區(qū)靜文

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510060）

引言

土地是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)資料，對(duì)“美麗中國”的構(gòu)建起著舉足輕重的作用，對(duì)促進(jìn)我國生態(tài)文明、保障生態(tài)安全具有十分重大的意義。目前，我國已經(jīng)初步建設(shè)了一系列土地環(huán)境治理制度，并提出了構(gòu)建區(qū)域土地環(huán)境治理制度的基本指導(dǎo)思想，但是，在具體的實(shí)踐操作中，還存在一些具體的問題。基于此，本文對(duì)我國土壤環(huán)境管理進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，并對(duì)其管理難點(diǎn)及對(duì)策進(jìn)行了探討，以期對(duì)我國土壤環(huán)境治理管理提供借鑒。

1 土壤環(huán)境管理現(xiàn)狀

1.1 土壤環(huán)境現(xiàn)狀

2014年出臺(tái)的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國境內(nèi)土壤整體超標(biāo)點(diǎn)位占比達(dá)到16.1%，其中，耕地超標(biāo)率達(dá)到19.4%。我國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，土壤污染成因復(fù)雜，危害嚴(yán)重，同時(shí)土壤環(huán)境監(jiān)督管理體系不健全，土壤環(huán)境保護(hù)面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.2 土壤環(huán)境管理現(xiàn)狀

土壤問題復(fù)雜，現(xiàn)有的土壤治理工作相對(duì)落后，與國際先進(jìn)國家相比，我國土壤污染治理缺乏有效的管理體系，在實(shí)際的管理上存在進(jìn)程不足和水平落后問題。在立法設(shè)置上，我國2016年印發(fā)實(shí)施了《土壤污染防治計(jì)劃》，該計(jì)劃相對(duì)于大氣和水污染防治的相關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)較晚且為計(jì)劃性文件，真正具備法律性質(zhì)的《土壤污染防治法》在2018年才得以出臺(tái)。雖然近些年來我國對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度逐年提升，但實(shí)際上在管理效果和管理質(zhì)量上依然需要補(bǔ)齊過往時(shí)間上的差距。近年來，我國不斷出臺(tái)新的法律法規(guī)，包括《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》《工礦企業(yè)土壤環(huán)境管理辦法》等，彰顯著我國土壤環(huán)境保護(hù)意識(shí)和總體發(fā)展水平的進(jìn)步[1]。

1.3 土壤污染的特征

根據(jù)2014年4月環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《全國土壤狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國土壤污染整體情況不容樂觀，部分區(qū)域的土壤污染情況嚴(yán)峻，工礦區(qū)域、農(nóng)田、城市周邊都存在嚴(yán)重的污染情況。

根據(jù)近年來的數(shù)據(jù)信息和調(diào)查報(bào)告，可將我國土壤污染特征總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

1.3.1 土壤污染呈現(xiàn)區(qū)域化態(tài)勢

從我國西北到東南、從東北到東南呈現(xiàn)鎘、汞、鉛多種無機(jī)污染物含量分布逐步增高的趨勢。其中，鎘污染集中于西南、華南區(qū)域，汞污染集中于長江以南區(qū)域和東南沿海區(qū)域，鉛污染主要集中于珠江三角洲、閩東南及云貴地區(qū)。

1.3.2 土壤污染呈現(xiàn)流域性態(tài)勢

我國土壤污染情況多發(fā)于河流沿岸區(qū)域，根據(jù)江蘇省1：250 000多目標(biāo)區(qū)域地球化學(xué)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長江沿岸鎘污染顯著，沿岸兩側(cè)的沖積層土壤出現(xiàn)了明顯的鎘富集帶。根據(jù)資料調(diào)查可知，湘江流域、資江流域、刁江流域、珠江流域等也都存在不同程度的污染物富集，這一情況主要是由于工業(yè)發(fā)展下污染物排放導(dǎo)致的金屬污染物富集并集中于各個(gè)流域的沿岸。

1.3.3 高背景地區(qū)重金屬污染突出

我國西南地區(qū)金屬污染背景值遠(yuǎn)高于全國土壤背景值，這主要是因?yàn)楫?dāng)?shù)刂亟饘俑吆繋r石風(fēng)化后形成沙土并釋放在土壤中，進(jìn)而加大了地區(qū)重金屬污染的嚴(yán)重度。同時(shí)，黔南地區(qū)一些土壤在重金屬高背景下，土壤酸化使重金屬溶出，造成遷移形成污染擴(kuò)散[2]。

2 土壤環(huán)境管理難點(diǎn)

2.1 缺乏明確的管理目標(biāo)

目前，我國各地均十分重視土壤環(huán)境管理和污染管控的工作，對(duì)土地資源開發(fā)利用中存在的土壤污染問題制定了相關(guān)的治理對(duì)策。然而，在工作的具體實(shí)施過程中，由于相關(guān)部門在觀念上對(duì)這項(xiàng)工作沒有足夠的關(guān)注，也沒有形成足夠的監(jiān)督，造成管理工作沒有一個(gè)清晰的管理目標(biāo)，工作安排具有隨機(jī)性，從而對(duì)工作的實(shí)際效果產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。

2.2 缺乏充足的數(shù)據(jù)支持

“十三五”期間，國家組織開展了全國土壤污染狀況詳查，基本摸清了全國農(nóng)用地和企業(yè)用地土壤污染狀況及潛在風(fēng)險(xiǎn)的底數(shù)。但是，由于土壤污染空間變異性大而且來源維度多，僅通過有限的點(diǎn)位數(shù)據(jù)不足以支撐污染風(fēng)險(xiǎn)的綜合評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的劃分。目前，還缺乏完善的污染地點(diǎn)土壤特征及分布數(shù)據(jù)庫，對(duì)污染源分布、擴(kuò)散途徑、污染物種類、敏感受體等信息進(jìn)行收集，導(dǎo)致土壤污染識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)管控策略提出等工作的開展受到阻礙，使得區(qū)域土壤污染管理政策被架空。所以，要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤環(huán)境管理的整體規(guī)劃和布置，建立一個(gè)完備的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫是當(dāng)務(wù)之急。

2.3 缺乏必要的資金投入

充分的經(jīng)費(fèi)支撐是成功、有效實(shí)現(xiàn)受污染土地治理工作目的的重要保證。在沒有經(jīng)費(fèi)的情況下，工作必定會(huì)遇到困難。由于土壤污染問題存在明顯的滯后性和隱蔽性，因此處理成本更高。大量的投資往往阻礙了對(duì)污染土地的治理。目前，污染地點(diǎn)的治理責(zé)任人比較分散，其責(zé)任主體也比較模糊，這會(huì)造成不能確定被污染土地的責(zé)任主體和無人管理兩個(gè)后果。如此一來，土壤管理和污染處置就需要由地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)，很大程度上加深了土壤污染影響和經(jīng)濟(jì)性問題。

2.4 土壤污染防治立法滯后

我國于2017年審議《土壤污染防治法》，并于2018年開始實(shí)施。該法雖然在一定程度上遏制了土壤污染問題并提供了法律意義上的保障，但是基于法令出臺(tái)時(shí)間限制及完善性不足，該法令依然無法實(shí)現(xiàn)對(duì)全國多樣的污染情況和土壤管理問題進(jìn)行全覆蓋，法律約束性和保障力不足，難以適應(yīng)土壤污染防治的現(xiàn)實(shí)工作需求。

2.5 企業(yè)公眾環(huán)保意識(shí)薄弱

我國土壤污染防治的工作起步較晚，在監(jiān)督的過程中，很多的工業(yè)企業(yè)并沒有認(rèn)識(shí)到防治污染的重要性。與水污染和空氣污染相比，土地污染的影響和表現(xiàn)并不那么直觀，必須通過嚴(yán)格的科學(xué)篩查和設(shè)備檢測才可以明確污染物和污染情況。因此，土地污染從污染到造成嚴(yán)重后果，是一個(gè)逐漸積累起來的漫長過程，企業(yè)和公眾也很難意識(shí)到土地污染的出現(xiàn)以及其所帶來的影響。當(dāng)前，以公益為目的的防污減排教育和各類宣傳工作，也主要針對(duì)空氣、水體等部分，而對(duì)土地污染的宣傳力度不足，導(dǎo)致公眾對(duì)其認(rèn)識(shí)不夠，制約了受影響區(qū)域內(nèi)的土壤環(huán)境治理。除此之外，現(xiàn)在的土地環(huán)境信息公開的主要對(duì)象是政府，而政府的土地信息網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建還不夠完善，各個(gè)地區(qū)的環(huán)境信息公開過程不盡相同，而且所公布的數(shù)據(jù)往往太過專業(yè)，缺少解釋和分析，因此，公眾所能獲得的信息具有不對(duì)稱性，能夠獲得的內(nèi)容和渠道也很少，這對(duì)土壤污染的防控工作是不利的[3]。

3 土壤環(huán)境管理對(duì)策

3.1 構(gòu)建完善的土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系

當(dāng)前，我國土壤污染和土壤管理工作存在制度上的不足和體系上的問題，亟需一套能夠?qū)ΜF(xiàn)有土壤污染情況進(jìn)行有效遏制的標(biāo)準(zhǔn)體系和修復(fù)保障制度，這就需要在明確我國土壤污染類型和問題的基礎(chǔ)上，提出各類標(biāo)準(zhǔn)要求。要對(duì)工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的高污染，低效率產(chǎn)能進(jìn)行淘汰，對(duì)居民日常生活污染的保護(hù)意識(shí)進(jìn)行宣傳，而對(duì)于部分已經(jīng)明確污染的場地，生態(tài)環(huán)境部門則要及時(shí)采取限制和保護(hù)措施，在對(duì)現(xiàn)有污染問題進(jìn)行控制的基礎(chǔ)上進(jìn)行處置。我國現(xiàn)有體系制度的建設(shè)，需要注重對(duì)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的吸取，并與國情相結(jié)合，基于最新出臺(tái)的各項(xiàng)準(zhǔn)則，對(duì)現(xiàn)有的修復(fù)技術(shù)類型、生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)、污染物監(jiān)測分析方法等進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)評(píng)估其實(shí)際具備的修復(fù)技術(shù)水平，最終構(gòu)建符合我國現(xiàn)實(shí)需求的標(biāo)準(zhǔn)體系，為未來工作的開展提供規(guī)范性的指導(dǎo)。比如，美國土壤環(huán)境管理體系先后頒布了多項(xiàng)專項(xiàng)保護(hù)和管理法，對(duì)污染土地的篩選、評(píng)估、修復(fù)、保護(hù)進(jìn)行了官方指南和分層次架構(gòu)，有效地提升了污染土壤的管理效果。基于這一經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)情，推行更為全面的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，對(duì)《土壤污染防治法》進(jìn)行進(jìn)一步完善，并設(shè)置相應(yīng)的配套措施和標(biāo)準(zhǔn)體系，包括土壤污染責(zé)任認(rèn)定、土壤生態(tài)環(huán)境損害賠償、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，將土壤污染的修復(fù)結(jié)合優(yōu)先權(quán)管理，保障污染土地可以得到及時(shí)有效地修復(fù)管理。

3.2 構(gòu)建污染場地信息管理系統(tǒng)

為了加強(qiáng)對(duì)污染地點(diǎn)的土壤環(huán)境治理，必須利用現(xiàn)代化的科技手段，跟上時(shí)代步伐，對(duì)土壤修復(fù)技術(shù)進(jìn)行持續(xù)的創(chuàng)新，從而提升污染地點(diǎn)的土壤環(huán)境治理工作的效能，保證最終的治理效果。要加大對(duì)土壤修復(fù)技術(shù)的研究力度及對(duì)技術(shù)的投資力度，開發(fā)出與國內(nèi)污染地點(diǎn)的土壤環(huán)境狀況相適應(yīng)的修復(fù)技術(shù)，提升技術(shù)的轉(zhuǎn)化效率，為進(jìn)行污染地點(diǎn)的土壤環(huán)境治理工作提供必要的技術(shù)保證。

一方面，我國應(yīng)積極開發(fā)污染物場地修復(fù)決策系統(tǒng)，該系統(tǒng)是指通過專家評(píng)判、軟件模擬等方法，為決策者在污染修復(fù)處理前，制定經(jīng)濟(jì)性和效果效率相平衡執(zhí)行方案的系統(tǒng)。該系統(tǒng)在應(yīng)用中可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析、修復(fù)目標(biāo)確定、修復(fù)方案優(yōu)化等，可以有效改善修復(fù)方案決策效果和質(zhì)量。當(dāng)下，關(guān)于該系統(tǒng)框架的設(shè)計(jì)各個(gè)國家均有研究和涉足，包括意大利的DESYRE修復(fù)框架、加拿大的URREM修復(fù)框架等。我國現(xiàn)有框架體系研究，主要是基于USEPA超級(jí)基金場地修復(fù)決策經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)的框架體系，包括資料收集和污染場地調(diào)查、修復(fù)目標(biāo)的確定、修復(fù)技術(shù)篩選、確定修復(fù)方案等環(huán)節(jié)。為了提升修復(fù)框架的效果，可以在框架中應(yīng)用決策分析方法、成本效益方法、生命周期評(píng)價(jià)法等數(shù)字模型方法進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)修復(fù)技術(shù)篩選、修復(fù)成本估算、修復(fù)方案優(yōu)化等的落實(shí)。

另一方面，可以積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，這對(duì)于污染問題這種具備顯著時(shí)空異質(zhì)性問題具有很好的支撐應(yīng)用價(jià)值。在土壤污染處理中，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)和場地環(huán)境管理的融合，可以大幅度提升污染識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理效果，尤其是通過遙感技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等多技術(shù)的應(yīng)用，可以實(shí)現(xiàn)土壤污染數(shù)據(jù)采集范圍和深度的提升，以及數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)并行挖掘的決策。比如，通過土壤及水資源污染等數(shù)據(jù)的感知和收集，可以實(shí)現(xiàn)場地綜合評(píng)價(jià)下的未知污染識(shí)別和已知污染明確。

3.3 加大管理資金投入

資金是治理與管理土壤問題的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是關(guān)系后續(xù)工作開展的重要保障。加強(qiáng)財(cái)政投資是保證項(xiàng)目實(shí)施的基本條件。關(guān)于資金投入，重點(diǎn)有如下幾個(gè)方面。

首先，建立和健全基礎(chǔ)設(shè)施。在進(jìn)行土壤環(huán)境治理與治理的過程中，需要使用到很多特殊的裝備和基礎(chǔ)設(shè)施，而這些裝備的購置費(fèi)用相對(duì)較高，所以在投資中所占的比重也很大。有關(guān)負(fù)責(zé)人要充分利用自己的主觀能動(dòng)性，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資進(jìn)行合理的控制。

其次，人力上的投資。與以往的土地環(huán)境治理與管理工作相比，現(xiàn)代社會(huì)中，有關(guān)產(chǎn)業(yè)不僅需要更多的專業(yè)人才，還需人才具有更多的責(zé)任心，所以需要在土地環(huán)境治理人才方面給予相應(yīng)的投資，為土地環(huán)境治理工作能夠順利進(jìn)行打下良好的人才基礎(chǔ)。

最后，拓展土壤污染防治資金來源。為了緩解我國土壤污染管理資金緊缺的現(xiàn)狀，應(yīng)拓寬土地資源，構(gòu)建土地資源保護(hù)基金體系?！巴恋匚廴痉乐位稹钡馁Y金可以從污染者付費(fèi)、財(cái)政撥款、征收的環(huán)保稅、社會(huì)捐贈(zèng)等方面獲得。應(yīng)該以國家為主體，成立“土地污染防治基金理事會(huì)”，對(duì)基金的申請(qǐng)、審核、發(fā)放、使用和監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，并盡快出臺(tái)相應(yīng)管理辦法，以適應(yīng)各地的不同情況。

3.4 完善法律和政策法規(guī)

我國目前的土壤污染防治法律依然需要繼續(xù)完善。除了現(xiàn)行的《土壤污染防治法》需要健全外，對(duì)于土壤環(huán)境管理政策也需要出臺(tái)配套的措施方法，如《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》依據(jù)環(huán)保部門的職責(zé)，對(duì)污染土地進(jìn)行管理程序的規(guī)范和管理方式的明確，并基于此明確土地使用、土壤污染、專業(yè)機(jī)構(gòu)等的具體責(zé)任和監(jiān)管義務(wù)，做到主體責(zé)任明確。而對(duì)于污染地塊的收儲(chǔ)、流轉(zhuǎn)應(yīng)用等，則需結(jié)合“土十條”等，對(duì)現(xiàn)有部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行強(qiáng)化，建立健全并明確成細(xì)化的具備較強(qiáng)操作性的技術(shù)規(guī)范，以便于地方部門科學(xué)執(zhí)行。

3.5 貫徹落實(shí)公眾參與原則

早在1996年頒布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中，就提出了發(fā)揮各種社會(huì)組織的宣傳和引導(dǎo)作用，建立健全公民參與機(jī)制。而在當(dāng)下國內(nèi)土壤污染日趨嚴(yán)重且環(huán)境保護(hù)日益受到大眾重視的大環(huán)境下，上述要求具備更強(qiáng)的引導(dǎo)和積極作用。因此，相關(guān)單位應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》等法規(guī)的基礎(chǔ)上，建立起一套完善的公共參與法制。在對(duì)土壤污染治理的重要法規(guī)體系進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，還要健全土地信息披露體系和土地信息分享體系，將公眾監(jiān)督納入其中，并促使各個(gè)社會(huì)企業(yè)學(xué)習(xí)環(huán)保知識(shí)，提高環(huán)保自律能力，提高政府的治理效能。在完善土地污染防控的法制和宣傳的同時(shí)，還應(yīng)該推動(dòng)土地污染防控由“終端”向“全過程”轉(zhuǎn)變，并對(duì)地方主要污染源企業(yè)的排放情況進(jìn)行監(jiān)測和報(bào)告，提高企業(yè)的曝光度，促使其依法、守法地開展排放活動(dòng)，從而為土地污染防控工作提供有力的保證。

4 結(jié)語

土壤環(huán)境的污染已經(jīng)成為一項(xiàng)需要國家重點(diǎn)干預(yù)和全面管控的工作。當(dāng)下，國內(nèi)土壤環(huán)境污染種類多樣且問題嚴(yán)峻，因此相關(guān)單位應(yīng)通過構(gòu)建完善的土壤環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系、構(gòu)建污染場地信息管理系統(tǒng)、加大管理資金投入、完善法律和政策法規(guī)、貫徹落實(shí)公眾參與等措施，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的土壤環(huán)境污染問題處置和土地保護(hù)。