李群弟,葛 斌

(1.武漢理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,湖北 武漢 430070;2.國(guó)防科技大學(xué) 信息通信學(xué)院,湖北 武漢 430000)

從中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的歷史縱線和法治中國(guó)發(fā)展的歷史縱軸雙重視域?qū)徱?中國(guó)式基層治理法治化建立在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下關(guān)于基層治理的長(zhǎng)期探索基礎(chǔ)之上,不僅契合了中國(guó)基層的具體實(shí)際,體現(xiàn)了中國(guó)特色,也彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨人在法治軌道上探索國(guó)家治理現(xiàn)代化規(guī)律的使命意識(shí)和政治擔(dān)當(dāng)。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”,實(shí)現(xiàn)了從 “社會(huì)管理”到 “社會(huì)治理”的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要 “推進(jìn)基層治理法治化”。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào) “完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”,突出了法治對(duì)社會(huì)治理的保障作用。2021 年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》,是首個(gè)國(guó)家層面的基層治理綱領(lǐng)性文件。黨的二十大提出“中國(guó)式現(xiàn)代化”“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]等重大命題,要求 “及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。中央關(guān)于社會(huì)治理的上述戰(zhàn)略判斷和重大決策,充分體現(xiàn)了我們黨關(guān)于基層治理理念的升華和基層治理規(guī)律性認(rèn)識(shí)的不斷深化,為推進(jìn)中國(guó)式基層治理法治化提供了科學(xué)指引。

習(xí)近平總書記指出: “基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng),基層安則天下安?！盵2]6治國(guó)安邦,重在基層。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理” “拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道”[1],結(jié)合 《習(xí)近平關(guān)于基層治理論述摘編》中 “要強(qiáng)化依法治理,善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑疾難題,讓法治成為社會(huì)共識(shí)和基本準(zhǔn)則”[2]74等重要論述,中國(guó)式基層治理法治化的大致輪廓已然清晰可辨。從歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐相融合的角度立體化把握中國(guó)式基層治理法治化的科學(xué)內(nèi)涵和價(jià)值功能,并依據(jù)中國(guó)基層治理的法治實(shí)踐,概括、提煉中國(guó)式基層治理法治化的推進(jìn)路徑,構(gòu)建一條獨(dú)特的中國(guó)式基層治理法治化道路。

一、所謂者何:中國(guó)式基層治理法治化的豐富內(nèi)涵

基層是改革發(fā)展穩(wěn)定的第一線,是各種矛盾和問題的集聚地[2]3?；鶎又卫碜鳛閲?guó)家治理的重要基石,中國(guó)式基層治理法治化既是中國(guó)式法治化在基層治理的具體體現(xiàn),也是衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

(一)中國(guó)式基層治理法治化的概念界定

關(guān)于基層治理法治化的內(nèi)涵,結(jié)合黨的十八大以來重要文獻(xiàn)對(duì)這一概念的有關(guān)決定和論述,我們認(rèn)為中國(guó)式基層治理法治化是指在健全完備的制度體系、高效運(yùn)行的實(shí)施體系、科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督體系、聯(lián)動(dòng)銜接的保障體系下,各方治理主體運(yùn)用法治思維和法治方式解決基層治理問題,重塑基層治理的現(xiàn)代化模式。從制度層面來看,基層治理法治化的制度體系既包括法律法規(guī)等具有公權(quán)力性質(zhì)的公規(guī)范,也包括社區(qū)自治規(guī)約等私規(guī)范;從治理主體來看,基層治理法治化是主體運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行城鄉(xiāng)社區(qū)治理的模式;從治理目標(biāo)來看,基層治理法治化是運(yùn)用法治方式達(dá)致基層治理善治狀態(tài)的一種現(xiàn)代化模式。

(二)中國(guó)式基層治理法治化的主要特征

其一,基層治理依據(jù)的體系化。對(duì)于基層治理存在的多種問題,尤其是城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中基層居民利益訴求的多元化,不僅需要通過多元共治方式予以解決,還需要更為系統(tǒng)的基層治理規(guī)則體系。該規(guī)則體系既包括 “硬法”,即包括但不限于國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章、地方性法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)等傳統(tǒng)意義上具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī),通過上述“硬法”對(duì)基層治理中各種治理主體的法律定位、職責(zé)、權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范。與此同時(shí),還包括但不限于村規(guī)民約、民間習(xí)慣等 “軟法”?；鶎又卫矸ㄖ位攸c(diǎn)在于堅(jiān)持精細(xì)化、實(shí)用化、特色化思路引領(lǐng),凸顯務(wù)實(shí)管用、便于操作的基本表征,重視居民公約、村規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范價(jià)值的發(fā)揮,通過把人民群眾廣泛認(rèn)同、操作性強(qiáng)的道德觀念上升為行為規(guī)范,實(shí)現(xiàn)人民的普遍遵守之最終目的,即立良法、行善治[3]。

其二,基層治理主體權(quán)責(zé)的明晰化?；鶎又卫碇黧w包括社區(qū)黨組織、基層政府、自治組織、社會(huì)組織和社區(qū)居民等治理主體。一是基層黨組織作為基層治理法治化的關(guān)鍵,在基層治理中發(fā)揮著引領(lǐng)全局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用,通過利用黨在基層中的理論優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和群眾基礎(chǔ),團(tuán)結(jié)凝聚轄區(qū)內(nèi)各類基層治理主體,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類法治資源,推動(dòng)基層治理法治力量整合,確?；鶎又卫矸ㄖ位涞綄?shí)處。二是基層政府在基層治理中的權(quán)責(zé)范圍在于為基層自治進(jìn)行宏觀指導(dǎo),通過發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展政策及法律規(guī)范的出臺(tái)為基層治理提供指引支持,協(xié)調(diào)基層治理涉及多地多部門事項(xiàng),為公眾提供高效便民的政務(wù)服務(wù)。三是自治組織、社會(huì)組織在基層治理的權(quán)利義務(wù)范圍在于承接基層政府承擔(dān)的基層社會(huì)性職能,通過行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等自治規(guī)則確保公眾充分發(fā)揮自主性。四是公眾在基層治理法治化進(jìn)程中通過自治組織、社會(huì)組織等連接平臺(tái)參與社會(huì)重要事項(xiàng)的決策。

其三,基層事務(wù)處理的程序化?；鶎又卫矸ㄖ位髮?duì)于基層事務(wù)嚴(yán)格遵照治理依據(jù)中已然明確的程序和步驟予以處理,通過公正透明的程序,確?；鶎又卫碇懈鞣N主體利益被相關(guān)主體充分表達(dá)的同時(shí),也得到充分考慮和綜合平衡。一方面,要求基層政府行使公權(quán)力遵循比例原則,做到目的與手段相適應(yīng),不能不擇手段去追求目標(biāo)。另一方面,要求對(duì)基層政府行使公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,避免公權(quán)力運(yùn)行過程中,治理主體濫用權(quán)力導(dǎo)致行為失范或失控,甚至權(quán)力異化,進(jìn)而損害社會(huì)公眾的合法權(quán)益。對(duì)于自治組織、社會(huì)組織而言,基層治理法治化不僅要求自治組織、社會(huì)組織處理基層事務(wù)要符合上位法規(guī)定,還要求確保參與者享有平等的表達(dá)機(jī)會(huì)和選擇機(jī)會(huì),在基層治理重大事項(xiàng)上,按照已經(jīng)制定的社會(huì)規(guī)范體系規(guī)定的決策程序,確保自治組織、社會(huì)組織內(nèi)部的決策透明性。

(三)中國(guó)式基層治理法治化的多層主體

其一,以基層黨組織為核心的領(lǐng)導(dǎo)主體。只有基層黨組織堅(jiān)強(qiáng)有力,黨員發(fā)揮應(yīng)有作用,黨的根基才能牢固,黨才能有戰(zhàn)斗力[2]4。黨的十八大以來,黨對(duì)社會(huì)運(yùn)行和治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)逐步深化,提出構(gòu)建“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”[4],明確了黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”。習(xí)近平總書記提出:“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線?！盵5]黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！盵1]堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的根本保證,通過發(fā)揮基層黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)主體作用,將轄區(qū)內(nèi)各類基層治理主體團(tuán)結(jié)凝聚在一起,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一劃分基層內(nèi)各種法治資源,促進(jìn)各種基層治理主體協(xié)同、力量聚合,推動(dòng)基層治理法治化落到實(shí)處[6]。

其二,以基層政府為主導(dǎo)的責(zé)任主體。與黨統(tǒng)領(lǐng)全局,為基層治理提供政治、思想和組織保障的作用不同,政府的作用是推動(dòng)和負(fù)責(zé)整合各方面社會(huì)建設(shè)資源,協(xié)調(diào)各方參與、配合,以打造多元共治格局?；鶎诱幱谖覈?guó)行政體制的末端,直接面向人民群眾,直接關(guān)系到廣大人民群眾的意志落實(shí)與利益實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)代社會(huì),公共行政組織逐漸趨于積極治理,可以說積極治理是基層治理現(xiàn)代化的重要特征。政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者,且致力于打造“無縫隙政府”。

其三,以社區(qū)自治組織為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)主體。推動(dòng)基層自治,重點(diǎn)在于推動(dòng)村(居)民委員會(huì)與業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司或物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的互動(dòng),實(shí)現(xiàn)在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下以城市居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司 “三駕馬車”為依托的協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制。一方面,村(居)民自治是我國(guó)基層治理的重要表現(xiàn)形式,也是我國(guó)法律明確規(guī)定的重要內(nèi)容。村(居)民自治法治化的首要前提是自治組織的法治化。自治組織在基層治理法治化中承擔(dān)著重要角色,關(guān)系到基層重大事務(wù)依法進(jìn)行民主決策、村(居)民依法選舉產(chǎn)生村 (居)委會(huì)成員、對(duì)村(居)委會(huì)工作依法進(jìn)行民主監(jiān)督等等,它是推動(dòng)基層治理法治化的重要基石。另一方面,物業(yè)公司或物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)受聘于業(yè)主委員會(huì),為城市居民提供物業(yè)服務(wù),并參與物業(yè)管理區(qū)域范圍內(nèi)的公共服務(wù)或公益服務(wù)。城市居民可以通過參與業(yè)主大會(huì)決策或者參選業(yè)主委員會(huì),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理區(qū)域范圍的自我管理。

其四,以社會(huì)力量為補(bǔ)充的服務(wù)主體。一方面,匯聚社會(huì)力量,加快推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程。社會(huì)組織具有貼近基層的顯著群眾優(yōu)勢(shì),可以對(duì)個(gè)體化的群眾進(jìn)行再組織,動(dòng)員廣大群眾參與基層治理,將蘊(yùn)藏在基層中分散的人、財(cái)、物、知識(shí)和信息等社會(huì)資源匯集起來。另一方面,創(chuàng)新基層服務(wù)供給,夯實(shí)基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)與群眾基礎(chǔ)。社會(huì)組織中的社區(qū)民辦企業(yè)單位提供了大量教育、醫(yī)療及養(yǎng)老等方面的服務(wù),不僅彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)供給的不足,也有效整合了公共利益需求。

其五,以村 (居)民為中心的能動(dòng)參與主體。社會(huì)治理共同體不僅凝結(jié)了黨在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的理論思考,更蘊(yùn)含著新時(shí)代推進(jìn)基層治理法治化的內(nèi)涵要旨。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局背景下,構(gòu)建共建共治共享基層治理制度是黨和國(guó)家關(guān)于基層治理的頂層設(shè)計(jì)和行動(dòng)框架。對(duì)此,需要構(gòu)建基層共同體,整合基層多個(gè)治理主體之間的功能和力量,進(jìn)而使基層治理空間的要素有機(jī)協(xié)調(diào)[7]。在這個(gè)意義上,廣大群眾的作用在于積極參與基層黨組織、基層政府等治理主體的公共決策以及權(quán)力監(jiān)督,廣泛參與村(居)民大會(huì),通過村(居)民委員會(huì)行使基層自治范圍內(nèi)的決策權(quán)等。

二、何以可能:中國(guó)式基層治理法治化的功能價(jià)值

為系統(tǒng)揭示中國(guó)式基層治理法治化的價(jià)值功能,需要從微觀層面的矛盾糾紛化解法律化、中觀層面的社會(huì)治理法治化和宏觀層面的法治國(guó)家建設(shè)來全面認(rèn)識(shí)其多維度價(jià)值功能。

(一)微觀層面:以矛盾源頭治理為切口,筑牢化解基層糾紛“法治防線”

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào): “法治建設(shè)既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病?！盵8]295基層治理作為國(guó)家治理的末端,重視基層矛盾糾紛的源頭治理,是筑牢化解基層矛盾糾紛“法治防線”的基礎(chǔ)性前提。矛盾源頭治理是一種全面而深入的基層治理策略,其核心思想是通過在問題產(chǎn)生的源頭進(jìn)行干預(yù),解決潛在的矛盾,從而避免糾紛的發(fā)生。一方面,強(qiáng)調(diào)矛盾源頭治理,有利于節(jié)約社會(huì)資源,可以在問題產(chǎn)生的初期就進(jìn)行干預(yù),阻斷潛在的糾紛,避免問題升級(jí),確?；鶎又卫淼目沙掷m(xù)性。另一方面,基層“法治防線”的構(gòu)筑,有助于建立基層內(nèi)部的秩序和規(guī)范,增強(qiáng)凝聚力和向心力?；鶎又卫硇枰惶酌鞔_的法規(guī)制度,以規(guī)范公民的行為,維護(hù)基層治理的穩(wěn)定與秩序。通過建立法規(guī),明確各類行為的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),可以有效減少因?yàn)閮r(jià)值觀、利益等方面的差異而引發(fā)的糾紛。

(二)中觀層面:創(chuàng)新 “多治融合”模式,全面推進(jìn)社會(huì)治理法治化

全面依法治國(guó)是一個(gè)多要素、多層次、全景式的系統(tǒng)工程,需要整體推進(jìn)、協(xié)同發(fā)力,也需要夯實(shí)基礎(chǔ),提升基層治理法治化水平。基層治理是社會(huì)治理的關(guān)鍵支撐,全面推進(jìn)社會(huì)治理法治化,關(guān)鍵在于能否運(yùn)用“多治融合”提升基層治理效能。堅(jiān)持以自治為基、德治為先、法治為本、智治為輔,創(chuàng)新“多治融合”模式,推動(dòng)基層治理融合式發(fā)展,進(jìn)而全面推進(jìn)社會(huì)治理法治化進(jìn)程。調(diào)動(dòng)居(村)民自覺性,以自治激發(fā)居 (村)民活力;樹立典型示范,以德治培育社區(qū)文明新風(fēng)尚;系牢法律準(zhǔn)繩,以法治規(guī)范城鄉(xiāng)社區(qū)治理;強(qiáng)化技術(shù)賦能,以智治創(chuàng)新基層治理方式。

(三)宏觀層面:以法治化為抓手,夯實(shí)法治國(guó)家建設(shè)“重要基石”

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出,“全面推進(jìn)依法治國(guó),基礎(chǔ)在基層,工作重點(diǎn)在基層”[9],這表明基層治理的法治化對(duì)于推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先,基層治理法治化是確保社會(huì)秩序和穩(wěn)定的重要保障。通過健全的法治體系、嚴(yán)格的法律執(zhí)行和公正司法,能夠維護(hù)社會(huì)公平正義,保障人民權(quán)益,減少基層矛盾和糾紛的發(fā)生。良好的法治環(huán)境可以使基層社會(huì)更加有序,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和穩(wěn)定的環(huán)境。其次,在基層治理中全面貫徹落實(shí)依法治理,有利于培育全社會(huì)辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。推進(jìn)基層治理法治化,有利于加強(qiáng)對(duì)人民群眾的價(jià)值觀引導(dǎo)和行為規(guī)范的塑造,提升全體公民的法治意識(shí)和法治素養(yǎng)。最后,以法治化為抓手,夯實(shí)法治國(guó)家建設(shè)的 “重要基石”,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和可持續(xù)發(fā)展的需要。建立健全的法律體系和法治機(jī)制,有利于促進(jìn)社會(huì)資源的合理分配和使用,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

三、何以可為:中國(guó)式基層治理法治化的推進(jìn)路徑

習(xí)近平總書記指出:“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,當(dāng)然要高度重視法治問題?！盵10]3推進(jìn)中國(guó)式基層治理法治化,同樣需要構(gòu)筑最嚴(yán)格的制度、實(shí)行最嚴(yán)密的法治,才能推動(dòng)中國(guó)式基層治理現(xiàn)代化建設(shè)取得更大成就。

(一)加快立法進(jìn)程,健全基層治理規(guī)范體系

1.積極推進(jìn) 《基層社會(huì)治理促進(jìn)法》的制定實(shí)施,系統(tǒng)規(guī)范基層治理。到目前為止,基層治理的法律保障體系主要是以《憲法》為核心、以 《城市居民委員會(huì)組織法》《村民委員會(huì)組織法》為主干,包括國(guó)家規(guī)范性文件和地方性法規(guī)等在內(nèi)的,由法律、法規(guī)、政策文件三個(gè)層次構(gòu)成的基層群眾自治法律法規(guī)政策體系[11]。黨的十八大以來,黨中央對(duì)加強(qiáng)和完善基層治理作出了總體部署,全國(guó)各地積極貫徹落實(shí),紛紛創(chuàng)新舉措、大膽探索、深入推進(jìn),在實(shí)踐中總結(jié)出眾多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。為推進(jìn)和規(guī)范基層治理,黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了 《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》 《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等文件。然而,隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,基層治理也出現(xiàn)了一些亟需解決的問題。例如,城鄉(xiāng)社區(qū)治理權(quán)責(zé)邊界不清晰、職能定位模糊、治理體系不完善、基層政府服務(wù)供給矛盾、服務(wù)保障權(quán)責(zé)不匹配、群眾參與有限等問題。出臺(tái)更為健全完善的《基層社會(huì)治理促進(jìn)法》等法律法規(guī),有利于將在實(shí)踐中探索的好經(jīng)驗(yàn)、好做法上升為政策,將成熟的政策提煉上升為法律制度,用法律制度規(guī)范基層治理并推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.以地方立法 “先行先試”為驅(qū)動(dòng),推進(jìn)基層治理“立法試驗(yàn)區(qū)”高質(zhì)量發(fā)展。一是針對(duì)基層治理公權(quán)力不當(dāng)擴(kuò)張問題,通過相關(guān)地方性立法或制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則等方式,明確規(guī)定政府、社會(huì)組織、自治組織等治理主體在基層治理中的活動(dòng)邊界,推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,由基層政府向社會(huì)組織、自治組織賦予更多基層治理權(quán)力,創(chuàng)新政府購買服務(wù)方式。二是針對(duì)社會(huì)組織發(fā)展不充分制約多元共治問題,通過立法培育和規(guī)范社會(huì)組織,適當(dāng)賦予社會(huì)組織社會(huì)治理功能,構(gòu)建政府與社會(huì)分開、權(quán)責(zé)清晰的現(xiàn)代社會(huì)組織治理體系。對(duì)此,可參照《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》,鼓勵(lì)具有地方立法權(quán)的市(州)進(jìn)行立法探索,加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育發(fā)展和規(guī)范管理,明確社會(huì)組織在基層治理中的主體地位、權(quán)責(zé)邊界等內(nèi)容。三是針對(duì)社會(huì)民生領(lǐng)域立法碎片化、地方化、部門化等問題,研究制定綜合性地方性法規(guī),確保社會(huì)民生領(lǐng)域有法可依、依法而治。特別是針對(duì)基層矛盾糾紛化解相關(guān)地方性立法缺乏問題,應(yīng)盡快研究將《社會(huì)糾紛多元化解促進(jìn)條例》納入地方人大常委會(huì)立法規(guī)劃,加強(qiáng)地方論證和專項(xiàng)評(píng)估,將矛盾糾紛多元化解改革實(shí)踐成果制度化、法律化。

3.以加強(qiáng)自治規(guī)約建設(shè)為途徑,健全基層治理社會(huì)規(guī)范體系。一方面,通過法治保障社會(huì)規(guī)范的合法性。通過國(guó)家法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和法治原則檢驗(yàn)社會(huì)規(guī)范,并以法治原則指導(dǎo)構(gòu)建基層治理社會(huì)規(guī)范體系,確保社會(huì)規(guī)范與上位法不抵觸。另一方面,及時(shí)打通社會(huì)規(guī)范與上位法規(guī)定的正式制度之間的銜接。社會(huì)規(guī)范需要與上位法保持一致,獲得上位法的支持和保障。鼓勵(lì)支持社會(huì)組織、自治組織根據(jù)上位法精神和政策文件,通過廣泛的民主協(xié)商程序,探索制定反映村民、居民共識(shí)的自治章程、村規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范,進(jìn)而形成完備的社會(huì)規(guī)范體系,充分發(fā)揮軟法的靈活性和協(xié)調(diào)性,彌合上位法與現(xiàn)實(shí)需求之間的脫節(jié)[12]。

(二)明晰權(quán)責(zé)邊界,推動(dòng)基層治理多元共治

1.以健全基層黨組織體系為抓手,強(qiáng)化黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用。一是深入實(shí)施規(guī)范化、示范性帶動(dòng)工程。明確基層黨組織對(duì)基層治理法治化的主導(dǎo)地位,推動(dòng)形成由基層黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào),多方主體共同推進(jìn)的基層治理法治化組織體系。二是建立健全基層黨組織與基層治理 “三駕馬車”(即社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu))的議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制。厘清公共服務(wù)和行政審批的關(guān)系,最大程度地下放資源到基層。實(shí)現(xiàn)社區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,為社區(qū)治理和服務(wù)的推進(jìn)提供扎實(shí)可靠的支撐。三是實(shí)現(xiàn)基層黨組織全覆蓋。如在城市社區(qū)、樓棟成立黨支部、黨小組,立足黨組織推動(dòng)議事協(xié)商,推動(dòng)城市社區(qū)成立紅色物業(yè)服務(wù)管理中心;在農(nóng)村社區(qū),配齊配全“兩委”干部,選派駐村工作隊(duì),發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部先鋒模范作用,著力解決人民群眾急難愁盼問題。

2.以減負(fù)賦能為導(dǎo)向,加強(qiáng)基層服務(wù)型政府建設(shè)力度。一方面,立足減負(fù)賦能原則,完善街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的權(quán)責(zé)清單。在基層治理方面,完善并嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)權(quán)力清單、責(zé)任清單,厘清街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與城市居民委員會(huì)、村民委員會(huì)之間的權(quán)責(zé)邊界。另一方面,優(yōu)化基層政府行政權(quán)力配置。進(jìn)一步調(diào)整完善執(zhí)法組織體系、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法能力和執(zhí)法責(zé)任,推動(dòng)形成“職責(zé)明晰、管理順暢、素質(zhì)過硬、監(jiān)督有力”的基層綜合行政執(zhí)法體系。如實(shí)施社區(qū)綜合執(zhí)法辦公室建設(shè)工程,通過公安、城管、公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門的聯(lián)動(dòng),共同應(yīng)對(duì)基層治理中的問題和挑戰(zhàn),切實(shí)提高基層治理效能。

3.堅(jiān)持積極引導(dǎo)與依法管理相結(jié)合,保障社會(huì)組織自治空間。一是保障社區(qū)居民對(duì)自身權(quán)利的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)等基本權(quán)利。以村 (居)民的需求為出發(fā)點(diǎn),建立完善的民主自治機(jī)制,鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參與基層治理,提高其公共意識(shí)和自治精神,重塑其主體地位和自治主體能力。二是暢通社區(qū)居民決策渠道,增強(qiáng)自治活力。建立健全社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村(居)委會(huì)主任負(fù)責(zé)制、社區(qū)事務(wù)公開制以及財(cái)務(wù)公開制等具體管理制度,以保證各項(xiàng)規(guī)章制度的順利實(shí)施。三是擴(kuò)大和保障自治組織、社會(huì)組織的正當(dāng)行為空間。自治組織和社會(huì)組織對(duì)內(nèi)而言,主要通過預(yù)設(shè)的自治規(guī)則體系建立治理機(jī)制,保障內(nèi)部成員的自治權(quán)行使,凝聚最為廣泛的基層治理共識(shí)。

(三)完善解紛機(jī)制,實(shí)現(xiàn)基層矛盾糾紛實(shí)質(zhì)化解

1.以共建共治共享為理念,完善糾紛化解主體。一是利用民間調(diào)解力量助力基層矛盾糾紛調(diào)解。深入推進(jìn)“法律明白人”培養(yǎng)工程,切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)賢達(dá)人的社會(huì)效應(yīng),推動(dòng)鄉(xiāng)賢團(tuán)、網(wǎng)格長(zhǎng)、志愿隊(duì)建設(shè),通過專職、兼職或組建人民調(diào)解專家?guī)斓确绞轿{社會(huì)專業(yè)人士和相關(guān)行業(yè)主管部門退休人員,打造“從群眾中來、到群眾中去”的矛盾糾紛調(diào)解隊(duì)伍。二是加快專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)的指導(dǎo)支持,在鞏固發(fā)展醫(yī)療、交通、勞動(dòng)等調(diào)解工作基礎(chǔ)上,推動(dòng)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織向商事、物業(yè)、旅游、消費(fèi)、互聯(lián)網(wǎng)、金融、保險(xiǎn)、環(huán)保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域拓展。三是完善信訪服務(wù)。圍繞“集成化、閉環(huán)化”,依托信訪機(jī)關(guān)及綜治中心健全矛盾聯(lián)調(diào)聯(lián)控平臺(tái),實(shí)行收集、交辦、催辦、督辦、反饋等閉環(huán)運(yùn)行,充分發(fā)揮信訪服務(wù)在基層矛盾糾紛預(yù)防化解方面的第一線作用。

2.以高效便民為原則,搭建糾紛化解機(jī)制架構(gòu)。一是提升各地綜治中心協(xié)調(diào)效能。綜治中心負(fù)有矛盾糾紛源頭預(yù)防和多元化解、推動(dòng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)工作職責(zé),將其定位為信訪和矛盾糾紛調(diào)處化解平臺(tái)、社會(huì)事件處置平臺(tái)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研判平臺(tái)。圍繞矛盾糾紛產(chǎn)生、處理、化解、預(yù)防全流程,提高解紛主體間的協(xié)作效能,實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛“只跑一地、只進(jìn)一門”。二是優(yōu)化綜治中心與解紛主體職責(zé)。加強(qiáng)黨委政法委對(duì)綜治中心及解紛主體的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),明晰解紛主體職責(zé),建立健全追責(zé)機(jī)制,配套制定激勵(lì)措施,確保解紛主體依法履職盡責(zé)、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為。三是完善在線糾紛化解模式。推廣浙江杭州等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建資源集聚、智能分案、分層遞進(jìn)、多渠道解紛、大數(shù)據(jù)監(jiān)督等功能于一體的在線糾紛解決模式,切實(shí)發(fā)揮在線矛盾糾紛多元化解平臺(tái)效能。

3.以實(shí)質(zhì)化解為目標(biāo),強(qiáng)化糾紛化解機(jī)制功能。一是健全矛盾糾紛分流化解。立足“解民于倒懸”理念實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人從矛盾糾紛中解脫出來;將調(diào)解貫穿訴訟全過程,加強(qiáng)庭前、當(dāng)庭、庭后及訴中委派調(diào)解,切實(shí)提高調(diào)解效能;深化訴前、立案、團(tuán)隊(duì)三層分流機(jī)制,提高法院簡(jiǎn)易、小額訴訟程序適用率,嚴(yán)把程序轉(zhuǎn)換審批關(guān)。二是強(qiáng)化糾紛化解協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。增強(qiáng)糾紛多元化解程序銜接相關(guān)規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性及可操作性,完善“訴調(diào)對(duì)接”“警調(diào)對(duì)接” “訪調(diào)對(duì)接”工作,健全糾紛告知、勸導(dǎo)分流、轉(zhuǎn)接辦理、信息共享、情況反饋等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,切實(shí)提高糾紛化解效能。三是做實(shí)能動(dòng)司法和訴源治理。深化矛盾糾紛排查化解,暢通群眾訴求反映渠道,加大以案釋法、以案普法力度,用心用情解決群眾急難愁盼問題。

(四)優(yōu)化資源配置,保障基層治理法治化

1.以抓住關(guān)鍵少數(shù)和拓展普法渠道為突破,優(yōu)化基層治理法治環(huán)境。一方面,重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的法治教育。基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是基層各項(xiàng)公共政策的制定者和政務(wù)服務(wù)具體事宜的執(zhí)行者,在基層治理法治化進(jìn)程中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。通過舉辦法治專題講座、專題培訓(xùn)班、法治知識(shí)常識(shí)考試等方式,切實(shí)增強(qiáng)基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治水平和法治能力。另一方面,統(tǒng)籌運(yùn)用各類學(xué)法普法宣傳平臺(tái),加強(qiáng)對(duì)廣大群眾的普法宣傳工作。如在農(nóng)家書屋數(shù)字化進(jìn)程中,實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律法規(guī)庫、普法宣傳網(wǎng)以及法治相關(guān)電子書、普法宣傳相關(guān)視頻等數(shù)據(jù)庫的引入,建立包括信息檢索、服務(wù)反饋等在內(nèi)的信息服務(wù)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)普法教育在線化、電子化。

2.以推動(dòng)法治人才隊(duì)伍下沉為后盾,筑牢基層治理現(xiàn)代化法治根基。一是完善基層治理執(zhí)法隊(duì)伍。以規(guī)范化建設(shè)基層執(zhí)法隊(duì)伍選人用人制度和調(diào)動(dòng)專業(yè)技術(shù)人員積極性為目標(biāo),遵循 “控制增量、盤活存量、優(yōu)化配置”原則,建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,確保專業(yè)技術(shù)崗位在同一職稱層級(jí)內(nèi)得以統(tǒng)籌使用,從而實(shí)現(xiàn)從“只上不下”到“能上能下”的轉(zhuǎn)變。二是探索基層舉賢制度,積極吸納優(yōu)秀的鄉(xiāng)土精英進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。建立基層鄉(xiāng)賢相關(guān)遴選機(jī)制,定期舉辦相關(guān)活動(dòng),加強(qiáng)與在外鄉(xiāng)賢精英的聯(lián)系,促進(jìn)他們利用自身的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)閱歷為基層治理提供建議,為基層治理提供更多的資源。

3.以數(shù)字化賦能基層治理為支撐,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通、治理聯(lián)動(dòng)。一是完善政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制,推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享。整合信息資源,打通部門間壁壘,形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向貫通的電子政務(wù)體系。推進(jìn)數(shù)字城管信息化建設(shè),加快信息共享步伐,完善數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制。二是保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全。加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)的法律法規(guī)制定、政策修訂完善以及技術(shù)保護(hù)工作,厘清信息資源的責(zé)任主體和監(jiān)管主體,以確保信息資源的有效利用和保護(hù)。三是數(shù)字化賦能基層治理。通過考核機(jī)制重塑,引導(dǎo)基層更好地根據(jù)實(shí)際情況開發(fā)數(shù)字化應(yīng)用,以數(shù)字技術(shù)為媒介,推動(dòng)形成協(xié)同高效的基層治理新模式。

結(jié) 語

天下大事必做于細(xì)?；鶎邮屈h的執(zhí)政之基、力量之源[2]4。中國(guó)式基層治理法治化是加快推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要基石,是在法治軌道上建設(shè)更高水平“現(xiàn)代化中國(guó)”的重要內(nèi)容和關(guān)鍵突破口。中國(guó)式基層治理法治化的建構(gòu)與推進(jìn)是復(fù)雜且多向的,必須從宏觀層面的國(guó)家大局出發(fā),將其置于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的大歷史背景中去理解,不能偏離歷史方位去空談。在法治軌道上穩(wěn)步推進(jìn)基層治理,有利于推動(dòng)中國(guó)式基層治理現(xiàn)代化建設(shè)取得更大成就,彰顯中國(guó)式基層治理的顯著優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大活力。如何將法治有效嵌入基層治理之中,充分發(fā)揮法治在化解基層矛盾糾紛、消除社會(huì)隱患中的固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用,有待基層治理各類主體、廣大學(xué)術(shù)界同仁提供接地氣、真管用的思想智慧和真知灼見。