張 帆

昆山市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所,江蘇 昆山 215300

0 引言

在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程中,產(chǎn)生了一系列畜禽養(yǎng)殖新模式,催生了一系列新生產(chǎn)業(yè),在城鄉(xiāng)范圍產(chǎn)生了新的養(yǎng)殖業(yè)。隨著新產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展,也產(chǎn)生了一系列新問(wèn)題。由于法律法規(guī)和監(jiān)督管理的滯后,問(wèn)題未能及時(shí)解決并與日俱增。因此,本文分析了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在新時(shí)代發(fā)展中存在的問(wèn)題,并提出優(yōu)化執(zhí)法體系、提升執(zhí)法水平等相關(guān)對(duì)策。

1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在新時(shí)期的意義

1.1 優(yōu)化完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系

機(jī)構(gòu)改革后,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能從動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)劃分至農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。新修訂的《動(dòng)物防疫法》明確規(guī)定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)“動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫”職能,明確了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的機(jī)構(gòu)、職能,補(bǔ)充了原來(lái)農(nóng)業(yè)執(zhí)法的空缺領(lǐng)域,農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系更完整、執(zhí)法業(yè)務(wù)指導(dǎo)更便捷。

1.2 保障畜產(chǎn)品安全

隨著養(yǎng)殖業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展,用于食用的畜禽養(yǎng)殖向集約化、規(guī)?；D(zhuǎn)型升級(jí)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法從養(yǎng)殖源頭保障動(dòng)物健康、維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生,減少病死畜數(shù)量來(lái)提高畜產(chǎn)品質(zhì)量。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督作為肉蛋奶產(chǎn)品離開養(yǎng)殖場(chǎng)運(yùn)往市場(chǎng)的重要防線,作為抽檢活體和畜產(chǎn)品的重要關(guān)口,能夠有效避免違禁產(chǎn)品添加,保障畜產(chǎn)食品安全,對(duì)畜禽產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.3 嚴(yán)防人畜共患病

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是政府保障動(dòng)物檢疫工作順利推進(jìn)的防線,也是嚴(yán)防動(dòng)物疫病傳播的重要舉措。實(shí)施動(dòng)物防疫條件審查、產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫能夠有效預(yù)防、控制、凈化、消滅動(dòng)物疫病,防控人畜共患傳染病。對(duì)寵物犬只實(shí)施產(chǎn)地檢疫能夠有效促進(jìn)狂犬疫苗接種普及,減少狂犬病傳播。

2 當(dāng)前基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法面臨的問(wèn)題

2.1 執(zhí)法體系有待持續(xù)優(yōu)化

執(zhí)法體系包括組織機(jī)構(gòu)建設(shè)與人員隊(duì)伍建設(shè)。在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面,自前幾年機(jī)構(gòu)改革開始,行政執(zhí)法職能劃歸農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法,原有的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)以動(dòng)物檢疫、無(wú)害化處理為主要職責(zé)。但是,因各地實(shí)際情況不同,機(jī)構(gòu)改革不徹底,遺留了部分問(wèn)題。例如有些地區(qū)直接將動(dòng)物檢疫職能劃歸其他部門,有些地區(qū)只掛牌子不設(shè)實(shí)體機(jī)構(gòu)[1],還有部分地區(qū)執(zhí)法人員和職能沒有劃歸執(zhí)法大隊(duì),仍由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法工作。在人員隊(duì)伍建設(shè)方面,有些地區(qū)無(wú)法解決執(zhí)法人員編制問(wèn)題,執(zhí)法人員以事業(yè)編制身份參與執(zhí)法,按照專技崗位進(jìn)行聘用管理,不利于人員的職業(yè)發(fā)展。執(zhí)法人員為了追求更高的職稱,工作重心更容易向承擔(dān)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)工作傾斜。更有部分人員外借的情況,不利于執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定發(fā)展和人才儲(chǔ)備。根據(jù)國(guó)家要求,農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的在編在職執(zhí)法人員須統(tǒng)一配發(fā)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志,但未專門提及動(dòng)物檢疫和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法。因此,部分并入農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員難以配置制服,增加了一線執(zhí)法難度。

2.2 執(zhí)法水平有待提升

目前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法通常存在重視程度不足的情況。基層農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍由于人員配備不足,通常工作重心傾向農(nóng)藥、獸藥、農(nóng)機(jī)監(jiān)管等方面,而忽視動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的違法信息通常由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)移交,缺少上級(jí)任務(wù)壓力和群眾監(jiān)督壓力,辦案積極性不高[2]。同時(shí),缺少執(zhí)法職能的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在日常指導(dǎo)過(guò)程中缺乏監(jiān)督力度,經(jīng)營(yíng)主體更容易存在應(yīng)付心理,難以達(dá)到法律法規(guī)的要求,側(cè)面增加了監(jiān)督執(zhí)法的負(fù)擔(dān)。在聯(lián)合執(zhí)法方面,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中不容易獲得其他相關(guān)部門的支持和配合[1],導(dǎo)致跨領(lǐng)域、涉及多行業(yè)的問(wèn)題難以標(biāo)本兼治。

2.3 新興業(yè)態(tài)形成動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法盲區(qū)

由于畜禽養(yǎng)殖向規(guī)?；?、集約化發(fā)展,養(yǎng)殖散戶越來(lái)越少。但隨著深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,親子農(nóng)耕體驗(yàn)成為農(nóng)村和城郊的新興產(chǎn)業(yè),在動(dòng)物檢疫和執(zhí)法上也出現(xiàn)了盲區(qū)。部分非食用性動(dòng)物作為科普教育或萌寵樂(lè)園展示,具有品種多、數(shù)量少的特點(diǎn),這類農(nóng)場(chǎng)不進(jìn)行免疫,不施加畜禽標(biāo)識(shí),不申報(bào)防疫條件許可,忽視動(dòng)物產(chǎn)地檢疫,處理病害不符合動(dòng)物檢疫和無(wú)害化處理的要求。還有部分農(nóng)莊主營(yíng)餐飲業(yè),打著“純天然”“原生態(tài)”的幌子,采用“現(xiàn)殺”的方式招攬客人,既不符合屠宰要求,又將廢棄物當(dāng)作廚余垃圾清理,不符合法律法規(guī)要求。但是從經(jīng)營(yíng)資質(zhì)上看,這部分農(nóng)場(chǎng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的經(jīng)營(yíng)范圍通常不包含“養(yǎng)殖”,以“休閑觀光農(nóng)業(yè)”“農(nóng)耕體驗(yàn)”替代,形成了前期審批與事后監(jiān)管的脫節(jié)。這種新型業(yè)態(tài)發(fā)展形成的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法盲區(qū),反映了在推進(jìn)法律法規(guī)落地施行和宣傳推廣上任重道遠(yuǎn),折射出鄉(xiāng)村治理、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管等各條線、各部門之間存在信息屏障和溝通壁壘。

2.4 寵物行業(yè)問(wèn)題頻發(fā)

以往的畜牧獸醫(yī)執(zhí)法重點(diǎn)在養(yǎng)殖場(chǎng)、屠宰場(chǎng),主要在農(nóng)村區(qū)域?，F(xiàn)在隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和城鄉(xiāng)一體化建設(shè),養(yǎng)寵群眾增加,相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)鏈向城市發(fā)展,寵物行業(yè)逐漸衍生出犬貓繁育基地、小型批發(fā)店、寵物物流,具有規(guī)模小、鏈條長(zhǎng)、范圍廣、運(yùn)營(yíng)不規(guī)范的特點(diǎn)。同時(shí),寵物的網(wǎng)絡(luò)銷售頻現(xiàn)“星期貓”“星期狗”問(wèn)題。深入挖掘原因,部分犬貓繁育基地規(guī)模小,成貓數(shù)量可能只有5只,甚至在住宅小區(qū)繁育犬貓,衛(wèi)生和防疫條件差,銷售時(shí)逃避產(chǎn)地檢疫,小型物流企業(yè)承接運(yùn)輸未經(jīng)產(chǎn)地檢疫的寵物,各環(huán)節(jié)難以滿足法律法規(guī)要求。

根據(jù)《中國(guó)人民共和國(guó)畜牧法》和農(nóng)業(yè)部公布的《國(guó)家畜禽遺傳資源品種名錄(2021年版)》規(guī)定,犬、貓不屬于畜禽遺傳資源目錄,因此繁育、養(yǎng)殖犬貓無(wú)須辦理養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)登記證。但根據(jù)《中國(guó)人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》(以下簡(jiǎn)稱“動(dòng)物防疫法”)第三條規(guī)定:“本法所稱動(dòng)物,是指家畜家禽和人工飼養(yǎng)、捕獲的其他動(dòng)物”,其中包含犬、貓,因此養(yǎng)殖單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法開展動(dòng)物防疫工作,繁育基地應(yīng)當(dāng)取得防疫條件合格證。犬、貓作為寵物陪伴而非圍欄養(yǎng)殖業(yè),未納入畜牧監(jiān)管的名錄,但農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了相關(guān)產(chǎn)地檢疫規(guī)程,應(yīng)當(dāng)開展產(chǎn)地檢疫?！秳?dòng)物防疫法》第一百條提到,屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸動(dòng)物未附有檢疫證明的,由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進(jìn)行處罰。這類新生問(wèn)題表明動(dòng)物飼養(yǎng)不僅在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域,而且涉及城市生活,同時(shí)涉及市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理、物流監(jiān)管等多個(gè)部門。因此,伴侶動(dòng)物的繁育、養(yǎng)殖、銷售、運(yùn)輸?shù)确矫嬖诜煞ㄒ?guī)體系的細(xì)化和監(jiān)督,執(zhí)法上還需要加強(qiáng)。

2.5 宣傳效果不顯著

從傳統(tǒng)上看,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督是從畜牧業(yè)中分離出來(lái)的,除“瘦肉精”“非洲豬瘟”“狂犬病”幾個(gè)關(guān)鍵詞外,其他與群眾接觸機(jī)會(huì)不多,基層群眾、基層部門對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的重要性認(rèn)識(shí)不足。工作受眾面比較窄,宣傳不到位,工作支持力度、人員及經(jīng)費(fèi)安排會(huì)受到影響;群眾缺少相關(guān)宣傳引導(dǎo),則缺乏檢疫申報(bào)的主動(dòng)性、監(jiān)督舉報(bào)的動(dòng)力,甚至部分從業(yè)人員對(duì)監(jiān)管工作不理解。缺乏監(jiān)督,相關(guān)企業(yè)就缺少自我約束的動(dòng)力,企圖找漏洞、鉆空子,長(zhǎng)此以往則增加動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的困難,不利于行業(yè)健康發(fā)展。

3 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的優(yōu)化建議

3.1 優(yōu)化健全基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系

《動(dòng)物防疫法》第十一條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定,負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作”。第十一章法律責(zé)任部分,自第九十二條開始,大部分違反《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的防疫、檢疫、動(dòng)物診療行為,均由“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”進(jìn)行處罰。正是由于各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門授權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)不同,機(jī)構(gòu)改革不徹底,須對(duì)當(dāng)前的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系進(jìn)行優(yōu)化,使之更符合基層執(zhí)法需要,有利于提高監(jiān)督質(zhì)效。從組織結(jié)構(gòu)上看,應(yīng)依法加快動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法職能合并的改革,明確縣、鄉(xiāng)兩級(jí)基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職權(quán)范圍,充分發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)法職能。從人員管理上看,加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)與人員編制管理,根據(jù)執(zhí)法需要精簡(jiǎn)隊(duì)伍,明確執(zhí)法人員身份和工作職責(zé),避免人員借用、混用,賦予其相應(yīng)的執(zhí)法資格,落實(shí)執(zhí)法權(quán)責(zé)。盡量使用參公管理執(zhí)法人員,避免借用事業(yè)編制專業(yè)技術(shù)崗位人員,引導(dǎo)執(zhí)法人員全力建設(shè)法治政府,穩(wěn)定執(zhí)法隊(duì)伍。從執(zhí)法形象上看,加快統(tǒng)一配發(fā)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志,有利于樹立動(dòng)物檢疫和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的執(zhí)法形象,提升現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的效果,增強(qiáng)自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。

3.2 提高執(zhí)法質(zhì)效

面對(duì)新的違法現(xiàn)象、違法方式,須提升執(zhí)法人員的執(zhí)法水平,完善案件線索移交機(jī)制、加強(qiáng)部門間溝通協(xié)作,全面提高執(zhí)法質(zhì)效。加大對(duì)基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度,提高政治能力、辦案能力和畜牧獸醫(yī)專業(yè)水平,提升職業(yè)道德。更注重培訓(xùn)的多樣化,開展在線培訓(xùn)、組織外出觀摩、交流學(xué)習(xí)、加強(qiáng)技能競(jìng)技,全面提高執(zhí)法水平,打造一支“有覺悟、執(zhí)法強(qiáng)、業(yè)務(wù)精”的執(zhí)法隊(duì)伍。加強(qiáng)自身主動(dòng)作為的積極性,加強(qiáng)日常檢查,加大查處力度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要牽頭建立健全內(nèi)部案件線索移交機(jī)制[2],暢通動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、疫控中心等畜牧條線對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)移交案件線索、證據(jù)等渠道,防止出現(xiàn)錯(cuò)失執(zhí)法時(shí)機(jī)、監(jiān)管不到位、互相推諉扯皮的情況,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)部的及時(shí)互動(dòng)與良性溝通。在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí),必須強(qiáng)化外部溝通協(xié)調(diào),完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,更加注重對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的聯(lián)和作戰(zhàn)。加強(qiáng)與市場(chǎng)監(jiān)管部門、城管部門、交通運(yùn)輸部門和公安機(jī)關(guān)的溝通合作,破除監(jiān)管壁壘,有效推動(dòng)新型問(wèn)題、綜合問(wèn)題的標(biāo)本兼治。特別是屢禁不止的違規(guī)調(diào)運(yùn)、無(wú)證診療、“星期貓”“星期狗”等問(wèn)題,只有部門聯(lián)合出手,才能有效解決。

3.3 完善法律法規(guī)體系和規(guī)章制度

法律普遍具有滯后性,新修訂的《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》等一系列法律法規(guī)對(duì)新生問(wèn)題的規(guī)范作用略顯薄弱,對(duì)寵物繁育、寵物交易、新型農(nóng)場(chǎng)等新領(lǐng)域適用性不強(qiáng)。如果單純依靠法律和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)章來(lái)指導(dǎo)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法,不僅難以完全滿足基層執(zhí)法需求,而且會(huì)遏制執(zhí)法、普法的主動(dòng)性。目前法律法規(guī)更適用于規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng),對(duì)伴侶動(dòng)物、非食用動(dòng)物的適用性需要調(diào)整。因此,須完善法律法規(guī)體系,針對(duì)新興業(yè)態(tài)和伴侶寵物的繁育、交易、運(yùn)輸、檢疫建章立制;各地區(qū)政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況完善地區(qū)法律法規(guī),讓基層執(zhí)法人員在對(duì)待特定現(xiàn)象、特殊問(wèn)題時(shí)有法可依、有章可循、有據(jù)可查。另外,地區(qū)法律法規(guī)文件也可為后續(xù)國(guó)家法律法規(guī)修訂提供參考,有利于法律法規(guī)體系的完善。

3.4 加強(qiáng)宣傳和普法

增加動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作宣傳力度,提高曝光率,可以促進(jìn)養(yǎng)殖場(chǎng)/戶、寵物行業(yè)從業(yè)人員、違法違規(guī)人員等不同人群對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法重要性的理解,增強(qiáng)對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重視,主動(dòng)申報(bào)檢疫、支持配合執(zhí)法工作,吸引廣大市民參與公共監(jiān)督,樹立動(dòng)物檢疫與疫病傳播、全民健康息息相關(guān)的認(rèn)識(shí)。增加動(dòng)物衛(wèi)生相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度,保障法律法規(guī)落地執(zhí)行,讓市民知法懂法,讓一線從業(yè)人員知罰守法,降低上當(dāng)受騙和主動(dòng)違法的概率,優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境[3]。采用多途徑、多樣化的宣傳方式。利用新媒體、電視媒體等渠道廣普宣傳,充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)功能;開展行業(yè)培訓(xùn)、法律講座,加強(qiáng)從業(yè)人員培訓(xùn),提高知識(shí)技能與法律素養(yǎng),促進(jìn)各類優(yōu)惠政策落地;對(duì)監(jiān)督對(duì)象開展入戶宣傳,在監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中注意執(zhí)法與普法相結(jié)合,劃清從業(yè)行為“紅線”,引導(dǎo)一線從業(yè)人員依法執(zhí)業(yè)、加強(qiáng)自我保護(hù)。

4 結(jié)束語(yǔ)

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系和法律體系剛經(jīng)歷了變革與更新。在現(xiàn)代化建設(shè)新征程中,整個(gè)行業(yè)正處于高質(zhì)量發(fā)展階段,對(duì)執(zhí)法工作又提出了時(shí)代問(wèn)題和新的要求。因此,需要持續(xù)優(yōu)化執(zhí)法體系、不斷提升執(zhí)法水平、完善法律法規(guī)體系、加強(qiáng)宣傳和普法,推進(jìn)法律體系更完善、畜產(chǎn)食品更安全、疫病防控更嚴(yán)密。