工作設立了新的攻堅目標，指明了新的發(fā)展方向。

1 持續(xù)推進三大結構調整，促進空氣質量改善

產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通運輸結構是我國大氣污染產(chǎn)生的深層次原因，因此《空氣質量持續(xù)改善行動計劃》中相當一部分政策措施都旨在促進三大結構優(yōu)化調整，以解決影響我國大氣環(huán)境質量的根源性問題。

《行動計劃》主要包括兩部分內(nèi)容，第一部分是行動計劃的總體要求，包括以下內(nèi)容。

（1）明確了總體思路?！缎袆佑媱潯穲猿址€(wěn)中求進的總基調，提出以改善空氣質量為計劃核心，以減少重污染天氣和解決人民群眾身邊的突出大氣環(huán)境問題為工作重點，以降低PM2.5濃度為工作主線，大力推動氮氧化物和揮發(fā)性有機物減排。

（2）明確了重點區(qū)域。受產(chǎn)業(yè)結構、工業(yè)布局、能源結構、地形地貌等因素影響，京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)以及汾渭平原是目前我國空氣污染較為嚴重的三大區(qū)域。這三大區(qū)域地級以上城市占全國的25%，但氮氧化物和揮發(fā)性有機物排放量卻占全國的40%以上?！?022 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，這三大區(qū)域PM2.5年均濃度分別比全國平均水平高48%、10%和52%。因此，《行動計劃》將這三大區(qū)域確定為未來大氣污染防治的重點區(qū)域。

（3）明確了改善目標。《行動計劃》提出：到2025年，我國地級以上城市PM2.5年均濃度要比2020 年下降10%，重度及以上污染天數(shù)比率控制在1%以內(nèi)；氮氧化物和揮發(fā)性有機物排放總量比2020 年分別下降10%以上。京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原PM2.5濃度分別下降20%、15%，長三角地區(qū)PM2.5濃度總體達標，北京市控制在32 微克/立方米以內(nèi)。

第二部分是空氣質量改善的措施，包括優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通運輸結構，強化面源污染治理和減排，加強體制機制與能力建設等。具體內(nèi)容如下。

（1）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，推動產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品綠色升級。工業(yè)生產(chǎn)過程中過度能源消耗及污染排放是導致我國大氣污染的主要原因之一，因此優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、促進工業(yè)綠色轉型就成為了我國空氣質量改善的首要策略。在這方面，《行動計劃》共提出了以下四個方面的具體措施：一是要遏制高能耗、高污染項目低水平重復建設，同時加快清退重點領域和行業(yè)（鋼鐵、焦化、電解鋁等）的落后產(chǎn)能，從源頭清除大氣污染物產(chǎn)生的物質基礎；二是要科學規(guī)劃傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展戰(zhàn)略，引導和鼓勵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展；三是要加強對揮發(fā)性有機物產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用監(jiān)管，同時研發(fā)、推廣和應用新材料，通過源頭替代從根本上降低揮發(fā)性有機物排放量；四是要大力發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮市場力量在大氣污染治理中的作用。

（2）優(yōu)化能源結構，推動能源產(chǎn)業(yè)走綠色、清潔化發(fā)展道路。受能源資源稟賦影響，煤炭這種高碳、高污染能源一直在我國能源結構中占據(jù)主體地位，給我國大氣污染防治工作帶來了巨大壓力。要改善我國空氣質量，必須優(yōu)化能源結構?！缎袆佑媱潯诽岢隽宋覈鍧嵞茉窗l(fā)展計劃，即到2025 年，非化石能源在我國一次能源消費結構中占比要提升到20%左右，電能在終端能源消費結構中占比提升至30%左右。同時《行動計劃》還提出在保障我國能源安全基礎上，嚴格控制煤炭消費總量。

（3）優(yōu)化交通運輸結構，不斷構建綠色交通運輸體系。公路輸運在我國交通運輸結構中占有主體地位，交通部門也一直是我國大氣污染和碳排放的重要來源。為改變這一局面，《行動計劃》提出要大力發(fā)展鐵路和水路運輸，不斷優(yōu)化我國交通運輸結構。具體措施包括：加強鐵路專用線和聯(lián)運轉運銜接設施建設，在擴大現(xiàn)有作業(yè)區(qū)鐵路運輸能力的同時，做好重點城市鐵路場站的適貨化改造，不斷提升鐵路、水路運量，爭取到2025年，我國鐵路、水路貨運量要比2020 年分別增長10%、12%。為促進交通綠色清潔化發(fā)展，《行動計劃》還提到要加大城市公共車輛（公交、出租車、物流配送車、環(huán)衛(wèi)車等）以及非道路移動源（船舶、機場港口物流園內(nèi)部作業(yè)車輛等）的新能源改造或替代。

（4）強化面源污染治理，提升精細化管理水平。建筑工地、城市道路、煤炭礦石等物料堆場、露天礦廠和農(nóng)業(yè)秸稈等是目前我國面源污染的主要來源場所。對此，《行動計劃》強調，要積極借助視頻監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無人機等手段加強城市、農(nóng)村重點面源污染監(jiān)測監(jiān)管，提升環(huán)保監(jiān)管與執(zhí)法的效率和水平。

（5）強化多污染物減排，協(xié)同推進大氣污染治理與碳減排事業(yè)發(fā)展。該措施的目的一方面在深層次、針對性地解決我國部分大氣污染物問題。具體包括加強揮發(fā)性有機物的全流程綜合治理，鋼鐵、水泥、焦化、玻璃、石灰等重點行業(yè)污染深度治理；另一方面旨在解決對人民群眾生活影響較大的大氣污染問題，如居民樓下餐飲油煙、惡臭異味，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖場氨氣臭味等。具體措施包括多部門聯(lián)動排查整治擾民惡臭、推動畜禽糞污集中收集處理等。

（6）加強機制建設，完善大氣環(huán)境管理體系。為改善我國大氣環(huán)境質量，《行動計劃》提出我國各地方應做好以下三方面機制建設：一是空氣質量達標管理。空氣質量未達標城市應根據(jù)當?shù)貙嶋H情況編制大氣質量達標管理規(guī)劃，明確未來達標路線和工作任務。二是區(qū)域大氣污染防治協(xié)同合作機制?！缎袆佑媱潯芬笮姓^(qū)域內(nèi)主要城市要主動建立空氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，加強大氣污染信息與數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，推進污染防治聯(lián)合交叉執(zhí)法，構建環(huán)境評估一致性會商機制。三是完善重污染天氣應對機制?！缎袆佑媱潯芬蟾鞯亟⑹∈锌h三級重污染天氣應急預案，同一區(qū)域應嘗試建立區(qū)域性預警和應對機制，提升區(qū)域應急響應協(xié)同性和有效性。

（7）加強科學治污能力建設。大氣環(huán)境污染有復雜的形成機制，因此其治理措施必須以科學規(guī)律為依據(jù)?！缎袆佑媱潯分赋?，污染治理政策必須充分吸收我國大氣污染成因和控制領域的最新研究成果，不斷完善和調整相關治理方案，持續(xù)提升污染治理的科學性。此外，《行動計劃》還強調我國應不斷加強空氣污染物監(jiān)測、治理技術的研發(fā)與應用，提升污染監(jiān)管執(zhí)法能力和管理決策的科技支撐。

2 《行動計劃》的新策略、新變化

過去十年，我國在大氣污染防治領域取得了積極成效，但我國空氣質量由量變到質變的拐點尚未到來，部分地區(qū)重污染天氣爆發(fā)頻率仍較高，產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通運輸結構尚未得到根本性改善。近年來隨著氣候變暖加劇，極端氣象條件又給我國大氣污染治理帶來了新的不確定因素。面對我國大氣污染防治的新問題、新形勢和新變化，《行動計劃》也有針對性地提出了與前兩個“大氣十條”不同的治理策略和思路，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（1）精準治污，重點突出。PM2.5仍然是當前影響我國大氣環(huán)境質量的主要污染物，因此《行動計劃》以降低PM2.5為空氣質量改善的主線，凸顯污染治理問題精準。秋冬季節(jié)是我國北方地區(qū)集中取暖季節(jié)，污染物排放強度明顯高于其他季節(jié)，再疊加逆溫、高濕、近地面低風速等不利氣象因素，導致這一季節(jié)重污染天氣頻發(fā)。為此，《行動計劃》特別提出要有序推進北方地區(qū)清潔取暖工作，削減季節(jié)性排污峰值，凸顯污染治理時間精準。京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原是我國空氣污染較為嚴重的區(qū)域，《行動計劃》根據(jù)過往PM2.5濃度數(shù)據(jù)，重新調整了這三大區(qū)域涵蓋的城市范圍，有利于精準、高效地開展區(qū)域空氣質量聯(lián)防聯(lián)控，凸顯了污染治理區(qū)位精準。我國大氣污染排放主要集中在火力發(fā)電、鋼鐵、焦化、水泥、機動車、非道路移動機械、工業(yè)涂裝、石化化工、建筑涂料等行業(yè)和領域。為改善我國大氣環(huán)境質量，《行動計劃》專門提出要不斷優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結構、能源結構以及交通運輸結構，深層次推進污染治理，凸顯了污染治理的對象精準。

（2）協(xié)同推進大氣污染防治與節(jié)能減排工作。我國北方PM2.5的主要構成因子是氮氧化物，而機動車等移動源是這一類污染物的主要來源。同時，交通領域又是我國碳排放的重要部門，這一情況從根本上決定了我國需要協(xié)同推進大氣污染防治和碳減排工作。因此《行動計劃》中對交通領域綠色低碳發(fā)展的量化指標最多，措施最為詳細。此外，產(chǎn)業(yè)結構調整、能源結構調整等措施也具備上述系統(tǒng)治理、協(xié)同治理的思路和策略。

（3）加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。2013 年出臺的《大氣污染防治行動計劃》[2]中將京津冀、長三角、珠三角地區(qū)47個城市列為大氣污染防治重點城市。2018 年出臺的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》[3]中，剔除了綜合空氣質量總體達標的珠三角地區(qū)，京津冀地區(qū)調整為北京、天津以及河北省26 個城市（即“2+26”城市），并將汾渭平原納入重點防治區(qū)域中，大氣污染重點防治城市由47個增加至80 個。此次出臺的《行動計劃》根據(jù)我國北方大氣污染新形勢，將PM2.5濃度較高的山東南部、河南中南部等地納入京津冀及周邊地區(qū)，由“2+26”城市變?yōu)椤?+36”城市。同時，將浙江南部、安徽南部部分空氣質量明顯提升的城市調整出長三角重點防治名單。經(jīng)調整后全國大氣污染防治重點城市變?yōu)?2 個，京津冀及周邊地區(qū)涵蓋范圍更大，更有利于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。此外，經(jīng)這次重點區(qū)域調整，京津冀及周邊地區(qū)與長三角地區(qū)基本完整覆蓋了我國東部版圖，通過兩大區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的聯(lián)防聯(lián)控，能從更宏觀、系統(tǒng)層面解決我國東部地區(qū)大氣污染問題。

3 我國空氣質量十年巨變

2013 年《大氣污染防治行動計劃》的出臺，標志著我國正式打響了這場影響億萬人民健康的“呼吸保衛(wèi)戰(zhàn)”。經(jīng)過十年治理，我國大氣環(huán)境質量已經(jīng)有了明顯提升。《中國環(huán)境狀況公報》發(fā)布的數(shù)據(jù)能更為真實、科學地展示我國空氣質量的十年巨變。

2013 年，我國首次對京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域及直轄市、省會城市和計劃單列市等74 個城市依據(jù)新《環(huán)境空氣質量標準》（GB 3095—2012）進行大氣質量監(jiān)測[2]?！?013 中國環(huán)境狀況公報》[4]發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，74 個城市中僅有?？?、舟山、拉薩三個城市，在二氧化硫、二氧化氮、PM2.5、PM10年均值，一氧化碳日均值和臭氧日最大8 小時均值六項指標中全部達標，達標率僅為4.1%，這意味著我國95.9%的大中城市空氣質量都不達標。從三大重點區(qū)域來看，京津冀區(qū)域受監(jiān)測的13 個城市中，二氧化硫、一氧化碳、臭氧達標率城市分別為7 個、6 個和8 個，達標率分別為46.2%、53.8%和61.5%，PM2.5、PM10達標城市均為0，京津冀區(qū)域13 個城市中沒有1 個空氣質量綜合達標。珠三角受監(jiān)測的9 個城市中，二氧化硫、一氧化碳污染物全部達標，但PM2.5達標城市依然為0，空氣質量綜合達標城市為0。長三角25 個城市中，二氧化硫、一氧化碳全部達標，21 個城市臭氧污染物達標，但PM10達標城市只有舟山和麗水，PM2.5達標城市則只有舟山，這意味著長三角25 個城市中6 項大氣污染物指標全部達標的城市只有舟山。2013 年，全國平均灰霾日數(shù)為35.9 天，為1961 年以來最多，華北中南部至江南北部大部分地區(qū)霧和霾日數(shù)范圍為50 ～100 天，部分地區(qū)甚至超過100 天。透過以上數(shù)據(jù)可以看出，十年前我國主要城市大氣環(huán)境質量形勢極不樂觀，甚至可以用糟糕來形容。

面對嚴峻的大氣污染形勢，黨中央、國務院從人民群眾健康和中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展大局出發(fā)，制定和實施了一系列大氣污染防治政策與法規(guī)。2013 年，國務院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》，2016 年修訂實施了《中華人民共和國大氣污染防治法》，2017 年我國發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2017 年大氣污染防治工作方案》，2018 年國務院印發(fā)了《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》。隨著我國各項大氣污染治理政策的科學、高效推進，目前我國空氣污染形勢已經(jīng)得到有效扭轉。2022 年我國在GDP 總量比2013 年翻了一番情況下，各項空氣污染指標卻出現(xiàn)大幅下降?！?022 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》[5]顯示，2022 年，全國339 個地級及以上城市中共有213個城市空氣質量綜合達標，占比62.8%，較2013 年（74個城市達標率4.1%）有了極大提升，其中二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳污染物達標率達100%。339 個城市環(huán)境空氣質量平均優(yōu)良天數(shù)比例達86.5%，比2013 年提升了20.8 個百分點。嚴重污染、重度污染天數(shù)比例為0.9%，較2013 年下降了7.7 個百分點。339 個城市PM2.5平均濃度為29 微克/ 立方米，首次降低至30 微克/立方米以內(nèi)，較2013 年下降了57%。339 個城市PM10平均濃度為51 微克/立方米，較2013 年下降了63.3%。

4 大氣污染防治任重道遠

盡管目前我國藍天保衛(wèi)戰(zhàn)已經(jīng)取得了階段性勝利，但大氣環(huán)境問題的長期性、復雜性、艱巨性仍然存在，我國大氣污染防治工作仍面臨重重壓力和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下方面。

（1）我國大氣污染防治效果尚未得到鞏固。目前我國環(huán)境空氣質量仍未擺脫氣象因素影響，2023 年我國北方地區(qū)PM2.5濃度顯著升高就是例證。2023 年1—4 月，我國共發(fā)生了12 次沙塵天氣過程，較過去20 年平均水平明顯偏多，受此影響我國西北、華北局部地區(qū)遭遇了沙塵暴或強沙塵暴襲擊，黃淮、江淮等地也出現(xiàn)揚沙、浮塵天氣。異常偏多的沙塵天氣導致2023 年上半年我國PM2.5濃度較常年升高了6.2%。盡管這其中有新冠疫情緊急狀態(tài)結束、工業(yè)復工復產(chǎn)等因素影響，但氣象因素仍然是這次空氣質量反彈的重要促成因子。這表明，目前我國大氣污染防治效果還不夠牢固，容易受天氣等外部因素影響。

（2）我國環(huán)境空氣質量距離保護人民健康仍存在較大距離。2021 年9 月，世衛(wèi)組織修訂了《全球空氣質量指導值》，進一步收緊了PM2.5、PM10的長期暴露指標，其中PM2.5年均濃度目標值由10 微克/立方米下調至5微克/立方米，PM10的年均濃度目標值由20 微克/立方米下調至15 微克/立方米。目前，我國PM2.5、PM10年均濃度分別為29 微克/立方米、51 微克/立方米，這意味著盡管近年來我國空氣質量改善速度領先全球，但在PM2.5、PM10等空氣污染關鍵指標方面仍與世衛(wèi)組織設定的健康標準存在3 ～6 倍差距。從保護國民健康標準來看，我國大氣污染治理仍有很長的路要走。

（3）污染和減排難度加大，未來資金投入帶來環(huán)境效益將呈邊際遞減趨勢。2014—2022 年，中央政府大氣污染防控資金持續(xù)增加，為我國空氣質量改善提供了重要支撐和保障。然而，隨著污染物減排難度不斷加大，未來資金投入產(chǎn)生的環(huán)境效益將會呈邊際遞減趨勢。中國科學院院士陶澍研究團隊發(fā)現(xiàn)，按目前我國大氣污染治理資金投入力度和增長趨勢，到2035 年我國所有城市PM2.5年均濃度才能達到國家空氣質量二級標準，而其中僅有4%的城市PM2.5年均濃度能達到2021 年世衛(wèi)組織最新發(fā)布空氣質量標準（5 微克/立方米）。這一方面表明未來我國絕大部分地區(qū)仍將面臨較高的環(huán)境健康風險，另一方面也意味著未來我國需要進一步加大大氣污染治理投資，才能推動我國空氣質量持續(xù)改善。

（4）受產(chǎn)業(yè)結構、地理地形因素影響，部分重點區(qū)域空氣污染治理仍存在較高難度。京津冀及周邊地區(qū)是目前我國空氣污染較為嚴重的區(qū)域之一，2022 年這一區(qū)域PM2.5、PM10的平均濃度分別為44 微克/立方米和76 微克/立方米，分別為全國平均水平的1.52 倍和1.49倍。這一地區(qū)密布著大量鋼鐵、有色金屬冶煉、建材、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，對這些大型綜合性工業(yè)城市而言，產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)布局調整，工業(yè)低碳排放以及交通運輸線路優(yōu)化都涉及一系列復雜的利益博弈，大氣污染治理難度較大。

汾渭平原是我國藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的另一個主戰(zhàn)場。汾渭平原地處河谷地帶，被青藏高原、黃土高原、呂梁山脈、太行山脈、秦嶺山脈包夾其中，這種天然鍋底地形，極不利于污染氣體擴散。此外，汾渭平原城市能源結構中煤炭占據(jù)絕對主導地位，兩大因素疊加，導致這里秋冬季節(jié)霧霾頻繁，是我國冬季空氣污染最為嚴重的區(qū)域之一。綜合地形、污染程度、污染時長考慮，汾渭平原的大氣污染治理難度和所需時長可能要遠超京津冀地區(qū)。

（5）以煤炭為主的能源結構仍未發(fā)生根本性改變。高碳能源以及高能耗產(chǎn)業(yè)是我國生態(tài)環(huán)境問題的本質原因，面對生態(tài)保護和氣候變化帶來的壓力和挑戰(zhàn)，過去十年我國大力發(fā)展可再生能源，不斷優(yōu)化能源結構，目前可再生能源消費比重已經(jīng)提升至25.9%，煤炭在我國能源結構中的比例也從2012 年的68.33%下降至目前的56.2%。然而高碳能源煤炭仍然在我國能源結構中占據(jù)主體地位。同時，受俄烏沖突影響，近年來國際石油、天然氣價格持續(xù)走高，這也導致2022 年我國能源消費中煤炭比重出現(xiàn)反彈。回歸我國能源稟賦現(xiàn)實，以煤炭為主的能源結構短期內(nèi)難以發(fā)生根本性轉變，這就客觀上要求我國必須在資源、能源多重外部約束下推進大氣污染防治事業(yè)，未來工作難度恐持續(xù)升高。