李青文

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

黨的二十大報(bào)告就中國(guó)式現(xiàn)代化的特征、內(nèi)容和本質(zhì)要求作出了全面細(xì)致的表述,并提出以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。中國(guó)式現(xiàn)代化成為新時(shí)代中國(guó)如何全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó),實(shí)現(xiàn)“兩步走”總戰(zhàn)略安排的密鑰,是需要被廣泛討論和研究的全新時(shí)代命題。社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面,關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。黨的十八屆三中全會(huì)指出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo),十九屆四中全會(huì)將國(guó)家治理現(xiàn)代化上升到制度建設(shè)層面。黨的二十大站在推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度,對(duì)社會(huì)治理工作作出了全新部署。推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

習(xí)近平指出,中國(guó)式現(xiàn)代化的推進(jìn)和拓展,既建立在長(zhǎng)期實(shí)踐和探索的基礎(chǔ)上,也是新時(shí)代在理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新突破,是一個(gè)穩(wěn)中求進(jìn)、循序漸進(jìn)、持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程。[1]20中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程不是一蹴而就的,它既有曲折的經(jīng)歷,也有精彩的敘事,更有高光的時(shí)刻。同時(shí),中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程充滿了鮮明的中國(guó)特色,遵循了社會(huì)治理的一般規(guī)律。中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化取得的成就可以為發(fā)展中國(guó)家走向社會(huì)治理現(xiàn)代化提供更多的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。因此,對(duì)中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的演進(jìn)歷程、邏輯特征和經(jīng)驗(yàn)價(jià)值進(jìn)行梳理、歸納和探討,既是對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化這個(gè)時(shí)代命題理論上的詮釋,也為新時(shí)代社會(huì)治理實(shí)踐創(chuàng)新提供了一定的經(jīng)驗(yàn)參考價(jià)值。

一、中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的演進(jìn)歷程

近代中國(guó)半殖民地半封建社會(huì)的社會(huì)性質(zhì)使基層社會(huì)長(zhǎng)期陷入動(dòng)蕩不安、民不聊生、生活窘境悲慘狀態(tài),民族求獨(dú)立,人民求解放、社會(huì)求發(fā)展成為時(shí)代發(fā)展的大潮。在民族危亡之際,社會(huì)動(dòng)亂變革之時(shí),中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)運(yùn)而生,黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)土地革命,創(chuàng)建蘇維埃政權(quán),解放被壓迫和剝削的廣大勞苦大眾,肩負(fù)著社會(huì)治理的時(shí)代使命和責(zé)任。新中國(guó)成立后,在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化開(kāi)啟了新的進(jìn)程。

(一)面臨崩潰的社會(huì)與人民政權(quán)的建立

封建和資產(chǎn)階級(jí)政府認(rèn)為,普通民眾是其專制政權(quán)的基礎(chǔ)所在,對(duì)普通民眾進(jìn)行強(qiáng)化管理與控制才能保證自身的長(zhǎng)治久安。而管控的方式一般有三種:一是思想道德教化。囿于治理能力和治理資源的不足,對(duì)民眾進(jìn)行思想控制來(lái)維系社會(huì)的穩(wěn)定和安寧,是中國(guó)傳統(tǒng)封建國(guó)家的一個(gè)慣例。例如,統(tǒng)治者通過(guò)儒家的三綱五常來(lái)規(guī)范民眾的言行,提升他們對(duì)皇權(quán)的敬畏和崇拜。二是實(shí)行嚴(yán)格的人口管理制度。保甲制是清朝末期最典型的人口管理制度,百姓按照一定的戶籍編制被統(tǒng)治,在戶籍編制中,最小的單位是家庭,一定數(shù)量的家庭構(gòu)成一甲,一定數(shù)量的甲構(gòu)成一保。甲有甲長(zhǎng),保有保長(zhǎng)。保甲制度的核心是聯(lián)保,也可以認(rèn)為是一種連坐制度。同屬于一保的家庭,一旦其中有一家出現(xiàn)違法犯罪行為,那么整個(gè)一保的人都要受到牽連。這種制度迫使人們不得不被圈禁在一個(gè)非常小的范圍內(nèi),受到十分嚴(yán)密的監(jiān)視。辛亥革命后,北洋政府和國(guó)民政府都沿用了清政府的保甲制。三是經(jīng)濟(jì)掠奪。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)傳統(tǒng)封建國(guó)家的財(cái)稅來(lái)源,國(guó)家通過(guò)代理人機(jī)制對(duì)社會(huì)進(jìn)行過(guò)度的資源汲取。后果是嚴(yán)重削弱了小農(nóng)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),使之無(wú)力反抗,從而達(dá)到國(guó)家控制社會(huì)的目的。綜上所述,在中國(guó)邁入近代社會(huì)的開(kāi)端時(shí)期,國(guó)家通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各種手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制,統(tǒng)治階級(jí)和廣大受剝削和壓迫的人民之間存在難以調(diào)和的階級(jí)矛盾,整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)面臨崩潰。

然而在舊中國(guó)也并非沒(méi)有新的社會(huì)治理曙光出現(xiàn)。與專制政權(quán)對(duì)社會(huì)和民眾進(jìn)行控制不同,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)土地革命、創(chuàng)建蘇維埃民主政權(quán),對(duì)封建主義和資本主義壓迫剝削制度進(jìn)行徹底的摧毀。一方面,土地革命使廣大受剝削壓迫的農(nóng)民有了自己賴以生存的土地,使廣大中國(guó)農(nóng)民幾千年來(lái)“耕者有其田”的美好愿望變成現(xiàn)實(shí),是近代中國(guó)社會(huì)最大的善治。另一方面,通過(guò)建立蘇維埃政權(quán)大力整頓社會(huì)秩序,維護(hù)社會(huì)治安。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅帶領(lǐng)蘇區(qū)人民打土豪、分田地,改善生活,保障權(quán)益,而且采取各種措施掃蕩一切污泥濁水,整頓社會(huì)秩序,維護(hù)社會(huì)治安,打擊土豪劣紳,消除黑惡勢(shì)力,破除封建迷信,改變不良習(xí)俗,禁止煙賭,取締娼妓。總的來(lái)說(shuō),蘇區(qū)的社會(huì)秩序和社會(huì)治安明顯改善。

(二)“兩主一輔”的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)

新中國(guó)成立后,國(guó)家面臨的是一個(gè)戰(zhàn)后衰敗殘破的基層社會(huì),如何維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是人民政權(quán)所面臨的挑戰(zhàn)。這一時(shí)期的中國(guó)社會(huì)治理可以從城市和農(nóng)村兩個(gè)場(chǎng)域來(lái)透視。在城市,單位制成為社會(huì)管理的主要方式,街道辦事處發(fā)揮輔助作用。其中,單位制建立具有一定的現(xiàn)實(shí)必要性和歷史必然性。首先,它的建立是一種迫不得已。戰(zhàn)后的中國(guó)基層社會(huì)管理制度仍是國(guó)民黨政權(quán)遺留下來(lái)的保甲制。這種舊的管理方式既不符合人民政權(quán)的宗旨性質(zhì),也不利于修復(fù)衰敗殘破的基層社會(huì)。而單位制特有的社會(huì)動(dòng)員功能可以上傳下達(dá),將混亂松散的基層社會(huì)組織起來(lái),對(duì)維護(hù)穩(wěn)定發(fā)揮至關(guān)重要的作用。其次,單位制也是一種經(jīng)驗(yàn)上的延續(xù)。單位制的組織原則和分配方式某種程度上是對(duì)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代人民軍隊(duì)供給制度的繼承。[2]換句話說(shuō),實(shí)行單位制是一種制度的參照和經(jīng)驗(yàn)的延續(xù),具有歷史必然性。此外,街道辦事處作為基層派出機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)單位外的城市社會(huì)管理。它的職責(zé)是管理那些沒(méi)有進(jìn)入單位的城市居民,主要任務(wù)包括上級(jí)交辦的事項(xiàng)、指導(dǎo)居委會(huì)工作以及反映居民的意見(jiàn)訴求等。它的管轄區(qū)域一般同公安派出所的管轄區(qū)域相同。[3]但是,街道辦事處作為城市管理的補(bǔ)充方式,無(wú)論從管轄人口、管理事項(xiàng)、動(dòng)員能力等方面都無(wú)法與單位相提并論,僅僅是起到社會(huì)管理的輔助作用。在廣大農(nóng)村地區(qū)則主要是通過(guò)成立人民公社的方式將農(nóng)民組織起來(lái)。與城市地區(qū)相同,這一時(shí)期的農(nóng)村地區(qū)千瘡百孔,如何將廣大農(nóng)民組織起來(lái)進(jìn)行社會(huì)主義生產(chǎn)和建設(shè)成為面臨的難題。但不同的是,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等大單位都集中在城市,客觀上具有共產(chǎn)主義性質(zhì)特征的人民公社成為了農(nóng)村地區(qū)政權(quán)組織形式。1958年,中共中央政治局在北戴河會(huì)議上作出了關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議。此后至改革開(kāi)放前,人民公社一直是農(nóng)村地區(qū)基層政權(quán)組織形式。綜上所述,從新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前,中國(guó)形成了以單位制為主街道辦事處為輔的城市治理和以人民公社為主體的農(nóng)村社會(huì)治理,即“兩主一輔”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

(三)“嚴(yán)打”與社會(huì)治安綜合治理

受十年內(nèi)亂遺留問(wèn)題和改革開(kāi)放后的社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)人口大規(guī)模流動(dòng)的疊加影響,改革開(kāi)放初期,我國(guó)社會(huì)治安形勢(shì)愈加嚴(yán)峻。1983年,國(guó)家針對(duì)性地提出在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展“嚴(yán)打”,目的是嚴(yán)厲打擊和懲治刑事犯罪,遏制日趨惡化的社會(huì)治安形勢(shì)?！皣?yán)打”共發(fā)動(dòng)過(guò)三次,后兩次的起始時(shí)間分別是1996年和2001年。每階段的“嚴(yán)打”政策所針對(duì)的都是嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì),且每階段的“嚴(yán)打”后,社會(huì)治安形式好轉(zhuǎn)。因此,“嚴(yán)打”政策既有社會(huì)屬性,也有自身的機(jī)制特性。面對(duì)客觀的社會(huì)治安亂象,“嚴(yán)打”必須出臺(tái),但是“嚴(yán)打”自身也陷入了反復(fù)循環(huán)的怪圈。換句話說(shuō),它嚴(yán)厲打擊了違法犯罪者,有力地維護(hù)了特定時(shí)期內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定,但它也只是權(quán)宜之計(jì)或者說(shuō)特殊時(shí)期的特殊手段,無(wú)法徹底擺脫社會(huì)治理的亂局。

此外,國(guó)家還通過(guò)構(gòu)建社會(huì)治安綜合治理機(jī)制來(lái)解決這一時(shí)期的社會(huì)治理問(wèn)題。全國(guó)人大常委會(huì)在1993年通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》對(duì)社會(huì)治安綜合治理進(jìn)行了最早的表述,指出社會(huì)治安問(wèn)題是社會(huì)各種矛盾的綜合反映,必須動(dòng)員和組織全社會(huì)的力量,運(yùn)用政治的、法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、教育的等多種手段進(jìn)行綜合治理,并實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制,各部門(mén)各單位做到各盡其職、各負(fù)其責(zé)、密切配合、互相協(xié)調(diào)。這種體現(xiàn)出來(lái)的治理主體多元化、治理手段多樣化加上治理機(jī)制的協(xié)調(diào)性,意味著一張社會(huì)治理網(wǎng)的形成。具體來(lái)說(shuō),從組織保障看,它的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為各級(jí)社會(huì)治理綜合治理委員會(huì)及其辦公室,一般簡(jiǎn)稱為綜治委和綜治辦,隸屬于各級(jí)黨委政法委。這種組織安排的優(yōu)勢(shì)在于充分利用黨的人事控制權(quán)來(lái)充分調(diào)動(dòng)各方面的治理資源。從實(shí)踐來(lái)看,這個(gè)過(guò)程也不是靜態(tài)的,而是動(dòng)態(tài)的,就是集打、防、控、管于一體,充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)防控力量,理順關(guān)系,合理分工,做到時(shí)間和空間上相互銜接、補(bǔ)充,從而形成全方位的整體聯(lián)動(dòng)的防控態(tài)勢(shì)。綜合治理在一定時(shí)期發(fā)揮了重要作用,但也存在不足。例如從協(xié)作治理視角來(lái)看,綜合治理機(jī)制過(guò)于強(qiáng)調(diào)縱向上的上傳下達(dá),橫向協(xié)作的治理效能沒(méi)有充分發(fā)揮。在實(shí)踐中,社會(huì)力量在一定程度被忽視,國(guó)家與社會(huì)難以在社會(huì)治理領(lǐng)域形成互動(dòng)。黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)綜治委予以撤銷。

(四)新時(shí)代社會(huì)治理的制度建設(shè)和基層創(chuàng)新

社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,必須建立長(zhǎng)效機(jī)制,進(jìn)行制度建設(shè)。黨的十九屆四中全會(huì)提出,要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。并就社會(huì)治理領(lǐng)域問(wèn)題進(jìn)一步指出,要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度,保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全。黨中央將社會(huì)治理上升到制度建設(shè)層面,在具體機(jī)制上進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì),建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。這是新時(shí)代推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重大理論創(chuàng)新和根本制度遵循。理論指導(dǎo)實(shí)踐,從地方上的基層治理來(lái)看,一些地方政府試圖突破基層社會(huì)治理的傳統(tǒng)模式。如浙江的縣級(jí)“矛調(diào)中心”、遼寧的社會(huì)治理綜合服務(wù)中心、北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”、四川的實(shí)體化綜治中心建設(shè)等。2020年3月,習(xí)近平在考察浙江省安吉縣社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心時(shí)指出,基層是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)群眾矛盾糾紛調(diào)處化解工作規(guī)范起來(lái),讓老百姓遇到問(wèn)題能有地方“找個(gè)說(shuō)法”,切實(shí)把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。[4]浙江省的“矛調(diào)中心”由省級(jí)統(tǒng)籌推動(dòng),在縣級(jí)落地生根。它的改革靈感來(lái)自于“最多跑一次”政務(wù)服務(wù)改革,旨在實(shí)現(xiàn)化解基層社會(huì)矛盾糾紛的“最多跑一地”和“只進(jìn)一扇門(mén)”。在運(yùn)作機(jī)制上,中心執(zhí)行矛盾調(diào)處的一窗式無(wú)差別服務(wù)和全鏈條閉環(huán)運(yùn)行。群眾只需要在無(wú)差別接單窗口提出訴求,工作人員會(huì)準(zhǔn)確區(qū)分訴求的類型并分流到專業(yè)窗口或相關(guān)入駐中心部門(mén)精準(zhǔn)辦理,辦理完結(jié)及時(shí)進(jìn)行反饋。中心還設(shè)置了群眾滿意度反饋調(diào)查。據(jù)了解,入駐矛調(diào)中心有政府行政部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、法律援助部門(mén)、社會(huì)調(diào)解組織等。與以往的群眾投訴無(wú)門(mén)相比,矛調(diào)中心的建立有效避免了基層社會(huì)矛盾的升級(jí)和外溢,做到了將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

二、中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的邏輯特性

中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的過(guò)程中既堅(jiān)持了黨的全面領(lǐng)導(dǎo),充滿了鮮明的中國(guó)特色,又遵循了社會(huì)治理的一般規(guī)律,推動(dòng)了社會(huì)治理工作的良性發(fā)展。概括來(lái)說(shuō),其在治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制等方面具有很強(qiáng)的邏輯特性。

(一)治理理念不斷革新

觀念價(jià)值根植于人們的內(nèi)心,社會(huì)治理理念的革新對(duì)于社會(huì)治理的制度設(shè)計(jì)具有重要影響。在舊中國(guó)的基層社會(huì)治理中,代理人體制和保甲制的存在根本原因在于封建社會(huì)“家天下”和資本主義社會(huì)維護(hù)生產(chǎn)資料私有制的統(tǒng)治觀。在統(tǒng)治階級(jí)看來(lái),基層社會(huì)只不過(guò)是汲取資源的場(chǎng)所,基層人民是他們的子民,是被管理和控制的對(duì)象,更談不上賦予他們多少權(quán)利。中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)建蘇維埃政權(quán),通過(guò)土地革命使耕者有其田,創(chuàng)建抗日民主政權(quán)和解放區(qū)人民政權(quán)解救了成千上萬(wàn)的勞苦大眾。中國(guó)共產(chǎn)黨成功的社會(huì)治理根本原因在于全心全意為人民服務(wù)的宗旨和為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心和使命。

單位和人民公社在特定時(shí)期能夠?qū)⑸鐣?huì)組織起來(lái),對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了巨大作用,但從其制度設(shè)計(jì)的理念或思維上來(lái)看,更具管理而非治理的色彩。這里的區(qū)別在無(wú)論是單位制還是人民公社,都缺乏治理的相關(guān)要素。具體來(lái)說(shuō),一是缺少多元主體及其相互間的合作。有學(xué)者就指出,治理的主體應(yīng)該是多元化的,是國(guó)家與社會(huì)、政府與非政府、公共部門(mén)與私人部門(mén)、強(qiáng)制與自愿之間的合作。[5]二是權(quán)力運(yùn)行的向度有差異。區(qū)別在于改革開(kāi)放前的社會(huì)管理命令是通過(guò)政府的權(quán)威進(jìn)行上傳下達(dá),缺少上下互動(dòng)框架下的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。因此,嚴(yán)格來(lái)說(shuō)改革開(kāi)放前的社會(huì)管理還不能稱為社會(huì)治理,盡管它們的目標(biāo)都是維護(hù)政府統(tǒng)治和社會(huì)穩(wěn)定。

黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù),服務(wù)宗旨體現(xiàn)在黨執(zhí)政的方方面面。近年來(lái)我國(guó)社會(huì)治理的理念已經(jīng)從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。在政法綜治領(lǐng)域存在一個(gè)宣傳話語(yǔ)的轉(zhuǎn)向。有學(xué)者就此進(jìn)行了研究,從社會(huì)治安綜合治理時(shí)期的“打防并舉、標(biāo)本兼治”、“打防管控一體化”轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r(shí)代的“管理服務(wù)大平安建設(shè)”。[6]在基層社會(huì)治理創(chuàng)新案例中,服務(wù)元素也隨處可見(jiàn)。習(xí)近平考察的浙江“矛調(diào)中心”就是一種系統(tǒng)集成服務(wù)模式。目的是一站式、全鏈條服務(wù)群眾解決糾紛,與改革前的群眾投訴無(wú)門(mén)、政府被動(dòng)回應(yīng)局面具有理念邏輯上的根本區(qū)別。遼寧的社會(huì)治理綜合服務(wù)中心則直接將服務(wù)命名在機(jī)構(gòu)名稱中,這在過(guò)去的綜治工作中是不常見(jiàn)的,在理念上是相悖的。此外,社區(qū)服務(wù)在近些年也比較流行。2017年中央出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》就多次提到社區(qū)服務(wù),如提高社區(qū)服務(wù)供給能力、加快社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)、物業(yè)服務(wù)管理等多方面社區(qū)服務(wù)措施。社會(huì)治理尤其是基層社會(huì)的治理,是群眾能直接感受到黨的方針政策的領(lǐng)域地帶,也是黨與群眾直接溝通的施政過(guò)程。因此,良好的社會(huì)治理需要轉(zhuǎn)變理念,提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),寓治理于服務(wù)之中。

(二)治理結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

“一袋馬鈴薯”是馬克思對(duì)19世紀(jì)中葉法國(guó)小農(nóng)社會(huì)的形象描述,指處于小農(nóng)社會(huì)的基層民眾人數(shù)眾多,生活條件也大體相同,彼此間并沒(méi)有發(fā)生多種多樣的關(guān)系,可以把他們看成是由一些同名數(shù)簡(jiǎn)單相加形成的,就像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯匯集而成的那樣。[7]20世紀(jì)初,處于近代化進(jìn)程中的中國(guó)社會(huì)同是這樣的一個(gè)小農(nóng)社會(huì),民眾的生活方式是單調(diào)的而不是豐富多彩的,社會(huì)交往是機(jī)械的而不是有機(jī)的。可以說(shuō)此時(shí)的中國(guó)基層社會(huì)是一個(gè)資源被統(tǒng)治階級(jí)過(guò)度汲取的、沒(méi)有被組織起來(lái)的小農(nóng)社會(huì),是“一袋馬鈴薯”,孫中山先生也稱之為一盤(pán)散沙。新中國(guó)成立后,得益于中國(guó)共產(chǎn)黨超強(qiáng)的動(dòng)員能力,廣大民眾被組織起來(lái),形成了一個(gè)“總體性社會(huì)”。所謂總體性社會(huì),是指國(guó)家滲透到社會(huì)的方方面面,對(duì)社會(huì)資源和空間進(jìn)了全面的壟斷,建立具有綜合性功能的基層政權(quán)組織,如單位和人民公社。[8]社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)發(fā)生了天翻地覆的變化,社會(huì)不再是渙散的,民眾不再是孤零零的個(gè)體,這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)為民族獨(dú)立、人民解放和社會(huì)主義建設(shè)提供了強(qiáng)大的組織保障。

改革開(kāi)放后的社會(huì)治理在各方面都發(fā)生了的變化,其中在治理結(jié)構(gòu)上的變化最為明顯。突破科層制,組建社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò),形成扁平化的治理結(jié)構(gòu)成為社會(huì)治理領(lǐng)域顯著的改革成果。以社會(huì)治安綜合治理為例,以黨組織為軸心、政府部門(mén)為主體、社會(huì)力量為輔助的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)替代了科層制上傳下達(dá)的治理結(jié)構(gòu)(如公安部門(mén)開(kāi)展的“嚴(yán)打”)。此外,在新時(shí)代基層社會(huì)治理的實(shí)踐中,扁平化的治理結(jié)構(gòu)正在興起,治理重心正在下移。2018年北京市啟動(dòng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式是一個(gè)典型案例,通過(guò)“吹哨”賦予屬地管理者(街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn))更多決策權(quán)、人事權(quán)和治理資源分配權(quán),將社會(huì)治理的資源從區(qū)政府及其部門(mén)下沉至街鄉(xiāng)和社區(qū)。這種扁平化的治理結(jié)構(gòu)既防止了治理資源被上級(jí)截留,又改變了政府各部門(mén)“九龍治水”的混亂局面。這里還需要說(shuō)明的是科層制并非完全消失,而是說(shuō)它不再是社會(huì)治理運(yùn)行的主要結(jié)構(gòu)特征。

黨的十八大以前,中國(guó)社會(huì)治理雖然形成了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的、多方參與的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu),但本質(zhì)上只是形成了“物理鏈接”,沒(méi)有或很少產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”。換句話說(shuō),雖然形成了網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu),但網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái),治理的效能沒(méi)有達(dá)到預(yù)期結(jié)果。究其原因,從公共管理視角來(lái)看,它是一種由牽頭組織來(lái)治理的網(wǎng)絡(luò)。在這種治理結(jié)構(gòu)下,牽頭組織進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理網(wǎng)絡(luò),組織成員來(lái)努力實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的治理目標(biāo)。但既有研究顯示出網(wǎng)絡(luò)成員之間的信任度和目標(biāo)共識(shí)都偏低。[9]從社會(huì)治安綜合治理的實(shí)踐來(lái)看,該研究具有很強(qiáng)的解釋力。筆者在華東某副省級(jí)市的政法委調(diào)研期間了解到,綜治辦雖為牽頭組織,但參與綜合治理的部門(mén)五花八門(mén),綜治辦對(duì)這些部門(mén)既無(wú)人事任免權(quán),也沒(méi)有財(cái)政權(quán)(連“公、檢、法”這些接受政法委指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的部門(mén)也沒(méi)有)。部門(mén)主義、信息壁壘、“出力不討好”等常常被提及。可見(jiàn),綜合治理的組織結(jié)構(gòu)是松散的,目標(biāo)聚合度不高,治理的效果欠佳。

進(jìn)入新時(shí)代,黨中央聚焦于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,提出建設(shè)社會(huì)治理共同體。其中,社會(huì)治理共同體的提出更多基于現(xiàn)實(shí)背景。從中央的文件來(lái)看,新時(shí)代社會(huì)治理的內(nèi)容至少涵蓋了矛盾化解、治安防控、公共安全甚至國(guó)家安全等。[10]跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性成為新時(shí)代社會(huì)治理棘手問(wèn)題的主要特征,與過(guò)去以社會(huì)治安為主要職能的社會(huì)治理[11]具有很大的區(qū)別。學(xué)界對(duì)社會(huì)治理共同體的研究較多,但很少關(guān)注其治理結(jié)構(gòu)。無(wú)論從黨中央的頂層設(shè)計(jì),還是地方政府的實(shí)踐來(lái)看,社會(huì)治理共同體的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是在充分利用網(wǎng)絡(luò)治理架構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種聚合的狀態(tài)。習(xí)近平點(diǎn)贊推廣的浙江安吉矛調(diào)中心是聚合治理結(jié)構(gòu)的典型,它重塑了傳統(tǒng)的松散治理結(jié)構(gòu),能夠較好克服牽頭部門(mén)權(quán)威弱化、部門(mén)主義等缺陷,提升黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理的向心力和凝聚力。

(三)治理機(jī)制逐步長(zhǎng)效化

專制統(tǒng)治者為了維護(hù)自身的統(tǒng)治地位,必須對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面的控制。在政治上通過(guò)保甲制對(duì)民眾進(jìn)行人身控制,在經(jīng)濟(jì)上通過(guò)代理人制度對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行過(guò)度的資源汲取,在文化上實(shí)行宗法制、科舉制對(duì)民眾進(jìn)行思想教化。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)通過(guò)組織動(dòng)員機(jī)制將廣大人民團(tuán)結(jié)起來(lái),摧毀專制統(tǒng)治政權(quán)和反抗帝國(guó)主義侵略,并進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。具體從三個(gè)方面開(kāi)展組織動(dòng)員:一是宣傳。通過(guò)宣傳黨的宗旨和黨的路線、方針和政策,使更多受壓迫和剝削的勞苦大眾追隨共產(chǎn)黨進(jìn)行土地革命和武裝斗爭(zhēng);二是吸納。通過(guò)建立統(tǒng)一戰(zhàn)線,將不同階級(jí)成分的社會(huì)力量吸納到同一陣營(yíng),例如建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線,召開(kāi)全國(guó)政協(xié)會(huì)議等;三是基礎(chǔ)政權(quán)建設(shè)。通過(guò)單位和人民公社將廣大民眾組織起來(lái)。從打破國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面控制到國(guó)家將社會(huì)動(dòng)員組織起來(lái),為中國(guó)成功爭(zhēng)取民族獨(dú)立、解放和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障機(jī)制。

運(yùn)動(dòng)式治理,通俗易懂的講,是通過(guò)發(fā)動(dòng)運(yùn)動(dòng)來(lái)進(jìn)行治理。一般認(rèn)為,運(yùn)動(dòng)式治理是指由各級(jí)政府、政府部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)動(dòng)的,以干部為主要的動(dòng)員和參與對(duì)象,針對(duì)政府治理中遇到的重大和棘手問(wèn)題而開(kāi)展的一種突擊性運(yùn)動(dòng)。[12]它的最大特點(diǎn)是突擊性,而非科層制下的常規(guī)性。突擊的對(duì)象是重大和棘手問(wèn)題,說(shuō)明它還具有針對(duì)性。前面提到的三次“嚴(yán)打”可以說(shuō)是一場(chǎng)典型的運(yùn)動(dòng)式治理。運(yùn)動(dòng)式治理能夠緩解社會(huì)治安嚴(yán)峻形勢(shì),一方面說(shuō)明它確實(shí)有可用之處,這也是它較之于科層制的優(yōu)勢(shì)所在。在科層制下,縱向上分層多、橫向上分工細(xì),這樣的職責(zé)同構(gòu)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致政府部門(mén)間的協(xié)調(diào)困境,難以集中力量辦大事。運(yùn)動(dòng)式治理打破了常規(guī)模式,能夠在短時(shí)間內(nèi)集中全部力量針對(duì)并解決同一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。但在另一方面,運(yùn)動(dòng)式治理每次開(kāi)展一段時(shí)間后會(huì)出現(xiàn)“舊病復(fù)發(fā)”現(xiàn)象,需要多次開(kāi)展下去,也從側(cè)面說(shuō)明了它存在缺陷。

推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化要建立長(zhǎng)效機(jī)制。一般認(rèn)為,長(zhǎng)效機(jī)制有兩個(gè)基本條件:規(guī)范穩(wěn)定的制度體系和推動(dòng)制度長(zhǎng)久運(yùn)行的動(dòng)力源。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),黨中央多次提到從治理體系和治理能力兩個(gè)方面來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。在治理體系上,十八屆三中全會(huì)將其作為全面深化改革的總目標(biāo),十九屆四中全會(huì)提出了社會(huì)治理的制度建設(shè),要將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化治理效能。二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的制度建設(shè)。不難發(fā)現(xiàn),中央的頂層設(shè)計(jì)所針對(duì)的是當(dāng)下社會(huì)治理問(wèn)題的癥結(jié)所在。具體來(lái)說(shuō),在制度體系上,提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、群團(tuán)助推、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理體制。[1]484在治理能力上或者說(shuō)在長(zhǎng)效機(jī)制的動(dòng)力源上,中央加強(qiáng)了黨對(duì)社會(huì)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)撤銷組織權(quán)威較弱的綜治辦,將社會(huì)治理有關(guān)職能合并到黨委政法委。黨的十九大把黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理寫(xiě)入黨章,黨的二十大把黨組織要加強(qiáng)基層社會(huì)治理寫(xiě)入黨章。[13]黨對(duì)社會(huì)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)治理長(zhǎng)效機(jī)制的動(dòng)力來(lái)源。

三、中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)價(jià)值

從中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的演變歷程和邏輯特性來(lái)看,其偉大成就的取得在于“四個(gè)堅(jiān)持”。即堅(jiān)持黨對(duì)社會(huì)治理的全面領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持以人民為中心的政治立場(chǎng),堅(jiān)持立足國(guó)情、實(shí)事求是,堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、循序漸進(jìn)、持續(xù)推進(jìn)。

(一)堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理的政治原則

黨對(duì)社會(huì)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的根本保證,更是中國(guó)社會(huì)治理取得成功最重要的一條經(jīng)驗(yàn)價(jià)值。首先,黨的領(lǐng)導(dǎo)確保了中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的正確前進(jìn)方向。這個(gè)前進(jìn)方向就是社會(huì)治理要服務(wù)于大局,服務(wù)于黨領(lǐng)導(dǎo)人民爭(zhēng)取民族獨(dú)立、社會(huì)主義建設(shè)和改革事業(yè),服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程。沒(méi)有安全穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境,國(guó)家安全得不到有力保障,黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得的上述偉大成就不可能出現(xiàn)。其次,黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了豐厚的治理資源。習(xí)近平形象地指出,黨和其他各類組織是“眾星捧月”的關(guān)系,這個(gè)“月”就是中國(guó)共產(chǎn)黨。[14]“眾星捧月”的領(lǐng)導(dǎo)地位確保了各方面的社會(huì)治理資源能夠充分調(diào)動(dòng)和利用。最后,黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)制度體系確保了參與社會(huì)治理的各組織各部門(mén)間能夠高效協(xié)作聯(lián)動(dòng),治理資源得到優(yōu)化配置,轉(zhuǎn)化為更多的治理效能。

(二)堅(jiān)持以人民為中心的政治立場(chǎng)

中國(guó)共產(chǎn)黨“為人民而生,因人民而興”,[15]511為人民服務(wù),站在人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持人民至上、以人民為中心是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在中國(guó)革命、建設(shè)和改革的過(guò)程中,中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持與人民風(fēng)雨同舟、同甘共苦,與人民保持血肉聯(lián)系,這是中國(guó)共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝一切困難與阻礙的致勝法寶。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后,將全心全意為人民服務(wù)作為自己的宗旨,堅(jiān)持以人民為中心開(kāi)展社會(huì)治理工作,創(chuàng)建的人民政權(quán)得到了廣大人民的衷心擁護(hù)。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),社會(huì)治理工作體現(xiàn)出鮮明的服務(wù)和強(qiáng)基導(dǎo)向。黨中央定調(diào)政法工作要向服務(wù)傾斜,提出了“管理服務(wù)大平安建設(shè)”?；鶎由鐣?huì)治理在體制機(jī)制建設(shè)上更重視服務(wù)價(jià)值取向。矛盾調(diào)解的“最多跑一次”,社會(huì)糾紛的全鏈條解決,寓治理于服務(wù)之中等正在成為基層治理的新模式。新時(shí)代的社會(huì)治理變革打破了傳統(tǒng)固有的單向管理模式,是真正將堅(jiān)持以人民為中心的執(zhí)政理念落到實(shí)處的真實(shí)寫(xiě)照,人民群眾體驗(yàn)到了強(qiáng)烈的幸福感和獲得感?？梢哉f(shuō),堅(jiān)持以人民為中心的執(zhí)政理念是社會(huì)治理現(xiàn)代化取得成功的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(三)堅(jiān)持實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度

習(xí)近平在黨的二十大報(bào)告中談及中國(guó)式現(xiàn)代化時(shí)指出,我們始終從國(guó)情出發(fā)想問(wèn)題、作決策、辦事情。[1]20堅(jiān)持立足國(guó)情、實(shí)事求是推進(jìn)中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的科學(xué)態(tài)度,是將社會(huì)治理現(xiàn)代化推向前進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)指引。在新民主主義革命時(shí)期,黨領(lǐng)導(dǎo)人民將馬克思主義普遍原理同中國(guó)的具體實(shí)踐相結(jié)合,走出了一條農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的正確革命道路。新中國(guó)成立后,通過(guò)組建單位和人民公社開(kāi)展社會(huì)治理,也是出于對(duì)戰(zhàn)后中國(guó)社會(huì)所面臨現(xiàn)實(shí)情況的考量。新時(shí)代的社會(huì)治理變革更是出于黨中央對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理所面臨國(guó)情、社情的深刻認(rèn)識(shí)。一方面,對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)治理補(bǔ)制度的短板。針對(duì)綜治辦正式權(quán)威不足,對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的撤銷、職能的重新劃分。通過(guò)修改黨章加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)等。另一方面,針對(duì)基層社會(huì)面臨的新情況新問(wèn)題,鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新。如針對(duì)基層社會(huì)治理問(wèn)題所表現(xiàn)出的跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性等新特性,一些地方政府打破傳統(tǒng)科層式治理,優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu),新成立聚合型實(shí)體機(jī)構(gòu)等。

(四)堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、循序漸進(jìn)、持續(xù)推進(jìn)的執(zhí)政風(fēng)格

堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、循序漸進(jìn)、持續(xù)推進(jìn),是習(xí)近平在黨的二十大報(bào)告中對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化所持的鮮明態(tài)度。[1]20事實(shí)上,它也是對(duì)以往的中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化取得成就的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。因?yàn)檎侵袊?guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)人有上述不驕不躁、持之以恒、牽“牛鼻子”的執(zhí)政風(fēng)格才能確保中國(guó)的社會(huì)治理現(xiàn)代化沿著正確的道路前進(jìn)。首先,中國(guó)的社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中始終確保了黨的主心骨地位,有關(guān)社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)、宏觀政策都是由黨中央負(fù)責(zé)謀劃和推動(dòng)的。其次,這一過(guò)程又不是一成不變的,而是對(duì)社會(huì)治理的理念不斷革新,對(duì)社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷優(yōu)化,對(duì)社會(huì)治理的機(jī)制不斷調(diào)整。尤其是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),黨中央對(duì)社會(huì)治理高度重視,通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),進(jìn)行制度和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè),支持地方政府的社會(huì)治理創(chuàng)新,確保中國(guó)的社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程得到持續(xù)推進(jìn)?？梢哉f(shuō),這樣一個(gè)不斷追求自我革命的過(guò)程對(duì)中國(guó)社會(huì)治理取得的成就發(fā)揮了重要作用,這個(gè)自我革命的過(guò)程也是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化的重要價(jià)值體現(xiàn)。

綜上所述,一百年來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化是一個(gè)不斷取得成功的過(guò)程,夯實(shí)了“中國(guó)之治”的基石。新時(shí)代以來(lái),中國(guó)取得非凡的社會(huì)治理成就,根本原因在于習(xí)近平所指出的,中國(guó)共產(chǎn)黨找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個(gè)答案。黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理的過(guò)程中,自我完善、自我革新、自我提高的能力不斷增強(qiáng)。面向未來(lái),如何寫(xiě)好“兩步走”戰(zhàn)略安排的社會(huì)治理篇章成為進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要課題。其中,可以對(duì)社會(huì)治理進(jìn)行層級(jí)責(zé)任的劃分和定位。中央負(fù)責(zé)社會(huì)治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì),地市層級(jí)進(jìn)一步推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,將重大矛盾隱患化解在地市層級(jí),基層負(fù)責(zé)社會(huì)治理的機(jī)制創(chuàng)新,將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài),避免升級(jí)和外溢促進(jìn)社會(huì)治理體系建設(shè)的高質(zhì)量完善與提升。