郭語?王建

隨著美國(guó)整體對(duì)華政策由接觸轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)乃至對(duì)抗，對(duì)外援助日益成為大國(guó)博弈的國(guó)際場(chǎng)域。今年3月11日，美國(guó)政府發(fā)布2025財(cái)年預(yù)算，這是拜登政府在本屆任期內(nèi)出臺(tái)的最后一份總統(tǒng)預(yù)算案，其中對(duì)外援助預(yù)算具有明顯的階段性特征，針對(duì)中國(guó)的色彩十分突出。

對(duì)外援助預(yù)算有所下降

美國(guó)2025財(cái)年預(yù)算支出總計(jì)7.3萬億美元，高于2024財(cái)年的6.9萬億美元和2023財(cái)年的5.8萬億美元，其中國(guó)防預(yù)算為8952億美元，逼近9000億美元大關(guān)。

與整體預(yù)算和國(guó)防預(yù)算雙增長(zhǎng)形成對(duì)比，對(duì)外援助預(yù)算有所下降。2025財(cái)年為國(guó)務(wù)院、國(guó)際開發(fā)署和其他國(guó)際計(jì)劃申請(qǐng)了644億美元的可支配預(yù)算，低于2024財(cái)年和2023財(cái)年。從部門預(yù)算來看，2025財(cái)年為國(guó)務(wù)院和國(guó)際開發(fā)署提供的部門預(yù)算為588億美元，其中為這兩個(gè)主要的援助部門提供的援助預(yù)算為428億美元。此外，預(yù)算案要求向財(cái)政部開展的國(guó)際項(xiàng)目提供25億美元。

具體來看，美國(guó)對(duì)外援助預(yù)算分為雙邊經(jīng)濟(jì)援助、安全援助、多邊援助、向多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)和基金捐款等科目。2025財(cái)年雙邊經(jīng)濟(jì)援助預(yù)算為282億美元，包括全球衛(wèi)生援助（98億美元）、難移民援助（38億美元）、發(fā)展援助（45億美元）、災(zāi)害救助（45億美元）、經(jīng)濟(jì)支持基金41億美元等。安全援助預(yù)算為90億美元，其中比重最大的外國(guó)軍事融資預(yù)算為61億美元。多邊援助預(yù)算為40億美元，向多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)和基金捐款25億美元。

全球布局和重點(diǎn)領(lǐng)域保持不變

從援助資源的全球布局來看，非洲和中東仍是傳統(tǒng)重點(diǎn)援助地區(qū)，亞太地區(qū)戰(zhàn)略性凸顯。2025財(cái)年要求向非洲地區(qū)提供超過85億美元援助預(yù)算，高于2024財(cái)年的80億美元；要求向中東地區(qū)提供76億美元援助預(yù)算，其中分別向以色列、約旦、埃及提供33億美元、15億美元和14億美元援助預(yù)算。2025財(cái)年要求向亞太地區(qū)提供超過40億美元的援助，其中有21億美元為雙邊和地區(qū)援助預(yù)算，2000萬美元用于“印太經(jīng)濟(jì)框架”，6200萬美元用于支持東盟。作為對(duì)比，美國(guó)僅計(jì)劃向自己的“后院”拉美地區(qū)投入10億美元。

從援助資源的領(lǐng)域流向來看，重點(diǎn)領(lǐng)域仍為全球衛(wèi)生安全、人道主義援助、應(yīng)對(duì)氣候變化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。全球衛(wèi)生安全方面，2025財(cái)年計(jì)劃提供98億美元，其中57億美元用于非洲地區(qū)，占比近60%。人道主義援助方面，在2023年10月緊急補(bǔ)充申請(qǐng)100億美元后，2025財(cái)年計(jì)劃再提供103億美元。應(yīng)對(duì)氣候變化方面，2025財(cái)年計(jì)劃為國(guó)際氣候融資提供110億美元，較2024財(cái)年165億美元有較大降幅，但較2023財(cái)年實(shí)際支出水平增加15億美元。全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，2025財(cái)年計(jì)劃提供41億美元用于“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系計(jì)劃”等，進(jìn)一步推進(jìn)拜登提出的到2027年為中低收入國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資2000億美元的目標(biāo)。此外，預(yù)算案還計(jì)劃提供逾30億美元用于加強(qiáng)所謂全球民主、人權(quán)和治理，提供30億美元用于促進(jìn)性別公平與平等。

首次為臺(tái)灣單列援助預(yù)算

從對(duì)外援助預(yù)算的角度看，拜登政府發(fā)布的2025財(cái)年預(yù)算有如下特點(diǎn)。

持續(xù)加大外交資源和人力投入。拜登政府認(rèn)為高素質(zhì)的外交和發(fā)展使團(tuán)對(duì)于實(shí)現(xiàn)對(duì)外戰(zhàn)略具有關(guān)鍵作用，2023財(cái)年預(yù)算案為外交和對(duì)外援助人力資源建設(shè)申請(qǐng)了76億美元，2024財(cái)年超過82億美元，2025財(cái)年要求撥款80余億美元，為國(guó)務(wù)院和國(guó)際開發(fā)署新設(shè)350個(gè)職位，包括為國(guó)際開發(fā)署“全球發(fā)展伙伴關(guān)系”倡議新增145個(gè)職位，為國(guó)務(wù)院落實(shí)美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS）新增58個(gè)職位。為使外交和援助領(lǐng)域工作人員掌握尖端前沿技術(shù)，2025財(cái)年預(yù)算案還申請(qǐng)為外交和援助信息網(wǎng)絡(luò)安全提供8億美元資金支持，比2023財(cái)年實(shí)際支出增長(zhǎng)17%。

非洲仍然是美國(guó)所謂對(duì)外援助的重點(diǎn)地區(qū)。圖為2024年1月24日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯在訪問安哥拉期間，參觀非洲全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資博覽會(huì)。

中國(guó)元素突出。自2024財(cái)年提出“競(jìng)贏中國(guó)”倡議（Out-compete China Initiative）后，總統(tǒng)預(yù)算案首次在國(guó)務(wù)院和國(guó)際開發(fā)署賬戶下設(shè)立了“競(jìng)贏中國(guó)”強(qiáng)制性預(yù)算專門賬戶，2025財(cái)年提出五年內(nèi)提供40億美元的強(qiáng)制性預(yù)算，用于“競(jìng)贏”中國(guó)。一是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，提出未來五年內(nèi)提供20億美元的強(qiáng)制性資金，設(shè)立國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施基金，作為“一帶一路”倡議的替代性方案，加大對(duì)全球關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。二是在融資領(lǐng)域，在2023年10月補(bǔ)充預(yù)算請(qǐng)求的基礎(chǔ)上，2025財(cái)年提出進(jìn)一步釋放約360億美元的世界銀行新融資，主要用于國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行的貸款擔(dān)保，并明確表示這筆資金將用于替代中國(guó)的“脅迫性融資”。三是成立專門基金以期實(shí)現(xiàn)“競(jìng)贏”中國(guó)的目標(biāo)，根據(jù)2020年2月頒布的《2021財(cái)年美國(guó)政府預(yù)算》法案，預(yù)算新設(shè)“打擊中國(guó)影響基金”（Countering PRC Influence Fund），由國(guó)務(wù)院和國(guó)際開發(fā)署共同管理，計(jì)劃2022～ 2026年間的每個(gè)財(cái)年撥款3億美元，共計(jì)15億美元。實(shí)際上除2022財(cái)年首次撥款3億美元外，2023財(cái)年以來每年均撥款4億美元。

2025財(cái)年預(yù)算案還首次在對(duì)外援助預(yù)算項(xiàng)目中的國(guó)際軍事教育與訓(xùn)練計(jì)劃和外國(guó)軍事融資計(jì)劃中，為臺(tái)灣單列了援助預(yù)算。尤其是外國(guó)軍事融資計(jì)劃，在東亞及太平洋地區(qū)項(xiàng)下首次將臺(tái)灣單列出來，與印度尼西亞、菲律賓、泰國(guó)、越南等并列，并計(jì)劃向臺(tái)灣提供安全援助1億美元，占外國(guó)軍事融資計(jì)劃在該地區(qū)總額（2.1億美元）的近一半，而且美國(guó)特種部隊(duì)在臺(tái)灣進(jìn)行軍事訓(xùn)練的相關(guān)費(fèi)用還沒有包括在內(nèi)。美國(guó)副國(guó)務(wù)卿理查德·維爾瑪聲稱，這是美國(guó)援助預(yù)算第一次把臺(tái)灣單列出來，給了它一個(gè)特定的條列項(xiàng)目，重申了美國(guó)對(duì)臺(tái)灣的安全援助及對(duì)所謂自由開放的“印太”地區(qū)的承諾。

美國(guó)2025財(cái)年總統(tǒng)預(yù)算案針對(duì)中國(guó)意味明顯，試圖通過對(duì)外援助等手段拉緊盟友，聯(lián)合打擊中國(guó)的影響力，尤其是在預(yù)算中將臺(tái)灣單列，加強(qiáng)對(duì)臺(tái)軍事援助，違返了一個(gè)中國(guó)原則和中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)。臺(tái)灣問題是中美關(guān)系第一條不可逾越的紅線。中方對(duì)此態(tài)度明確，正如中共中央政治局委員、外交部長(zhǎng)王毅所說，美方應(yīng)糾正對(duì)華錯(cuò)誤認(rèn)知，摒棄零和博弈思維，放棄“競(jìng)贏”中國(guó)的幻想，與中方相向而行，讓“舊金山愿景”逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，推動(dòng)中美關(guān)系健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

（郭語為商務(wù)部研究院傳媒中心副研究員，王建為商務(wù)部研究院傳媒中心主任）