葉 寧

(福建省教育考試院,福州 350003)

隨著教育現(xiàn)代化的不斷推進(jìn),教育法治化得到極大完善。同時(shí),隨著全社會(huì)整體法治觀念的提升,公民對(duì)于教育部門依法行政,教育相關(guān)組織依法履行管理職能,教育法律法規(guī)得到貫徹執(zhí)行提出了更高的要求。作為教育行政管理方式中的重要一環(huán),教育行政處罰的規(guī)范化更是備受矚目。

近年來,教育訴訟呈現(xiàn)多發(fā)趨勢(shì),特別是學(xué)生對(duì)于教育行政管理機(jī)關(guān)、學(xué)校在教育管理過程中做出的教育行政處罰越來越多地訴諸法律途徑救濟(jì)。但訴訟實(shí)踐中對(duì)于部分規(guī)范性文件設(shè)定的教育行政處罰的合法性存在諸多質(zhì)疑,爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在這類規(guī)范性文件是否有權(quán)設(shè)定教育行政處罰。2021年1月修訂通過的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)于行政處罰概念、種類和實(shí)施等方面進(jìn)行了完善。教育行政處罰制度的規(guī)范化應(yīng)以《行政處罰法》的修訂為契機(jī)展開,首當(dāng)其沖的就是對(duì)教育行政處罰設(shè)定權(quán)的探究。

一、教育行政處罰的設(shè)定權(quán)界定

(一)設(shè)定權(quán)與行政處罰設(shè)定權(quán)

設(shè)定權(quán)是某個(gè)立法主體所享有的制定原創(chuàng)性法律規(guī)范的權(quán)力[1],是歸屬于立法權(quán)的一種。行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。從學(xué)理上看,創(chuàng)設(shè)行政處罰的權(quán)力被稱為行政處罰設(shè)定權(quán)。我國(guó)涉及行政處罰設(shè)定權(quán)的法律文件主要是《行政處罰法》,該法并未對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)進(jìn)行明確的概念界定,即何為行政處罰設(shè)定權(quán),而是采取列舉式方式對(duì)不同位階的法律有權(quán)設(shè)定的行政處罰種類和范圍進(jìn)行規(guī)定。2021年新修訂的《行政處罰法》是對(duì)行政法規(guī)與部門規(guī)章補(bǔ)充設(shè)定行政處罰做出了全新的規(guī)定,明確了行政處罰設(shè)定權(quán)的歸屬。同時(shí)該法對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)進(jìn)行了控制,在第十六條中規(guī)定“除法律、法規(guī)、規(guī)章外,其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”。由此可見,我國(guó)對(duì)于行政處罰的設(shè)定權(quán)是進(jìn)行嚴(yán)格限制的。

(二)教育行政處罰

我國(guó)現(xiàn)有專門對(duì)教育行政處罰進(jìn)行規(guī)范的法律文件是由教育部制定的《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》,其在《行政處罰法》的基礎(chǔ)上針對(duì)教育行政處罰進(jìn)行了更加具體的規(guī)范,但該法對(duì)于教育行政處罰的概念并未進(jìn)行法律上的界定。

對(duì)何為教育行政處罰進(jìn)行界定不僅是明確其概念,也是在劃定教育行政處罰的邊界。在司法實(shí)務(wù)中,對(duì)于概念的模糊認(rèn)知很容易導(dǎo)致法律適用的偏差。例如,在2015年審結(jié)的內(nèi)蒙古自治區(qū)教育招生考試中心被訴案中,二審法院做出了“被上訴人(內(nèi)蒙古自治區(qū)教育招生考試中心)做出的‘當(dāng)次考試各階段、各科成績(jī)無效’的處罰不屬于《行政處罰法》第八條規(guī)定的行政處罰種類,不屬于行政處罰,而是教育行政管理行為”的判決,并因此駁回上訴,維持原判。但判決書并未說明該處罰并非教育行政處罰而是教育行政管理行為的具體理由,不僅缺乏對(duì)當(dāng)事人的說服力,對(duì)后續(xù)類似行政訴訟也缺乏借鑒意義。

現(xiàn)有對(duì)于教育行政處罰的概念界定主要集中于學(xué)術(shù)領(lǐng)域,我國(guó)對(duì)教育行政處罰概念并未進(jìn)行法律上的確認(rèn)。學(xué)理上將教育行政處罰界定為教育行政部門在行政管理過程中,對(duì)違反教育行政管理秩序的公民、法人或非法人組織,以依法減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式對(duì)其予以懲戒的行為[2]。這一概念描述與《行政處罰法》對(duì)行政處罰的規(guī)定相呼應(yīng)。教育部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法工作的意見》(教政法〔2019〕17號(hào)),指出要加快修改《教育行政處罰辦法》,夯實(shí)教育行政執(zhí)法制度基礎(chǔ),提高執(zhí)法規(guī)范化水平,可以期待在不久的將來,教育行政處罰的概念能以法律形式得到確認(rèn)。

(三)教育行政處罰的設(shè)定權(quán)

根據(jù)我國(guó)法律對(duì)于教育行政處罰設(shè)定權(quán)的界定,教育行政處罰的設(shè)定權(quán)可以認(rèn)為是在法律、法規(guī)、規(guī)章中,針對(duì)違反教育行政管理行為創(chuàng)設(shè)行政處罰的權(quán)力。教育行政處罰作為行政處罰的一個(gè)部分,其設(shè)定權(quán)的來源根據(jù)上位法的要求,應(yīng)被嚴(yán)格限制在法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定中。

二、教育行政處罰設(shè)定權(quán)的權(quán)力來源

(一)法律來源

依據(jù)權(quán)力來源不同,行政立法可以分為一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法。一般授權(quán)立法即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)直接根據(jù)《憲法》或有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)制定法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章的行為;特別授權(quán)立法則是依據(jù)特定法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)制定規(guī)范性文件的行為。

行政處罰設(shè)定權(quán)作為立法權(quán)的一種,在一般授權(quán)立法領(lǐng)域基于《行政處罰法》的列舉式規(guī)定,只能由法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行規(guī)定,且對(duì)不同位階的法律所能設(shè)置的行政處罰種類也有具體明確的規(guī)定。

教育行政處罰作為行政處罰的重要組成部分,其設(shè)定權(quán)需要依照《行政處罰法》的列舉式規(guī)定,即只能由法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)有教育相關(guān)法律,例如《教育法》《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》等對(duì)于教育行政處罰的設(shè)定權(quán)均有相應(yīng)的規(guī)定。《憲法》《行政處罰法》以及教育相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章共同構(gòu)成了教育行政處罰設(shè)定權(quán)的權(quán)力來源。

(二)權(quán)力來源的限制

行政處罰作為減損權(quán)益或者增加義務(wù)的行為,其設(shè)定權(quán)被《行政處罰法》進(jìn)行了嚴(yán)格的限制,只有法律、法規(guī)、規(guī)章能夠設(shè)定行政處罰,除此之外的其他規(guī)范性文件無權(quán)進(jìn)行設(shè)定。同時(shí)依據(jù)法律位階的規(guī)范,下位法對(duì)于權(quán)力的限制不得超出上位法的授權(quán)[3]。《行政處罰法》依照此法理對(duì)不同位階的法律所能設(shè)定的行政處罰種類進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

教育行政處罰作為行政處罰的重要組成部分,其設(shè)定權(quán)的來源也應(yīng)當(dāng)遵循《行政處罰法》的規(guī)定,只能由法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行設(shè)定。不同位階的教育法所能設(shè)定的教育行政處罰應(yīng)當(dāng)按照法律位階效力規(guī)定受到相應(yīng)約束。

(三)教育行政處罰設(shè)定權(quán)的立法實(shí)踐

教育行政處罰設(shè)定權(quán)的內(nèi)容并未由《行政處罰法》進(jìn)行具體規(guī)定,而是散見于各個(gè)位階的教育法律條文中。

我國(guó)教育立法之路自改革開放時(shí)期開啟,現(xiàn)已經(jīng)發(fā)展為以《中華人民共和國(guó)教育法》(以下簡(jiǎn)稱《教育法》)為基本法,覆蓋多位階的法律法規(guī)的教育法律體系。作為教育領(lǐng)域的基本法,《教育法》對(duì)教育領(lǐng)域的行政處罰的種類以及適用情形在第九章中進(jìn)行了一系列的規(guī)定,從法律這個(gè)位階上對(duì)行政處罰進(jìn)行了設(shè)定,同時(shí)授權(quán)部分行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織制定規(guī)范性文件設(shè)置行政處罰的權(quán)限。例如,在第二十九條中對(duì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行了賦權(quán)“(一)按照章程自主管理;……(四)對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理,實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分;……”,這就明確了賦予學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)設(shè)定行政處罰的權(quán)力。

在我國(guó)立法實(shí)踐中,除了法律外,行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性法律文件對(duì)教育行政處罰也有進(jìn)行設(shè)定,例如教育部的多項(xiàng)部門規(guī)章就對(duì)教育行政處罰進(jìn)行設(shè)定:《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》對(duì)違反教育行政管理秩序應(yīng)進(jìn)行處罰的行為進(jìn)行了規(guī)定;《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》第九條對(duì)作弊考生設(shè)置多項(xiàng)罰則;《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五十四條第五項(xiàng)規(guī)定“剽竊、抄襲他人研究成果,情節(jié)嚴(yán)重的,學(xué)校可以給予開除學(xué)籍處分”。作為法律法規(guī)授權(quán)的組織,高校在《教育法》的授權(quán)下加入設(shè)定教育行政處罰的大軍中,通過設(shè)定處罰來實(shí)現(xiàn)對(duì)教育教學(xué)的管理,例如北京大學(xué)制定的《北京大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例》第四條“學(xué)生違反校規(guī)校紀(jì),根據(jù)情節(jié)輕重、認(rèn)錯(cuò)態(tài)度、悔改表現(xiàn)等,給予下列處分:(一)警告;(二)嚴(yán)重警告;(三)記過;(四)留校察看;(五)開除學(xué)籍”;《北京大學(xué)研究生學(xué)籍管理實(shí)施細(xì)則》第三十二條第二款規(guī)定,“研究生在考試中違紀(jì)、作弊者,根據(jù)情節(jié)輕重分別給予如下處分,同時(shí),該門課程考試成績(jī)以‘0’分計(jì);……考試時(shí),偷看、抄襲、與他人交換考試信息等構(gòu)成作弊,以及其他嚴(yán)重違反考試紀(jì)律者,視情節(jié)輕重,給予留校察看或開除學(xué)籍處分”。

根據(jù)法律規(guī)定,教育行政處罰設(shè)定權(quán)來源僅能為法律、法規(guī)、規(guī)章,且下位法的設(shè)定權(quán)不能超出上位法的授權(quán)。但在我國(guó)立法實(shí)踐中,教育行政處罰設(shè)定權(quán)來源除了法律、法規(guī)、規(guī)章,還包含了其他規(guī)范性法律文件,部分下位法的設(shè)定權(quán)超出上位法的授權(quán),這就導(dǎo)致在教育行政處罰適用的司法實(shí)踐中,當(dāng)事人對(duì)下位法中的教育行政處罰設(shè)定權(quán)合法性的質(zhì)疑愈演愈烈。

三、教育行政處罰設(shè)定權(quán)合法性分析

受特別權(quán)力關(guān)系理論的影響,在很長(zhǎng)一段時(shí)間里,教育法制框架中的司法救濟(jì)是缺失的。但隨著公民法制觀念的覺醒,教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校行政主體地位、教育管理行為的可訴性得到確認(rèn),教育行政糾紛的數(shù)量逐步增加,對(duì)教育行政爭(zhēng)議的關(guān)注點(diǎn)慢慢從具體案件向案件背后適用的教育法律法規(guī)本身轉(zhuǎn)移。在教育行政糾紛案件中,對(duì)于教育行政處罰設(shè)定權(quán)的合法性爭(zhēng)議主要集中在下位法能否超出授權(quán)設(shè)定教育行政處罰上。

(一)立法現(xiàn)狀

我國(guó)教育法規(guī)范體系的基本框架雖已建成,數(shù)量也初具規(guī)模,但體系化程度仍然有待提升[4]。在我國(guó)教育行政處罰立法現(xiàn)狀中,相關(guān)法律法規(guī)呈現(xiàn)“散”且“雜”的特點(diǎn),位階從法律至地方性法規(guī)均有涉及[5]。部分下位法呈現(xiàn)違反上位法授權(quán),給自己增設(shè)行政處罰種類,使自己既是裁判者又是執(zhí)行者的情況。這種情況明顯有違“自己不能給自己授權(quán)”的法理。例如,作為部門規(guī)章的《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》在第九條規(guī)定的教育行政處罰種類明顯超出上位法《行政處罰法》的授權(quán),從而導(dǎo)致在適用法律時(shí)會(huì)出現(xiàn)下位法抵觸上位法的情況,這無疑會(huì)沖擊我國(guó)法律的科學(xué)性和公信力。

在2015年審結(jié)的內(nèi)蒙古自治區(qū)教育招生考試中心被訴案中,涉案的多名當(dāng)事人提出內(nèi)蒙古自治區(qū)教育招生考試中心依據(jù)《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》做出的“當(dāng)次考試各階段、各科成績(jī)無效”的處罰決定不屬于上位法《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類,這就將下位法是否有權(quán)創(chuàng)設(shè)新的教育行政處罰種類這一問題擺在公眾面前。

(二)訴訟實(shí)踐

在訴訟實(shí)踐中,此類糾紛頻發(fā)的領(lǐng)域主要是集中在學(xué)校這一特殊主體,作為法律法規(guī)授權(quán)的組織,其教育行政管理行為的邊界一直以來都是較為模糊的。學(xué)校管理過程中設(shè)定的罰則條款成了被詰問的重點(diǎn),這就導(dǎo)致學(xué)校頻繁地成為教育行政糾紛案件的當(dāng)事人[6]。學(xué)校在進(jìn)行教育管理的過程中一般會(huì)通過制定“校規(guī)”來明確自身以及學(xué)校師生的權(quán)利義務(wù)。為確保管理的有效性,“校規(guī)”中不可避免會(huì)設(shè)定一些處罰條款來實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校師生的管理,但這些處罰的合法性在學(xué)校師生權(quán)利意識(shí)發(fā)展的大背景下受到一定的質(zhì)疑,特別是因?yàn)檫@些處罰規(guī)定而權(quán)利受損的群體。

學(xué)校制定章程進(jìn)行自主管理的行為是經(jīng)《教育法》第二十九條規(guī)定授權(quán)的。雖然“校規(guī)”不屬于我國(guó)法律的組成部分,但在學(xué)校的內(nèi)部自治規(guī)則體系中,被視為法律法規(guī)的延伸和補(bǔ)充。因此,在教育行政糾紛案件中,學(xué)校是依據(jù)此規(guī)定認(rèn)定其制定的章程是屬于內(nèi)部管理規(guī)定,做出的處罰也是基于《教育法》授權(quán)的行為,因此“校規(guī)”中設(shè)定的處罰應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為合法的。就教育行政訴訟的發(fā)展歷程來看,從“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”(以下簡(jiǎn)稱“田永案”)到“甘露訴暨南大學(xué)開除學(xué)籍決定案”(以下簡(jiǎn)稱“甘露案”),對(duì)于“校規(guī)”中罰則的質(zhì)疑經(jīng)歷了從是否屬于行政處罰到“校規(guī)”是否有權(quán)設(shè)定處罰規(guī)定的歷程。經(jīng)過“田永案”,學(xué)校處罰行為屬于行政處罰已經(jīng)得到確認(rèn),而“甘露案”則提出了“校規(guī)”設(shè)定的教育行政處罰行為的合法性問題。

按照《立法法》的規(guī)定,學(xué)校作為法律法規(guī)授權(quán)的組織,是不具備立法資格的。其只有在行使法律、法規(guī)所授職權(quán)時(shí),享有與行政機(jī)關(guān)相同的行政主體地位。因此,學(xué)校的“校規(guī)”在性質(zhì)上不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章,依據(jù)《行政處罰法》限制性條款規(guī)定,“校規(guī)”不具備創(chuàng)設(shè)新的行政處罰的權(quán)力。

因此,不論是法律法規(guī)還是“校規(guī)”,其教育行政處罰設(shè)定權(quán)都應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制,但教育行政處罰的設(shè)定權(quán)遭到濫用的情況在各個(gè)層面“立法”實(shí)踐中不斷重復(fù)出現(xiàn),這對(duì)于我國(guó)教育立法的規(guī)范化和體系化都提出了迫切要求。

四、教育行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)范化途徑

在立法與司法的實(shí)踐中,教育行政處罰設(shè)定權(quán)都受到極大的質(zhì)疑,這主要源于立法缺乏體系性以及對(duì)行政處罰設(shè)定的制約不足,使得行政處罰設(shè)定權(quán)無法在立法者所預(yù)想的框架中得到執(zhí)行,這成為教育立法過程中不可忽視的問題[7]。我們應(yīng)當(dāng)以全面完善教育立法體系建設(shè)這一總體目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)來對(duì)教育行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)范化進(jìn)行討論。

(一)增強(qiáng)教育法律規(guī)范體系的系統(tǒng)性

我國(guó)教育領(lǐng)域立法數(shù)量從新中國(guó)成立特別是改革開放的四十多年來不斷增加,確立了一系列的教育制度,但由于教育覆蓋領(lǐng)域較多,涉及教育管理的主體復(fù)雜,教育法律規(guī)范體系呈現(xiàn)出較為碎片化的形態(tài)。教育行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)范化依賴于整體教育立法的體系化建設(shè),需要形成一套自上而下環(huán)環(huán)相扣的教育法律體系來嚴(yán)格限制教育行政處罰設(shè)定權(quán)的運(yùn)用,并且還需要相應(yīng)配套的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制來進(jìn)行制約,使設(shè)定教育行政處罰的行為在法律框架中運(yùn)行。

(二)限制設(shè)定教育行政處罰的法律位階

教育行政處罰作為減損權(quán)益、增加義務(wù)的行為,在設(shè)定上需要進(jìn)行嚴(yán)格限制,以免成為公權(quán)力濫用時(shí)的利刃。對(duì)于將公權(quán)力鎖到籠子里的有效方法之一,就是嚴(yán)格并明確限制能夠設(shè)定教育行政處罰的法律法規(guī)的位階。根據(jù)司法實(shí)踐中呈現(xiàn)的糾紛要點(diǎn),很多行政處罰糾紛涉及的爭(zhēng)議要點(diǎn)就是當(dāng)事人認(rèn)為處罰所適用法律的位階違反上位法規(guī)定。為了確保立法質(zhì)量和法律公信力,對(duì)于設(shè)定教育行政處罰的法律位階進(jìn)行限制是很有必要的。

(三)評(píng)估已設(shè)定的教育行政處罰

新《行政處罰法》第十五條規(guī)定,“國(guó)務(wù)院部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估行政處罰的實(shí)施情況和必要性,對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等,應(yīng)當(dāng)提出修改或者廢止的建議”,這就確立了對(duì)于行政處罰的事后評(píng)估制度。利用這一制度可對(duì)現(xiàn)已設(shè)定的教育行政處罰進(jìn)行事后評(píng)估。對(duì)發(fā)現(xiàn)教育行政處罰違反上位法規(guī)定或處罰不合理的,在法律層面無疑增加了一個(gè)救濟(jì)途徑。