望思強(qiáng) 何勇 陳正兵

摘要：編制河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃是河湖長(zhǎng)制工作的重要任務(wù)以及河湖管理的重要抓手。研究了中國(guó)現(xiàn)有岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制成果，采用對(duì)照驗(yàn)證、示例說(shuō)明、理論分析、專家咨詢等方法，對(duì)規(guī)劃編制工作中岸線邊界線劃定、岸線功能區(qū)劃分、岸線長(zhǎng)度統(tǒng)計(jì)等關(guān)鍵問(wèn)題展開(kāi)了探討；對(duì)照《河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南（試行）》相關(guān)內(nèi)容，梳理了各地的做法，分析了各自的優(yōu)缺點(diǎn)；在此基礎(chǔ)上提出了應(yīng)對(duì)上述關(guān)鍵問(wèn)題的處理原則和解決思路。研究成果表明：為了更好地推動(dòng)岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作，應(yīng)從法律層面明確河湖岸線的定義，由更高層級(jí)機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展編制工作，因地制宜地劃分岸線邊界線和岸線功能區(qū)，同時(shí)應(yīng)注意合理地統(tǒng)計(jì)利用岸線長(zhǎng)度。

關(guān)鍵詞：河湖岸線； 岸線保護(hù)與利用規(guī)劃； 規(guī)劃編制； 河湖管理

中圖法分類號(hào)： TV82

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.04.007

0引 言

河湖岸線是指河流兩側(cè)、湖泊（水庫(kù)）周邊一定范圍內(nèi)水陸相交的帶狀區(qū)域［1］。作為河湖水域與陸域的交接地帶，岸線既是河湖正常發(fā)揮行蓄洪功能、維護(hù)河湖生態(tài)系統(tǒng)健康的重要載體，又是具有重要開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的國(guó)土空間［2］。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，河湖岸線保護(hù)與利用之間的矛盾逐漸突出，編制河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃成為統(tǒng)籌岸線保護(hù)與利用、強(qiáng)化岸線管控的重要舉措。

2019年，水利部印發(fā)了《河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），要求各地切實(shí)落實(shí)規(guī)劃編制責(zé)任，并在2021年底前完成規(guī)劃編制工作。截至目前，各地已基本完成本輪規(guī)劃任務(wù)，并將規(guī)劃成果成功運(yùn)用到岸線管控工作中，積累了大量的工作經(jīng)驗(yàn)，取得了不少成績(jī)。盡管如此，由于河湖岸線涉及的地貌環(huán)境多樣、管理部門眾多、保護(hù)與利用協(xié)調(diào)難度大，規(guī)劃編制過(guò)程中暴露出了不少問(wèn)題，嚴(yán)重影響了岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的實(shí)施效果。2022年，水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加快河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制審批工作，將岸線保護(hù)與利用規(guī)劃融入“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系，與此同時(shí)，水利部還啟動(dòng)了河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制規(guī)程的起草工作，旨在進(jìn)一步規(guī)范岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作。在此背景下，為總結(jié)本輪岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更好地推動(dòng)下一輪規(guī)劃修編深入開(kāi)展，迫切需要對(duì)規(guī)劃編制的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行集中梳理和探討。

河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃工作開(kāi)展至今，一直少有學(xué)者對(duì)規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題以及地方反饋的信息進(jìn)行系統(tǒng)性的分析和研究。本文對(duì)河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作的相關(guān)政策法規(guī)和各地報(bào)告成果進(jìn)行了深入調(diào)研，結(jié)合多年來(lái)的岸線保護(hù)與利用規(guī)劃工作經(jīng)驗(yàn)，采用對(duì)照驗(yàn)證、示例說(shuō)明、理論分析、專家咨詢等方法，重點(diǎn)對(duì)規(guī)劃編制中有關(guān)岸線定義、規(guī)劃層級(jí)、岸線邊界線劃定方法、岸線功能區(qū)劃分方法以及岸線長(zhǎng)度等方面的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并尋求對(duì)應(yīng)的解決方法和思路。

1河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作歷程

編制和實(shí)施河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)岸線科學(xué)高效管理的有效路徑，水利部門很早就對(duì)此進(jìn)行了大量的嘗試與探索。1999年，江蘇省出臺(tái)了《江蘇省長(zhǎng)江岸線開(kāi)發(fā)利用布局總體規(guī)劃綱要（1999～2020年）》［3］，這是較早的關(guān)于岸線的規(guī)劃性文件。2008年水利部組織編制了《全國(guó)河道（湖泊）岸線利用管理規(guī)劃技術(shù)細(xì)則》［4］，成為首個(gè)全國(guó)性岸線保護(hù)與利用規(guī)劃指導(dǎo)性技術(shù)文件。2016年和2019年，水利部、國(guó)土資源部分別印發(fā)了《長(zhǎng)江岸線保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃》［5］和《珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［6］，成為首批出臺(tái)的大江大河岸線保護(hù)與利用規(guī)劃。2018年南京市頒布了《南京市長(zhǎng)江岸線保護(hù)辦法》［7］，率先提出要編制長(zhǎng)江岸線保護(hù)詳細(xì)規(guī)劃。2019年水利部印發(fā)了《河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南（試行）》，對(duì)規(guī)劃的編制工作進(jìn)行了較為系統(tǒng)和全面的規(guī)范，成為當(dāng)下各地編制河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的最重要依據(jù)，全國(guó)各地按照水利部工作部署，開(kāi)展了岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作，其中較具代表性的為2021年水利部印發(fā)的黃河、淮河、海河、松遼流域重要河道岸線保護(hù)與利用規(guī)劃。2023年南京市進(jìn)一步實(shí)施了《南京市長(zhǎng)江岸線保護(hù)條例》［8］，編制了《南京市長(zhǎng)江岸線保護(hù)詳細(xì)規(guī)劃2022～2030》［9］，對(duì)《指南》提出的規(guī)劃工作內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化與拓展。目前，中國(guó)已基本完成本輪岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的編制任務(wù)，部分先行地區(qū)即將開(kāi)始規(guī)劃修編工作。

2岸線的定義

中國(guó)現(xiàn)行法律中沒(méi)有對(duì)河湖岸線進(jìn)行正式的定義，不同部門在日常監(jiān)管中對(duì)岸線的管理任務(wù)和利用需求不同，因此對(duì)于岸線的定義有著不同的理解和表達(dá)。水利部門是河湖岸線主管部門，歷來(lái)將岸線定義為沿河湖的帶狀區(qū)域。《全國(guó)河道（湖泊）岸線利用管理規(guī)劃技術(shù)細(xì)則》［4］中規(guī)定“河流（湖泊）兩側(cè)（周邊）水陸邊界一定范圍內(nèi)的帶狀區(qū)域是灘涂岸線資源，既具有行洪、調(diào)節(jié)水流和維護(hù)河流（湖泊）健康的自然與生態(tài)環(huán)境功能屬性，同時(shí)又在一定情況下具有開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的土地資源屬性”?！吨改稀分幸?guī)定“岸線是河流兩側(cè)、湖泊周邊一定范圍內(nèi)水陸相交的帶狀區(qū)域”。目前，水利部門主要采用《指南》中規(guī)定的岸線定義。除水利部門之外，其他部門對(duì)岸線的定義較少，相關(guān)部門主要從自身管理職責(zé)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對(duì)岸線的保護(hù)和利用要求。例如交通部門在河湖岸線開(kāi)展港口建設(shè)時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注港區(qū)的總體布局，其在制定港口規(guī)劃時(shí)只需將岸線定義為一條線，用于確定港口范圍和統(tǒng)計(jì)港口長(zhǎng)度。生態(tài)環(huán)境部門開(kāi)展生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)工作時(shí)，將岸線空間連同其周邊的水域、陸域視為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，其工作任務(wù)是對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為進(jìn)行治理，并采取相應(yīng)的修復(fù)措施。

事實(shí)上，由于河湖岸線未被納入法律之中加以規(guī)范表達(dá)，在法學(xué)理論上和法律條文中，中國(guó)岸線實(shí)質(zhì)內(nèi)核尚且不清［10］。隨著各地相繼印發(fā)岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，岸線定義不清帶來(lái)的問(wèn)題愈發(fā)凸顯，例如編制規(guī)劃時(shí)對(duì)岸線邊界線（尤其是臨水邊界線）的劃定方法難以明確，對(duì)岸線的管控要求難以落實(shí)等等。盡管《指南》中對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，但由于岸線的定義十分復(fù)雜，且不同河湖情況差異較大，不少地方在編制過(guò)程中還是會(huì)被這些問(wèn)題困擾。

為進(jìn)一步明確規(guī)劃對(duì)象，夯實(shí)規(guī)劃編制基礎(chǔ)，應(yīng)從法規(guī)層面提出河湖岸線的定義，強(qiáng)化關(guān)于編制岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的工作要求，夯實(shí)河湖岸線管控的法理依據(jù)；結(jié)合已有岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施效果，完善對(duì)河湖岸線的定義，細(xì)化相應(yīng)條文解釋和說(shuō)明，明晰規(guī)劃編制原則，打通現(xiàn)有工作中的關(guān)鍵癥結(jié)。

3規(guī)劃層級(jí)

中國(guó)岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的政策導(dǎo)向以河湖長(zhǎng)制要求為主，具體編制工作由水利部門組織開(kāi)展。2019年，水利部辦公廳下發(fā)《指南》，要求各省級(jí)主管部門原則上在2021年年底前完成規(guī)劃編制任務(wù)，這直接推動(dòng)了規(guī)劃編制工作的全面開(kāi)展。除此之外，中國(guó)在法律層面對(duì)于開(kāi)展岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的規(guī)定較少，僅有《中華人民共和國(guó)防洪法》第二十七條做出規(guī)定：“建設(shè)跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設(shè)施，應(yīng)當(dāng)符合防洪標(biāo)準(zhǔn)、岸線規(guī)劃、航運(yùn)要求和其他技術(shù)要求”。2021年頒布施行的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定：“國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院各部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府劃定河湖岸線保護(hù)范圍，制定河湖岸線保護(hù)規(guī)劃”，但該規(guī)定僅限長(zhǎng)江流域，對(duì)其他地區(qū)沒(méi)有約束效力。河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃工作涉及的部門眾多，缺乏法律層面的支撐，協(xié)調(diào)難度大，部分地區(qū)由水利部門批復(fù)實(shí)施，使得規(guī)劃的層級(jí)較低，約束力較弱。

針對(duì)岸線保護(hù)與利用規(guī)劃層級(jí)較低的問(wèn)題，南京市進(jìn)行了有益探索，2009年起，南京市就以城市規(guī)劃部門為主，編制了南京市長(zhǎng)江岸線資源綜合利用總體規(guī)劃，之后按照“多規(guī)合一”的思路，頂層制定“擁江發(fā)展”的重大策略，將岸線保護(hù)與利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相融合，形成“一江兩岸、聯(lián)動(dòng)發(fā)展”格局，有效提高了岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的實(shí)施成效［11］。

筆者認(rèn)為，為奠定河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃重要地位，提高規(guī)劃對(duì)岸線利用行為的約束性和對(duì)岸線保護(hù)行為的指導(dǎo)性，應(yīng)高位協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)河湖岸線的國(guó)土空間屬性，由更高層級(jí)機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作，按照“多規(guī)合一”的思路，主動(dòng)融入國(guó)土空間規(guī)劃體系，更好地統(tǒng)籌各部門對(duì)河湖岸線的保護(hù)與利用要求。

4岸線邊界線劃定方法

水利部2019年印發(fā)的《指南》中對(duì)岸線邊界線的定義為“沿河流走向或湖泊沿岸周邊劃定的用于界定各類岸線功能區(qū)垂向帶區(qū)范圍的邊界線，分為臨水邊界線和外緣邊界線”。外緣邊界線明確了岸線帶狀區(qū)域的外邊界，一般可采用河湖管理范圍線，具備相關(guān)條件時(shí)可向外適當(dāng)延伸；臨水邊界線明確了岸線帶狀區(qū)域的內(nèi)邊界，一般在河湖管理范圍內(nèi)，特殊情況下可與河湖管理范圍線重疊。岸線邊界線示意圖見(jiàn)圖1～2。

岸線邊界線劃定，尤其是臨水邊界線劃定，是規(guī)劃編制的核心工作之一，也是規(guī)劃的難點(diǎn)環(huán)節(jié)。雖然《指南》對(duì)臨水邊界線的劃定方法做出了規(guī)定，但由于中國(guó)不同地區(qū)河湖自然特點(diǎn)、管理水平以及管控要求差異較大，部分河湖在劃定臨水邊界線時(shí)未完全采用《指南》中規(guī)定的方法。

4.1各地在劃定外緣邊界線時(shí)的不同做法

劃定外緣邊界線時(shí)，《指南》將河道分為有堤防河段、無(wú)堤防河段以及規(guī)劃建設(shè)堤防河段三類。甘肅省根據(jù)自身特點(diǎn)對(duì)這一分類方法進(jìn)行了細(xì)化，將河道分為有堤防河段、無(wú)堤防有規(guī)劃河段以及無(wú)堤防無(wú)規(guī)劃河段三類，其中無(wú)堤防無(wú)規(guī)劃河段還進(jìn)一步分為有設(shè)防需求河段和無(wú)設(shè)防需求河段［12］，分類更加細(xì)致全面，提高了外緣邊界線劃定的可操作性。此外，甘肅省對(duì)路堤結(jié)合的特殊情況提出了處理意見(jiàn)：以防洪為主兼做公路的“堤路”應(yīng)以堤為主，兼顧路用，劃定岸線邊界線；以交通為主，兼有防洪功能的“路堤”，原則上以路為主，在不影響防洪安全的情況下，按道路管理部門要求劃定岸線邊界線。為了強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先的原則，甘肅省還提出，在外緣邊界線劃定時(shí)應(yīng)充分考慮城市、農(nóng)村等不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)防洪安全和岸線資源的需求，充分考慮沿河重要文物、基本農(nóng)田、重大公益性基礎(chǔ)設(shè)施等用地需求，并結(jié)合地形地貌等因素對(duì)外緣邊界線進(jìn)行修正。

4.2各地在劃定臨水邊界線時(shí)的不同做法

劃定臨水邊界線時(shí)，《指南》提出，對(duì)已有治導(dǎo)線或整治方案線的河段，優(yōu)先采用治導(dǎo)線或整治方案線，這一方法在各地得到了廣泛的采納［6，13］。對(duì)于無(wú)治導(dǎo)線或整治方案線的河湖，《指南》中按照平原河道、山區(qū)型河道、湖泊、水庫(kù)、河口五大類型劃定臨水邊界線。在實(shí)際工作中，部分河流由于沿線地貌差異不大，為操作方便，不少地方按照有堤防岸段和無(wú)堤防岸段兩大類劃定臨水邊界線。例如，廣西鳳山縣規(guī)定，境內(nèi)河流有堤防或者護(hù)岸河段以堤防或者護(hù)岸迎水側(cè)堤腳線為臨水邊界線，無(wú)堤防或者護(hù)岸河段按2 a一遇洪水位與岸坡交線劃定［14］；云南省雄楚彝族自治州2023年施行的《楚雄彝族自治州河湖岸線保護(hù)管理?xiàng)l例》［15］中規(guī)定，有堤防工程的河段以設(shè)計(jì)水位線作為臨水邊界線，無(wú)堤防的河段以常年水位線或者設(shè)計(jì)水位線作為臨水邊界線；《珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［6］中規(guī)定，珠江流域有堤防河段可根據(jù)河道防洪形勢(shì)采用某一特征水位與堤防的交線；無(wú)堤防河段按照臨近有堤防河段的特征水位與岸邊交線劃定。除此之外，對(duì)同一行政區(qū)劃而言，若轄區(qū)內(nèi)的河湖具有較為相似的水文特性和地貌特征，為了便于規(guī)范管理，有些地區(qū)直接采用統(tǒng)一的臨水邊界線劃定方法，例如《廣東省河道水域岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制技術(shù)細(xì)則》［16］中規(guī)定，省內(nèi)河流統(tǒng)一采用防洪設(shè)計(jì)水位與陸域的交線作為臨水邊界線。

對(duì)山區(qū)性河道而言，部分地區(qū)水文資料缺乏，特征水位難以確定，按照《指南》要求劃定臨水邊界線十分困難。為推動(dòng)工作開(kāi)展，新疆的白楊河在U型河谷段直接采用岸坎作為臨水邊界線［17］，廣西鳳山縣的山區(qū)河流直接采用堤防或者護(hù)岸迎水側(cè)堤腳線作為臨水邊界線［14］。甘肅省水利廳在組織編制省級(jí)河流岸線保護(hù)與利用規(guī)劃時(shí)，針對(duì)甘肅河流實(shí)際情況以及編制過(guò)程中遇到的問(wèn)題，專門印發(fā)了《甘肅省河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制中解決“三線重合”有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》［12］，將山區(qū)河流分為“V”字型無(wú)灘地河段和有灘地的山區(qū)河段，前者的臨水邊界線劃定方法與《指南》相同，后者則借鑒了《指南》中平原河道的臨水邊界線劃定方法。

對(duì)平原河道而言，參考文獻(xiàn)［13，18］針對(duì)黃河流域的河湖，對(duì)《指南》中臨水邊界線的劃分方法進(jìn)行了細(xì)化，將平原河道細(xì)分為河勢(shì)穩(wěn)定河段和河勢(shì)不穩(wěn)定河段，后者還繼續(xù)分為有控導(dǎo)工程河段、無(wú)控導(dǎo)工程河段、河勢(shì)尚未得到控制河段和河勢(shì)已得到控制的彎曲河段。甘肅?。?2］也采用了這一分類思路，但是將河勢(shì)不穩(wěn)定河段細(xì)分為有堤防河段和無(wú)堤防河段兩類。上述文件中還要求臨水邊界線應(yīng)結(jié)合河勢(shì)演變、地形地貌、排洪槽寬度等因素進(jìn)行修正，而《指南》中沒(méi)有相關(guān)表述。學(xué)術(shù)界針對(duì)這一問(wèn)題也進(jìn)行了研究，楊紅衛(wèi)等［2］指出，南京河段邊灘數(shù)量多且面積較大，若以常水位作為臨水邊界線，會(huì)使岸線走向曲折，形狀寬窄不一，給岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制和管控帶來(lái)困難，建議對(duì)于邊灘面積較大的河道在確定臨水邊界線時(shí)，若邊灘高程高于常水位，但上水淹沒(méi)頻率較大的，可采用邊灘與堤岸的交界線劃定臨水邊界線；若邊灘基本不行洪且有一定合法利用需求，則仍以常水位與岸邊交線劃定臨水邊界線。

對(duì)南方河網(wǎng)而言，以太湖流域?yàn)槔?，河道兩岸多為直立的擋墻式護(hù)岸，河流斷面為較規(guī)則的矩形，難以按照《指南》要求確定平灘流量或者造床流量。為此，《太湖流域重要河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［19］規(guī)定，太湖河網(wǎng)地區(qū)有堤防岸段、望虞河、太浦河均以臨水側(cè)擋墻頂外緣線作為臨水邊界線，這既滿足臨水邊界線的劃定原則，又極大地提高了劃定工作效率。

對(duì)沿線河勢(shì)變化劇烈、環(huán)境條件多變、控制因素復(fù)雜的特殊河湖而言，為了保證臨水邊界線劃定成果的合理性，同時(shí)便于未來(lái)開(kāi)展河湖岸線管理工作，不少地方針對(duì)河湖特性提出了特殊的臨水邊界線劃定要求。例如，貴州省清水河［20］在劃定臨水邊界線時(shí)，要求對(duì)濕地公園、中心城區(qū)、天然河道等不同岸段按照保護(hù)對(duì)象的不同，采用不同的頻率洪水與岸邊交線作為設(shè)計(jì)水位，同時(shí)還為規(guī)劃中或?qū)嵤┲械暮拥馈⒑降勒喂こ填A(yù)留空間；河南省《河湖水域岸線專項(xiàng)規(guī)劃》［18］規(guī)定，針對(duì)河勢(shì)不穩(wěn)、河槽沖淤變化明顯、主流擺動(dòng)的河段，劃定臨水邊界線時(shí)應(yīng)充分考察河勢(shì)演變影響，將臨水邊界線適當(dāng)向堤防方向后靠。

針對(duì)臨水邊界線和外緣邊界線劃分方法相同的情形，《指南》沒(méi)有說(shuō)明該如何處理，各地的做法不盡相同。有的河湖采用雙線重合的做法，如《珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［6］中規(guī)定，無(wú)堤防河段，臨山體河段按外緣邊界線與臨水邊界線重合考慮。有的河湖刻意將兩根邊界線分隔開(kāi)，保證岸線的帶狀屬性，如《廣東省河道水域岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制技術(shù)細(xì)則》［16］中規(guī)定，對(duì)于臨水控制線與外緣邊界線重合的情況，臨水線位置不變，外緣線向外擴(kuò)展，擴(kuò)展的寬度可參考上下游岸線寬度。還有的河湖選擇只保留其中一種邊界線，如《黃河流域重要河道岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［13］中指出，現(xiàn)狀水庫(kù)的臨水邊界線和外緣邊界線基本重合，由于庫(kù)區(qū)可按《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等規(guī)定進(jìn)行管理，劃定臨水邊界線的必要性不大，因此不再劃定臨水邊界線。甘肅省水利廳在組織編制甘肅省級(jí)河流岸線保護(hù)與利用規(guī)劃時(shí)，專門印發(fā)了《甘肅省河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制中解決“三線重合”有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》［12］，通過(guò)細(xì)化臨水邊界線和外緣邊界線的劃定方法，并盡量向外擴(kuò)展外緣邊界線，解決了兩條邊界線是重合還是分隔的問(wèn)題。

對(duì)長(zhǎng)江干流而言，其情況較為特殊。由于編制年份較早，其岸線保護(hù)與利用規(guī)劃中只劃定了一根岸線邊界線（臨水邊界線），用以進(jìn)行岸線長(zhǎng)度量算和岸線功能區(qū)的劃分。與黃河不同，長(zhǎng)江兩岸的邊灘寬度占河道總河寬比例較小，這樣處理的好處是強(qiáng)調(diào)了岸線在順?biāo)鞣较蛏系姆侄喂芸兀趸舜怪彼鞣较蛏习毒€寬度對(duì)管控要求的影響，避免了復(fù)雜的岸線范圍劃定工作，對(duì)岸線利用項(xiàng)目的管控更加簡(jiǎn)單明了。實(shí)施多年以來(lái)，該規(guī)劃在長(zhǎng)江流域河道管理中發(fā)揮了非常重要的作用。

4.3岸線邊界線劃定的建議

根據(jù)各地積累的經(jīng)驗(yàn)和反饋的意見(jiàn)可以看出，岸線邊界線的劃定工作非常復(fù)雜，缺乏普適性和規(guī)律性，因此在規(guī)定邊界線劃定方法時(shí)，一方面要合理分類，保證相關(guān)條款具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性；另一方面需要注重劃定方法的靈活性，允許各地根據(jù)河湖的地域特征、自然特性、管控形勢(shì)等選擇最符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的劃定方法，切實(shí)提升規(guī)劃編制效率和規(guī)劃實(shí)施效果。綜合各方因素，邊界線劃定應(yīng)遵循以下原則：

（1） 岸線邊界原則上位于河湖管理范圍內(nèi)，其中外緣邊界線一般采用河湖管理范圍線。特殊情況下，當(dāng)外緣邊界線超出河湖管理范圍時(shí)，應(yīng)控制超出距離，并且明確水利部門對(duì)超出部分的管理權(quán)限。

（2） 保證兩岸臨水邊界線之間有足夠的行蓄洪空間，保障河湖行蓄洪安全。

（3） 岸線邊界線與水流流向基本平行，盡量保持平順，岸線寬度不宜過(guò)大，否則將大幅增加管理難度，不利于控制岸線利用規(guī)模。

（4） 因地制宜，對(duì)邊界線劃定成果可結(jié)合實(shí)際管理需求和河湖自身特性進(jìn)行合理調(diào)整。

5岸線功能區(qū)劃分方法

《指南》中將岸線分為岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)、控制利用區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)四類功能區(qū)，目前大多數(shù)河湖采用了這一劃分方法。部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)對(duì)城市岸線的管控更加精細(xì)，在四類功能區(qū)的基礎(chǔ)上細(xì)化出了二級(jí)功能區(qū)，如《安徽省長(zhǎng)江岸線保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃》［21］按使用功能將岸線細(xì)分為生態(tài)保護(hù)區(qū)、水工程區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)等8類；《南京市長(zhǎng)江岸線保護(hù)詳細(xì)規(guī)劃》［9］將岸線四大功能區(qū)細(xì)分為港口岸線、城市景觀岸線、臨水裝備制造岸線等14類。

在規(guī)劃的實(shí)踐過(guò)程中，不少地方反映開(kāi)發(fā)利用區(qū)和控制利用區(qū)之間的差異度不大，定義存在交叉，管控要求難以區(qū)分開(kāi)來(lái)。為此，部分河湖對(duì)《指南》的功能區(qū)劃分方法進(jìn)行了優(yōu)化，比如《黃河流域重要河道岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［13］中只劃分了岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)和岸線控制利用區(qū)，刪除了開(kāi)發(fā)利用區(qū)類型，這是根據(jù)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》［22］提出的高質(zhì)量發(fā)展要求而做出的調(diào)整。與黃河流域相似，廣東省2019年頒布的《廣東省河道管理?xiàng)l例》中規(guī)定，岸線保護(hù)利用規(guī)劃應(yīng)劃定“三線三區(qū)”，即外緣邊界線、堤頂控制線、臨水控制線和保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)，沒(méi)有劃分開(kāi)發(fā)利用區(qū)。這是因?yàn)閺V東省境內(nèi)河道開(kāi)發(fā)利用率已比較高，尤其是珠江三角洲地區(qū)，若劃分開(kāi)發(fā)利用區(qū)，容易讓人誤解該河段無(wú)開(kāi)發(fā)利用限制，不利于河道的保護(hù)。另外，刪除開(kāi)發(fā)利用區(qū)不代表河湖不能開(kāi)發(fā)利用，在控制利用區(qū)也是可以開(kāi)發(fā)利用的。

除了《指南》提出的四類岸線功能區(qū)，還有河湖將岸線劃分為生產(chǎn)岸線、生活岸線和生態(tài)岸線，統(tǒng)稱“三生岸線”。生產(chǎn)岸線主要指跨（穿）江設(shè)施（跨江橋梁、過(guò)江隧道、穿江纜線等）、港口碼頭（化工、鋼鐵、重工、煤電、造紙、糧儲(chǔ)、輪渡等）、造（修、拆）船、工業(yè)企業(yè)（工業(yè)取排水口）等利用岸線；生活岸線主要指自來(lái)水廠取水口、觀光碼頭、生活用房、支持保障系統(tǒng)（海事、公安、航道局、執(zhí)法基地、漁政等）等利用岸線；生態(tài)岸線主要指原生態(tài)岸線及濕地利用、生態(tài)修復(fù)段岸線等［23］。與四類岸線功能區(qū)相似，三生岸線也存在定義交叉的問(wèn)題，例如生態(tài)濱江公園應(yīng)該劃為生活岸線還是生態(tài)岸線，跨江橋梁和穿江隧道應(yīng)該劃為生產(chǎn)岸線還是生活岸線，這類問(wèn)題一直沒(méi)有得到權(quán)威的解釋。為使三生岸線分類體系更加精確，一些學(xué)者嘗試著進(jìn)行了相關(guān)研究，例如王昌博等［24］以行為主體的主觀用地意圖作為三生空間歸屬的判定依據(jù)，在三生空間基礎(chǔ)上加入了具有更高生態(tài)環(huán)境辨識(shí)度的亞類，建立了一套三生空間分類方案，但這類研究成果缺乏較強(qiáng)的可操作性。

綜上可知，《指南》提出的四類岸線功能區(qū)主要根據(jù)不同的管控嚴(yán)格程度進(jìn)行劃分，三生岸線主要從不同的岸線用途進(jìn)行劃分，前者更加強(qiáng)調(diào)岸線的負(fù)面清單式管理，后者更加強(qiáng)調(diào)對(duì)岸線用途的規(guī)劃和引導(dǎo)，各有所長(zhǎng)，但都存在定義交叉的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，岸線功能區(qū)劃分要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和岸線管控政策導(dǎo)向，便于管控要求的提出和規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必要時(shí)可在現(xiàn)行四類功能區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行靈活調(diào)整。岸線現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)利用程度較高、需控制開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度的發(fā)達(dá)地區(qū)，可不劃定開(kāi)發(fā)利用區(qū)；河湖管理水平較先進(jìn)的地區(qū)，可以對(duì)四類功能區(qū)進(jìn)行細(xì)化再分區(qū)，或者嘗試將四類功能區(qū)和三生岸線兩類方法相結(jié)合，例如《南京市長(zhǎng)江岸線保護(hù)詳細(xì)規(guī)劃》［9］中同時(shí)劃分了四類功能區(qū)和三生岸線，并在此基礎(chǔ)上編制了生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，有效提升了規(guī)劃實(shí)施效果。

6岸線長(zhǎng)度

6.1岸線長(zhǎng)度統(tǒng)計(jì)對(duì)象的確定原則

針對(duì)岸線或者岸線功能區(qū)長(zhǎng)度的統(tǒng)計(jì)方法，目前沒(méi)有明確的規(guī)定，《黃河流域重要河道岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［13］中按外緣邊界線長(zhǎng)度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；《長(zhǎng)江岸線保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃》［5］《廣東省河道水域岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制技術(shù)細(xì)則》［16］中按臨水邊界線長(zhǎng)度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。筆者認(rèn)為，岸線長(zhǎng)度統(tǒng)計(jì)方法應(yīng)結(jié)合河湖實(shí)際情況進(jìn)行具體分析。首先，統(tǒng)計(jì)方法應(yīng)具有一致性，即規(guī)劃自身前后具有一致性、與已批復(fù)的上位岸線保護(hù)與利用規(guī)劃具有一致性；其次，應(yīng)選擇更貼合河湖平面形態(tài)的岸線邊界線作為統(tǒng)計(jì)對(duì)象；此外，還應(yīng)盡量選擇更加平順光滑的邊界線作為統(tǒng)計(jì)對(duì)象。

6.2利用岸線長(zhǎng)度的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

許多地區(qū)將岸線利用率作為岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的重要控制指標(biāo)，而計(jì)算利用岸線長(zhǎng)度是統(tǒng)計(jì)岸線利用率的前提條件。目前已有規(guī)程規(guī)范中沒(méi)有規(guī)定利用岸線長(zhǎng)度的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)濱江公園、堤防（護(hù)岸）工程、農(nóng)田耕地等項(xiàng)目是否應(yīng)該計(jì)入利用岸線長(zhǎng)度，不同地區(qū)做法不同。長(zhǎng)江干流在統(tǒng)計(jì)利用岸線長(zhǎng)度時(shí)，認(rèn)為防洪護(hù)岸整治工程、生態(tài)環(huán)境工程、農(nóng)田耕地等主要是對(duì)河道岸線進(jìn)行平順改造或改善局部的生態(tài)環(huán)境，并未實(shí)質(zhì)性占用河道岸線，因此未計(jì)入這類項(xiàng)目的利用岸線長(zhǎng)度［25］?！陡拭C省大通河岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［26］《清江岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［27］等將護(hù)岸工程計(jì)入了利用岸線長(zhǎng)度；《湖北省沮漳河岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［28］《甘肅省嘉陵江（含白龍江）岸線保護(hù)與利用規(guī)劃》［29］等將親水景觀平臺(tái)和濱江公園計(jì)入了利用岸線長(zhǎng)度；《全國(guó)河道（湖泊）岸線利用管理規(guī)劃技術(shù)細(xì)則》［4］中將農(nóng)業(yè)規(guī)劃岸線納入了利用岸線的范疇。筆者認(rèn)為，旨在保護(hù)岸線生態(tài)環(huán)境、維護(hù)岸線安全穩(wěn)定，不影響岸線后續(xù)再利用的項(xiàng)目，不應(yīng)計(jì)入利用岸線長(zhǎng)度，如堤防（護(hù)岸）工程、河道整治工程、耕地，以及對(duì)岸線的穩(wěn)定、通達(dá)無(wú)明顯影響的觀景臺(tái)（或親水平臺(tái)）、公園、廣場(chǎng)、文化設(shè)施等。與此相反，應(yīng)計(jì)入利用岸線長(zhǎng)度的項(xiàng)目類型包括防洪工程（攔河閘壩、分洪口門、分洪渠等）、供排水工程（水閘、泵站、堰壩、取水口、排水口、排污口）、港航工程（港口、碼頭、船閘工程）、涉河建筑及設(shè)施（跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、隧道、管道、纜線、通訊和電力等設(shè)施）等，這些項(xiàng)目除實(shí)際占用岸線長(zhǎng)度之外，其根據(jù)相關(guān)工程保護(hù)法規(guī)而確定的不可重復(fù)利用的管理和保護(hù)范圍也應(yīng)計(jì)入利用岸線長(zhǎng)度。

7結(jié) 論

河湖岸線作為寶貴的國(guó)土空間資源，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。近年來(lái)，水利部門高度重視河湖岸線的重要地位，大力加強(qiáng)了對(duì)河湖水域岸線空間的管控，并要求各地編制出臺(tái)了河湖岸線保護(hù)和利用規(guī)劃。由于岸線管理具有特殊性和復(fù)雜性，規(guī)劃在編制和實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了不少難點(diǎn)，也暴露了一些問(wèn)題。結(jié)合各地規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)研究成果，本文針對(duì)這些難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了探討，提出了工作思路、編制原則和方法建議，以達(dá)到優(yōu)化規(guī)劃編制方法、簡(jiǎn)化規(guī)劃編制流程、提高規(guī)劃實(shí)施效果的目的。

（1） 建議從法律層面明確河湖岸線的定義，完善對(duì)岸線范圍的描述，并在法律條文中明確提出編制岸線保護(hù)和利用規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定。

（2） 為提高岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的約束性和權(quán)威性，我國(guó)應(yīng)高位協(xié)調(diào)，由水利部統(tǒng)籌安排，聯(lián)合自然資源等部門，按照“多規(guī)合一”思路，協(xié)調(diào)各部門對(duì)河湖岸線的管控要求。

（3） 岸線邊界原則上位于河湖管理范圍內(nèi)，其中外緣邊界線一般采用河湖管理范圍線。由于不同河湖之間差異較大，岸線邊界線的劃定應(yīng)強(qiáng)調(diào)因地制宜原則，允許各地根據(jù)河湖地域特征、自然特性、管控形勢(shì)，對(duì)岸線邊界線及岸線功能區(qū)劃分成果進(jìn)行合理的調(diào)整。

（4） 岸線功能區(qū)劃分要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和岸線管控政策導(dǎo)向，便于管控要求的提出和規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。岸線現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)利用程度較高、需控制開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度的發(fā)達(dá)地區(qū)，可不劃定開(kāi)發(fā)利用區(qū)；河湖管理水平較先進(jìn)的地區(qū)，可以對(duì)四類功能區(qū)進(jìn)行細(xì)化再分區(qū)，或者嘗試將四類功能區(qū)和三生岸線兩類方法相結(jié)合，以提升規(guī)劃實(shí)施效果。

（5） 對(duì)岸線及功能區(qū)長(zhǎng)度的統(tǒng)計(jì)方法，可根據(jù)河湖特點(diǎn)靈活確定，統(tǒng)計(jì)應(yīng)具有一致性。此外，應(yīng)盡量選擇更貼合河湖平面形態(tài)、更加平順光滑的邊界線作為岸線長(zhǎng)度統(tǒng)計(jì)對(duì)象。在計(jì)算岸線利用率時(shí)，旨在保護(hù)岸線生態(tài)環(huán)境、維護(hù)岸線安全穩(wěn)定，不影響岸線后續(xù)再利用的項(xiàng)目，不應(yīng)計(jì)入利用岸線長(zhǎng)度，如堤防（護(hù)岸）工程、河道整治工程、耕地，以及對(duì)岸線的穩(wěn)定無(wú)明顯影響的觀景臺(tái)（或親水平臺(tái)）、公園、廣場(chǎng)、文化設(shè)施等。

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（編輯：黃文晉）