許迎玲，楊 悅

(1.上海健康醫(yī)學(xué)院醫(yī)療器械學(xué)院，上海 201318；2.清華大學(xué)藥學(xué)院，北京 100084；3.國(guó)家藥品監(jiān)督管理局創(chuàng)新藥物研究與評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100084)

0 引言

罕見病概指發(fā)病率、患病率極低的疾病。我國(guó)采用正面清單框定罕見病范圍，2018年發(fā)布的《第一批罕見病目錄》收錄了121種罕見病，2023年發(fā)布的《第二批罕見病目錄》收錄了86種罕見病。法教義學(xué)規(guī)范性立場(chǎng)下，用于診斷、預(yù)防、治療這207種疾病的藥品、醫(yī)療器械即屬于罕見病防治藥品醫(yī)療器械 (以下簡(jiǎn)稱罕見病防治藥械)。該等產(chǎn)品具有科技含量高、研發(fā)難度大、市場(chǎng)規(guī)模小等特征，僅憑市場(chǎng)機(jī)制難以有效激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入。我國(guó)約有2000萬名罕見病患者，其中90%以上面臨“無藥械”“境外有藥械、境內(nèi)無藥械”“超適應(yīng)癥用藥”等困境。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把人民健康擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，作出全面推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的重大部署。如何激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入、確保產(chǎn)品安全有效可及，是全面推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)面臨的重要問題。

隨著2013年罕見病防治藥品被納入優(yōu)先審評(píng)范圍，學(xué)界對(duì)產(chǎn)品可獲得性的研究日益豐富，呈現(xiàn)出兩種研究進(jìn)路。一是運(yùn)用定性、定量研究方法，分析本土激勵(lì)政策并進(jìn)行實(shí)效評(píng)價(jià)，獲得如下結(jié)論：我國(guó)研發(fā)激勵(lì)制度體系尚未形成[1]，應(yīng)當(dāng)增加激勵(lì)舉措、加強(qiáng)制度銜接[2]。二是運(yùn)用比較研究方法，考察制度先行國(guó)家或地區(qū)激勵(lì)舉措并提出本土化建議，包括完善監(jiān)管規(guī)范[3]、擴(kuò)大罕見病目錄[4]、明確產(chǎn)品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[5]、改革審評(píng)審批制度[6]、確認(rèn)市場(chǎng)獨(dú)占權(quán)[7]等。既有研究在構(gòu)建促研發(fā)制度體系、開展制度移植等方面已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但存在以下問題：第一，法解釋研究范式缺位。學(xué)者未能運(yùn)用法律解釋方法對(duì)域內(nèi)外重要條款展開規(guī)范分析、學(xué)理反思，不利于研判制度走向、敦促規(guī)范制修訂；第二，整體主義視角缺位。學(xué)者提出的制度建設(shè)、規(guī)范完善建議較為概括、零散，協(xié)同性、系統(tǒng)性明顯不足，且重藥、輕械，難以為制度體系、規(guī)范體系建設(shè)提供詳盡方案。

自20世紀(jì)80年代起，美國(guó)通過立法固定激勵(lì)舉措、搭建激勵(lì)體系，為諸多國(guó)家和地區(qū)開展促研發(fā)制度建設(shè)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，其法律保障機(jī)制呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)。一是立法框架上，將研發(fā)激勵(lì)法律保障融入罕見病防治法律體系。具體而言，通過《孤兒藥法案》《醫(yī)療器械安全法案》《孤兒藥法案實(shí)施辦法》《罕見病法案》《孤兒藥研究資助法案》《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》《人道主義器械認(rèn)定規(guī)則》等不同位階法規(guī)范推出一攬子激勵(lì)計(jì)劃。二是立法內(nèi)容上，聚焦產(chǎn)品全生命周期布局激勵(lì)制度。具體而言，建立了囊括自然史研究、疾病認(rèn)定、產(chǎn)品資格認(rèn)定、研發(fā)資助、科研服務(wù)、臨床試驗(yàn)豁免、稅收抵扣、自由定價(jià)、市場(chǎng)獨(dú)占等內(nèi)容的制度體系。新加坡、日本、澳大利亞、歐盟、韓國(guó)、阿根廷、巴西等國(guó)家和地區(qū)緊隨其后，紛紛采用立法方式提升產(chǎn)品可獲得性。很多國(guó)家、地區(qū)開展專門立法之前幾乎沒有相關(guān)產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)、域內(nèi)成功上市，立法發(fā)布后申請(qǐng)和獲批數(shù)量穩(wěn)步上升，帶動(dòng)罕見病防治藥械以及生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)持續(xù)高速發(fā)展[8-9]。

學(xué)者的共識(shí)為本文指明了研究方向，域外經(jīng)驗(yàn)確保了結(jié)論的可靠性、可操作性。本文將遵循法解釋研究范式，立足規(guī)范文本考察法律保障現(xiàn)狀、分析存在的問題，經(jīng)由必要性論證，回答如何構(gòu)建罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)法律保障機(jī)制的問題，同時(shí)堅(jiān)持整體主義視角，從立法理念、立法框架、基本制度三個(gè)層面構(gòu)建法律保障機(jī)制，并著眼產(chǎn)品全生命周期細(xì)化激勵(lì)目標(biāo)、布局激勵(lì)制度，以制度建設(shè)為先導(dǎo)框定立法實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

1 罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)法律保障現(xiàn)狀

1.1 通過宣示性條款樹立研發(fā)激勵(lì)導(dǎo)向

我國(guó)衛(wèi)生健康領(lǐng)域的“基本法”即《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》 (以下簡(jiǎn)稱《衛(wèi)健法》)第60條作出宣示性規(guī)定：國(guó)家支持防治罕見病等藥品的研制、生產(chǎn)，滿足疾病防治需求?！缎l(wèi)健法》的特別法《藥品管理法》第16條亦作出宣示性規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)罕見病治療新藥的研制，推動(dòng)藥品技術(shù)進(jìn)步。該兩條至少存在以下兩點(diǎn)不同：其一，在產(chǎn)品名稱上，《衛(wèi)健法》使用的是“防治”，《藥品管理法》使用的是“治療”，從藥品功能出發(fā)，顯然前者更為準(zhǔn)確，例如2017年在美獲批的孤兒藥Haegarda就是用于預(yù)防遺傳性血管性水腫發(fā)作而非急性發(fā)作時(shí)的治療[10]；其二，在鼓勵(lì)研制目的上，《衛(wèi)健法》表述的是“滿足疾病防治需求”，《藥品管理法》表述的是“推動(dòng)藥品技術(shù)進(jìn)步”，前者側(cè)重于對(duì)衛(wèi)生健康立法目標(biāo)的描述，后者側(cè)重于對(duì)科技立法目標(biāo)的描述。這兩種不同的表述提示我們，罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)立法兼具衛(wèi)生法和科技法屬性，定位為行政規(guī)制視域下的“跨領(lǐng)域法”更為準(zhǔn)確。

1.2 通過授權(quán)性條款確立優(yōu)先審評(píng)審批、附條件批準(zhǔn)上市機(jī)制

行政許可是對(duì)一般禁止性規(guī)定的解禁，于行政相對(duì)人而言具有明顯的授益性，獲得許可意味著可以從事某項(xiàng)特定活動(dòng)。基于臨床需求、激勵(lì)導(dǎo)向等方面的考量，立法在明確藥品及第二、三類醫(yī)療器械一般許可程序的同時(shí)設(shè)置了優(yōu)先、附條件等特別許可程序。就罕見病防治藥品而言，《藥品管理法》第96條將其納入優(yōu)先審評(píng)審批范圍，給予優(yōu)先核查、檢驗(yàn)、通用名稱核準(zhǔn)等政策支持?！端幤纷?cè)管理辦法》第70及96條將“臨床急需境外已上市罕見病用藥”審評(píng)時(shí)間限定為70個(gè)工作日，將其他罕見病用藥審評(píng)時(shí)間限定為130個(gè)工作日。就罕見病防治醫(yī)療器械 (含體外診斷試劑)而言，《醫(yī)療器械注冊(cè)與備案管理辦法》第73條、《體外診斷試劑注冊(cè)與備案管理辦法》第72條將其納入優(yōu)先審評(píng)審批范圍；《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第19條第1款將其納入附條件批準(zhǔn)上市范圍，給予上市后繼續(xù)完成注冊(cè)證載明事項(xiàng)的制度優(yōu)惠，配套部門規(guī)章亦作出重復(fù)性規(guī)定。此外，如果相關(guān)藥械符合突破性治療藥物程序、藥品附條件批準(zhǔn)程序、創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審查程序適用范圍，亦可適用該等特別審批或?qū)彶槌绦颉?/p>

1.3 通過行政規(guī)范性文件發(fā)布激勵(lì)政策、細(xì)則性規(guī)定

立法主義立場(chǎng)下，行政規(guī)范性文件不屬于制定法法源；司法主義立場(chǎng)下，行政規(guī)范性文件是認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，也是司法裁判的法規(guī)范依據(jù)[11]。秉持司法主義立場(chǎng)，本文將其納入法律保障現(xiàn)狀考察范圍。經(jīng)由北大法寶“法律法規(guī)”數(shù)據(jù)庫(kù)檢索，中央層面發(fā)布的涉及罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)且現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件接近50部。依據(jù)功能的不同，該等規(guī)范可以類型化為旨在發(fā)揮政策導(dǎo)向作用的指導(dǎo)性、宣示性規(guī)范，以及獲得國(guó)法授權(quán)、與國(guó)法相聯(lián)結(jié)的非獨(dú)立性法律規(guī)范[12]。第一類規(guī)范多為藥械監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)，即行政機(jī)關(guān)發(fā)布的政策性文件，占比超過一半。例如，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》 (以下簡(jiǎn)稱《意見》)作出系列激勵(lì)性指示。需要注意的是，該文件既屬于黨內(nèi)法規(guī)，也屬于行政規(guī)范性文件。第二類規(guī)范多為對(duì)前述制定法法源或頂層設(shè)計(jì)的具體化，即藥械監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)布的細(xì)則性規(guī)定。例如，國(guó)家藥監(jiān)局于2018年發(fā)布的《用于罕見病防治醫(yī)療器械注冊(cè)審查指導(dǎo)原則》即屬于對(duì)部門規(guī)章相關(guān)條款的具體化，對(duì)《意見》有關(guān)“支持罕見病治療藥品醫(yī)療器械研發(fā)”指示的落實(shí)。

2 罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)法律保障存在的問題

2.1 罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)制度體系尚未形成

我國(guó)尚未形成覆蓋面廣、聚焦度高、均衡協(xié)調(diào)的研發(fā)激勵(lì)制度體系，具體表現(xiàn)在以下方面。

第一，激勵(lì)措施單一。規(guī)范分析顯示，我國(guó)制定法層面激勵(lì)舉措局限于審評(píng)審批環(huán)節(jié)。以產(chǎn)品上市進(jìn)程為邏輯線，藥械全生命周期可以區(qū)分為上市前、中、后三個(gè)階段，各階段激勵(lì)目標(biāo)可以進(jìn)一步細(xì)化。上市前研發(fā)激勵(lì)的主要目標(biāo)在于節(jié)約研發(fā)成本，以緩解市場(chǎng)失靈對(duì)研發(fā)投入的影響；上市中研發(fā)激勵(lì)的主要目標(biāo)在于加快上市進(jìn)程，以降低企業(yè)報(bào)批成本、推動(dòng)產(chǎn)品早日上市；上市后研發(fā)激勵(lì)的主要目標(biāo)在于提高研發(fā)回報(bào)，以確保企業(yè)獲得足夠收益，具有持續(xù)投入的能力和動(dòng)力。制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足各階段目標(biāo)匹配激勵(lì)措施，僅關(guān)注審評(píng)審批環(huán)節(jié)難以形成制度合力。

第二，關(guān)鍵制度缺位。國(guó)內(nèi)外學(xué)者基于實(shí)證考察、理論分析基本達(dá)成共識(shí)：市場(chǎng)獨(dú)占是最有效的激勵(lì)手段。然而，我國(guó)制定法層面尚未確立該項(xiàng)制度。美國(guó)賦予罕見病防治藥品7年市場(chǎng)獨(dú)占期，規(guī)定了無法保障供應(yīng)、在先持有人書面同意兩項(xiàng)例外情形[13]；歐盟將期限確定為10年，增加了不再符合孤兒藥標(biāo)準(zhǔn)、利潤(rùn)足夠豐厚、新藥更安全有效等例外情形[14]；日本在再審查制度中變相賦予罕見病防治藥品6～10年、罕見病防治醫(yī)療器械不超過7年的市場(chǎng)獨(dú)占期[15]。立法者已經(jīng)關(guān)注到該項(xiàng)制度，2022年5月發(fā)布的《藥品管理法實(shí)施條例 (修訂草案征求意見稿)》第29條作出不超過7年的制度安排，并規(guī)定了“不履行供應(yīng)保障承諾”的例外情形。較之于法治發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)有關(guān)例外情形的規(guī)定，該款傳遞出的政策尺度最為寬松。政策優(yōu)惠力度大有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)研發(fā)積極性，例外空間小則容易加劇壟斷形成，不利于行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。實(shí)際上，僅依靠1個(gè)行政法規(guī)條款尚難以描述清楚制度全貌，未來勢(shì)必借助下位法對(duì)該款予以具體化。從上、下位法之間的關(guān)系出發(fā)，由于上位法未作出指引性規(guī)定，但凡下位法擴(kuò)充例外情形，勢(shì)必減損上市許可持有人權(quán)益，下位法將面臨合法性危機(jī)。

第三，激勵(lì)領(lǐng)域失衡。我國(guó)罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)呈現(xiàn)出重藥輕械的問題，如《衛(wèi)健法》全文僅3個(gè)條文提及醫(yī)療器械，第60條作出宣示性規(guī)定時(shí)亦未提及醫(yī)療器械，這將導(dǎo)致罕見病防治醫(yī)療器械研發(fā)激勵(lì)缺乏法律依據(jù)、整體法律位階較低?！夺t(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》對(duì)罕見病的關(guān)注也較為有限，在規(guī)定優(yōu)先審評(píng)審批范圍時(shí)，僅將創(chuàng)新醫(yī)療器械納入而未提及罕見病防治醫(yī)療器械。制度同步性上亦存在問題，例如藥品管理領(lǐng)域已經(jīng)關(guān)注到市場(chǎng)獨(dú)占期制度，醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域卻無相關(guān)制度考量。當(dāng)然，重藥輕械不僅是我國(guó)藥械監(jiān)管中存在的問題，歐盟自2007年以來就“是否應(yīng)當(dāng)開展罕見病防治醫(yī)療器械專門立法”“是否應(yīng)當(dāng)引入人道主義器械豁免制度”等問題展開多輪討論，時(shí)至今日仍無定論[16]。罕見病防治醫(yī)療器械在疾病篩查、診斷、外科手術(shù)、生命維持等方面發(fā)揮重要作用，重藥輕械的激勵(lì)態(tài)勢(shì)不利于推動(dòng)產(chǎn)品科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)規(guī)范體系尚待完善

我國(guó)尚未形成層次分明、內(nèi)容明晰、內(nèi)部統(tǒng)一的研發(fā)激勵(lì)規(guī)范體系，具體表現(xiàn)在以下方面。

第一，專門立法缺位。國(guó)外學(xué)者基于文獻(xiàn)檢索，發(fā)現(xiàn)35個(gè)國(guó)家中有27個(gè)就罕見病、孤兒藥開展了專門立法，而人口大國(guó)中國(guó)和印度卻沒有國(guó)家層面的立法和計(jì)劃發(fā)布[17]。經(jīng)由前述分析，我國(guó)立法層面是有審評(píng)審批制度布局的，只不過沒有專門立法。但27/35的數(shù)據(jù)表明，通過專門立法推進(jìn)產(chǎn)品可及性已然成為國(guó)際立法潮流。較之于分散式立法，專門立法在樹立激勵(lì)導(dǎo)向、推動(dòng)區(qū)域內(nèi)行動(dòng)一致等方面優(yōu)勢(shì)顯著。例如，《歐盟孤兒藥條例》從罕見病認(rèn)定、產(chǎn)品資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及程序、監(jiān)管機(jī)關(guān)職責(zé)、協(xié)議扶持、市場(chǎng)獨(dú)占等角度搭建制度體系，通過授權(quán)歐盟委員會(huì)、成員國(guó)發(fā)布配套規(guī)定布局規(guī)范體系，在整體法律保障機(jī)制中起到了建構(gòu)性作用。

第二，激勵(lì)政策待法定化。罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)呈現(xiàn)出“政策導(dǎo)向型”而非“法律保障型”特征，這與我國(guó)科技立法偏好政策先行的做法不無關(guān)系。政策在靈活性、回應(yīng)性等方面具有一定優(yōu)勢(shì)，但在穩(wěn)定性、可預(yù)期性、確定性等方面明顯劣于以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范[18]。一般而言，新藥從研發(fā)到上市需要10年以上時(shí)間，第二類醫(yī)療器械需要2～4年，第三類醫(yī)療器械需要5～8年。面對(duì)超長(zhǎng)研發(fā)周期，激勵(lì)政策、措施法定化是營(yíng)造創(chuàng)新生態(tài)、確保企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定投入的重要舉措。既有激勵(lì)政策也亟待在法定化過程中實(shí)現(xiàn)具體化。例如，政策性文件多次提及“支持研發(fā)”，卻未匹配技術(shù)、經(jīng)濟(jì)支持的具體路徑、標(biāo)準(zhǔn)化程式；多次提及“鼓勵(lì)仿制”，卻未在《藥品管理法》《藥品注冊(cè)管理辦法》中落實(shí)。

第三，規(guī)范之間存在沖突。一是《藥品管理法實(shí)施條例》第77條第3款將新藥界定為“未曾在中國(guó)境內(nèi)上市銷售的藥品”，與下位法規(guī)定、具體實(shí)踐不一致?！端幤饭芾矸ā返?6條將罕見病防治新藥納入優(yōu)先審評(píng)審批范圍，按照《藥品管理法實(shí)施條例》對(duì)新藥的定義，“仿制境外上市但境內(nèi)未上市原研藥品的藥品”也應(yīng)當(dāng)屬于新藥，可以適用優(yōu)先審評(píng)審批程序。但是，依托《藥品注冊(cè)管理辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評(píng)審批制度的意見》《化學(xué)藥品注冊(cè)分類改革工作方案》等規(guī)范，我國(guó)理論、實(shí)務(wù)界已經(jīng)形成該種藥品屬于仿制藥的共識(shí)[19]。利益衡量結(jié)果顯示，《藥品管理法實(shí)施條例》第77條第3款不具有可接受性。二是《藥品上市許可優(yōu)先審評(píng)審批工作程序》進(jìn)一步對(duì)罕見病防治新藥作出限定，要求“藥物應(yīng)具有明顯臨床價(jià)值”，與上位法相沖突?！懊黠@”和“臨床價(jià)值”均系不確定法律概念，賦予行政機(jī)關(guān)較大的裁量空間，增加了行政相對(duì)人適用優(yōu)先審評(píng)審批程序的難度，有違反上位法之嫌，同樣不具有可接受性。

3 構(gòu)建罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)法律保障機(jī)制的必要性

3.1 保護(hù)患者權(quán)益，具體化憲法條款

根據(jù)凱爾森的法律位階理論，高級(jí)規(guī)范是低級(jí)規(guī)范的效力來源，決定了低級(jí)規(guī)范的制定主體、制定程序和具體內(nèi)容，高級(jí)規(guī)范的終點(diǎn)即基礎(chǔ)規(guī)范[20]。在成文憲法國(guó)家，基礎(chǔ)規(guī)范是憲法；在不成文憲法國(guó)家，基礎(chǔ)規(guī)范是憲法性法律。我國(guó)是成文憲法國(guó)家，八二憲法框定了國(guó)家基本法律秩序，具有最高法律效力。憲法的次一級(jí)規(guī)范即狹義上的法律，主要功能在于具體化憲法以形成部門法、領(lǐng)域法秩序[21]。法律的次級(jí)規(guī)范包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等，該等規(guī)范的制定主體有義務(wù)落實(shí)法律確定下來的價(jià)值、原則、一般性規(guī)則。延續(xù)該建構(gòu)思路，一個(gè)井然有序的法律體系得以形成。

在我國(guó)《憲法》中，第21條、第33條第2款明確了提升罕見病防治藥械可獲得性的價(jià)值取向。《憲法》第21條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)藥……保護(hù)人民健康?！睆募夹g(shù)層面來看，該等產(chǎn)品關(guān)涉基因組學(xué)、遺傳醫(yī)學(xué)、人體表型本體論等醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)理論和前沿技術(shù)，無論能否研制成功往往都能推進(jìn)理論發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步，帶動(dòng)其他產(chǎn)品管線發(fā)展?？梢哉f，罕見病防治藥械是醫(yī)藥行業(yè)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的龍頭產(chǎn)品。從醫(yī)藥領(lǐng)域來看，化學(xué)藥、生物制品等現(xiàn)代醫(yī)藥產(chǎn)物是防治罕見病的主力，中醫(yī)藥等傳統(tǒng)醫(yī)藥同樣能夠發(fā)揮防治作用。新發(fā)布的《中藥注冊(cè)管理專門規(guī)定》已經(jīng)將用于罕見病防治的中藥新藥納入優(yōu)先審評(píng)審批范圍?！稇椃ā返?3條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等?！焙币姴』颊呤巧怼C(jī)會(huì)、境遇上的弱者，其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要法律的特殊保障[2]。十多年前，出于財(cái)政負(fù)擔(dān)、臨床需求量等方面的考量，我國(guó)并未給予該等群體過多特殊保障，制度建設(shè)側(cè)重于保障基本藥械供應(yīng)[22]。時(shí)至今日，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，保護(hù)2000多萬罕見病患者健康權(quán)益是履行權(quán)利保護(hù)義務(wù)、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等的必然要求。在中國(guó)式法治現(xiàn)代化進(jìn)程中，各立法主體有必要在法律位階理論指導(dǎo)下，抓緊落實(shí)憲法原意、具體化憲法條款，不斷完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。

3.2 推進(jìn)激勵(lì)政策具體化、體系化、法治化

政策、規(guī)范、制度三者之間關(guān)系緊密。政策往往以黨內(nèi)法規(guī)、行政規(guī)范性文件的形式發(fā)布，旨在指明國(guó)家治理方向、路徑。政策的概括性、創(chuàng)制性特征決定了承載政策的該等文件在執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)的可適用性較低。倘若在執(zhí)法環(huán)節(jié)適用，勢(shì)必賦予行政機(jī)關(guān)較大的裁量空間；一旦進(jìn)入司法環(huán)節(jié)，將加劇合法性審查難度。為了確保政策的落地性，應(yīng)當(dāng)通過不同位階規(guī)范對(duì)政策予以具體化，該等規(guī)范既包括以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的硬法，也包括具有社會(huì)實(shí)效的軟法[23]。規(guī)范呈現(xiàn)出的外在表現(xiàn)形式即具體的制度，制度的運(yùn)行推動(dòng)規(guī)范被串聯(lián)成內(nèi)部相互關(guān)聯(lián)的規(guī)范體系，某一領(lǐng)域規(guī)范體系的形成往往也意味著制度體系的形成[24]。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，必須全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化。法治化實(shí)現(xiàn)路徑之一即是對(duì)既有政策予以具體化、法定化，推動(dòng)覆蓋主體、職權(quán)、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、程序、救濟(jì)等信息的具體制度形成，繼而促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域規(guī)范體系、制度體系的形成。

具體到罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)領(lǐng)域，激勵(lì)政策散見于與藥械安全、創(chuàng)新發(fā)展、行業(yè)監(jiān)管等主題相關(guān)的政策性文件中。梳理顯示，激勵(lì)政策覆蓋面廣，但僅在審評(píng)審批等為數(shù)不多的環(huán)節(jié)具有可操作性。之所以具有可操作性，得益于不同位階規(guī)范對(duì)“加快審評(píng)審批”“附條件批準(zhǔn)上市”等指示的落實(shí)。立法在落實(shí)政策、生成具體制度過程中，也會(huì)基于目的、體系等方面的考量對(duì)制度內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。以附條件批準(zhǔn)上市為例，制度名稱從《意見》提及的“附帶條件”調(diào)整為“附條件”；適用范圍從“境外已批準(zhǔn)上市的罕見病防治藥品醫(yī)療器械”調(diào)整為“罕見病防治醫(yī)療器械”。此時(shí)，基于“上位法優(yōu)于下位法”的沖突處理規(guī)則，《意見》框定的適用范圍不再具有可適用性，相關(guān)政策完成向國(guó)法的轉(zhuǎn)化。隨著國(guó)家治理法治化水平的不斷提高，以往政策先行的做法在合法性上難以彌合的缺陷愈發(fā)引起重視。為此，除了做好具體化、法定化工作，政策推動(dòng)制度試點(diǎn)、先試先行的做法也可以向發(fā)布試行性立法、暫行性立法、授權(quán)性行政規(guī)范性文件轉(zhuǎn)向[25]。

4 構(gòu)建罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)法律保障機(jī)制的基本思路

4.1 罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)立法理念

從罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)立法兼具衛(wèi)生法和科技法的屬性出發(fā)，應(yīng)當(dāng)遵循以下立法理念。

第一，回應(yīng)性立法與前瞻性立法并重。面對(duì)中央、地方層面發(fā)布的大量政策性文件，及時(shí)將成熟度高、實(shí)踐效果好且經(jīng)得起合理性論證的政策法定化，是立法回應(yīng)性功能的具體指向。立法在滿足社會(huì)需求的同時(shí)亦應(yīng)當(dāng)積極發(fā)掘社會(huì)需求，這是立法前瞻性功能的要求。實(shí)現(xiàn)該功能的路徑主要包括以下兩種：①研判域外相關(guān)法律制度是否有必要引入國(guó)內(nèi)以及如何立足國(guó)情進(jìn)行本土化；②研判如何優(yōu)化本土實(shí)踐效果一般、合理性有待提升的激勵(lì)舉措。

第二，研發(fā)激勵(lì)與全生命周期監(jiān)管并重。罕見病防治藥械關(guān)涉人民生命健康，加強(qiáng)全生命周期監(jiān)管是重中之重。研發(fā)激勵(lì)旨在推進(jìn)科技創(chuàng)新，但創(chuàng)新一定是建立在產(chǎn)品質(zhì)量有保障的基礎(chǔ)上。例如，附條件批準(zhǔn)上市降低了對(duì)臨床試驗(yàn)完成度、數(shù)據(jù)完整度的要求，但并未降低對(duì)風(fēng)險(xiǎn)受益評(píng)估、安全有效綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的要求。進(jìn)言之，研發(fā)激勵(lì)是在全生命周期監(jiān)管基礎(chǔ)上的激勵(lì)，可以作出靈活安排但不得超越安全性、有效性底線。

第三，監(jiān)管機(jī)關(guān)職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一、行政相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。于行政主體而言，權(quán)責(zé)相統(tǒng)一是依法行政的基本要求。地方新近政策性文件亦呈現(xiàn)出責(zé)任落實(shí)到單位的趨勢(shì)，如《上海市加快打造全球生物醫(yī)藥研發(fā)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)化高地的若干政策措施》在規(guī)定每項(xiàng)政策措施時(shí)直接附上了責(zé)任單位。但是，政策性文件無法將職權(quán)、職責(zé)具體化，具體化工作仍待細(xì)則性規(guī)范完成。于行政相對(duì)人而言，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一是維護(hù)社會(huì)公共利益的必然要求。藥械企業(yè)在享受激勵(lì)性監(jiān)管制度優(yōu)惠的同時(shí)應(yīng)當(dāng)積極履行法定義務(wù)，否則須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，包括行政處罰、許可相關(guān)的不力后果以及非行政處罰性不利后果等。

4.2 罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)立法框架

落實(shí)上述立法理念，立法框架由一般性、專門性法律中的相關(guān)規(guī)定以及聚焦藥械全生命周期監(jiān)管環(huán)節(jié)布局的下位法中的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成。

首先，就法律層面而言，宣示性、原則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在《藥品管理法》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等衛(wèi)生及科技領(lǐng)域一般法中，有關(guān)研發(fā)激勵(lì)重要制度的框架性規(guī)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在罕見病防治專門法中。為了切實(shí)發(fā)揮法治穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，匹配罕見病防治藥械在生物醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展中的戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性地位，開展罕見病防治專門立法，即制定《罕見病防治與健康促進(jìn)法》正當(dāng)時(shí)。該法是對(duì)《憲法》《衛(wèi)健法》相關(guān)條款的具體化，與《藥品管理法》等法律之間是特別法與一般法的關(guān)系。

其次，就其他位階法規(guī)范而言，應(yīng)當(dāng)將研發(fā)激勵(lì)制度嵌入藥械監(jiān)管規(guī)范中。在制定法層面：國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在《罕見病防治與健康促進(jìn)法》配套行政法規(guī)中對(duì)研發(fā)激勵(lì)制度予以具體化；國(guó)務(wù)院部門應(yīng)當(dāng)將未盡事宜、其他細(xì)則性規(guī)定在部門規(guī)章中明確；地方立法機(jī)關(guān)主要承擔(dān)兩項(xiàng)立法任務(wù)，一是因地制宜具體化上位法，二是在立法權(quán)限范圍內(nèi)推動(dòng)制度試點(diǎn)、先試先行。在行政規(guī)范性文件層面：一方面，授權(quán)性行政規(guī)范性文件主要承擔(dān)細(xì)化上位法的功能，包括細(xì)化內(nèi)、外部行政程序，指導(dǎo)產(chǎn)品管理類別判定等；另一方面，以行政規(guī)范性文件為外觀的技術(shù)規(guī)范同樣是法律保障不可或缺的一部分，我國(guó)已經(jīng)發(fā)布了《罕見疾病藥物臨床研發(fā)技術(shù)指導(dǎo)原則》《用于罕見病防治醫(yī)療器械注冊(cè)審查指導(dǎo)原則》，與臨床試驗(yàn)、應(yīng)用等相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)原則以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等亦應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)。

4.3 罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)基本制度

法律體系必須以一系列較為成型且彼此聯(lián)結(jié)的法律制度作為基本立足點(diǎn)[26]。立足各階段激勵(lì)目標(biāo)，制度建設(shè)重點(diǎn)包括以下方面。

第一，產(chǎn)品上市前旨在節(jié)約研發(fā)成本的法律制度。聚焦如何推進(jìn)疾病基礎(chǔ)研究、做好研發(fā)服務(wù)、加大研發(fā)資助力度等問題，上市前激勵(lì)制度建設(shè)重點(diǎn)包括：①推進(jìn)疾病自然史研究；②建立集基因組學(xué)、真實(shí)世界數(shù)據(jù)、在研注冊(cè)數(shù)據(jù)等于一體的信息化平臺(tái)，加強(qiáng)行政指導(dǎo)、科研服務(wù)，鼓勵(lì)原創(chuàng)與鼓勵(lì)仿制并進(jìn)；③建設(shè)國(guó)家、區(qū)域?qū)用媾R床試驗(yàn)平臺(tái)，激發(fā)產(chǎn)-學(xué)-研-醫(yī)協(xié)同機(jī)制，提早加入國(guó)際多中心臨床試驗(yàn)；④加大研發(fā)資助力度，增設(shè)事前、事中補(bǔ)貼通道，建立專項(xiàng)基金、擴(kuò)大融資渠道等。制度建設(shè)主要圍繞兩方面展開：一是健全既有激勵(lì)制度，以信息化平臺(tái)為例，多家單位牽頭開發(fā)了NRDRS、RDDC等數(shù)據(jù)庫(kù)，但數(shù)據(jù)庫(kù)之間存在信息分散、重復(fù)、缺失等問題，應(yīng)當(dāng)在信息整合基礎(chǔ)上加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，以充分發(fā)揮信息化平臺(tái)在研發(fā)決策、數(shù)據(jù)匯總、疾病診斷等方面的作用；二是補(bǔ)齊缺位激勵(lì)制度，我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)補(bǔ)齊工作，如2023年7月發(fā)布了《罕見疾病藥物開發(fā)中疾病自然史研究指導(dǎo)原則》，但諸如“鼓勵(lì)仿制”等制度缺位之處均尚待建構(gòu)。

第二，產(chǎn)品上市中旨在加快上市進(jìn)程的法律制度。聚焦如何深化審評(píng)審批制度改革，上市中激勵(lì)制度建設(shè)重點(diǎn)包括：①擴(kuò)大罕見病范圍，建立產(chǎn)品資格認(rèn)定和撤銷制度，全球已知的罕見病有7000多種，而我國(guó)罕見病目錄僅收錄了207種，及時(shí)對(duì)罕見病作出官方界定、更新罕見病目錄、建立罕見病防治藥械資格認(rèn)定制度，是深化審評(píng)審批制度改革須解決的先決問題；②加大臨床試驗(yàn)豁免力度，開辟專門審批通道，加強(qiáng)審評(píng)審批服務(wù)，暢通行政相對(duì)人救濟(jì)途徑，在既有審評(píng)審批制度基礎(chǔ)上如何進(jìn)一步擴(kuò)大制度優(yōu)惠，是否有必要引入人道主義器械豁免制度，如何推進(jìn)境內(nèi)外同步研發(fā)、注冊(cè)等是制度改革須回應(yīng)的具體問題；③建立產(chǎn)品注冊(cè)與生產(chǎn)許可并聯(lián)審批制度，重慶、廣東等地積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有必要抓緊研判制度前景。

第三，產(chǎn)品上市后旨在提高研發(fā)回報(bào)的法律制度。聚焦如何保障收益、解決企業(yè)后顧之憂，上市后激勵(lì)制度建設(shè)重點(diǎn)包括：①加大財(cái)稅支持力度，同步藥企、械企稅收福利，現(xiàn)行增值稅優(yōu)惠僅針對(duì)清單內(nèi)罕見病防治藥品，罕見病防治醫(yī)療器械以及未納入清單的藥品均無法享受，這是分散式立法的弊端，違反了同等對(duì)待的法治要求，與缺乏疾病及藥械認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不無關(guān)系；②改革委托生產(chǎn)制度，加速成果轉(zhuǎn)化，為了提升科研機(jī)構(gòu)、科研工作者的積極性、獲得感，應(yīng)當(dāng)積極探索進(jìn)一步釋放委托生產(chǎn)制度空間及促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化的具體路徑；③建立試驗(yàn)數(shù)據(jù)保護(hù)、市場(chǎng)獨(dú)占期制度，如前所述，各國(guó)實(shí)踐表明市場(chǎng)獨(dú)占期制度是最有效的激勵(lì)手段，如何吸取有益經(jīng)驗(yàn)、降低負(fù)面效應(yīng)是制度創(chuàng)設(shè)階段須考量的問題。

5 結(jié)語(yǔ)

在全面推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高水平全民健康以及加快建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)、推動(dòng)我國(guó)從制藥大國(guó)向制藥強(qiáng)國(guó)跨越之際，在法治軌道上以制度創(chuàng)新、制度合力提升產(chǎn)品可獲得性正當(dāng)時(shí)。經(jīng)由現(xiàn)狀考察、問題分析、必要性論證，本文主張激勵(lì)策略應(yīng)當(dāng)從“政策驅(qū)動(dòng)”向“法律保障”轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)以立法理念為根本遵循、以基本框架為依托、以主要制度為基點(diǎn)，構(gòu)建罕見病防治藥械研發(fā)激勵(lì)法律保障機(jī)制。較之于既有研究，本文在論證策略上注重以類型化的方式展開，在研究?jī)?nèi)容上不僅關(guān)注促研發(fā)激勵(lì)制度，更關(guān)注如何將具體制度有機(jī)嵌入法律體系。本研究對(duì)具體制度的討論側(cè)重于搭建制度體系而非闡釋制度內(nèi)容，下一步應(yīng)當(dāng)聚焦制度建設(shè)重點(diǎn)，抓緊做好制度創(chuàng)設(shè)和完善工作，并注重處理好可操作性、協(xié)同性、系統(tǒng)性等問題，以制度建設(shè)為先導(dǎo)明確立法實(shí)質(zhì)內(nèi)容。