秦前紅

引言

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告指出：“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作?！薄?〕習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2022 年10 月16 日）》，《人民日?qǐng)?bào)》2022 年10 月26 日。2021 年6 月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出，檢察機(jī)關(guān)“是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要力量，是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中發(fā)揮著重要作用”?！?〕《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年8 月3 日。中共中央于2021 年1 月印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》第五部分關(guān)于建設(shè)嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治中國(guó)，必須抓緊完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制”，“把法治監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實(shí)保障”?！?〕《中共中央印發(fā)法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年1 月11 日。新時(shí)代背景下，檢察機(jī)關(guān)切實(shí)貫徹落實(shí)上述要求，必須充分運(yùn)用政治智慧和法律智慧，行使好憲法法律規(guī)定的檢察權(quán)，為我國(guó)檢察事業(yè)及法律監(jiān)督工作謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮其在建設(shè)法治中國(guó)中的作用。從檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)來(lái)看，修改后的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《人民檢察院組織法》）第20 條第1 項(xiàng)便規(guī)定了“依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)”。應(yīng)勇檢察長(zhǎng)指出：“檢察偵查是嚴(yán)懲司法腐敗、維護(hù)司法公正的重要手段，也是加強(qiáng)法律監(jiān)督的重要保障，重在加大力度、務(wù)必搞準(zhǔn)?！?、起訴、偵查、訴訟監(jiān)督等檢察基本職能只能加強(qiáng)不能削弱。”〔4〕《大檢察官研討班開班 應(yīng)勇強(qiáng)調(diào) 為大局服務(wù) 為人民司法 為法治擔(dān)當(dāng) 以檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化》，《檢察日?qǐng)?bào)》2023 年7 月20 日。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件在一定條件下行使偵查權(quán)，既是世界檢察制度的共性，也符合人民檢察制度的發(fā)展脈絡(luò)?？v觀我國(guó)各個(gè)歷史時(shí)期，盡管檢察偵查制度在不同歷史時(shí)期受到不同質(zhì)疑，但其自產(chǎn)生始便與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)相伴相生，是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要組成部分?！?〕參見(jiàn)秦前紅：《檢察偵查權(quán)的制度邏輯與時(shí)代走向》，《政法論叢》2023 年第4 期。監(jiān)察體制改革之前，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)威的重要支撐，反貪瀆等職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸使檢察機(jī)關(guān)缺少了實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)威的有力依托?！?〕參見(jiàn)秦前紅：《全面深化改革背景下檢察機(jī)關(guān)的憲法定位》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017 年第5 期。伴隨著《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）通過(guò)施行和《人民檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）修改，新時(shí)代檢察偵查制度得以重新確立。當(dāng)前，各界關(guān)于未來(lái)檢察機(jī)關(guān)偵查制度的新發(fā)展，既報(bào)以重要關(guān)切，亦存在不同程度的顧慮。為了確?！靶隆弊詡蓹?quán)的實(shí)施效果，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的權(quán)能建設(shè)加強(qiáng)重視?！?〕參見(jiàn)李?yuàn)^飛：《檢察機(jī)關(guān)的“新”自偵權(quán)研究》，《中國(guó)刑事法雜志》2019 年第1 期。

鑒于此，本文從檢察偵查在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的定位出發(fā)，從目標(biāo)導(dǎo)向、優(yōu)化思路和應(yīng)循原則等層面理清檢察偵查制度優(yōu)化的法治邏輯，進(jìn)而具體探討其未來(lái)制度優(yōu)化的可能路徑和方法，以期對(duì)發(fā)展檢察理論和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系有所裨益。

一、檢察偵查在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的定位

國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，為了論證檢察機(jī)關(guān)保留偵查權(quán)的正當(dāng)性，實(shí)務(wù)和學(xué)界從職能屬性和實(shí)踐功能等角度，提出了公訴職能從屬說(shuō)〔8〕公訴職能從屬說(shuō)認(rèn)為，在審前程序中偵查活動(dòng)實(shí)際是為“訴之啟動(dòng)”提供事實(shí)基礎(chǔ)，偵查權(quán)受制于并服務(wù)于公訴權(quán)，因此檢察機(jī)關(guān)作為偵查主導(dǎo)者必要時(shí)也是偵查者。參見(jiàn)謝澍：《檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的監(jiān)督性及其體系化進(jìn)路》，《中國(guó)刑事法雜志》2022 年第3 期。、檢察應(yīng)然職能說(shuō)〔9〕檢察應(yīng)然職能說(shuō)很早就有學(xué)者提出，其認(rèn)為檢察權(quán)全部權(quán)能可以分解為公訴權(quán)、偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。參見(jiàn)石少俠：《我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督一元論：對(duì)檢察權(quán)權(quán)能的法律監(jiān)督權(quán)解析》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2006 年第5 期。、法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)〔10〕法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)認(rèn)為，偵查權(quán)從屬于法律監(jiān)督權(quán)，是實(shí)行法律監(jiān)督權(quán)的重要手段，服務(wù)于法律監(jiān)督。同時(shí)，監(jiān)督之原初旨意即具有追訴性，所以監(jiān)督的基本形式之一可表現(xiàn)為對(duì)違法者的強(qiáng)制揭露和移交裁決，從而涵蓋了檢察偵查活動(dòng)。參見(jiàn)王桂五：《中華人民共和國(guó)檢察制度研究》，中國(guó)檢察出版社2008 年版，第201頁(yè)；王琰：《為檢察實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)——全國(guó)首屆檢察理論研究年會(huì)綜述》，《人民檢察》2000 年第2 期。、制約與配合說(shuō)〔11〕制約與配合說(shuō)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)互相配合、互相制約等價(jià)值。參見(jiàn)熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017 年第2 期；前注［5］。、反腐力量補(bǔ)強(qiáng)說(shuō)〔12〕反腐力量補(bǔ)強(qiáng)說(shuō)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪保留偵查權(quán)具有補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察全覆蓋職能的作用。參見(jiàn)呂曉剛：《保留檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的實(shí)踐價(jià)值與有效實(shí)施》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019 年第3 期。和補(bǔ)充說(shuō)〔13〕反腐力量補(bǔ)充說(shuō)認(rèn)為，監(jiān)察對(duì)象全面覆蓋背景下，檢察機(jī)關(guān)“新”自偵權(quán)只是國(guó)家腐敗治理體系的配合和補(bǔ)充。同前注［7］。、審前程序進(jìn)階說(shuō)〔14〕審前程序進(jìn)階說(shuō)認(rèn)為，“以審判為中心”意味著在審前程序內(nèi)部，從監(jiān)察程序到檢察程序乃是“正向遞進(jìn)”和“反向指引”關(guān)系，鑒于“審前程序”中二者目標(biāo)一致、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，故必要時(shí)作為“進(jìn)階”的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代替作為“初階”的監(jiān)察機(jī)關(guān)行使偵查（調(diào)查）權(quán)。同前注［8］。等多種學(xué)說(shuō)，從不同視角下論證了檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的背景下，需要進(jìn)一步回應(yīng)的問(wèn)題是：在法律監(jiān)督體系乃至國(guó)家監(jiān)督體系中，檢察偵查究竟具有何種功能定位？對(duì)該問(wèn)題的研究，既是對(duì)檢察偵查權(quán)實(shí)現(xiàn)整體性證立的重要基礎(chǔ)，亦得以為其融通于我國(guó)法律監(jiān)督體系乃至黨和國(guó)家監(jiān)督體系探尋立身之本。

（一）法律監(jiān)督體系與檢察權(quán)的功能性對(duì)應(yīng)

在我國(guó)特色憲制結(jié)構(gòu)之下，我國(guó)形成了不同層次的法律實(shí)施活動(dòng)監(jiān)督體系。第一，權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。我國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府一委兩院”由其產(chǎn)生、對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，在國(guó)家監(jiān)督體系之內(nèi)，各大監(jiān)督要素均有其重要價(jià)值，而人大監(jiān)督則是最高層次的監(jiān)督權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第62、67、99 和104 條分別規(guī)定了全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)、地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人大常委會(huì)保證憲法、法律和行政法規(guī)被嚴(yán)格遵守和執(zhí)行的職權(quán)和措施。第二，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，西方各國(guó)檢察權(quán)主要有訴訟監(jiān)督權(quán)、偵查權(quán)和公訴權(quán)三種職能。盡管監(jiān)督憲法和法律實(shí)施層面的法律監(jiān)督并不是世界檢察制度的主流，但是根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)1990 年《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第11 條檢察官職權(quán)條款，檢察院職權(quán)邊界并無(wú)定論，而是依據(jù)本國(guó)憲法法律的規(guī)定?！?5〕《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第11 條針對(duì)檢察官職權(quán)規(guī)定：“在刑事訴訟（包括提起訴訟）中和根據(jù)法律授權(quán)或當(dāng)?shù)貞T例，在調(diào)查犯罪、監(jiān)督調(diào)查和合法性、監(jiān)督法院判決的執(zhí)行和作為公眾利益的代表行使其他職能中發(fā)揮積極作用?！睓z察機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生、對(duì)其負(fù)責(zé)并成為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由此成為法律監(jiān)督之國(guó)家憲制機(jī)關(guān)，而非一般公訴或偵查機(jī)關(guān)。此外，其他國(guó)家機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，也具有維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)、保證法律法規(guī)等嚴(yán)格遵守和執(zhí)行的職責(zé)。〔16〕如《監(jiān)察法》第3 條規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)“開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”，《行政監(jiān)察法》（已失效）第18 條第1 項(xiàng)規(guī)定（行政）監(jiān)察機(jī)關(guān)“檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問(wèn)題”，《人民法院組織法》第2 條第2 款規(guī)定人民法院“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，……，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威”。

在“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一規(guī)范定位和檢察偵查權(quán)的事實(shí)運(yùn)行之間，憲法中的“檢察權(quán)”起到了關(guān)鍵紐帶作用。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是《憲法》明確規(guī)定的國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，〔17〕《憲法》第134 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！标P(guān)于“法律監(jiān)督權(quán)”和“檢察權(quán)”本質(zhì)上有無(wú)一致性或者說(shuō)包含關(guān)系，學(xué)界存在“二元論”和“一元論”的分歧?！?8〕“二元論”認(rèn)為這兩種職權(quán)屬于并列關(guān)系，相互無(wú)法完全涵蓋，故應(yīng)適度分離；“一元論”主張一切檢察活動(dòng)都是法律監(jiān)督活動(dòng)的具體形式，全部檢察權(quán)可統(tǒng)一于法律監(jiān)督權(quán)。同前注［9］；呂濤：《論刑事訴訟監(jiān)督制度中存在的主要問(wèn)題及其對(duì)策——以刑事訴訟活動(dòng)中檢察職能“二元論”為視角》，《法治研究》2010 年第9 期。從邏輯上講，前者傾向從我國(guó)憲法文本對(duì)檢察院之定位出發(fā)，進(jìn)而與傳統(tǒng)意義的“檢察”一詞作對(duì)比；后者則從傳統(tǒng)的“檢察”概念出發(fā)，進(jìn)而解釋我國(guó)憲法文本規(guī)定的“法律監(jiān)督”?！?9〕參見(jiàn)陳云生：《我國(guó)憲法檢察“機(jī)關(guān)定位”及其意義探析》，《法治研究》2012 年第1 期。因此，二者之間既非全然相斥，亦不必然強(qiáng)調(diào)某種包含關(guān)系，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何理解“檢察權(quán)”與“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”（而不是與“法律監(jiān)督權(quán)”）的關(guān)系，這完全可以通過(guò)憲法文本的體系性解釋加以澄清?！稇椃ā分械摹胺杀O(jiān)督機(jī)關(guān)”更多的是“權(quán)力分工”原則下檢察機(jī)關(guān)的功能性定位，這是檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力所要達(dá)到的功能和目的的概括性描述?！?0〕參見(jiàn)萬(wàn)毅：《法律監(jiān)督的內(nèi)涵》，《人民檢察》2008 年第11 期。

有學(xué)者曾以“人民法院審判權(quán)”為參照，將人民檢察院職權(quán)界定為“三層級(jí)”結(jié)構(gòu)，三者分別是略高于、等于、略低于人民法院審判權(quán)的權(quán)力位階，其中第一層級(jí)是法律監(jiān)督權(quán)或稱為“檢察”之權(quán)，即上述所稱“狹義法律監(jiān)督”；第二層級(jí)是批準(zhǔn)逮捕權(quán)、直接受理案件的偵查權(quán)、審査起訴決定是否公訴等；第三層級(jí)是派員出庭行使公訴權(quán)等。〔21〕參見(jiàn)封安波：《論我國(guó)檢察權(quán)的“三層級(jí)”結(jié)構(gòu)——基于〈憲法〉與〈刑事訴訟法〉銜接的考量》，《法學(xué)家》2015 年第4 期。一方面，上述解讀對(duì)于在刑事司法語(yǔ)境下理清“檢察權(quán)”的內(nèi)涵外延具有重要價(jià)值，尤其有助于澄清“檢察權(quán)”與“司法機(jī)關(guān)”之間的關(guān)系；同時(shí)，這也說(shuō)明若將檢察院職務(wù)犯罪偵查權(quán)完全抽離，必然破壞現(xiàn)行憲制結(jié)構(gòu)對(duì)于檢察院的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之定位。另一方面，如果在法律監(jiān)督語(yǔ)境下來(lái)理解“檢察權(quán)”，這種以審判權(quán)為參照的檢察權(quán)構(gòu)造理論，在回應(yīng)“檢察權(quán)”究竟如何實(shí)現(xiàn)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這個(gè)檢察機(jī)關(guān)的功能性定位的問(wèn)題上，卻似力有不逮，而這正是理解“檢察權(quán)”和“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”關(guān)系必須解決的問(wèn)題。

鑒于此，有必要從功能性分權(quán)的角度提出更具解釋力的構(gòu)造理論。根據(jù)我國(guó)憲法法律，我國(guó)形成了“偵查-公訴-狹義法律監(jiān)督”檢察權(quán)架構(gòu)；與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)形成了“職能保障型-公益保護(hù)型-權(quán)力制約型”法律監(jiān)督體系。近年來(lái)，在多輪改革背景之下，檢察院的職權(quán)措施發(fā)生了許多變化，其中影響尤為重大的一個(gè)變化是，在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)。根據(jù)修改后的《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等規(guī)定，我國(guó)檢察院職權(quán)主要是偵查、公訴和狹義法律監(jiān)督。前者第20 條第1項(xiàng)和后者第19 條為檢察機(jī)關(guān)的“新”偵查權(quán)提供了規(guī)范基礎(chǔ)。批準(zhǔn)逮捕、公益訴訟等職權(quán)措施可以涵蓋在該檢察權(quán)架構(gòu)之中，調(diào)查核實(shí)、抗訴、糾正意見(jiàn)和檢察建議等則是檢察機(jī)關(guān)行使上述職權(quán)所采取的具體措施?！?2〕《人民檢察院組織法》第21 條第1 款規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議”。這里的“法律監(jiān)督職權(quán)”嚴(yán)格來(lái)講便是“狹義法律監(jiān)督”。除了該法第20 條第5 至7 項(xiàng)規(guī)定的對(duì)訴訟活動(dòng)、執(zhí)行工作和監(jiān)所執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行的法律監(jiān)督外，行政檢察監(jiān)督也屬于狹義法律監(jiān)督。參見(jiàn)秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，《東方法學(xué)》2018 年第1 期。

正是在“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的機(jī)構(gòu)定位之下，我國(guó)各項(xiàng)法律規(guī)定使得檢察機(jī)關(guān)能圍繞該定位開展體系化建構(gòu)，進(jìn)而形成了法律監(jiān)督體系與檢察權(quán)的功能性對(duì)應(yīng)關(guān)系。事實(shí)上，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一概念的法定化雖然反映了新中國(guó)成立之初“一般監(jiān)督”體制的殘余影響，但其作為一個(gè)憲法概念的規(guī)范意義并不完全確切?！?3〕參見(jiàn)黃明濤：《法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——憲法上人民檢察院性質(zhì)條款的規(guī)范意義》，《清華法學(xué)》2020 年第4 期。因此，在法律監(jiān)督體系中理清各項(xiàng)檢察職能的功能定位，尤為必要。具體而言，在法律監(jiān)督體系中，檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)職能并非發(fā)揮著完全一致的功能，而是各有側(cè)重。第一，行使公訴權(quán)和提起公益訴訟等旨在保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，在法律監(jiān)督體系中主要發(fā)揮公益保護(hù)作用。時(shí)至今日，檢察權(quán)早已超越刑事公訴范疇而被賦予一般公共利益代表之身份?！?4〕參見(jiàn)秦前紅：《新時(shí)代法律監(jiān)督理念的邏輯展開與內(nèi)涵闡釋》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第6 期。第二，監(jiān)所檢察監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督和訴訟監(jiān)督等旨在規(guī)制國(guó)家公共權(quán)力確保其不被濫用，在法律監(jiān)督體系中主要發(fā)揮權(quán)力制約作用。第三，檢察偵查在法律監(jiān)督體系中主要發(fā)揮職能保障作用，是檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益、規(guī)制公權(quán)的保障性職能。在“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之憲法定位和加強(qiáng)法律實(shí)施和監(jiān)督的背景下，我國(guó)檢察偵查權(quán)正在經(jīng)歷著從原本追訴本位逐漸邁入監(jiān)督導(dǎo)向的演進(jìn)發(fā)展。

（二）法律監(jiān)督體系中的保障性職權(quán)

在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)不得不面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，如何保證其保護(hù)公益、規(guī)制公權(quán)的各項(xiàng)工作得以有序開展，保證法律監(jiān)督職能得以落地落實(shí)。要實(shí)現(xiàn)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之憲法定位和現(xiàn)實(shí)權(quán)威，這就要從憲法法律中尋找“有力依托”和“有效措施”。在法律監(jiān)督體系中，檢察偵查的剛性特征使其成為檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益、規(guī)制公權(quán)的保障性職能，“在檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)效履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)揮的內(nèi)生性支撐功效”〔25〕王祺國(guó)：《構(gòu)建全面科學(xué)的檢察偵查基礎(chǔ)理論體系》，《檢察日?qǐng)?bào)》2023 年4 月6 日。，由此實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職責(zé)體系的“剛?cè)岵?jì)”。

在法律監(jiān)督職權(quán)體系中，檢察偵查權(quán)乃是唯一具有剛性、強(qiáng)制性的職權(quán)措施。在行使法律監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中賦予檢察機(jī)關(guān)一定的偵查權(quán)，有助于增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的公訴職能和監(jiān)督職能，支撐檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督、激發(fā)檢察制度的活力?！?6〕參見(jiàn)朱孝清：《檢察機(jī)關(guān)如何行使好保留的職務(wù)犯罪偵查權(quán)》，《中國(guó)刑事法雜志》2019 年第1 期。《刑事訴訟法》第21 條針對(duì)狹義法律監(jiān)督職權(quán)，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議”。盡管檢察院已經(jīng)拓展了行政檢察職權(quán)并且增加了公益訴訟職權(quán)，僅憑沒(méi)有實(shí)際強(qiáng)制力的檢察建議和糾正違法通知書等柔性監(jiān)督手段，卻很難使其發(fā)揮實(shí)效。《意見(jiàn)》第13 部分“進(jìn)一步提升法律監(jiān)督效能”指出：“檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)工作，精準(zhǔn)開展法律監(jiān)督?！睆男再|(zhì)來(lái)看，與刑事訴訟中查辦犯罪的偵查權(quán)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)為處置職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪所實(shí)施的調(diào)查權(quán)不同的是，調(diào)查核實(shí)權(quán)僅僅是檢察機(jī)關(guān)為查明是否存在訴訟違法行為或者損害公益的行為而進(jìn)行的核查工作?！?7〕參見(jiàn)萬(wàn)春：《檢察法制建設(shè)新的里程碑——參與〈人民檢察院組織法〉修訂研究工作的體會(huì)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第1 期。從措施來(lái)看，基于手段和目的的比例原則考察，調(diào)查核實(shí)權(quán)不應(yīng)當(dāng)具有限制人身權(quán)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性?！?8〕參見(jiàn)董坤：《新時(shí)代法律監(jiān)督視野下檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)研究》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2020 年第6 期。毋庸諱言，真正影響檢察權(quán)強(qiáng)弱的，其實(shí)是有無(wú)職務(wù)犯罪偵查權(quán)和對(duì)行政行為（包括抽象行政行為）及地方立法等的法律監(jiān)督職能?！?9〕參見(jiàn)張智輝、謝鵬程：《現(xiàn)代檢察制度的法理基礎(chǔ)——關(guān)于當(dāng)前檢察理論研究學(xué)術(shù)動(dòng)態(tài)的對(duì)話》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2002 年第4 期。

事實(shí)上，肯認(rèn)檢察偵查權(quán)對(duì)于法律監(jiān)督的保障功能，這并非一種全新觀點(diǎn)。然而，如果只是將檢察偵查權(quán)理解為一種單純的保障手段，卻有可能造成偵查權(quán)獨(dú)立價(jià)值的剝離，無(wú)法周延詮釋其在法律監(jiān)督體系中真正價(jià)值。因此，這里有必要澄清兩個(gè)問(wèn)題。第一，在檢察權(quán)架構(gòu)中，與公訴權(quán)一樣，檢察偵查權(quán)也是獨(dú)立于狹義法律監(jiān)督權(quán)的基本職能。三者都是檢察權(quán)的有機(jī)組成部分，都是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督憲法職責(zé)的重要權(quán)能，從不同維度維護(hù)法律正確統(tǒng)一實(shí)施。一方面，檢察偵查權(quán)在“審前”階段占據(jù)主導(dǎo)地位，作為刑事訴訟獨(dú)立環(huán)節(jié)具有獨(dú)立品格，而不只是依附于其他檢察職能的某項(xiàng)具體措施?！度嗣駲z察院組織法》第20 條將檢察偵查權(quán)與檢察其他職權(quán)并列規(guī)定，而不是在第21 條與調(diào)查核實(shí)并列規(guī)定，可見(jiàn)其與后者具有完全迥異的法律屬性和地位。另一方面，檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的過(guò)程，同時(shí)也是保障國(guó)家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、法令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一的過(guò)程，是保障黨的政策和國(guó)家法律得到完整統(tǒng)一正確實(shí)施的過(guò)程。第二，“監(jiān)督型”偵查權(quán)定位并未脫離偵查權(quán)的基本屬性。毫無(wú)疑問(wèn)，作為獨(dú)立職能的偵查權(quán)本質(zhì)上就是一種基于追訴犯罪而收集證據(jù)、查明事實(shí)的權(quán)力。所謂“監(jiān)督型”，強(qiáng)調(diào)檢察偵查權(quán)在法律監(jiān)督體系中的功能定位，是對(duì)傳統(tǒng)的“追訴型”偵查權(quán)在價(jià)值追求、偵查范圍、偵查方式等方面上作了一種更加契合“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”機(jī)構(gòu)本位的調(diào)整?！?0〕同前注［5］。因此，偵查權(quán)本身所注重的秉持客觀公正義務(wù)、全面查明事實(shí)真相等要求，仍然得以延續(xù)；與此同時(shí)，立足法律監(jiān)督機(jī)關(guān)憲法定位，“監(jiān)督型”偵查權(quán)對(duì)應(yīng)的收集證據(jù)、查明事實(shí)等活動(dòng)同樣蘊(yùn)含著法律監(jiān)督的價(jià)值意蘊(yùn)。

（三）國(guó)家監(jiān)督體系中的制約性職權(quán)

關(guān)于檢察偵查權(quán)在國(guó)家監(jiān)督體系中的定位的研究，有助于回應(yīng)“為什么公安機(jī)關(guān)對(duì)違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)、證明、檢舉即偵查、追訴就不是法律監(jiān)督”〔31〕陳衛(wèi)東：《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002 年第2 期。的詰問(wèn)。對(duì)此，首先要回到法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這個(gè)起始點(diǎn)。“法律監(jiān)督”本質(zhì)上是一種源于憲法、位列人大監(jiān)督之下的憲制職能，旨在監(jiān)督憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施、促進(jìn)政令通暢和維護(hù)中央權(quán)威。在國(guó)家監(jiān)督體系中，“監(jiān)督型”偵查權(quán)的定位必然需要契合法律監(jiān)督的定位，二者具有一致性。在國(guó)家監(jiān)督體系中，檢察偵查作為制約型職能促進(jìn)公職人員監(jiān)督〔32〕公職人員監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的有機(jī)構(gòu)成和重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督一切行使公權(quán)力的公職人員。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》第3 條和《監(jiān)察法》第3 條，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)分別是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)。資源合理配置并形成監(jiān)督閉環(huán)，由此實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)督職權(quán)體系的“功能優(yōu)化”。

第一，司法工作人員偵查權(quán)一定程度上符合有利偵查的邏輯。我國(guó)偵查（調(diào)查）制度體系，首先遵循專門偵查（調(diào)查）和有利偵查，前者確立了偵查（調(diào)查）主體權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性，由此我國(guó)一般刑事案件由公安機(jī)關(guān)主要偵查〔33〕《人民檢察院組織法》第20 條第1 項(xiàng)和《刑事訴訟法》第19 條第1 款，分別規(guī)定“刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，法律另有規(guī)定的除外”“依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)”。、職務(wù)犯罪案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)主要調(diào)查；后者則要求“有利于偵查程序目的的實(shí)現(xiàn)”〔34〕卞建林：《論我國(guó)偵查程序中檢警關(guān)系的優(yōu)化——以制度的功能分析為中心》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3 期。，如考慮偵查效率的績(jī)優(yōu)性，以及由某些更具親歷性的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)某一特定類型案件的偵查等。其次，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)在監(jiān)督屬性上的差異性，恰好構(gòu)成了二者的互補(bǔ)性，這是兩者共同構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的前提條件。從公職人員監(jiān)督體系來(lái)看，相較于監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的司法工作人員直接立案?jìng)刹?，具有發(fā)現(xiàn)犯罪線索的及時(shí)性、調(diào)查事實(shí)的便捷性、處理結(jié)果的完整性、偵查技術(shù)的專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，從而優(yōu)化辦案資源配置、提高反腐敗整體效能?！?5〕同前注［26］。最后，不僅是對(duì)司法工作人員的直接立案?jìng)刹?，檢察機(jī)關(guān)在補(bǔ)充偵查過(guò)程中至少在理論上同樣具有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)。從合理分配規(guī)制職務(wù)犯罪公權(quán)力資源的角度，還有學(xué)者進(jìn)一步主張應(yīng)當(dāng)合理地劃分監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)位管轄權(quán)?！?6〕參見(jiàn)井曉龍：《監(jiān)察調(diào)查權(quán)與檢察偵查權(quán)銜接研究》，《法學(xué)雜志》2020 年第12 期。

第二，檢察偵查制度符合國(guó)家權(quán)力配置的監(jiān)督制約邏輯。從控權(quán)的角度來(lái)講，“制約”概念涉及三個(gè)層面：一是控制，二是約束，三是阻止?！?7〕參見(jiàn)侯志山、侯志光：《行政監(jiān)督與制約研究》，北京大學(xué)出版社2013 年版，第52 頁(yè)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使檢察權(quán)，一方面以分工合作對(duì)其他國(guó)家公權(quán)力予以制衡，另一方面直接對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督。有學(xué)者基于比較研究指出，“受法治原則和人權(quán)原則的約束，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)被賦予反腐敗所需必要權(quán)力，而非全部權(quán)力”〔38〕同前注［11］，熊秋紅文。。在公職人員監(jiān)督體系中，檢察偵查權(quán)的此種監(jiān)督制約價(jià)值乃是多元化的。從傳統(tǒng)“追訴型”偵查權(quán)來(lái)看，其本身便具有隱性程序制約的特點(diǎn)，譬如介入偵查、自行補(bǔ)充偵查活動(dòng)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事偵查活動(dòng)的程序控制；從“監(jiān)督型”偵查權(quán)來(lái)看，其進(jìn)一步具備了積極主動(dòng)的顯性實(shí)體監(jiān)督特點(diǎn)，譬如檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員職務(wù)犯罪直接立案?jìng)刹?，其線索來(lái)自于對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，由此加強(qiáng)對(duì)法官、檢察官辦案的制約和監(jiān)督制度，促進(jìn)司法公正。

二、檢察偵查制度優(yōu)化的法治邏輯

檢察偵查制度優(yōu)化所應(yīng)當(dāng)遵循的法治邏輯，概括來(lái)講主要有三：一是制度自身的屬性，即從應(yīng)然和實(shí)然角度，分析檢察偵查應(yīng)當(dāng)符合何種目標(biāo)導(dǎo)向，并據(jù)此對(duì)現(xiàn)有制度加以檢視；二是制度優(yōu)化的內(nèi)涵，即檢察偵查制度優(yōu)化應(yīng)采取何種思路；三是制度優(yōu)化的限度，即檢察偵查應(yīng)當(dāng)遵循哪些原則或者價(jià)值要素。由此，檢察偵查制度優(yōu)化應(yīng)當(dāng)遵循的法治邏輯主要包括三個(gè)方面。

（一）增強(qiáng)法律監(jiān)督質(zhì)效和反腐合力的目標(biāo)導(dǎo)向

在將一項(xiàng)法律制度規(guī)范加以調(diào)適之前，需要溯及立法原意和精神，為該制度尋找立足于現(xiàn)實(shí)社會(huì)和改革的基點(diǎn)，成為其融通于現(xiàn)有制度體系的準(zhǔn)則。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)。”〔39〕同前注［1］。就檢察機(jī)關(guān)而言，狹義法律監(jiān)督主要面向國(guó)家職權(quán)及其活動(dòng)，如司法裁判活動(dòng)和公共行政活動(dòng)，〔40〕同前注［22］。偵查權(quán)和公訴權(quán)主要面向涉嫌特定犯罪的具體案件。檢察偵查制度優(yōu)化的目標(biāo)導(dǎo)向，主要體現(xiàn)在增強(qiáng)法律監(jiān)督質(zhì)效和增強(qiáng)依法反腐合力兩個(gè)方面。

第一，增強(qiáng)法律監(jiān)督質(zhì)量和效果。在檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)效履行法律監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程中，檢察偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)生性支撐作用。《意見(jiàn)》第5 至13 部分強(qiáng)調(diào)“全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果，維護(hù)司法公正”，其中第13 部分專門指出要“進(jìn)一步提升法律監(jiān)督效能”。一方面，作為促進(jìn)維護(hù)公共利益、規(guī)制國(guó)家公權(quán)的保障性職能，檢察偵查權(quán)與檢察建議、調(diào)查核實(shí)等職能措施相結(jié)合從而呈現(xiàn)“剛?cè)岵?jì)”格局，為檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)效履行法律監(jiān)督職責(zé)輔以制度權(quán)威。另一方面，為了確?！靶隆弊詡蓹?quán)的實(shí)施效果，檢察機(jī)關(guān)需要尤為重視對(duì)自身權(quán)能的建設(shè)，從而杜絕“自偵中心主義”和程序構(gòu)造失調(diào)，同時(shí)避免個(gè)案觸發(fā)概率走低等問(wèn)題?！?1〕同前注［7］。正如應(yīng)勇檢察長(zhǎng)指出：“增強(qiáng)法律監(jiān)督剛性要堅(jiān)持‘眼睛向內(nèi)’，關(guān)鍵是自身監(jiān)督辦案要過(guò)硬，同時(shí)提升跟進(jìn)監(jiān)督‘韌性’?！薄?2〕同前注［4］。

第二，增強(qiáng)依法反腐合力。在完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的語(yǔ)境下，檢察偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)接其他監(jiān)督職能，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)?！兑庖?jiàn)》第7 部分關(guān)于“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案銜接和配合制約”指出：“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪與監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄案件的銜接協(xié)調(diào)、線索移送和辦案協(xié)作，不斷增強(qiáng)依法反腐合力?！毕噍^于監(jiān)察機(jī)關(guān)以國(guó)家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)身份對(duì)公職人員職務(wù)犯罪進(jìn)行的調(diào)查活動(dòng)而言，檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榈陌讣秶?，主要限于《刑事訴訟法》第19 條第2 款規(guī)定的“在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”。一方面，這些案件以“在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)”為前提，其事實(shí)上對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職責(zé)起到了補(bǔ)強(qiáng)功能；另一方面，將檢察偵查工作融入反腐敗工作總體格局和體系，有助于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案銜接和配合制約，落實(shí)“不斷增強(qiáng)依法反腐合力”相關(guān)要求。

（二）機(jī)構(gòu)與職能整合的優(yōu)化思路

從規(guī)范和實(shí)踐檢視來(lái)看，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)及其體制機(jī)制尚有不少完善空間。一方面，檢察機(jī)關(guān)非常態(tài)化、小范圍地行使偵查權(quán)，并不僅為了應(yīng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的一時(shí)之需，同時(shí)也是轉(zhuǎn)隸背景下尋求新發(fā)展的突破口，是一種契合法律監(jiān)督定位的理性選擇，否則便可能造成檢察監(jiān)督資源的浪費(fèi)。另一方面，“兩反”職能轉(zhuǎn)隸之后，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)司法工作人員直接立案?jìng)刹榈陌讣?shù)量不升反降，案件成案率明顯下降，未能真正將“發(fā)現(xiàn)線索”上的職能便利充分轉(zhuǎn)化為“偵查活動(dòng)”上的效能優(yōu)勢(shì)。檢察偵查制度之功能發(fā)揮和效能提升的掣肘因素，涉及到多個(gè)層面，如規(guī)范層面存在著權(quán)能體系化不足、程序性機(jī)制缺失、啟動(dòng)條件過(guò)于嚴(yán)苛等問(wèn)題，實(shí)踐層面面臨著偵查手段、技術(shù)和保障方面存在不足等新形勢(shì)、新問(wèn)題，等等。

檢察偵查制度的優(yōu)化思路在于實(shí)現(xiàn)既有機(jī)構(gòu)與職能的整合優(yōu)化，此種整合必須立足黨和國(guó)家監(jiān)督體系，并結(jié)合功能主義國(guó)家權(quán)力配置原理。檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)若要進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)于當(dāng)前的檢察業(yè)務(wù)格局可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，為此需要從系統(tǒng)性、整體性考量，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。概括而言，這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)層面。

第一，從黨和國(guó)家監(jiān)督體系的整體視角來(lái)看，一方面應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)法律監(jiān)督質(zhì)效和依法反腐合力；另一方面，還要以社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力監(jiān)督原則為理論基點(diǎn)，在不同監(jiān)督主體之間形成必要的相互監(jiān)督制約關(guān)系，避免陷入“疊床架屋”窘境?！?3〕參見(jiàn)秦前紅、石澤華：《新時(shí)代監(jiān)察法學(xué)理論體系的科學(xué)建構(gòu)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第5 期。致力于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這需要改革和立法者在黨和國(guó)家監(jiān)督體系框架之下優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)相關(guān)矛盾，推動(dòng)多輪改革之系統(tǒng)融通、實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)制度之價(jià)值調(diào)和，在更加宏觀的視角下進(jìn)行謀篇布局。

第二，從法律監(jiān)督職責(zé)體系的內(nèi)部視角來(lái)看，不僅應(yīng)當(dāng)有利于檢察偵查權(quán)能的優(yōu)化配置，還應(yīng)當(dāng)有利于檢察偵查體制的科學(xué)構(gòu)建?！缎淌略V訟法》修改以后，檢察機(jī)關(guān)保留偵查權(quán)包括機(jī)動(dòng)偵查、補(bǔ)充偵查和直接偵查。以司法工作人員職務(wù)犯罪偵查為例，其目前由刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)?！皟煞础鞭D(zhuǎn)隸以前，最高人民檢察院反貪污賄賂總局設(shè)4 個(gè)正廳級(jí)局；監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)于2015 年更名為刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)，后于2019 年調(diào)整更名為第五檢察廳，承擔(dān)刑事執(zhí)行檢察和司法工作人員職務(wù)犯罪偵查職責(zé)?！缎淌略V訟法》有關(guān)規(guī)定為國(guó)家監(jiān)察體制改革以后檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)提供了規(guī)范基礎(chǔ)，同時(shí)適應(yīng)了不同業(yè)務(wù)部門之間的職責(zé)分工，卻也分散了本便稀缺的監(jiān)督資源和隊(duì)伍力量。

（三）分工、配合、制約的憲法原則

監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)直接偵查案件范圍大為限縮，其原因之一是“檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件既行使偵查權(quán)，又行使批捕、起訴等權(quán)力，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制”〔44〕李建國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）〉的說(shuō)明——二〇一八年三月十三日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2018 年3 月14 日。。在該時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)集偵查主體與偵查監(jiān)督主體于一身，這導(dǎo)致“自偵監(jiān)督淪為自我監(jiān)督”，無(wú)法回應(yīng)“對(duì)自身行使偵查權(quán)如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的問(wèn)題”?！?5〕劉計(jì)劃：《偵查監(jiān)督制度的中國(guó)模式及其改革》，《中國(guó)法學(xué)》2014 年第1 期。檢察機(jī)關(guān)曾試圖構(gòu)建更為有效的自我監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督機(jī)制，并通過(guò)人民監(jiān)督員等制度強(qiáng)化外部監(jiān)督，但這些舉措僅緩一時(shí)之急，很難真正防范侵害犯罪嫌疑人刑事辯護(hù)權(quán)利、確保刑事司法的公正性?！?6〕參見(jiàn)秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國(guó)家監(jiān)察——我國(guó)監(jiān)察體系的憲制思考》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017 年第1 期。“兩反”職能被整合至監(jiān)察委員會(huì)，這在某種程度上破解了上述困局。不過(guò)，正如李?yuàn)^飛教授指出，檢察機(jī)關(guān)仍舊需要對(duì)“新”自偵權(quán)的行使風(fēng)險(xiǎn)未雨綢繆?！?7〕同前注［7］。

現(xiàn)行《憲法》第140 條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”在理解該原則應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，這是一個(gè)完整的邏輯和規(guī)范體系，三者并非獨(dú)立存在的單項(xiàng)制度，而是相融共生、有機(jī)統(tǒng)一的整體性機(jī)制。〔48〕參見(jiàn)秦前紅、石澤華：《論監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使及其外部銜接》，《法治現(xiàn)代化研究》2017 年第6 期。就三者之間的關(guān)系而言，該條款的核心價(jià)值追求在于刑事訴訟中的“互相制約”，重在控制“偵查權(quán)”?！?9〕參見(jiàn)韓大元、于文豪：《法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系》，《法學(xué)研究》2011 年第3 期。所謂權(quán)力制約，包括監(jiān)督和制衡兩重內(nèi)涵，“監(jiān)督是單向的、高效率的，但是永遠(yuǎn)存在誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者這一難題。制衡是雙向的、穩(wěn)定的和剛性的，但是必然在一定程度上犧牲效率”〔50〕夏金萊：《論監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)》，《政治與法律》2017 年第8 期。。從監(jiān)督來(lái)看，“偵辦司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)司法公正的重要手段”〔51〕《最高檢調(diào)研組在四川調(diào)研 應(yīng)勇強(qiáng)調(diào) 加快推進(jìn)檢察工作現(xiàn)代化 以法治力量更好穩(wěn)定預(yù)期提振信心推動(dòng)發(fā)展》，《檢察日?qǐng)?bào)》2023 年6 月16 日。，為此需要充分發(fā)揮其在國(guó)家監(jiān)督體系中的制約性功能；從制衡來(lái)看，檢察偵查作為制約性職能并不說(shuō)明其不需要接受監(jiān)督和制約，無(wú)論是從檢察權(quán)保障公民權(quán)利與自由的終極使命，還是從“分工、配合、制約”的憲法原則來(lái)講，檢察偵查權(quán)都應(yīng)當(dāng)接受必要的外部監(jiān)督與制約。

三、檢察偵查制度優(yōu)化的路徑方法

立足檢察偵查制度的目標(biāo)導(dǎo)向、優(yōu)化思路及其基本原則，不僅需要考慮如何從權(quán)能配置和體制機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與職能的優(yōu)化整合，還應(yīng)當(dāng)切實(shí)落實(shí)分工、配合、制約原則，健全完善對(duì)檢察偵查權(quán)的內(nèi)外監(jiān)督制約體系。

（一）檢察偵查權(quán)能的優(yōu)化配置

“檢察偵查要嚴(yán)把法定條件和程序，依法穩(wěn)慎推進(jìn)?！薄?2〕《應(yīng)勇為國(guó)家檢察官學(xué)院2023 年秋季學(xué)期首批班次授課并看望慰問(wèn)教職員工 強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)檢察工作理念、體系、機(jī)制、能力現(xiàn)代化 譜寫習(xí)近平法治思想的檢察實(shí)踐新篇章》，《檢察日?qǐng)?bào)》2023 年9 月3 日。從增強(qiáng)法律監(jiān)督質(zhì)效和依法反腐合力出發(fā)，可以通過(guò)權(quán)能內(nèi)容體系化、啟動(dòng)條件和范圍的原則性和靈活性相結(jié)合、完善偵查權(quán)限措施以及對(duì)接調(diào)查核實(shí)權(quán)等角度，進(jìn)一步優(yōu)化檢察偵查的權(quán)能配置。

第一，檢察偵查權(quán)能內(nèi)容的體系化。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，直接偵查、補(bǔ)充偵查、機(jī)動(dòng)偵查分別針對(duì)不同類型案件。檢察偵查權(quán)能內(nèi)容的體系化，要求對(duì)這些不同類型偵查職能進(jìn)行必要整合。譬如檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的職責(zé)應(yīng)予充分激活，利用好自行補(bǔ)充偵查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的適用于機(jī)動(dòng)偵查和自行偵查的案件線索，如果發(fā)現(xiàn)其中存在的司法工作人員職務(wù)犯罪情形，應(yīng)交由專門檢察偵查部門另行立案?jìng)刹椤?/p>

第二，偵查啟動(dòng)條件和范圍的原則性和靈活性相結(jié)合。一是，檢察偵查啟動(dòng)條件條款應(yīng)當(dāng)更具靈活性。以直接偵查為例，《刑事訴訟法》第19 條第2 款規(guī)定其啟動(dòng)條件為“在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”。該條款規(guī)定的“對(duì)訴訟活動(dòng)”值得進(jìn)一步探討。部分線索來(lái)源有時(shí)不屬于在正式監(jiān)督辦案中發(fā)現(xiàn)，啟動(dòng)條件過(guò)于嚴(yán)苛可能造成本應(yīng)立案?jìng)刹榈陌讣e(cuò)失時(shí)機(jī)。二是，司法工作人員瀆職犯罪的偵查問(wèn)題有待進(jìn)一步明確。司法工作人員利用職務(wù)便利單獨(dú)實(shí)施相關(guān)瀆職犯罪或者同時(shí)收受（索?。┧速V賂，都可能涉嫌“侵犯公民權(quán)利、損害司法公正”。當(dāng)前實(shí)行的監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查和分別依職權(quán)立案原則，使得互涉案件成為監(jiān)、檢銜接中的重要問(wèn)題?！?3〕《監(jiān)察法》第34 條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問(wèn)題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置?！薄吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》第51 條規(guī)定：“公職人員既涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，又涉嫌公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)管轄的犯罪，依法由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)分別依職權(quán)立案。”實(shí)踐中需要避免從輕查處司法工作人員從而爭(zhēng)奪辦案權(quán)的情況。三是，檢察偵查與行政檢察監(jiān)督、公益訴訟等法律監(jiān)督職責(zé)的銜接問(wèn)題。有論者曾提出“增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政工作人員侵權(quán)瀆職犯罪的偵查權(quán)”的建議，其理由是“符合十八屆四中全會(huì)《決定》精神”，以及“有利于保證檢察公益訴訟活動(dòng)的有效開展”?！?4〕參見(jiàn)朱孝清等：《新時(shí)代檢察制度發(fā)展研究》，中國(guó)檢察出版社2022 年版，第171-172 頁(yè)。2014 年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》關(guān)于“保證司法公正，提高司法公信力”提出：“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！?018 年《檢察院組織法（修訂草案二審稿）》曾寫入“人民檢察院行使上述職權(quán)時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正”，但最終未正式寫入?！缎淌略V訟法》第19 條第2 款關(guān)于司法工作人員直接立案?jìng)刹榈囊?guī)定，在遵循檢察謙抑性的前提下多大程度上可能拓展，是檢察偵查制度改革和《刑事訴訟法》修改的核心問(wèn)題。

第三，完善檢察機(jī)關(guān)開展偵查工作的權(quán)限措施。檢察偵查的案件范圍，決定了其具有案件線索來(lái)源的隱蔽性、偵查過(guò)程的強(qiáng)烈對(duì)抗性和取證過(guò)程的復(fù)雜性等諸多特征?！?5〕參見(jiàn)任惠華：《職務(wù)犯罪偵查指引》，中國(guó)檢察出版社2015 年版，第14-15 頁(yè)。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以采取傳喚、訊問(wèn)，詢問(wèn)證人，勘驗(yàn)、檢查，鑒定，搜查，查封、扣押物證、書證，指定居所監(jiān)視居住等措施，并審查批準(zhǔn)公安機(jī)關(guān)逮捕措施；檢察機(jī)關(guān)直接偵查、機(jī)動(dòng)偵查的對(duì)象主要是司法工作人員和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，在范圍上分別針對(duì)利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪以及公安機(jī)關(guān)管轄的相關(guān)重大犯罪案件?；跈z察偵查對(duì)象的特殊性，需要通過(guò)相關(guān)修法進(jìn)一步明確檢察偵查部門的權(quán)限措施。

第四，檢察偵查權(quán)與調(diào)查核實(shí)權(quán)的對(duì)接問(wèn)題。近年來(lái)，有地區(qū)探索并提出了審查、調(diào)查、偵查“三查融合”的法律監(jiān)督理念和辦案模式?！?6〕2021 年12 月，浙江省檢察機(jī)關(guān)在全省檢察偵查工作會(huì)議上提出審查、調(diào)查、偵查“三查融合”理念；2022年6 月，浙江省人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作決定》中提出：“優(yōu)化法律監(jiān)督方式方法，創(chuàng)新審查調(diào)查偵查‘三查融合’辦案模式?！逼湔J(rèn)為，審查、調(diào)查、偵查均系檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的重要方式，審查是調(diào)查偵查的基礎(chǔ)和前提、調(diào)查是對(duì)審查的糾偏和補(bǔ)強(qiáng)、偵查是審查調(diào)查的托底和支撐，應(yīng)通過(guò)觀念、線索、組織和手段的融合實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展、一體履職?！?7〕參加賈宇：《以審查、調(diào)查、偵查“三查融合”，全面提升新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督質(zhì)效》，《法治時(shí)代》2022 年第1 期。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)既統(tǒng)一規(guī)定于《人民檢察院組織法》，也散見(jiàn)于其他法律和司法解釋等，〔58〕《刑事訴訟法》第57 條和2018 年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查非法證據(jù)和提起公益訴訟時(shí)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。《人民檢察院組織法》第21 條對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)作出統(tǒng)一規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議?！笔且豁?xiàng)全面涉及“四大檢察”的“貫通性”權(quán)力?！?9〕同前注［28］。一方面，審查、調(diào)查、偵查的適度融合，一定程度上有助于“檢察偵查與‘四大檢察’互為提供線索、互相創(chuàng)造條件、增強(qiáng)動(dòng)能、形成合力”〔60〕王祺國(guó)：《新時(shí)代檢察偵查概論》，中國(guó)檢察出版社2023 年版，第40 頁(yè)。；另一方面，基于檢察偵查權(quán)和調(diào)查核實(shí)權(quán)的屬性差異，在對(duì)二者加以有機(jī)整合的同時(shí)，仍舊有必要在實(shí)施情形、啟動(dòng)條件、程序機(jī)制等方面作出必要區(qū)分并促進(jìn)二者銜接協(xié)調(diào)。至于偵查與審查之間主要關(guān)涉檢察偵查與批準(zhǔn)逮捕、審查起訴的關(guān)系問(wèn)題，需要從偵查體制機(jī)制層面加以分析。

（二）偵查體制機(jī)制的健全完善

“隨著檢察機(jī)關(guān)職能重塑、機(jī)構(gòu)重組，機(jī)制必須不斷發(fā)展完善”〔61〕同前注［52］。，為此需要“加大辦案力度，健全體制機(jī)制，加強(qiáng)檢察偵查機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升辦案質(zhì)效”〔62〕同前注［51］。。從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部體制機(jī)制來(lái)看，檢察偵查制度優(yōu)化需要著重考慮以下幾個(gè)問(wèn)題。

第一，設(shè)立獨(dú)立于批捕、公訴機(jī)構(gòu)的專門偵查機(jī)構(gòu)。健全完善檢察偵查體制機(jī)制，首先需要考慮的就是設(shè)置組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)格、上下聯(lián)動(dòng)的獨(dú)立偵查機(jī)構(gòu)，建立反應(yīng)快、效率高的工作機(jī)制以及組織通曉偵查知識(shí)而自成一體的專業(yè)化干警隊(duì)伍。〔63〕同前注［5］。從相關(guān)機(jī)構(gòu)和職能的整合出發(fā)，如果設(shè)立檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，主要有兩種方案。一是，擇一現(xiàn)有機(jī)構(gòu)作為專門偵查機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使檢察偵查權(quán)；二是，成立新的專門偵查機(jī)構(gòu)，并將有關(guān)偵查職能整合至其中。

筆者以為，后一種方案更具合理性。一方面，由于相關(guān)文件此前早已明確“行使抗訴權(quán)的部門特別是民事、行政檢察部門不宜行使偵查權(quán)”〔64〕中央政法委有關(guān)意見(jiàn)和高檢院關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制和民事、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（施行）要求，行使抗訴權(quán)的部門特別是民事、行政檢察部門不宜行使偵查權(quán)?！吨泄仓醒朕D(zhuǎn)發(fā)〈中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)的通知》（中發(fā)〔2008〕19 號(hào)）要求：“明確檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)劃分，其抗訴職權(quán)與職務(wù)犯罪偵查職權(quán)應(yīng)分別由不同的業(yè)務(wù)部門行使?！?009 年印發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于完善抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定》（高檢發(fā)［2009］19 號(hào)）第一點(diǎn)即強(qiáng)調(diào)：“人民檢察院負(fù)責(zé)抗訴工作的部門不承辦職務(wù)犯罪偵查工作?！薄度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第113 條和《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第35 條等也提出相關(guān)要求。，加之刑事執(zhí)行檢察部門在監(jiān)察改革前有一定的偵查職能和經(jīng)驗(yàn)，〔65〕《關(guān)于重新明確監(jiān)所檢察部門辦案范圍的通知》（高檢發(fā)監(jiān)字［1998］2 號(hào)）第1 條針對(duì)監(jiān)所檢察部門承辦自偵案件，規(guī)定其范圍為“各級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造活動(dòng)中發(fā)生的虐待被監(jiān)管人案、私放在押人員案、失職致使在押人員脫逃案、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案的偵查工作?！北O(jiān)察體制改革以后，檢察機(jī)關(guān)的司法工作人員職務(wù)犯罪偵查權(quán)主要由刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)。另一方面，在實(shí)踐中，偵查權(quán)具有主動(dòng)性、效率性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，刑事執(zhí)行檢察缺乏行使此項(xiàng)權(quán)能所必需的力量，有時(shí)被認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的所謂“二線”部門?！?6〕同前注［7］。再一方面，更為重要的是，檢察偵查活動(dòng)的屬性特征，使得其不適宜依附于其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。從內(nèi)部制衡的角度來(lái)講，偵查權(quán)原則上不宜由批捕或者公訴部門行使，此種設(shè)計(jì)不僅可以正確處理辦案數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系，也與“捕訴一體”改革提高辦案效率的初衷相吻合。譬如逮捕等刑事強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)按照?qǐng)?zhí)行權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)分設(shè)的原則，先經(jīng)批捕部門審查批準(zhǔn)，再由偵查部門依法執(zhí)行；同時(shí)，由專業(yè)檢察偵查機(jī)構(gòu)高效獨(dú)立地完成相應(yīng)偵查任務(wù)后，再移交給相應(yīng)公訴部門審查起訴。

第二，保留刑事公訴檢察部門自行補(bǔ)充偵查權(quán)。與機(jī)構(gòu)整合相伴隨的是職能的整合，而這必然導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門職責(zé)的重新分配。“檢察偵查有法律規(guī)定的自身特殊的程序、規(guī)則，與審查逮捕、審查起訴關(guān)系緊密?！薄?7〕同前注［25］。從三者銜接協(xié)調(diào)來(lái)看，除了構(gòu)建有效程序銜接機(jī)制以外，還必須解決的一個(gè)問(wèn)題是，刑事公訴檢察部門的補(bǔ)充偵查權(quán)，有無(wú)必要一并整合至專門偵查機(jī)構(gòu)？如果從職務(wù)犯罪案件的監(jiān)、檢銜接來(lái)考慮，檢察機(jī)關(guān)若要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件進(jìn)行補(bǔ)充偵查，此種程序發(fā)生于從監(jiān)察程序進(jìn)入審查起訴程序之后，故二者是審前階段的不同程序。因此，即便在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部仍舊有必要區(qū)分兩種具體模式：自行補(bǔ)充偵查和退回補(bǔ)充偵查。其中前者雖然仍舊屬于偵查權(quán)的范疇，但從偵、訴職能分離的思維出發(fā)，原則上應(yīng)當(dāng)由刑事公訴部門行使更為合適，這也更便于檢察機(jī)關(guān)批捕、公訴部門對(duì)偵查部門實(shí)行有效監(jiān)督。進(jìn)一步論之，從檢察偵查權(quán)能內(nèi)容的體系化要求來(lái)講，針對(duì)自行補(bǔ)充偵查、退回補(bǔ)充偵查和另案立案?jìng)刹榈惹闆r，需要結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定加以明確區(qū)分和銜接。

第三，理順“檢察一體”原則與檢察官依法獨(dú)立偵查辦案的關(guān)系。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了反復(fù)與發(fā)展的曲折路線，現(xiàn)行《憲法》和《人民檢察院組織法》確立了我國(guó)當(dāng)前人大制度之下的“檢察一體”原則與檢察官獨(dú)立辦案相結(jié)合的格局?！皺z察一體”既要求上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間形成一個(gè)不可分割的整體、實(shí)行上命下從關(guān)系，特定檢察院內(nèi)部實(shí)行檢察長(zhǎng)與檢察委員會(huì)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)也要求實(shí)行檢察官依法獨(dú)立辦案。〔68〕同前注［24］。因此，“檢察一體”應(yīng)是以檢察官依法獨(dú)立辦案為基礎(chǔ)，是一種保障上級(jí)檢察官的指令得以貫徹的制度設(shè)計(jì)，其行政化邏輯不宜過(guò)度。〔69〕參見(jiàn)魏曉娜：《依法治國(guó)語(yǔ)境下檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)》，《中國(guó)法學(xué)》2018 年第1 期。有論者曾指出，主訴（主辦）檢察官責(zé)任制“在一定程度上彌補(bǔ)了人民檢察院內(nèi)部檢察一體化業(yè)務(wù)工作機(jī)制過(guò)于強(qiáng)化的不足”，并主張“檢察官能否作為一種機(jī)構(gòu)設(shè)置，能在多大程度上和多大的范圍內(nèi)獨(dú)立行使檢察權(quán)，必須由《人民檢察院組織法》來(lái)規(guī)定”。〔70〕孫謙：《中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度》，中國(guó)檢察出版社2009 年版，第282 頁(yè)。在檢察委員會(huì)制度改革和施行司法責(zé)任制、建立違法干涉檢察官辦案記錄報(bào)告制度〔71〕《檢察官法》第55 條第2 款規(guī)定“對(duì)任何干涉檢察官辦理案件的行為，檢察官有權(quán)拒絕并予以全面如實(shí)記錄和報(bào)告”。等背景下，賦予檢察官一定的依法獨(dú)立辦案權(quán)是理順檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的關(guān)鍵。這在健全完善檢察偵查體制機(jī)制時(shí)，需要尤其注意。如在針對(duì)重大復(fù)雜案件或涉及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部案件展開監(jiān)督及調(diào)查工作時(shí)，需要充分利用“檢察一體化”的優(yōu)勢(shì)，橫縱聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督；與此同時(shí)，不同于公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)更加突出監(jiān)督屬性和為審查起訴作準(zhǔn)備，具有明確的司法屬性，以公正為價(jià)值取向，故在涉及證據(jù)權(quán)衡時(shí)必然要求相關(guān)主體具有“親歷性”。

（三）檢察偵查的內(nèi)外監(jiān)督制約

法律監(jiān)督屬于黨和國(guó)家監(jiān)督體系的一個(gè)組成部分，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中各個(gè)具有監(jiān)督職能的部門之間形成一定的監(jiān)督制約關(guān)系，因而法律監(jiān)督本身必然要受到多重外部監(jiān)督和制約。為此需要將檢察權(quán)的外部監(jiān)督與檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，形成合理、系統(tǒng)的監(jiān)督制約機(jī)制?！?2〕同前注［70］，第291 頁(yè)。

首先，必須始終堅(jiān)持黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)本身包含著管理和監(jiān)督，各項(xiàng)檢察偵查工作的開展要在黨組織的管理、監(jiān)督下進(jìn)行。根據(jù)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第9 條，我國(guó)建立了“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。”《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》第4 條強(qiáng)調(diào)“支持政法單位依法履行職責(zé)，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)”，第10條第7 項(xiàng)規(guī)定“完善黨委、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨委政法委員會(huì)對(duì)政法單位的監(jiān)督機(jī)制”，第13條第1 款規(guī)定“中央和地方各級(jí)黨委政法委員會(huì)指導(dǎo)、支持、督促政法單位在憲法法律規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)開展工作”。在此基礎(chǔ)上，對(duì)檢察偵查的監(jiān)督制約至少包括以下兩個(gè)方面。

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)程序性控制、避免“自偵中心主義”?！白詡芍行闹髁x”的特點(diǎn)是偵查強(qiáng)而監(jiān)督弱，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的審查逮捕、審查起訴難以對(duì)偵查起到真正意義上的把關(guān)作用。破解這個(gè)難題，至少需要做好以下幾個(gè)方面。一是，認(rèn)真研究其與審查逮捕、審查起訴等檢察權(quán)能的關(guān)系問(wèn)題。之所以偵查機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于批捕、公訴部門，也有這方面的考慮。如李?yuàn)^飛教授所指出，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)“以刀刃向內(nèi)的模式對(duì)其偵查質(zhì)量做出檢驗(yàn)”，“杜絕自偵、自捕的部門設(shè)計(jì)，從而造成審查逮捕喪失監(jiān)控能力”。〔73〕同前注［7］。二是，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理，加強(qiáng)案件監(jiān)督部門等對(duì)偵查辦案的監(jiān)督管理，同時(shí)進(jìn)一步發(fā)揮檢察官懲戒委員會(huì)和派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和懲戒功能。三是，嚴(yán)守正當(dāng)法律程序，落實(shí)《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查措施相關(guān)程序要求。譬如批捕、公訴部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把對(duì)相關(guān)強(qiáng)制措施的批準(zhǔn)條件和程序，不符合批準(zhǔn)、公訴條件的，即不得批準(zhǔn)、起訴。

在檢察機(jī)關(guān)外部，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受權(quán)力機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。一是，從與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系來(lái)看，檢察偵查工作應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受人大監(jiān)督，包括工作報(bào)告的審議、人事任免、質(zhì)詢和特定問(wèn)題調(diào)查等。二是，從與人民法院的關(guān)系來(lái)看，分工、配合、制約的憲法原則要求“要重視法院對(duì)偵、訴機(jī)關(guān)的制約”〔74〕左衛(wèi)民：《健全分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則的思考》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016 年第2 期。，既保證檢察機(jī)關(guān)在審前階段的偵查主導(dǎo)地位，更要堅(jiān)持“以審判為中心”的刑事檢察偵查制度。三是，接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督。在行使檢察偵查權(quán)的過(guò)程中要認(rèn)真聽(tīng)取和研究人民政協(xié)提出的意見(jiàn)、批評(píng)和建議。四是，在重啟人民監(jiān)督員制度的同時(shí)，還需要將偵查工作情況依法依規(guī)納入公開范圍。此外，在監(jiān)察全面覆蓋的原則下，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)包括檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員在內(nèi)的所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪?！?5〕參見(jiàn)《監(jiān)察法》第3 條、第15 條第1 項(xiàng)。

結(jié)語(yǔ)

檢察偵查制度可謂是一項(xiàng)引得各方持續(xù)高度關(guān)注的議題，各界對(duì)此既報(bào)以重要關(guān)切，亦存在不同程度的顧慮。監(jiān)察體制改革背景下，檢察機(jī)關(guān)行使保留偵查權(quán)確有其必要性，但此項(xiàng)制度的未來(lái)發(fā)展仍舊需要秉持高度審慎態(tài)度。從檢察偵查在法律監(jiān)督體系和國(guó)家監(jiān)督體系中的定位來(lái)講，其分別發(fā)揮著保障性和制約性功能，這為在高質(zhì)效法律監(jiān)督履職和增強(qiáng)依法反腐合力的目標(biāo)導(dǎo)向下推進(jìn)檢察偵查的制度優(yōu)化，提供了理論和現(xiàn)實(shí)層面的基本前提。在推行機(jī)構(gòu)和職能整合的基本思路下，檢察偵查制度毫無(wú)疑問(wèn)必須恪守“分工、配合、制約”的憲法原則，而其中制約乃是第一要義。在此基礎(chǔ)上，可以從權(quán)能優(yōu)化配置、體制機(jī)制完善和內(nèi)外監(jiān)督制約等層面健全完善該項(xiàng)制度。當(dāng)然，仍舊有必要專門強(qiáng)調(diào)的是，檢察偵查制度的未來(lái)發(fā)展必須時(shí)刻秉持和遵循的一個(gè)準(zhǔn)則是，檢察偵查制度絕非僅為構(gòu)建權(quán)威，而是應(yīng)當(dāng)在法律監(jiān)督權(quán)威、公共權(quán)力規(guī)制和公共利益保障等價(jià)值要素之間尋求最大程度平衡，為此尚需合理把握好檢察謙抑和能動(dòng)履職之間的關(guān)系。