楊聆

摘要：產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，特色產(chǎn)業(yè)是推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村內(nèi)生式可持續(xù)成長的重要舉措?；趦?yōu)勢治理理論和新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)，地方政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下具備動(dòng)員優(yōu)勢、主體優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。文章以湖南常德為例，分析地方政府在推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用的情況，針對存在的偏好短期產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、資金供給不足等問題，提出了完善特色產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)、健全資金投入多元合作機(jī)制、暢通政府資源整合渠道等對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；特色產(chǎn)業(yè)；地方政府；主導(dǎo)作用

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，而發(fā)展培育特色產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)振興的關(guān)鍵。特色產(chǎn)業(yè)是指在一定地域范圍內(nèi)，依托當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然與人文環(huán)境、生產(chǎn)生活方式，生產(chǎn)具有鮮明特色的產(chǎn)品服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營集群。同時(shí)，《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》指出，要支持脫貧地區(qū)發(fā)展壯大鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，2022年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出要推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)，培育優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群。因此，研究地方政府在推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，對于推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有著重要意義。

一、理論依據(jù)

（一）優(yōu)勢治理理論

目前關(guān)于優(yōu)勢治理理論尚未有明確界定，但已有多位學(xué)者運(yùn)用其分析社會(huì)工作、社會(huì)治理和鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域問題。該理論可追溯至二十世紀(jì)八十年代社會(huì)工作領(lǐng)域中的優(yōu)勢視角，優(yōu)勢治理詞匯最早由蘆恒（2016）提出。他指出，在我國治理研究中，常常以問題視角作為切入點(diǎn)，較少考慮內(nèi)外優(yōu)勢，導(dǎo)致出現(xiàn)治標(biāo)不治本，由此主張將問題視角轉(zhuǎn)換為優(yōu)勢視角，重新挖掘優(yōu)勢資源，有效創(chuàng)新社會(huì)治理路徑。黨的十九屆五中全會(huì)提出要把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能，豐富了優(yōu)勢治理理論的內(nèi)涵。蕭子揚(yáng)（2020）指出，優(yōu)勢治理是從優(yōu)勢視角進(jìn)行社會(huì)治理，同時(shí)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，充分發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。

對于優(yōu)勢治理在鄉(xiāng)村振興中的應(yīng)用，張大維（2018）指出，在鄉(xiāng)村振興中，優(yōu)勢治理有助于激活參與要素的潛能和特長，這是地方鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施過程中的一種新路徑。方帥（2021）指出，我國農(nóng)村地區(qū)的資源相對有限，更應(yīng)充分利用既有的優(yōu)勢資源，相對問題視角而言，優(yōu)勢視角在精準(zhǔn)扶貧工作中具有較強(qiáng)的實(shí)踐性。因此，本文認(rèn)為鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理是從優(yōu)勢視角出發(fā)，根據(jù)各參與主體、治理對象的優(yōu)勢來發(fā)揮各自作用，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)換，推動(dòng)治理水平的提高和鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)工作的順利開展。

從“優(yōu)勢視角”看，地方政府在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有以下優(yōu)勢：

主體優(yōu)勢。政府、農(nóng)民、企業(yè)、社會(huì)組織共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村振興的主體，地方政府在其中具有獨(dú)特的主體優(yōu)勢。首先，地方政府因地制宜進(jìn)行政策和制度安排，尤其在重要制度上擁有主導(dǎo)地位。其次，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中提供一系列保障措施，包括人才支持、投入保障等方面，充分體現(xiàn)其在維護(hù)環(huán)境秩序、提供發(fā)展保障等方面。

動(dòng)員優(yōu)勢。中國特色社會(huì)主義制度具有集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，社會(huì)主義制度決定廣大人民群眾的根本利益是高度一致的，從而使得我國能夠集中力量，高效執(zhí)行、有力推進(jìn)各項(xiàng)事務(wù)，這也使得地方政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興中具有較強(qiáng)的動(dòng)員優(yōu)勢。

政策優(yōu)勢。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下特色產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展離不開地方特色與國家政策的有機(jī)銜接。農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題的核心，國家制定實(shí)施了一系列戰(zhàn)略部署和優(yōu)惠政策。地方政府具有出臺(tái)地方政策的職能，在國家大政方針的引領(lǐng)下，地方政府將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與地方實(shí)際相結(jié)合，探索出一系列具有創(chuàng)新性和地方特色的具體政策，吸納整合資源、資金，為特色產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供政策支持。

資源優(yōu)勢。資源稟賦是社會(huì)創(chuàng)新與發(fā)展的基礎(chǔ)，地方政府在整合資源上具備重要優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)或文化、信息、技術(shù)、人才、資金等資源緊密相關(guān)，農(nóng)村天然地缺乏外來資源的吸引力，只依靠市場自發(fā)機(jī)制難以培養(yǎng)出有競爭力的產(chǎn)業(yè)，更需要地方政府在整合當(dāng)?shù)刭Y源、吸引外來資源方面發(fā)揮作用。

（二）新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)

對于政府在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，歸根到底是政府與市場關(guān)系的理論在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的體現(xiàn)。從西方自由放任時(shí)期“管得最少的政府就是最好的政府”到凱恩斯主義時(shí)期的國家干預(yù)主義，以及后來的新古典主義等，這一演變過程體現(xiàn)了政府在經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有不可替代的作用。改革開放后我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度，既體現(xiàn)了社會(huì)主義制度特性，又肯定了市場對資源配置的決定性作用。因此，在討論我國特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府作用時(shí)，要立足于政府與市場缺一不可這個(gè)前提。

關(guān)于政府與市場的關(guān)系已有許多討論，林毅夫（2017）在其新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)中指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“有效的市場”和“有為的政府”缺一不可，由此發(fā)展出“有效市場”和“有為政府”相結(jié)合的理論。其提倡既要重視市場的決定性作用，也要充分發(fā)揮政府的因勢利導(dǎo)作用，從而實(shí)現(xiàn)有效市場以有為政府為前提，有為政府以有效市場為歸依。劉儒（2021）也指出，新型“政市”組合模式突破并超越了傳統(tǒng)的政府與市場“二元對立”思維，優(yōu)化了政府和市場關(guān)系，提高了資源配置效率。十九屆五中全會(huì)也提出，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，要推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合。關(guān)于這一理論的具體內(nèi)涵，王勇（2017）指出，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，有為政府能因地制宜、因時(shí)制宜、因結(jié)構(gòu)制宜地培育、監(jiān)督、保護(hù)、補(bǔ)充市場，糾正市場失靈，促進(jìn)公平，提高全社會(huì)各階層長期福利水平。

在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期間，基于優(yōu)勢治理理論的“優(yōu)勢視角”和新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“有效的市場”和“有為的政府”合力機(jī)制的理論，地方政府在推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，即應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)事物向某方向發(fā)展的作用及對整個(gè)事物發(fā)展進(jìn)程的控制和影響。目前，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施處于起步階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展不成熟不穩(wěn)定，在此背景下，特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也要充分發(fā)揮有為政府作用，可歸納為“引領(lǐng)、服務(wù)、整合”，其引領(lǐng)作用主要體現(xiàn)在政策支持，其服務(wù)作用主要體現(xiàn)在提供財(cái)政支持、完善基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)市場監(jiān)管上，其整合作用體現(xiàn)在其對社會(huì)資源的整合。如圖1所示。

二、實(shí)踐解讀

（一）常德市特色產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展現(xiàn)狀

常德地處湖南西北部，是湘西北的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是中國優(yōu)秀旅游城市，有多個(gè)國家級(jí)和省重點(diǎn)文物保護(hù)單位、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)風(fēng)景區(qū)，同時(shí)是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)產(chǎn)品種類繁多，是全國重要的商品糧、油、豬、魚生產(chǎn)基地，享有“洞庭魚米之鄉(xiāng)”的美譽(yù)。結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)域特色，該市形成了農(nóng)業(yè)、文化旅游業(yè)相結(jié)合的特色產(chǎn)業(yè)體系。

常德市2020年全年糧食面積和產(chǎn)量繼續(xù)位居全省第一，擁有市級(jí)以上糧食加工企業(yè)一百多家，糧油加工年產(chǎn)值近五百億元。油茶、蔬菜、養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，其中油菜種植面積和總產(chǎn)量居全省第一，在特色產(chǎn)品種植上，柑橘、優(yōu)質(zhì)茶葉、中藥材等都有所發(fā)展，茶園總產(chǎn)值達(dá)16.4億元，中藥材種植產(chǎn)值達(dá)7億元。在農(nóng)產(chǎn)品加工方面，全市農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)總產(chǎn)值為1725億元，形成了多個(gè)區(qū)域地理標(biāo)志，如常德紅茶、甲魚、常德米粉，多個(gè)產(chǎn)品獲得中國中部農(nóng)博會(huì)金獎(jiǎng)。

在旅游業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)方面，文旅產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，旅游人數(shù)不斷增加，2020年全年實(shí)現(xiàn)旅游總收入521億元，同比增長18.1%。在文旅特色方面，立足于當(dāng)?shù)亟煌▍^(qū)位、生態(tài)環(huán)境和農(nóng)耕文化的優(yōu)勢，因地制宜，積極探索本地鄉(xiāng)村文化旅游的新模式，積極發(fā)展休閑觀光、文旅結(jié)合等特色產(chǎn)業(yè)。2020年常德市全市休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體達(dá)800個(gè)，全年接待游客2000萬人次，經(jīng)營收入39.47億元，同比增長8.88%。

（二）政府在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用的體現(xiàn)

1. 為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供政策引領(lǐng)

產(chǎn)業(yè)政策是指中央或地方政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)政策，以實(shí)現(xiàn)國家對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效宏觀調(diào)控。立足區(qū)域特征，地方政府頒布和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加地方財(cái)政收入。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下，地方政府為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出臺(tái)了多項(xiàng)配套政策。

首先，出臺(tái)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，包括行業(yè)準(zhǔn)入、激勵(lì)、財(cái)政支持補(bǔ)貼政策等。如頒布了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃方案，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中聚焦發(fā)力，推動(dòng)“6+N”優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集聚，引領(lǐng)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。同時(shí)對各類配套設(shè)施也進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)劃，如在特色產(chǎn)業(yè)向電商特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，編制《石門縣電子商務(wù)發(fā)展五年規(guī)劃》，明確了發(fā)展定位、目標(biāo)任務(wù)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，為電商發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。其次，大力宣傳惠農(nóng)政策，只有農(nóng)民和其他利益關(guān)系者切實(shí)了解相關(guān)政策，政策才能夠有效得到執(zhí)行。最后，頒布人才政策，對返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、產(chǎn)業(yè)孵化基地給予補(bǔ)助。

2. 為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金幫扶

“錢從何處來、人往哪里去、地要怎么用”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要問題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離不開財(cái)政資金的大力扶持，為地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，按照湖南省政府部署，地方政府在資金上優(yōu)先安排，其具體財(cái)政支持主要表現(xiàn)為：

一是加大財(cái)政資金專項(xiàng)投入。市政府通過財(cái)政資金專項(xiàng)投入為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和品牌推廣提供資金支持，突出打造區(qū)域公用品牌，重點(diǎn)支持打造四帶八片、優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)示范區(qū)建設(shè)，形成具有鮮明農(nóng)業(yè)特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)園。二是引導(dǎo)金融資本向“三農(nóng)”傾斜，通過給予優(yōu)惠補(bǔ)貼、政策宣傳等措施來引導(dǎo)金融資本的流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，如農(nóng)發(fā)行常德市分行加大糧油全產(chǎn)業(yè)鏈支持，投放資金支持龍頭企業(yè)，促進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)。三是創(chuàng)新政府引導(dǎo)社會(huì)資金投入模式，建立前資助、后補(bǔ)助和績效獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的補(bǔ)助模式，探索運(yùn)用財(cái)政科技資金引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)科技企業(yè)、科技項(xiàng)目。

3. 為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施

作為鄉(xiāng)村振興總體任務(wù)的強(qiáng)力支撐，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)舉足輕重，對特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源投入與特色文旅產(chǎn)業(yè)的市場潛力也有著重要影響。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施包括物流交通運(yùn)輸、通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等相關(guān)物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系到特色產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品物流運(yùn)輸、客運(yùn)交通等；農(nóng)村公共服務(wù)包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化等，影響外出人員的返鄉(xiāng)意愿和社會(huì)資本的投資意愿。

聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，常德市大力推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展，有效夯實(shí)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。首先，完善農(nóng)村通組道路建設(shè)和物流體系建設(shè)。截至2020年底，全市改造農(nóng)村公路4105公里、危橋699座，自然村通硬化路實(shí)現(xiàn)“組組通”，加快縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)物流體系建設(shè)，完善鄉(xiāng)村末端配送網(wǎng)絡(luò)；其次，完善農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)。常德市地方政府積極完善通信基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)工程開展，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率不斷提高。

（三）政府在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)存在的問題及成因

1. 偏好短期產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目

產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對于特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要引領(lǐng)作用。在現(xiàn)有特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在部分產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目短期化、同質(zhì)化現(xiàn)象，不能滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)性、多元化發(fā)展的目標(biāo)，這主要因?yàn)檎唧w系缺乏長期性。同時(shí)，鄉(xiāng)村地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴一定的政府財(cái)政補(bǔ)貼，而地方政府往往通過年度項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼發(fā)放，考核項(xiàng)目績效時(shí)也多以數(shù)量指標(biāo)為依據(jù)，考核項(xiàng)目績效時(shí)也多以數(shù)量指標(biāo)為依據(jù)，這就導(dǎo)致地方政府在選擇產(chǎn)業(yè)、設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)往往忽略項(xiàng)目發(fā)展的長期性，致使地方政府追求短平快項(xiàng)目的短期效益。

鄉(xiāng)村振興是全面的、整體的、長期的，對短期產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的追求不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求。脫貧攻堅(jiān)收官后，常德市政府在根據(jù)中央文件因地制宜發(fā)布常德市政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中進(jìn)度有些落后，僅部分區(qū)縣制定并發(fā)布了“十四五”時(shí)期特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃文件。地方政府應(yīng)制定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體長期規(guī)劃，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興在戰(zhàn)略規(guī)劃層面的有機(jī)銜接。

2. 多元投入機(jī)制不夠健全

產(chǎn)業(yè)興旺離不開財(cái)政資金的大力扶持。目前，鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金主要來源于專項(xiàng)資金和民間資本投入，地方政府推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依靠國家財(cái)政撥款。在地方財(cái)政資金支持方面，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的投資回報(bào)率和吸引力度致使鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)難以依靠自身力量發(fā)展壯大，因此，地方政府既需要直接投入資金幫扶，又需要利用涉農(nóng)資金完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，而其所用資金均來自鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)財(cái)政撥款，在面臨龐大的鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求時(shí)，其財(cái)政資金支持能力往往有限。地方財(cái)政資金的缺乏，還會(huì)導(dǎo)致各區(qū)縣在鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展上存在投入差異。

總的來看，目前政府多元投入機(jī)制存在不健全現(xiàn)象，致使地方政府財(cái)政資金難以滿足特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。以常德為例，公共財(cái)政能力和龐大的鄉(xiāng)村振興需求相比存在較大的不足，致使政府投入引導(dǎo)也會(huì)出現(xiàn)乏力情況，難以發(fā)揮政府公共財(cái)政在整合、撬動(dòng)、開源等方面的主導(dǎo)作用。同時(shí)，當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)對社會(huì)金融投資吸引力弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低，企業(yè)市值小，資本吸引能力弱，如金健米業(yè)市值60億元、大湖股份市值27億元等，這些企業(yè)在資本市場的影響力不大，外部資本進(jìn)入企業(yè)助推發(fā)展的熱情不高，多元投入機(jī)制難以健全，難以滿足產(chǎn)業(yè)內(nèi)生發(fā)展的資金需求。

3. 資源整合乏力

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村場域多元主體共同發(fā)揮作用的過程，各主體在地方政府的整合協(xié)調(diào)下充分發(fā)揮各自資源稟賦的集合作用，地方政府整合資源的能力影響著特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率，而其能力的缺乏會(huì)導(dǎo)致特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏充足的配套資源、整合達(dá)不到預(yù)期效果。同時(shí)，隨著現(xiàn)代化對鄉(xiāng)村地區(qū)的沖擊，大量人口向城鄉(xiāng)持續(xù)流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)民群體身份不斷分化，村莊生產(chǎn)逐步瓦解，村莊生活共同體的概念逐步淡化，村民集體行動(dòng)能力匱乏，也為地方政府有效動(dòng)員資源推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程增加了難度。

產(chǎn)業(yè)振興既關(guān)乎經(jīng)濟(jì)效益，也承擔(dān)著帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶增收的社會(huì)責(zé)任。在這種雙重邏輯下的多元主體間合作機(jī)制實(shí)質(zhì)上增加了部分利益群體的要素成本，容易導(dǎo)致利益沖突的發(fā)生，由此帶來的利益群體間博弈會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的資源整合，無法建立有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以至于特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能充分調(diào)動(dòng)各方面資源有效推進(jìn)。

在鄉(xiāng)村振興工作中，常德市全市各地鄉(xiāng)村振興局已經(jīng)掛牌成立，但市、縣鄉(xiāng)村振興局“三定”方案尚未出臺(tái)，相關(guān)工作還處于過渡階段，財(cái)政、發(fā)改、住建、環(huán)保、交通、商務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的政策措施有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)落實(shí)，部門間政策措施的不配套和部門利益與職責(zé)差異所導(dǎo)致的沖突會(huì)削弱政府整合資源的能力。

三、對策建議

（一）完善特色產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)采用系統(tǒng)論方法，站在全局的角度，自上而下地統(tǒng)籌規(guī)劃某項(xiàng)任務(wù)的各個(gè)方面、層次和要素。優(yōu)勢在于能夠有效統(tǒng)籌資源，高效實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)。充分發(fā)揮地方政府在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，需要完善特色產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)。要制定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體長期規(guī)劃，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興在戰(zhàn)略規(guī)劃層面的有機(jī)銜接。地方政府必須客觀評價(jià)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿φ蠀^(qū)域資源稟賦，制定出科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使特色產(chǎn)業(yè)群有思路、有計(jì)劃、有特色地進(jìn)行資源整合，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，將不可持續(xù)、強(qiáng)依賴于外部援助的產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展、良性循環(huán)的產(chǎn)業(yè)振興。如浙江安吉在發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣糜螛I(yè)與休閑農(nóng)業(yè)時(shí)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，編制了多項(xiàng)發(fā)展規(guī)范文件，通過政策引導(dǎo)充實(shí)其要素供給，為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供支撐。

（二）健全多元投入合作機(jī)制

鄉(xiāng)村振興工作強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村內(nèi)生型發(fā)展，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)防范和利益共享相關(guān)機(jī)制，吸引多元利益主體參與，構(gòu)建合理合作組織模式。要以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，建立多元投入機(jī)制，形成政府優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與、農(nóng)民自主探索的多元投入格局。地方政府與農(nóng)民、企業(yè)等群體之間的相互依存及社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性表明，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要利益相關(guān)者通過政策實(shí)施過程中的互動(dòng)參與來實(shí)現(xiàn)。

因此，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展就必須構(gòu)建利益整合機(jī)制。利益和風(fēng)險(xiǎn)是不同利益主體進(jìn)行決策時(shí)的考量因素，地方政府應(yīng)以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)間協(xié)調(diào)合作為本，創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)模式，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，延長產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)政府、企業(yè)、合作社、農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)“五位一體”，充分發(fā)揮其各自作用。

（三）暢通政府資源整合渠道

特色產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展依賴于對區(qū)域內(nèi)外資源的吸納整合能力及資源本身的可移動(dòng)性。地方政府在整合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)資源、吸引外來資源、推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展上具備一定優(yōu)勢，但其利益主體間的差異及沖突會(huì)影響政府資源整合的成效?？朔Y源整合的利益阻礙，要厘清鄉(xiāng)村振興及產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及職能部門的職責(zé)權(quán)限，把誰主導(dǎo)、誰負(fù)責(zé)、誰執(zhí)行、誰配合的問題梳理清楚，如此各職能部門才能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和作用，助力產(chǎn)業(yè)振興。

此外，還要加強(qiáng)多元主體間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)的長效機(jī)制。一方面，要在肯定多方主體博弈現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上尊重各方利益，搭建對話平臺(tái)，及時(shí)高效解決其利益訴求；另一方面，完善利益保障機(jī)制，協(xié)調(diào)不同利益主體間的差異，為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興提供合力。如陜西袁家村在發(fā)展特色文旅產(chǎn)業(yè)中組建了股份合作制集體經(jīng)濟(jì)組織，即以村集體領(lǐng)導(dǎo)為核心、村集體平臺(tái)為載體，兼顧整體利益與個(gè)人利益，確保可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：湖南大學(xué)公共管理學(xué)院）