孫運(yùn)宏

內(nèi)容提要:通過(guò)考察改革開(kāi)放以來(lái)長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)職能的歷史演進(jìn)發(fā)現(xiàn),其職能轉(zhuǎn)變分為四個(gè)階段:直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理階段、推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革階段、致力于服務(wù)型政府建設(shè)階段和以深化“放管服”改革為核心的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境階段。地方政府經(jīng)濟(jì)職能優(yōu)化轉(zhuǎn)向的核心是處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系,具體表現(xiàn)為從“一攬子”全能型向“放管服”有為型轉(zhuǎn)變,從行政命令管理向法治化、制度化治理轉(zhuǎn)變,從追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展向增進(jìn)社會(huì)福祉轉(zhuǎn)變。從政策啟示層面看,地方政府要不斷提升“有為政府”的治理效能,推動(dòng)共同富裕和高質(zhì)量發(fā)展;在法治軌道上推動(dòng)“放管服”改革向縱深發(fā)展,打造更優(yōu)營(yíng)商環(huán)境;以人民為中心不斷增進(jìn)民生福祉,堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善同頻共振;完善兼顧國(guó)家決策統(tǒng)一性和地方執(zhí)行靈活性的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制,通過(guò)不斷優(yōu)化地方政府經(jīng)濟(jì)職能推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

一、 引 言

現(xiàn)代化是人類文明史上一場(chǎng)具有鮮明時(shí)代特征的社會(huì)總體變遷,突出表現(xiàn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)再向信息社會(huì)的持續(xù)轉(zhuǎn)變過(guò)程?，F(xiàn)代化建設(shè)不僅要遵循全球性的普遍發(fā)展規(guī)律,更關(guān)鍵的是要開(kāi)展本土性的實(shí)踐探索。中國(guó)的現(xiàn)代化道路曲折坎坷、荊棘遍布,承載著一代又一代中國(guó)人的夢(mèng)想和希望。新中國(guó)成立之后,中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程具有明顯的趕超型特征,以中央政府為主體進(jìn)行現(xiàn)代化的戰(zhàn)略謀劃,實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制,力爭(zhēng)在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變。在這一發(fā)展理念指導(dǎo)下,國(guó)家取得了一系列的歷史性成就,但是地方政府的能動(dòng)性和創(chuàng)新性沒(méi)有被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。中國(guó)幅員遼闊,自然資源稟賦分布不均,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件存在相當(dāng)差異,中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程必然呈現(xiàn)地域差異。某種程度上,地方層面“摸著石頭過(guò)河”的實(shí)踐探索豐富并拓展了中國(guó)式現(xiàn)代化的道路、理論和體制創(chuàng)新,深刻體現(xiàn)中央制度設(shè)計(jì)引領(lǐng)性與地方實(shí)踐探索自主性的良性互動(dòng)。學(xué)界圍繞區(qū)域現(xiàn)代化實(shí)踐問(wèn)題展開(kāi)了廣泛研究,特別對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的現(xiàn)代化相關(guān)議題進(jìn)行了系統(tǒng)探究,豐富了學(xué)界對(duì)區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程的認(rèn)識(shí)。區(qū)域率先是現(xiàn)代化的一般規(guī)律(洪銀興,2015)。由一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的地區(qū)率先開(kāi)啟現(xiàn)代化進(jìn)程、承擔(dān)全國(guó)現(xiàn)代化核心區(qū)職責(zé),是世界現(xiàn)代化的一般規(guī)律,要以區(qū)域?qū)哟蔚姆e極作為開(kāi)拓現(xiàn)代化新局面(夏錦文,2019)。胡福明(1996)認(rèn)為,地區(qū)現(xiàn)代化是中國(guó)邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化的必經(jīng)階段,部分地區(qū)將超前發(fā)展。費(fèi)孝通(1992)發(fā)現(xiàn),蘇南地區(qū)率先突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛,改革開(kāi)放之后迅速崛起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)直接推動(dòng)了蘇南經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程,展現(xiàn)“大魚(yú)幫小魚(yú),小魚(yú)幫蝦米”的中國(guó)工業(yè)化新模式。宋林飛(2019)強(qiáng)調(diào),不斷發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)為社會(huì)、生態(tài)、文化等其他領(lǐng)域的現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ),展現(xiàn)了東部沿海先發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的特征,將基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域現(xiàn)代化。浙江則以“八八戰(zhàn)略”率先就省域社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃,展現(xiàn)了先行一步的戰(zhàn)略主動(dòng)和歷史主動(dòng)(魏濤和何顯明,2023)。

在區(qū)域現(xiàn)代化的研究中,地方政府的作用定位一直是各類研究的聚焦重點(diǎn)。中國(guó)國(guó)家治理對(duì)有效性的追求在很大程度上需要依靠地方的配合與支持,國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)也需要依托、聚合地方治理現(xiàn)代化(梅立潤(rùn),2018)。只有得到地方政府的積極響應(yīng)和主動(dòng)參與,國(guó)家現(xiàn)代化的方針、政策才能真正全面落實(shí)(劉志彪,2011)。改革開(kāi)放初期的中國(guó)是一個(gè)大實(shí)驗(yàn)室,國(guó)家給予地方一定的自主權(quán),鼓勵(lì)政策試驗(yàn)也是推進(jìn)改革向前發(fā)展的可行之策(科斯和王寧,2013)。地方性的政策試驗(yàn)構(gòu)成中國(guó)改革過(guò)程中一種獨(dú)特且重要的治理機(jī)制(張克,2019),它為地方自主地開(kāi)展多樣性的區(qū)域現(xiàn)代化探索提供了有力的政策支持。其中,地方政府的經(jīng)濟(jì)角色十分明顯,不僅提供行政服務(wù),也參與企業(yè)的投資決策,還同企業(yè)一起負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享收益,可看作“地方性的國(guó)家法團(tuán)主義”(Qi,1995)。已有文獻(xiàn)對(duì)區(qū)域現(xiàn)代化的理論與實(shí)踐、特別是地方政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中的職能作用進(jìn)行了多方面研究,但尚未出現(xiàn)從更廣闊的視角系統(tǒng)全面分析區(qū)域現(xiàn)代化實(shí)踐中地方政府經(jīng)濟(jì)職能作用的研究。由于地方政府經(jīng)濟(jì)職能在各發(fā)展階段承擔(dān)的責(zé)任或發(fā)揮的作用不同,因此需要將其放到動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中予以考察,以便深入探究中國(guó)式現(xiàn)代化視域下地方政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化問(wèn)題。

從歷史角度看,改革開(kāi)放成為決定中國(guó)式現(xiàn)代化成敗的關(guān)鍵一步,有效激發(fā)了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性,有力推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制由此逐步確立并深化。改革開(kāi)放以來(lái),長(zhǎng)三角地區(qū)在國(guó)家政策支持和地方政府引領(lǐng)下,積極推動(dòng)多元化的地方工業(yè)化和市場(chǎng)化實(shí)踐,形成一整套符合地區(qū)實(shí)際和適應(yīng)時(shí)代變化的體制機(jī)制,有效解放和發(fā)展了生產(chǎn)力,成為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的先行探索地區(qū)。本文基于長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域現(xiàn)代化實(shí)踐探索,嘗試將改革開(kāi)放以來(lái)地方政府的經(jīng)濟(jì)職能放在四個(gè)不同階段動(dòng)態(tài)考察:第一階段是地方政府直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理(1978-1992年);第二階段是地方政府推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革(1993-2002年);第三階段是地方政府致力于服務(wù)型政府建設(shè)(2003-2012年);第四階段是地方政府深化“放管服”改革并增進(jìn)社會(huì)民生福祉(2013年至今)。通過(guò)構(gòu)建上述四個(gè)階段的理想類型,系統(tǒng)分析區(qū)域現(xiàn)代化中地方政府經(jīng)濟(jì)職能的歷史演進(jìn),討論地方政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變,進(jìn)而針對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)職能在區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程中的定位提煉政策啟示。

二、 區(qū)域現(xiàn)代化中地方政府經(jīng)濟(jì)職能的歷史演進(jìn)

1. 第一階段:地方政府直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理(1978-1992年)

改革開(kāi)放初期,長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程逐步加快,突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展壯大。這一時(shí)期地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中起到直接參與和積極推動(dòng)的作用。首先,地方政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展提供所需資金。資金短缺一直是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的突出問(wèn)題,地方政府主要通過(guò)三種方式幫助其籌措資金:一是利用縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府原有的集體積累,即在人民公社體制下積累的一部分資金;二是政府出面擔(dān)?；蛑苯酉蚪鹑跈C(jī)構(gòu)貸款,當(dāng)以村社集體經(jīng)濟(jì)名義貸款仍難以滿足需求時(shí),就由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府以政府信用為擔(dān)保來(lái)幫助一些重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資(溫鐵軍,2011);三是政府擔(dān)?；蛑苯右哉x進(jìn)行的社會(huì)融資?？梢?jiàn),大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)資金源自鄉(xiāng)土社會(huì)范圍內(nèi)的集體投入,其中既有農(nóng)村社區(qū)民間資金,又有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自有資金。其次,地方政府通過(guò)行政手段對(duì)區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素進(jìn)行配置,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。地方政府發(fā)揮行政職能進(jìn)行土地調(diào)配,從最初的免費(fèi)向企業(yè)供給土地,到20世紀(jì)80年代后期轉(zhuǎn)向有償用地,但用地價(jià)格由政府內(nèi)部定價(jià),遠(yuǎn)低于市場(chǎng)平均水平。從招聘和用人方面看,工人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安排進(jìn)廠的占40.5%;在企業(yè)創(chuàng)辦時(shí)勞動(dòng)力進(jìn)廠由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村組織統(tǒng)一分配,企業(yè)無(wú)權(quán)否決的占49%;企業(yè)提出條件,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村組織招聘,企業(yè)有否決權(quán)的僅占17%(陳劍波,1995)。再次,地方政府直接參與管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理者一般由地方政府人員或村社干部兼任,兼具地方政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能。地方政府和村社集體主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)也由他們分配。這一階段地方政府的經(jīng)濟(jì)職能由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)村集體進(jìn)行計(jì)劃管理轉(zhuǎn)向舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),成為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的發(fā)起者、參與者和領(lǐng)導(dǎo)者。地方政府發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),在帶動(dòng)農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)的同時(shí)也提升了農(nóng)村公共物品的供給水平。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)1994年上交鄉(xiāng)村利潤(rùn)總額28.89億元,占當(dāng)年凈利潤(rùn)的42.14%,其中用于建農(nóng)基金(主要用于加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)、推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、完善農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的補(bǔ)貼)達(dá)3.42億元,占上交鄉(xiāng)村利潤(rùn)總額的24.8%;貧困扶助金3014萬(wàn)元,占上交鄉(xiāng)村利潤(rùn)總額的1%(史浩明和張鵬,2004)。

2. 第二階段:地方政府推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革(1993-2002年)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革持續(xù)深化,目標(biāo)逐步明確,這一時(shí)期長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。由于生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)了廣泛的流動(dòng)和重組,買(mǎi)方市場(chǎng)逐漸形成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力增大,政企不分、政資不分、活力不足、產(chǎn)權(quán)模糊、高負(fù)債等問(wèn)題凸顯,鎮(zhèn)辦集體企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下降,出現(xiàn)鎮(zhèn)辦不如村辦,村辦不如聯(lián)戶、個(gè)體的現(xiàn)象。因此,地方政府開(kāi)始改制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革,推動(dòng)政府產(chǎn)權(quán)逐步有序退出。根據(jù)蘇州市1999年初的統(tǒng)計(jì),全市11301家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革,涉及總資產(chǎn)435.4億元,占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)的81.6%、資產(chǎn)總額的64.6%,產(chǎn)權(quán)改革基本完成(蘇州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究會(huì),1999)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革之后,地方政府不再直接參與和管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),轉(zhuǎn)而為企業(yè)發(fā)展提供相關(guān)服務(wù),創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。這一階段長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)職能除了推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制之外,也在進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)并對(duì)外招商引資,主動(dòng)搶抓全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局重新調(diào)整的機(jī)遇,憑借良好的工業(yè)基礎(chǔ)、人才隊(duì)伍和國(guó)際環(huán)境,全力推進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府著力打造以開(kāi)發(fā)區(qū)為載體的招商引資平臺(tái),強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、提高服務(wù)能力、打造良好投資環(huán)境成為區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的重要維度。地方政府的各項(xiàng)服務(wù)貫穿于招商引資全過(guò)程,使投資者能夠安心生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),在財(cái)稅、土地、金融等方面給予的優(yōu)惠政策依然存在,但規(guī)范性明顯加強(qiáng),且“惠強(qiáng)惠大”的特點(diǎn)更加突出(馬相東等,2021)。在地方政府的有力推進(jìn)下,開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展迅猛,招商引資的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)顯著,企業(yè)逐步向開(kāi)發(fā)區(qū)集中,人流、物流、信息流、資金流等生產(chǎn)要素高效聚集,產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)規(guī)模效應(yīng)持續(xù)顯現(xiàn)。長(zhǎng)三角地區(qū)逐步建立起一批產(chǎn)業(yè)聚集能力比較強(qiáng)、功能不斷完善的開(kāi)發(fā)區(qū),成為承接全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要目的地之一。

3. 第三階段:地方政府致力于服務(wù)型政府建設(shè)(2003-2012年)

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型加速,長(zhǎng)三角地區(qū)面臨著日漸凸顯的土地稀缺、環(huán)境污染、能源緊張等問(wèn)題,地方政府經(jīng)濟(jì)職能亟需一場(chǎng)更為深刻、全面的轉(zhuǎn)變。地方政府從單純以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主轉(zhuǎn)向推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和提供公共服務(wù)齊頭并進(jìn),進(jìn)入了服務(wù)型政府建設(shè)的新階段。長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府積極探索部門(mén)行政審批集中審批的管理模式,在整合行政許可(審批)職能的基礎(chǔ)上推進(jìn)“一窗辦理”,把創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)作為提升窗口服務(wù)的動(dòng)力,不斷拓展服務(wù)形式,樹(shù)立服務(wù)品牌。比如,浙江通過(guò)多輪行政審批制度改革,大大縮小了政府直接管理的行政審批范圍。江蘇無(wú)錫市制定了“兩集中、三到位”的實(shí)施方案,通過(guò)審批事項(xiàng)流程再造,職能部門(mén)對(duì)窗口授權(quán)率由36%提高到76%(芮國(guó)強(qiáng),2008)。長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長(zhǎng)為地方政府進(jìn)一步提升公共服務(wù)水平打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),地方政府在環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)、交通建設(shè)及社會(huì)保障體系建設(shè)等方面加大投入,使城鄉(xiāng)居民能夠分享更多發(fā)展成果。例如,這一時(shí)期蘇州的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率在全國(guó)處于領(lǐng)先水平,養(yǎng)老達(dá)到84%,醫(yī)療達(dá)到95%,而且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐年提高(周明生,2008),同時(shí)在城市建設(shè)征地拆遷過(guò)程中不斷完善農(nóng)民安置政策,探索“土地?fù)Q社?！狈桨?將農(nóng)民納入社會(huì)保障體系,解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問(wèn)題,維護(hù)社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定。此外,作為工業(yè)先發(fā)地區(qū),環(huán)境污染問(wèn)題一般出現(xiàn)比較早、影響比較大,考驗(yàn)著地方政府的治理能力。長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府在環(huán)境污染治理過(guò)程中發(fā)揮了重要作用,通過(guò)加大環(huán)境保護(hù)和治理的資金投入,采取強(qiáng)有力的政策措施治理污染,環(huán)境污染問(wèn)題得到顯著改善。比如,浙江從2004年開(kāi)始,以全省8大水系、11個(gè)重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn),開(kāi)展環(huán)境污染整治“811”三年行動(dòng),完成限期治理項(xiàng)目3610個(gè),關(guān)停并轉(zhuǎn)重污染企業(yè)2419家。蘇南地區(qū)的工業(yè)水平在全國(guó)領(lǐng)先,環(huán)境保護(hù)壓力大,理應(yīng)是全國(guó)環(huán)境污染較為嚴(yán)重的地區(qū),但是這里卻有著眾多環(huán)境保護(hù)先進(jìn)城市、生態(tài)城市、園林城市,充分展現(xiàn)了地方政府治理環(huán)境污染的能力和成效。

4. 第四階段:地方政府以深化“放管服”改革為核心的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境(2013年至今)

中共十八大以來(lái),中央政府逐步將直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)下放到地方,最大限度減少對(duì)微觀事務(wù)的直接管理,同時(shí)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一律取消審批,規(guī)范、精簡(jiǎn)、高效做好保留的行政審批事項(xiàng)。從頂層設(shè)計(jì)角度進(jìn)一步理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系,提高行政效能,賦予地方更多自主權(quán),支持地方因地制宜創(chuàng)造性開(kāi)展工作,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》專門(mén)部署“加快轉(zhuǎn)變政府職能”,《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出“優(yōu)化政府職責(zé)體系”“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”。這一階段,長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府把“放管服”改革作為轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能的核心議題,聚焦“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”以及監(jiān)管“短板”和服務(wù)效能不高等問(wèn)題,積極推動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變職能,深化簡(jiǎn)政放權(quán),營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境,將該放的權(quán)力放給市場(chǎng)和企業(yè),以政府權(quán)力“瘦身”激發(fā)市場(chǎng)活力。比如,浙江率先提出“最多跑一次”的政府服務(wù)模式,打通服務(wù)群眾“最后一公里”。地方政府通過(guò)將各職能部門(mén)有機(jī)聯(lián)合,打破“上下同構(gòu)”的機(jī)構(gòu)設(shè)置(朱光磊和于丹,2008),推進(jìn)職能整合與部門(mén)整合,多件事變成一件事,多窗口、多次辦理簡(jiǎn)化為一窗受理、一次辦結(jié),協(xié)同辦理、集成服務(wù),使高效率便捷的政務(wù)服務(wù)切實(shí)匹配群眾需求。杭州圍繞做好眾創(chuàng)者的“店小二”,從“政策驅(qū)動(dòng)”走向“服務(wù)驅(qū)動(dòng)”。面對(duì)新時(shí)代、新形勢(shì),更優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境已經(jīng)成為地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容。上海加強(qiáng)政策集成創(chuàng)新,持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,以市場(chǎng)主體獲得感為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)保護(hù),維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序,持續(xù)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻,完善全生命周期服務(wù)和監(jiān)管,提升要素保障服務(wù)水平,不斷優(yōu)化政府管理和服務(wù)方式。上海自貿(mào)區(qū)以更高水平服務(wù)型政府建設(shè)為重點(diǎn)先行先試在依法行政、服務(wù)行政、事中事后監(jiān)管、協(xié)同治理等層面推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,全面對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則,打造國(guó)家制度型開(kāi)放示范區(qū)。2022年3月,《蘇州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》正式施行,以地方性法規(guī)的形式明確“構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、打造高效便利的政務(wù)環(huán)境、營(yíng)造公正透明的法治環(huán)境、創(chuàng)建開(kāi)放包容的人文環(huán)境”。合肥連續(xù)5年出臺(tái)營(yíng)商環(huán)境迭代優(yōu)化專項(xiàng)行動(dòng)方案,持續(xù)提升科技產(chǎn)業(yè)硬實(shí)力和營(yíng)商環(huán)境軟實(shí)力。這一階段,長(zhǎng)三角地區(qū)逐年提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)支出占比,不斷增進(jìn)社會(huì)民生福祉。蘇州市設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金,支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè),通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式,為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。上海聚焦高質(zhì)量建設(shè)人民城市,著力探索城市治理數(shù)字化,推動(dòng)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”,持續(xù)提升城市管理精細(xì)化水平,加快構(gòu)建“15分鐘社區(qū)生活圈”,不斷優(yōu)化調(diào)整街鎮(zhèn)管理體制機(jī)制,深化完善社區(qū)共建共治共享的工作格局。這些提升社會(huì)民生福祉的具體舉措,讓人民群眾有了實(shí)實(shí)在在的獲得感。

三、 區(qū)域現(xiàn)代化中地方政府經(jīng)濟(jì)職能的優(yōu)化轉(zhuǎn)向

在區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程中,長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府經(jīng)濟(jì)職能不斷優(yōu)化,核心是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系,進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的邊界。地方政府經(jīng)濟(jì)職能的優(yōu)化轉(zhuǎn)向主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1. 地方政府經(jīng)濟(jì)職能由“一攬子”全能型向“放管服”有為型轉(zhuǎn)變

從功能角度來(lái)看,長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)職能逐步從全面參與和推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為向建設(shè)服務(wù)型政府、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境轉(zhuǎn)變,由全能型政府向有為型政府轉(zhuǎn)變,地方政府逐步從直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)(市場(chǎng)經(jīng)濟(jì))中抽離出來(lái)。中共十一屆三中全會(huì)正式作出把全黨工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的重大戰(zhàn)略決策,提出“以經(jīng)濟(jì)工作為中心”的關(guān)鍵論斷,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為中央政府和地方政府的重要職能。隨著中共十四大明確提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的最終目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,政府主要從中觀和宏觀層面規(guī)范和驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)化改革,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府從直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的第一階段步入主導(dǎo)產(chǎn)權(quán)制度改革的第二階段,體現(xiàn)了地方政府經(jīng)濟(jì)職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代后期,中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化,特別是1998年的政府機(jī)構(gòu)改革更加明確政府職能轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)職能為重,并且逐步朝著市場(chǎng)化方向前進(jìn)。新世紀(jì)以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)全球化的大規(guī)模推進(jìn),中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革也在不斷深化,逐步建立起更加完善、成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,推動(dòng)地方政府從直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向更加注重“放管服”改革轉(zhuǎn)變。與此同時(shí),中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也面臨更大、更復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)(比如貧困問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、安全生產(chǎn)問(wèn)題、社會(huì)安全問(wèn)題等),在客觀上要求政府職能從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面行政管制模式向服務(wù)型政府建設(shè)模式轉(zhuǎn)變。中共十八大以后,政府從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展微觀事務(wù)的干預(yù)管理中不斷退出,由傳統(tǒng)的“全能型”政府向“有為型”政府轉(zhuǎn)變優(yōu)化。中共十八屆三中全會(huì)明確經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)。“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向,核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！?1)習(xí)近平著:《習(xí)近平談治國(guó)理政》第一卷,人民出版社2018年版,第95頁(yè)。這就要求進(jìn)一步規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)職能,明晰地方政府在資源配置中的地位、職能和作用,規(guī)避地方政府在資源配置中的“越位”和“缺位”。地方政府經(jīng)濟(jì)職能主要轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、支持政策、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施、市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管、各類公共服務(wù)的提供以及社會(huì)福利建設(shè)等方面,重點(diǎn)圍繞全面推進(jìn)“放管服”改革,不斷提高政府管理效能,營(yíng)造公平有序的法治化營(yíng)商環(huán)境。

2. 地方政府經(jīng)濟(jì)職能由行政命令管理向法治化、制度化治理轉(zhuǎn)變

從方式角度來(lái)看,長(zhǎng)三角地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程中地方政府經(jīng)濟(jì)職能總體是由直接方式向間接方式轉(zhuǎn)變、由行政命令管理向法治化、制度化轉(zhuǎn)變。在直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理和推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革的早期階段,長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府是以直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的方式行使行政職能。這主要是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)面對(duì)復(fù)雜特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng),政府職能的發(fā)揮缺乏有效制度供給,尚未建立起法治化、制度化的體系。隨著國(guó)家治理體系不斷完善,全面依法治國(guó)向縱深推進(jìn),地方政府逐步實(shí)現(xiàn)了基于法治化、制度化的間接職能管理。就政府職能轉(zhuǎn)變的制度化建設(shè)而言,主要是通過(guò)“用剛性制度管權(quán)限權(quán)”來(lái)降低制度性交易成本(何穎和李思然,2022)。在制度創(chuàng)新中不斷重構(gòu)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系,厘清各相關(guān)治理主體的邊界,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,有效激發(fā)市場(chǎng)活力,提升政府的宏觀調(diào)控效能。就政府職能轉(zhuǎn)變的法治化建設(shè)而言,突出表現(xiàn)是長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府在工業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程中著力加強(qiáng)法治政府建設(shè)。通過(guò)法治政府建設(shè)規(guī)劃、法治政府評(píng)估等舉措,推動(dòng)政府職能日趨轉(zhuǎn)變、行政執(zhí)法日益規(guī)范、行政決策機(jī)制逐步健全、政府法治觀念有較大轉(zhuǎn)變。上海、浙江、蘇州等地的地方政府部門(mén)在法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)方面先行先試,圍繞打造廉潔高效政府、保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益、建設(shè)公平市場(chǎng)環(huán)境、提升法治保障水平等方面綜合施策,著力營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的出臺(tái),重點(diǎn)從強(qiáng)化市場(chǎng)主體保護(hù)、凈化市場(chǎng)環(huán)境、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法、加強(qiáng)法治保障等方面入手,從國(guó)家客觀層面推動(dòng)各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能、深化改革創(chuàng)新。這一條例的出臺(tái)與實(shí)施,為建設(shè)市場(chǎng)化、國(guó)際化的一流營(yíng)商環(huán)境提供了法治化保障,也將政府管理方式創(chuàng)新提升到一個(gè)新高度(中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組,2021)。此外,現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展,在技術(shù)層面為政府職能轉(zhuǎn)變帶來(lái)了新的契機(jī)。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“一網(wǎng)通辦”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系等新方式有力提升了公共服務(wù)效能,使政府職能實(shí)現(xiàn)方式更趨智慧化、更具科學(xué)性,推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變向縱深發(fā)展。

3. 地方政府經(jīng)濟(jì)職能由追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展向增進(jìn)社會(huì)福祉轉(zhuǎn)變

從目標(biāo)角度來(lái)看,長(zhǎng)三角地區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變是為更好回應(yīng)區(qū)域現(xiàn)代化發(fā)展不同階段的需求。具體來(lái)說(shuō),第一階段的政府職能主要是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身為導(dǎo)向;第二階段的政府職能主要是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革,以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效率為導(dǎo)向;第三階段政府職能主要是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和提供公共服務(wù)齊頭并進(jìn);第四階段政府職能主要是深化簡(jiǎn)政放權(quán),增進(jìn)社會(huì)民生福祉,致力于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。進(jìn)一步說(shuō),在區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程中,長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府經(jīng)濟(jì)職能逐步從以經(jīng)濟(jì)職能為重點(diǎn)拓展到了以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與提升公共服務(wù)水平為重點(diǎn)。從時(shí)代背景來(lái)看,國(guó)家在1993年首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。在這種宏觀政策的影響下,長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則重新界定自身職能,明確政企邊界,逐步退出對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接管理。隨著2001年中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織,長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府職能主要向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面調(diào)整集中,核心是從以“審批”為重點(diǎn)的管理模式向以“服務(wù)”為重點(diǎn)的管理模式轉(zhuǎn)變,不斷提升公共服務(wù)水平。此后,中共十九大報(bào)告對(duì)中國(guó)社會(huì)主要矛盾作出新的理論概括,根本出發(fā)點(diǎn)是更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要,更好在發(fā)展中保障和改善民生,著力解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題。以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出以人民為中心的發(fā)展思想,堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民,始終把人民放在最高位置、把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。在這一背景轉(zhuǎn)換下,明確地方政府經(jīng)濟(jì)職能開(kāi)始聚焦到實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往的目標(biāo)上,重視從人民的視角考量改革和發(fā)展問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是增進(jìn)民生福祉,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的是人民共享。針對(duì)人民群眾“急難愁盼”問(wèn)題,地方政府致力于提供更加公平方便的公共服務(wù),以增強(qiáng)人民群眾的獲得感。同時(shí),地方政府在公共管理與公共服務(wù)職能建設(shè)中,注重發(fā)揮多元社會(huì)治理主體的協(xié)同作用,積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切與民生需求,滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化、個(gè)性化需求,促進(jìn)和構(gòu)建公平公正有序和諧的社會(huì)。

四、 區(qū)域現(xiàn)代化中地方政府經(jīng)濟(jì)職能演進(jìn)的政策啟示

對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用歷來(lái)都有很多爭(zhēng)議。但是,不管爭(zhēng)議的主體和領(lǐng)域有何不同,政府履行經(jīng)濟(jì)職能在整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與社會(huì)發(fā)展過(guò)程中一直是必不可少的,在區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程中更是如此。長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程中地方政府經(jīng)濟(jì)職能歷史演進(jìn)所呈現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn),對(duì)于調(diào)動(dòng)地方政府積極性、充分發(fā)揮地方政府在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用有著重要的政策啟示意義。

1. 不斷提升“有為政府”的治理效能,推動(dòng)共同富裕和高質(zhì)量發(fā)展

區(qū)域現(xiàn)代化建設(shè)需要的是積極、高效的政府,而不是無(wú)作為、亂作為的政府。在這個(gè)發(fā)展過(guò)程中,真正決定地方政府是否能夠獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵因素是制度政策和政府效能對(duì)資源要素(包括人才、資金和技術(shù)等)的吸引力和配置力。比較長(zhǎng)三角地區(qū)和后發(fā)地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程可以看到,地區(qū)間的政府行為存在明顯差異。長(zhǎng)三角地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程是地方政府經(jīng)濟(jì)職能不斷改革創(chuàng)新的過(guò)程,從參與和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,逐步轉(zhuǎn)向提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、打造更優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境,推動(dòng)區(qū)域的國(guó)際化、市場(chǎng)化水平躍居全國(guó)前列,逐步實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的良性互動(dòng)和協(xié)商共治。相比之下,有的地方受制于制度創(chuàng)新改革“軟環(huán)境”建設(shè)的力度和速度,導(dǎo)致其吸引外部資源和企業(yè)的能力有限,進(jìn)而遲滯了整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,甚至公然存在“紅頂中介”“紅頂協(xié)會(huì)”壟斷經(jīng)營(yíng)、違規(guī)收費(fèi),以及“任性用權(quán)”、違規(guī)設(shè)置門(mén)檻、限制公平競(jìng)爭(zhēng)等突出問(wèn)題。(2)例如,國(guó)務(wù)院第四督查組在遼寧省督查發(fā)現(xiàn),鞍山市房地產(chǎn)交易中心將房產(chǎn)交易網(wǎng)簽業(yè)務(wù)辦理權(quán)限授予其實(shí)際控制的鞍山市大程房地產(chǎn)評(píng)估有限公司,將網(wǎng)簽系統(tǒng)密鑰交由該公司管理,客觀上形成了鞍山市大程房地產(chǎn)評(píng)估有限公司具有鞍山市唯一辦理網(wǎng)簽業(yè)務(wù)資格、獨(dú)家壟斷網(wǎng)簽業(yè)務(wù)的事實(shí)。參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng):《關(guān)于國(guó)務(wù)院第六次大督查發(fā)現(xiàn)部分地方和單位落實(shí)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策要求不到位典型問(wèn)題的通報(bào)》,https:∥www.gov.cn/hudong/2019-11/12/content_5450989.htm。

在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,要充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性,推動(dòng)共同富裕和高質(zhì)量發(fā)展。中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化,持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要前提。這就需要鼓勵(lì)各地因地制宜探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有效路徑,充分發(fā)揮地方政府在依法平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體、科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、有效提供就業(yè)崗位等方面的作用,以高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“把蛋糕做大”,同時(shí),通過(guò)實(shí)施發(fā)展規(guī)劃、政府投資基金、民生政策等政府行為促進(jìn)發(fā)展成果在社會(huì)各階層的共建共享。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù),要求地方政府在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念指引下審慎干預(yù)市場(chǎng),積極融入和服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局,以推動(dòng)更優(yōu)營(yíng)商環(huán)境為抓手,提高現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)性,激發(fā)市場(chǎng)主體活力,有力維護(hù)市場(chǎng)秩序,持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。

2. 在法治軌道上推動(dòng)“放管服”改革向縱深發(fā)展,打造更優(yōu)營(yíng)商環(huán)境

中共十八大以來(lái),長(zhǎng)三角地區(qū)“放管服”改革不斷向縱深推進(jìn),審批事項(xiàng)的數(shù)量實(shí)現(xiàn)大幅降低,積極探索以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制,充分運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)開(kāi)展政務(wù)服務(wù),推動(dòng)公共服務(wù)過(guò)程和體系的優(yōu)化發(fā)展,“放管服”改革成果及其深遠(yuǎn)意義逐漸顯現(xiàn)。長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府立足新發(fā)展階段,對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,充分吸收借鑒世界銀行年度《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》(Doing Business,簡(jiǎn)稱DB)做法與經(jīng)驗(yàn),結(jié)合本土實(shí)踐推進(jìn)適合中國(guó)特色的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)、政策支持舉措、制度保障,持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,成效明顯。全國(guó)工商聯(lián)發(fā)布的2022年度萬(wàn)家民營(yíng)企業(yè)評(píng)營(yíng)商環(huán)境調(diào)查顯示,得分位列前10的省份中,長(zhǎng)三角三省一市全部上榜;位列前10的城市(不含直轄市)中,長(zhǎng)三角占據(jù)6席,即杭州、溫州、寧波、南京、蘇州、合肥。

在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,要將“放管服”改革作為地方政府推進(jìn)法治政府建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容,充分發(fā)揮設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)作用,將日益成熟的“放管服”改革成果用法治方式固定下來(lái),確保在法治軌道上推進(jìn)“放管服”改革,推動(dòng)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)深度融合,打造更優(yōu)營(yíng)商環(huán)境。在地方政府政務(wù)服務(wù)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,研究制定全國(guó)層面統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)條例,圍繞行政許可建立健全貫穿市場(chǎng)主體全生命周期,明晰審管邊界,銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制。信息集成、數(shù)據(jù)開(kāi)放、信息公開(kāi)使得政府部門(mén)間信息共享、政府與社會(huì)的信息公開(kāi)成為可能(李文釗等,2023),要進(jìn)一步推動(dòng)政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)集成,突破“數(shù)據(jù)壁壘”,優(yōu)化管理界面及業(yè)務(wù)流程,使企業(yè)獲取信息更加便利。同時(shí),要主動(dòng)適應(yīng)國(guó)際營(yíng)商環(huán)境建設(shè)發(fā)展趨勢(shì),深入推進(jìn)本土特色優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革。2023年5月,世界銀行發(fā)布了新?tīng)I(yíng)商環(huán)境評(píng)估(Business Ready,簡(jiǎn)稱B-Ready),相對(duì)此前的DB評(píng)估體系,側(cè)重于政策如何落實(shí)、是否容易落實(shí),不僅關(guān)注市場(chǎng)的準(zhǔn)入和監(jiān)管方面,更關(guān)注公共服務(wù)的提供。這一新?tīng)I(yíng)商環(huán)境評(píng)估對(duì)地方政府穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放有一定啟示和借鑒意義。要推動(dòng)地方政府主動(dòng)評(píng)估地區(qū)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀與不足,有針對(duì)性地推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革,降低制度性交易成本,準(zhǔn)確把握和處理好公共部門(mén)與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系,進(jìn)一步完善國(guó)際貿(mào)易投資服務(wù)體系,增強(qiáng)對(duì)外資外貿(mào)的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力,聚集全球更多優(yōu)質(zhì)要素資源,引導(dǎo)外資投向先進(jìn)制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。

3. 以人民為中心不斷增進(jìn)民生福祉,堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善同頻共振

在長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程中,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后,地方政府的基本職能逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟(jì)與關(guān)注民生并重?；竟卜?wù)均等化、完善的社會(huì)保障體系、充分的促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策、共建共治共享的社會(huì)治理格局等領(lǐng)域成為新時(shí)代政府職能的重要著力點(diǎn)。長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府推動(dòng)民生福祉有三個(gè)特點(diǎn):一是規(guī)劃具有前瞻性和導(dǎo)向性,從政策和政府投資等方面落實(shí)規(guī)劃的具體項(xiàng)目;二是將政府財(cái)政投入和社會(huì)投資結(jié)合起來(lái),通過(guò)財(cái)政引導(dǎo)性的投資帶動(dòng)社會(huì)資金參與;三是不斷創(chuàng)新增進(jìn)社會(huì)民生福祉的體制機(jī)制,比如通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式保障目標(biāo)群體的福利需求,積極培育第三部門(mén)(非營(yíng)利組織)的發(fā)展,創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,給予完善的政策支持。這比其他地區(qū)先行一步。

在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,地方政府要堅(jiān)持以人民為中心,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善同頻共振。地方政府在重大行政決策中要廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)建議,在社會(huì)治理中要尊重人民群眾的首創(chuàng)精神,在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中不斷激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造力。地方政府唯有更有效地做增進(jìn)人民利益的實(shí)事,其現(xiàn)代化建設(shè)方能取得更大突破和創(chuàng)新性發(fā)展(陳偉,2023)。統(tǒng)籌好盡力而為與量力而行的關(guān)系,全面考慮人民群眾的需要和地區(qū)財(cái)力的可能,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上量力而行、盡力而為,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平“同頻共振”。強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向,提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)帶動(dòng)力,推動(dòng)財(cái)政、金融、投資、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)等各項(xiàng)政策與就業(yè)政策有效銜接,優(yōu)先發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的實(shí)體經(jīng)濟(jì),鼓勵(lì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就業(yè)創(chuàng)業(yè),規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài),加強(qiáng)困難群體就業(yè)兜底幫扶,打造動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)。同時(shí),地方政府要進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新民生服務(wù)供給,充分激發(fā)人民群眾內(nèi)生動(dòng)力,吸引多元主體參與服務(wù)供給,不斷提升高品質(zhì)多樣化的公共服務(wù)能力。

4. 完善兼顧國(guó)家決策統(tǒng)一性和地方執(zhí)行靈活性的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制,通過(guò)不斷優(yōu)化地方政府經(jīng)濟(jì)職能推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)

通過(guò)長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域現(xiàn)代化的進(jìn)程可以看出,各地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)一定程度上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí)伴生的地方保護(hù)主義曾在一段時(shí)期較為嚴(yán)重。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架逐步建立,統(tǒng)一、開(kāi)放、公平、有序的市場(chǎng)成為降低交易成本、提高經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)。打破地方行政性分割,推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展,成為地方政府推動(dòng)區(qū)域發(fā)展整體水平和效率進(jìn)一步提升的重要著力點(diǎn)。一般認(rèn)為,事權(quán)集中有助于中央通過(guò)統(tǒng)一政策、提供大型公共產(chǎn)品等手段消除地方市場(chǎng)分割、推動(dòng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè),但是會(huì)在一定程度上抑制地方政府積極性;事權(quán)下放有助于發(fā)揮地方在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提供公共服務(wù)、完善公共治理等方面的積極性,但有可能加劇政府間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和不平衡(呂冰洋,2022)。推動(dòng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)并不完全意味著要強(qiáng)化事權(quán)向中央集中,而是在中央政府整體決策與地方政府具體執(zhí)行之間尋找新的平衡點(diǎn),激發(fā)地方政府創(chuàng)新的間接動(dòng)力和直接動(dòng)力(郁建興和黃亮,2017),使地方積極性在統(tǒng)一市場(chǎng)中得到更好的發(fā)揮。

在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,中央和地方關(guān)系的治理現(xiàn)代化,是國(guó)家現(xiàn)代化的重要組成部分(宣曉偉,2023)。要健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制,著力構(gòu)建地方政府經(jīng)濟(jì)職能不斷優(yōu)化的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。從中央政府角度而言,要建立統(tǒng)一的市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與高水平現(xiàn)代物流體系,促進(jìn)要素有序流動(dòng),打破地方保護(hù)和區(qū)域壁壘,激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力。同時(shí),也要賦予地方政府更多自主權(quán),不斷完善試點(diǎn)成果推廣機(jī)制,避免因試點(diǎn)長(zhǎng)期化而形成壟斷性“試點(diǎn)紅利”,導(dǎo)致地方政府間機(jī)會(huì)不平等問(wèn)題。優(yōu)化地方官員考核激勵(lì)辦法,形成能夠促進(jìn)地方政府行為動(dòng)機(jī)持續(xù)優(yōu)化的體制機(jī)制(王曉東和張昊,2023)。從地方政府角度而言,要加快由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,在遵守市場(chǎng)規(guī)則的前提下,以更加有為的創(chuàng)新政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量增長(zhǎng),積極參與建設(shè)規(guī)范高效、公平競(jìng)爭(zhēng)、高度開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng),服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局。改革開(kāi)放早期江浙地區(qū)普遍面臨原材料供應(yīng)與銷(xiāo)售市場(chǎng)兩頭在外、企業(yè)科技人員短缺的情況,很多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家甚至普通農(nóng)民“走遍千山萬(wàn)水、說(shuō)盡千言萬(wàn)語(yǔ)、想盡千方百計(jì)、吃盡千辛萬(wàn)苦”來(lái)解決這些問(wèn)題,開(kāi)辟產(chǎn)銷(xiāo)道路。這深刻體現(xiàn)了廣大干部群眾敢闖敢干的擔(dān)當(dāng)精神、主動(dòng)突破的創(chuàng)新精神、敢為人先的首創(chuàng)精神和堅(jiān)韌不拔的勤勉精神。這種創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)優(yōu)的巨大精神力量,在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中彌足珍貴,要以更加主動(dòng)的姿態(tài)在傳承與發(fā)展中實(shí)現(xiàn)新的拓展和深化,激發(fā)地方政府敢闖的活力動(dòng)力,推動(dòng)黨員干部的擔(dān)當(dāng)敢為、地方基層的創(chuàng)新探索、市場(chǎng)主體的積極進(jìn)取與人民群眾的實(shí)踐智慧協(xié)同共進(jìn)。

五、 結(jié) 語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái),長(zhǎng)三角地區(qū)的地方政府經(jīng)濟(jì)職能始終沿著發(fā)揮有效市場(chǎng)機(jī)制作用、完善要素市場(chǎng)化配置的方向演進(jìn),有效市場(chǎng)和有為政府的同向發(fā)力、雙向促進(jìn),有力保障了區(qū)域現(xiàn)代化發(fā)展秩序與活力的統(tǒng)一,在區(qū)域現(xiàn)代化的實(shí)踐探索中發(fā)揮了重要作用。長(zhǎng)三角地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)職能優(yōu)化轉(zhuǎn)向的核心是處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系,從“一攬子”全能型政府向“放管服”有為型政府轉(zhuǎn)變,從行政命令管理向法治化、制度化治理轉(zhuǎn)變,從單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展向增進(jìn)社會(huì)福祉轉(zhuǎn)變,不斷為市場(chǎng)主體健康發(fā)展創(chuàng)造更優(yōu)營(yíng)商環(huán)境。

區(qū)域現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的區(qū)域?qū)嵺`樣態(tài),既是區(qū)域推進(jìn)自身現(xiàn)代化的過(guò)程,也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的呈現(xiàn)。地方政府在治理能力和制度創(chuàng)新方面的差異,是影響區(qū)域現(xiàn)代化水平和質(zhì)量的關(guān)鍵因素。長(zhǎng)三角區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程中地方政府經(jīng)濟(jì)職能的歷史演進(jìn)啟示我們,要適時(shí)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征動(dòng)態(tài)調(diào)整地方政府經(jīng)濟(jì)職能,引導(dǎo)各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚,健全要素市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)放活與管好有機(jī)結(jié)合。在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,必須充分激發(fā)地方政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性,不斷理順協(xié)同機(jī)制、優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制、健全考評(píng)機(jī)制、完善容錯(cuò)機(jī)制,進(jìn)一步提升地方政府敢闖的工作質(zhì)效,以地方政府經(jīng)濟(jì)職能不斷優(yōu)化為基礎(chǔ)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè),增強(qiáng)中國(guó)式現(xiàn)代化內(nèi)生動(dòng)力。