[摘要]自2003年以來,我國(guó)行政問責(zé)法律制度建立以來,頒布了一系列行政問責(zé)相關(guān)法律文件,為行政問責(zé)的深化開展提供了制度保障。雖然我國(guó)行政問責(zé)工作取得了卓然的成績(jī),但還有一定的完善與優(yōu)化空間?;诖?,本文分析了我國(guó)行政問責(zé)法律制度的發(fā)展困境,梳理出了制約行政問責(zé)法律制度有效實(shí)施的四個(gè)主要問題,并圍繞這些問題從提高制度剛性、采用異體問責(zé)模式、規(guī)范行政問責(zé)程序、完善救濟(jì)途徑四個(gè)方向給出了具體的制度完善策略,旨在為行政問責(zé)法律制度的科學(xué)建設(shè)、深化落實(shí)提供保障。
[關(guān)鍵詞]行政問責(zé);制度完善;發(fā)展困境
[中圖分類號(hào)]D922.1? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
[DOI]:10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.01.004
行政問責(zé)法律制度是利用特定流程針對(duì)行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員等特定問責(zé)主體未有效履行職責(zé)義務(wù)情況展開追究的制度。對(duì)行政問責(zé)法律制度展開研究分析,可推動(dòng)行政問責(zé)法律制度深化落實(shí),并能驅(qū)動(dòng)政府管理能力進(jìn)一步提升。在此制度保障下,可以避免民眾合法權(quán)益遭受侵害,可構(gòu)建一個(gè)更加清正、廉潔的公職隊(duì)伍,對(duì)于政府公信力的提升也具有積極促進(jìn)作用。為此,結(jié)合行政問責(zé)法律制度的發(fā)展困境,提出針對(duì)性的制度完善對(duì)策意義重大。
一、我國(guó)行政問責(zé)法律制度的發(fā)展困境
(一)問責(zé)條件開啟的剛性不足
目前,我國(guó)行政問責(zé)工作以地方行政問責(zé)規(guī)章制度為實(shí)施依據(jù)。雖然各個(gè)省份基本都出臺(tái)了行政問責(zé)規(guī)章制度,但缺乏完善、明確、長(zhǎng)效的地方性行政問責(zé)規(guī)定,采用的基本都是暫行規(guī)定或辦法,部分法規(guī)未能及時(shí)更新完善,或是僅適用于本地,且不具備較高的法律效力;同時(shí),不同地區(qū)的行政問責(zé)開啟條件并不一致,例如黑龍江哈爾濱的行政問責(zé)主要是在行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤或違規(guī)、內(nèi)部監(jiān)管不力、干部或工作人員作為不當(dāng)、工作人員違反規(guī)范時(shí)而展開,而北京市是在行政人員職責(zé)不履行、履行不當(dāng)、對(duì)國(guó)家、公民或公共利益產(chǎn)生侵害時(shí)實(shí)施行政問責(zé)[1]。不同地方法規(guī)中未能明確界定公共利益、行政職責(zé)不當(dāng)履行及不履行,且各地的問責(zé)對(duì)象也不統(tǒng)一,因問責(zé)條件開啟不具備剛性,導(dǎo)致行政問責(zé)主要由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)自由裁量,影響了行政問責(zé)的規(guī)范性、科學(xué)性。
(二)異體問責(zé)主體力量偏弱
現(xiàn)階段,我國(guó)的行政問責(zé)主要采用同體問責(zé)方式,啟動(dòng)行政問責(zé)的主體是行政系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)關(guān),而異體問責(zé)開展量相對(duì)較少。雖然在《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》中明確了行政問責(zé)相關(guān)條例,但這些法律給出的也是行政問責(zé)方式,《公務(wù)員法》規(guī)定縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及公務(wù)員主管部門具有針對(duì)公務(wù)員問責(zé)的權(quán)限;而《憲法》《監(jiān)督法》雖然分別明確了全國(guó)人民代表大會(huì)享有罷免權(quán)、各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)具有監(jiān)督權(quán)及質(zhì)詢權(quán),然而在實(shí)踐中啟動(dòng)次數(shù)較少。另外,地方性行政問責(zé)法律制度主要是以地方政府作為啟動(dòng)主體,也導(dǎo)致行政問責(zé)以內(nèi)部問責(zé)為主。由于異體問責(zé)主體少、啟動(dòng)量不多,在缺乏外部力量監(jiān)督的情況下,可能會(huì)受到利益因素影響而導(dǎo)致問責(zé)不夠公正與規(guī)范,難以保障行政問責(zé)的實(shí)施效果。
(三)問責(zé)程序設(shè)定不科學(xué)
我國(guó)行政問責(zé)程序存在規(guī)定不明確與不統(tǒng)一的問題?!豆珓?wù)員法》雖然給出了公務(wù)員處理應(yīng)圍繞事實(shí)、證據(jù)、定性、處理、程序、手續(xù)六個(gè)程序而展開,然而程序規(guī)定內(nèi)容并不詳細(xì);《行政監(jiān)察法》給出的違紀(jì)行為處理程序要求在審查后再立案,然后開展詳細(xì)調(diào)查,經(jīng)過審理之后方可給出處理決定;《暫行規(guī)定》規(guī)定需要按照開展調(diào)查、提出建議、作出決定、辦理事宜四個(gè)步驟對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé),但這些問責(zé)法律的程序規(guī)定均不夠詳細(xì)。除此之外,地方行政問責(zé)的程序規(guī)定各不一致,部分地區(qū)是按照啟動(dòng)問責(zé)、調(diào)查問題、提出意見、作出決定的流程而開展,而一些地區(qū)卻是在問題調(diào)查之后直接作出處理決策[2]。由于行政問責(zé)程序在設(shè)定方面關(guān)于啟動(dòng)方式、審查方法、聽證與回避制度、問責(zé)結(jié)果執(zhí)行方面的規(guī)定均不完善,導(dǎo)致行政問責(zé)工作難以規(guī)范開展,致使不同地區(qū)得出的問責(zé)處理結(jié)果并不一致,因此其公正性無法得到有效保證。
(四)救濟(jì)途徑較為單一
救濟(jì)是在問責(zé)結(jié)果出錯(cuò)情況下,為被問責(zé)人提供申辯、申訴、控告等權(quán)力,進(jìn)而保障其權(quán)益不受侵害的方法。目前,《公務(wù)員法》給出了被問責(zé)公務(wù)員的救濟(jì)途徑,但只給出了兩種救濟(jì)方式,一是申訴,二是控告,沒有設(shè)置行政復(fù)議、行政訴訟兩種救濟(jì)制度。申訴與控告均屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)方法,不符合回避法理的要求,難以保障行政問責(zé)救濟(jì)的公正性;同時(shí),地方性行政問責(zé)《暫行規(guī)定》中,雖明確被問責(zé)人具有陳述權(quán)與申辯權(quán),并且享有申請(qǐng)復(fù)核的權(quán)利,然而并沒有給出行政問責(zé)實(shí)踐當(dāng)中這些權(quán)利實(shí)施的詳細(xì)方法。除此之外,各項(xiàng)法律當(dāng)中也沒有明確救濟(jì)實(shí)施時(shí),原問責(zé)處理結(jié)果是否仍然繼續(xù)執(zhí)行;若是得出的問責(zé)結(jié)果存在錯(cuò)誤,但原問責(zé)處理結(jié)果在救濟(jì)實(shí)施過程中未暫停執(zhí)行,即便救濟(jì)成功,錯(cuò)誤問責(zé)結(jié)果執(zhí)行所產(chǎn)生的損失也難以彌補(bǔ)。
二、行政問責(zé)法律制度完善化發(fā)展的可行性對(duì)策
(一)統(tǒng)一與細(xì)化行政問責(zé)法律
為推動(dòng)法治化發(fā)展,提升行政問責(zé)法律制度的剛性,需要加快行政問責(zé)法律制度的立法建設(shè)。應(yīng)立足中央層面建立統(tǒng)一的行政問責(zé)法律制度,可以結(jié)合地方政府行政問責(zé)《暫行規(guī)定》及辦法的實(shí)施經(jīng)驗(yàn),從而構(gòu)建一部完善統(tǒng)一的行政問責(zé)法律并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣,不僅能夠節(jié)約立法成本,同時(shí)也可增強(qiáng)行政問責(zé)法律制度的完善性、可行性。在中央層面統(tǒng)一行政問責(zé)法律制度后,地方政府還需要結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化法則,以改善以往行政問責(zé)各自為政、執(zhí)行混亂的局面,確保此法律制度在不同區(qū)域均能細(xì)致化、嚴(yán)格化落實(shí),進(jìn)而提升行政問責(zé)的公正性;通過行政問責(zé)法律制度內(nèi)容完善、剛性提升,保障各級(jí)地方政府行政問責(zé)工作規(guī)范、高效開展。另外,在行政問責(zé)法律制度建立的過程中,還需要統(tǒng)一問責(zé)標(biāo)準(zhǔn),需要科學(xué)設(shè)定行政問責(zé)的主體及客體,并對(duì)行政問責(zé)的事由進(jìn)行細(xì)化,將工作失職、行政不作為、作為不當(dāng)、行為過失、重大安全事故均納入問責(zé)事由范圍,從而保障行政問責(zé)法律制度內(nèi)容的詳細(xì)性與完整性[3]。
(二)豐富異體問責(zé)的啟動(dòng)主體
結(jié)合我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀,已經(jīng)具備了同步實(shí)施異體問責(zé)的條件,因此在行政問責(zé)法律制度執(zhí)行中需要結(jié)合運(yùn)用同體問責(zé)、異體問責(zé)兩種問責(zé)啟動(dòng)模式。
首先,需要將全國(guó)人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱人大)作為異體問責(zé)的關(guān)鍵主體。人大是我國(guó)的重要權(quán)力機(jī)關(guān),因而由人大實(shí)施行政問責(zé)可以保障行政問責(zé)執(zhí)行的正當(dāng)性;同時(shí),《憲法》明確人大享有立法、監(jiān)督、罷免、質(zhì)詢四項(xiàng)權(quán)限,并且人大組織法、各級(jí)大人常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法等相關(guān)法律均明確了人大的罷免權(quán)、質(zhì)詢權(quán)的實(shí)施要求。因此,在完整的法律框架下,人大執(zhí)行行政問責(zé)能夠保證問責(zé)的公正性與透明性。
其次,執(zhí)政黨、民主黨均應(yīng)作為異體問責(zé)的主體。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨,將執(zhí)政黨作為參與問責(zé),能夠保證問責(zé)決策的科學(xué)制定。而民主黨派與執(zhí)行黨之間是擁護(hù)與被擁護(hù)的關(guān)系,二者相互依存,因而將民主黨派作為行政問責(zé)主體也具有正當(dāng)性。
最后,人民是國(guó)家權(quán)利的享有者,也應(yīng)納入行政問責(zé)中異體問責(zé)的主體范疇,行政問責(zé)更需要在廣大公民監(jiān)督下執(zhí)行。新聞媒體是揭露社會(huì)現(xiàn)實(shí)的重要機(jī)構(gòu),其具有較強(qiáng)的社會(huì)影響力,也應(yīng)作為行政問責(zé)的主體。此外,為實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力,還要將司法機(jī)關(guān)納入行政問責(zé)主體范疇,以之作為公民權(quán)益維護(hù)的最后一道屏障,通過豐富司法手段對(duì)行政問責(zé)合法性、規(guī)范性提供可靠保障。
(三)科學(xué)構(gòu)建行政問責(zé)程序制度
應(yīng)全過程監(jiān)管行政問責(zé):
首先,做好事前預(yù)防。應(yīng)完善預(yù)算制度,審計(jì)部門要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督,嚴(yán)格審查與執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃,賦予各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立審計(jì)權(quán);同時(shí),人大要以審計(jì)機(jī)關(guān)提交的監(jiān)督報(bào)告為依據(jù)監(jiān)察預(yù)算的制定與實(shí)施過程,要公開預(yù)算計(jì)劃及執(zhí)行相關(guān)信息,并建立不公開預(yù)算信息責(zé)任追究制度。
其次,加強(qiáng)事中監(jiān)督。引導(dǎo)各部門主動(dòng)公開行政問責(zé)相關(guān)信息,完善配備信息公開所需的基礎(chǔ)設(shè)施,運(yùn)用多種媒體全面、高效公開信息;同時(shí),應(yīng)正確行使質(zhì)詢權(quán),及時(shí)向各級(jí)人大匯報(bào)發(fā)現(xiàn)的不實(shí)信息,由人大負(fù)責(zé)質(zhì)詢,要求各級(jí)政府及部門詳述原因。
最后,規(guī)范事后問責(zé),嚴(yán)格執(zhí)行五個(gè)程序:一是啟動(dòng)程序,各級(jí)政府應(yīng)構(gòu)建單獨(dú)的行政問責(zé)機(jī)構(gòu),采取公民檢舉、新聞媒體曝光、人大代表聯(lián)名提議、上級(jí)行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)提議等多種形式啟動(dòng)問責(zé);二是調(diào)查程序,由行政問責(zé)機(jī)構(gòu)公開審查被問責(zé)人、行政相對(duì)人以及案件事實(shí),出具審查報(bào)告后由行政問責(zé)主體確定是否受理;三是回避程序,與被問責(zé)人員存在利害關(guān)系人員均要回避;四是審理程序,應(yīng)公開調(diào)查與審理、賦予被問責(zé)人申辯、復(fù)核權(quán)利,引入聽證制度,問責(zé)前向公民發(fā)布公告或告知利害關(guān)系人問責(zé)相關(guān)信息。五是執(zhí)行程序,不問責(zé)案件應(yīng)及時(shí)銷案并發(fā)布公告。問責(zé)案件時(shí),屬于政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任的問責(zé)案件分別交由人大及人大常委會(huì)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處理。交叉責(zé)任案件,由各部門共建專案組共同處理[4]。
(四)拓展行政問責(zé)的救濟(jì)途徑
為防止不當(dāng)行政問責(zé)侵害被問責(zé)者的合法權(quán)利,需要完善行政問責(zé)救濟(jì)制度。
首先,要采取立法救濟(jì),即將被問責(zé)人享有救濟(jì)權(quán)利納入立法。在行政問責(zé)法律制定時(shí),明確被問責(zé)人所享有的救濟(jì)權(quán)利、給出具體的救濟(jì)方式及救濟(jì)程序,將賦予被問責(zé)人申請(qǐng)復(fù)核權(quán)等各級(jí)地方政府文件及規(guī)定中采取的行之有效的行政問責(zé)救濟(jì)方式納入到行政問責(zé)法律體系之中。
其次,實(shí)施行政救濟(jì)。應(yīng)賦予被問責(zé)人申辯、復(fù)核、申訴三項(xiàng)權(quán)利,在行政問責(zé)法律制定時(shí)明確陳述申辯的流程,并采取兩級(jí)復(fù)核制:被問責(zé)人可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核,若不認(rèn)同復(fù)核結(jié)果還可向同級(jí)公務(wù)員主管部門或上級(jí)機(jī)關(guān)提交申訴請(qǐng)求;若不服下級(jí)行政機(jī)關(guān)的申訴處理,還享有二次提出申訴的權(quán)利。復(fù)核期間行政問責(zé)處理結(jié)果應(yīng)暫停行使,避免錯(cuò)誤執(zhí)行問責(zé)處理結(jié)果造成不可逆的權(quán)利侵害。
最后,還可采用司法救濟(jì)途徑。為被問責(zé)人員提供行政復(fù)議、行政訴訟兩種救濟(jì)方式,從而對(duì)公民、法人及其他組織實(shí)施有效救濟(jì),并對(duì)行政機(jī)關(guān)的問責(zé)行為給予有效監(jiān)管;同時(shí),還應(yīng)采取國(guó)家賠償救濟(jì)方式,對(duì)于因行政問責(zé)處理結(jié)果錯(cuò)誤,導(dǎo)致被問責(zé)人員權(quán)利受損而產(chǎn)生損失的,應(yīng)按照國(guó)家賠償法給予相應(yīng)賠償,從而避免被問責(zé)人合法權(quán)利遭到侵害。
三、結(jié)語
行政問責(zé)法律制度涉及政治、經(jīng)濟(jì)、行政管理等多方面內(nèi)容,其建立與執(zhí)行需要多個(gè)理論的支持。因此,需要通過深入研究與專業(yè)分析,總結(jié)歸納行政問責(zé)法律制度所面臨的發(fā)展困境,并以問題為導(dǎo)向探討可行性的制度完善策略。本文分析發(fā)現(xiàn),問責(zé)條件剛性不足、異體問責(zé)主體力量偏弱、問責(zé)程序不統(tǒng)一、救濟(jì)途徑較少是影響行政問責(zé)制度發(fā)展的關(guān)鍵問題,應(yīng)從統(tǒng)一與細(xì)化行政問責(zé)法律、豐富異體問責(zé)的啟動(dòng)主體、科學(xué)構(gòu)建行政程序制度、拓展行政問責(zé)救濟(jì)途徑四個(gè)方面著手,推動(dòng)行政問責(zé)法律制度完善化發(fā)展,進(jìn)而保障行政問責(zé)工作開展的規(guī)范化與合法化。
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作者簡(jiǎn)介:郝康強(qiáng)(1999.12-),男,漢族,江蘇新沂人,碩士在讀,研究方向:法律史、憲法行政法。