彭 祥

（中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

作為國(guó)之重器，南水北調(diào)工程事關(guān)戰(zhàn)略全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、事關(guān)人民福祉。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)周期、多輪次的前期論證，《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》飽含了幾代水利工作者的不懈探索，凝結(jié)了我國(guó)當(dāng)代調(diào)水工程研究論證的智慧精華，為后續(xù)調(diào)水工程建設(shè)積累了十分豐富的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，形成了不可多得的寶貴財(cái)富?？偨Y(jié)、分析和評(píng)價(jià)南水北調(diào)工程總體規(guī)劃前期論證歷程，以史賦能、指導(dǎo)實(shí)踐，對(duì)進(jìn)一步深化對(duì)南水北調(diào)工程總體規(guī)劃修編的認(rèn)識(shí)，科學(xué)深入推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程規(guī)劃論證，同時(shí)為其他調(diào)水工程乃至國(guó)家水網(wǎng)工程體系建設(shè)提供啟示和借鑒是十分必要的。

一、南水北調(diào)工程總體規(guī)劃前期論證歷程回顧與總結(jié)

自1952年毛澤東主席首次提出“南水北調(diào)”戰(zhàn)略構(gòu)想到2002年國(guó)務(wù)院批復(fù)《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》，南水北調(diào)前期工作走過(guò)50年發(fā)展歷程。南水北調(diào)體系龐大、任務(wù)繁雜，受不同階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、思想認(rèn)識(shí)水平、國(guó)家綜合實(shí)力、科技發(fā)展進(jìn)程、調(diào)水緊迫程度以及政府決策方式等多方面因素影響，南水北調(diào)前期工作在不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同的階段性特點(diǎn)，逐輪深化且螺旋式上升，也成為水利實(shí)踐與發(fā)展的時(shí)代縮影。

作為《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》的12 個(gè)附件之一，《南水北調(diào)工程方案綜述》曾對(duì)工程規(guī)劃研究歷程作了較為系統(tǒng)的梳理。基于深化研究需要，本次在繼承以往相關(guān)成果的基礎(chǔ)上開(kāi)展了以下工作：一是從現(xiàn)在的視角審視過(guò)去，統(tǒng)籌過(guò)去規(guī)劃論證與現(xiàn)在實(shí)際狀況的關(guān)聯(lián)；二是以技術(shù)方案、社會(huì)評(píng)判和戰(zhàn)略決策為主線，重新梳理南水北調(diào)工程總體規(guī)劃形成脈絡(luò)；三是把南水北調(diào)工程總體規(guī)劃成果體系的形成和演進(jìn)過(guò)程作為回顧分析的重點(diǎn)；四是結(jié)合不同階段南水北調(diào)工程前期論證的時(shí)代背景和工作重心轉(zhuǎn)變，對(duì)原有階段劃分作出新的調(diào)整和完善。據(jù)此將南水北調(diào)工程總體規(guī)劃前期論證歷程劃分為以下5 個(gè)發(fā)展階段開(kāi)展梳理和總結(jié)。

1.以西線、中線引水線路查勘與方案比選等為重點(diǎn)的初步探索階段

階段起止：從1952年10月毛澤東主席提出“南水北調(diào)”戰(zhàn)略構(gòu)想到1972年華北突發(fā)大旱、天津用水告急。其間主要工作及成果包括：

（1）首次開(kāi)展線路查勘，拉開(kāi)“南水北調(diào)”宏偉設(shè)想序幕

1952 年、1953 年間，水利部黃河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱黃委）、長(zhǎng)江流域規(guī)劃辦公室（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)辦）分別啟動(dòng)南水北調(diào)西線和中線查勘。中國(guó)科學(xué)院于1959年2 月?tīng)款^開(kāi)啟西部地區(qū)綜合考察，并會(huì)同水利電力部（以下簡(jiǎn)稱水電部）等提出南水北調(diào)東線和引江濟(jì)淮工程規(guī)劃雛形。

（2）“南水北調(diào)”首次寫(xiě)入中央文件

1958 年8 月，中共中央發(fā)布《關(guān)于水利工作的指示》強(qiáng)調(diào)，應(yīng)加速制定將江、淮、河、漢、海各流域聯(lián)系為統(tǒng)一的水利系統(tǒng)的規(guī)劃。

（3）在西部地區(qū)開(kāi)展了更大范圍的選址選線工作

當(dāng)時(shí)考慮到從通天河、金沙江上游調(diào)水，調(diào)水量可能偏小，黃委將查勘范圍擴(kuò)展到東至四川盆地西部邊緣，西達(dá)金沙江崗?fù)醒匕?，南抵四川西昌，北到甘肅定西、天水等，并于1959年查勘了從瀾滄江、怒江向北引水的可能性。供水范圍相應(yīng)延展至河西走廊和新疆地區(qū)，并提出引水到內(nèi)蒙古解決沙漠改造問(wèn)題。

（4）初步形成利用南水北調(diào)西、中、東三條調(diào)水線路接濟(jì)黃河、海河、淮河的基本思路

長(zhǎng)辦于1959年7月完成的《長(zhǎng)江流域綜合利用規(guī)劃要點(diǎn)報(bào)告》提出：上游（西線）從金沙江、怒江、瀾滄江等調(diào)水濟(jì)黃；中游（中線）近期從丹江口水庫(kù)調(diào)水，遠(yuǎn)景從長(zhǎng)江干流調(diào)水濟(jì)黃濟(jì)淮；下游（東線）沿京杭大運(yùn)河從長(zhǎng)江調(diào)水濟(jì)黃濟(jì)淮，并從裕溪口、鳳凰頸調(diào)水濟(jì)淮。

（5）開(kāi)工建設(shè)了與南水北調(diào)東中線水源息息相關(guān)的部分工程

作為漢江流域控制性防洪工程和南水北調(diào)中線工程水源地，丹江口水庫(kù)于1958年9月開(kāi)工建設(shè)；作為江蘇省江水北調(diào)和南水北調(diào)東線工程的水源地，江都水利樞紐工程于1961年動(dòng)工興建；1969年11月，與中線工程相關(guān)的河南陶岔引漢渠首工程、與鄂北水資源配置工程相關(guān)的湖北清泉溝引丹渠首工程分別開(kāi)工建設(shè)。

2.以東線為重點(diǎn)的早期規(guī)劃論證階段

階段起止：從1972 年華北突發(fā)大旱、天津用水告急到1978 年黨的十一屆三中全會(huì)勝利召開(kāi)。其間主要工作及成果包括：

（1）華北突發(fā)大旱將南水北調(diào)工作重心迅速轉(zhuǎn)移到東線規(guī)劃論證上來(lái)

1972年，華北地區(qū)發(fā)生罕見(jiàn)大旱，海河水系幾近枯竭，天津等城市和相關(guān)地區(qū)的生產(chǎn)生活受到很大威脅。受此影響，引灤入津工程于1973年開(kāi)工建設(shè)。鑒于黃河可外調(diào)水量較小且泥沙處理困難，水電部于1976年3月提出《南水北調(diào)近期工程規(guī)劃報(bào)告》，推薦東線調(diào)水方案：從江蘇揚(yáng)州附近的長(zhǎng)江抽水1000 m3/s，過(guò)黃河600 m3/s，入天津100 m3/s；以向天津和海河流域其他缺水地區(qū)農(nóng)業(yè)及城市供水為主，兼顧沿線工農(nóng)業(yè)用水需求，并結(jié)合調(diào)水恢復(fù)和提高京杭大運(yùn)河天津—揚(yáng)州段的通航能力。

（2）圍繞東線調(diào)水方案開(kāi)展了跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)審查與溝通協(xié)商

1978 年5—7 月，水電部牽頭組織相關(guān)部委和江蘇、安徽、山東、河北、天津等沿線?。ㄖ陛犑校╅_(kāi)展東線現(xiàn)場(chǎng)查勘，并與東線五?。ㄖ陛犑校┚驼{(diào)水線路、工程規(guī)模、調(diào)水量及水量分配等達(dá)成一致后，形成初步審查意見(jiàn)。此后，中央決定從1979年起用3年時(shí)間對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，國(guó)家大幅度壓縮基本建設(shè)投資，水利工作重心隨之從抓建設(shè)向抓管理轉(zhuǎn)移，東線前期論證工作漸緩。

（3）南水北調(diào)工程首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告

1978 年3 月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)的政府工作報(bào)告中正式提出，興建把長(zhǎng)江水引到黃河以北的南水北調(diào)工程。

3.以力保京津供水為主的東中線和西線非均衡、波動(dòng)式規(guī)劃研究論證階段

階段起止：從1978年黨的十一屆三中全會(huì)勝利召開(kāi)到1995 年6 月國(guó)務(wù)院成立南水北調(diào)工程論證委員會(huì)。其間主要工作及成果包括：

（1）正式成立水利部南水北調(diào)前期工作組織管理機(jī)構(gòu)

1979年12月，水利部成立南水北調(diào)規(guī)劃辦公室，責(zé)成黃委、長(zhǎng)辦和原天津勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院分別牽頭負(fù)責(zé)西、中、東線前期工作。

（2）漸次形成南水北調(diào)綜合研究與統(tǒng)籌規(guī)劃概念

首次全國(guó)科學(xué)大會(huì)后，依據(jù)《1978—1985 年全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，水利部首次開(kāi)展了全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、農(nóng)業(yè)水利化區(qū)劃和水資源供需平衡等研究，開(kāi)啟了以黃淮海流域?yàn)橹攸c(diǎn)的南水北調(diào)綜合研究先河。1983年12月，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家計(jì)委）在批復(fù)《長(zhǎng)江流域綜合利用規(guī)劃要點(diǎn)報(bào)告修訂補(bǔ)充任務(wù)書(shū)》中強(qiáng)調(diào)：要在各流域水資源供需平衡的基礎(chǔ)上，根據(jù)北方缺水量及其迫切性，開(kāi)展長(zhǎng)江可調(diào)水量分析、調(diào)水工程可行性方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證以及調(diào)水后對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響等研究。南水北調(diào)前期工作從早期相對(duì)簡(jiǎn)單獨(dú)立的水源選址、調(diào)水規(guī)模確定以及線路布局等逐步向受水區(qū)水資源供需平衡分析、調(diào)水區(qū)可調(diào)水量論證、工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性論證比選、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及工程分期論證等方面拓展。

（3）海河流域再次發(fā)生的連續(xù)干旱使京津華北地區(qū)缺水問(wèn)題成為南水北調(diào)決策焦點(diǎn)

1980—1981年，海河流域再次發(fā)生持續(xù)干旱，解決京津華北地區(qū)缺水問(wèn)題已迫在眉睫。國(guó)務(wù)院隨即決定官?gòu)d、密云兩座水庫(kù)只供北京，不再向天津送水；臨時(shí)引黃接濟(jì)天津，加快建設(shè)引灤工程。北京市政府于1989 年12 月向中央呈交關(guān)于解決北京水源危機(jī)的緊急報(bào)告，提議修建張坊水庫(kù)和引拒（拒馬河）濟(jì)京工程，并同意將北京納入東線規(guī)劃范圍。1990 年9 月，國(guó)家計(jì)委就解決北京缺水問(wèn)題復(fù)函水利部和北京市政府，強(qiáng)調(diào)在缺水地區(qū)再相互挖補(bǔ)水資源是極其困難的；張坊水庫(kù)、引拒濟(jì)京等不宜考慮，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮解決京津冀缺水問(wèn)題還要靠引長(zhǎng)江水。

（4）東線規(guī)劃“先揚(yáng)后抑”，要否過(guò)黃河和能否有個(gè)全面規(guī)劃成為前期論證的轉(zhuǎn)折點(diǎn)

1983年1月，根據(jù)國(guó)務(wù)院治淮會(huì)議要求，水電部治淮委員會(huì)完成《南水北調(diào)東線第一期工程可行性研究報(bào)告》，建議先期實(shí)施抽江500 m3/s、進(jìn)東平湖50 m3/s的工程方案。國(guó)務(wù)院隨即批準(zhǔn)這一方案，要求第一步通水、通航到濟(jì)寧，爭(zhēng)取當(dāng)年開(kāi)工，同時(shí)組織對(duì)第二期工程方案（調(diào)水至天津）進(jìn)行論證，爭(zhēng)取2年內(nèi)提出可行性研究報(bào)告。但此后，江蘇、山東以及河北等陸續(xù)就一期工程供水范圍、輸水方案等提出不同意見(jiàn)，天津、河北等亦提出對(duì)東線水污染問(wèn)題的擔(dān)憂，且江蘇、山東兩省意見(jiàn)差距也很大。1988年5月，國(guó)家計(jì)委將東線第一期工程設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)審查報(bào)告報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院同意，建議水電部抓緊編制東線工程的全面規(guī)劃和分期實(shí)施方案，補(bǔ)充送水到天津的修改方案。水利部于1990年5月提出《南水北調(diào)東線工程修訂規(guī)劃報(bào)告》，明確以滿足江蘇、安徽、山東、河北、天津、北京等部分地區(qū)的城市生活和工業(yè)用水，以及江蘇部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)用水為目標(biāo),抽江1000 m3/s，過(guò)黃河400 m3/s，入天津180 m3/s。1993年9月，水利部完成《南水北調(diào)東線工程修訂規(guī)劃報(bào)告》及《南水北調(diào)東線第一期工程可行性研究修訂報(bào)告》審查工作。兩個(gè)修訂報(bào)告基本維持了1976年規(guī)劃報(bào)告送水到天津的工程布局，但增加了向城市供水，并補(bǔ)充了向北京和膠東地區(qū)的供水方案。

（5）中線規(guī)劃“先抑后揚(yáng)”，重點(diǎn)圍繞丹江口水庫(kù)大壩是否加高、要否通航等相關(guān)重大問(wèn)題開(kāi)展了不同時(shí)期的規(guī)劃論證

1979 年2 月和次年3 月，長(zhǎng)辦先后完成《南水北調(diào)中線引漢工程規(guī)劃要點(diǎn)》及其補(bǔ)充報(bào)告，提出丹江口水庫(kù)大壩按后期規(guī)模加高后可調(diào)水230億m3，考慮了引漢總干渠通航的渠線規(guī)劃方案。根據(jù)水利部提出的“黃河以北的渠線采用高線自流方案”要求，長(zhǎng)辦于1984年5月提出《南水北調(diào)中線初期引漢工程規(guī)劃階段性報(bào)告》，其中明確：初期引水應(yīng)以工業(yè)和城市生活用水為主；丹江口水庫(kù)輔以水源工程建設(shè)，初期引水96億m3；大壩加高后，再實(shí)施后期引漢工程，可供水230億m3。河南焦作以南按三級(jí)航道通航要求考慮，焦作以北不考慮通航。1991年11月，水利部組織對(duì)長(zhǎng)江水利委員會(huì)報(bào)送的《南水北調(diào)中線工程規(guī)劃報(bào)告（1991年9月修訂）》及《南水北調(diào)中線工程初步可行性研究報(bào)告》開(kāi)展審查后，對(duì)相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容作了較大調(diào)整：同意并明確丹江口水庫(kù)大壩按后期規(guī)模一次性加高的近期引漢方案，調(diào)水150億m3，將天津納入供水范圍，輸水總干渠采用高線全線自流，按一次建成考慮且近期不結(jié)合航運(yùn)。國(guó)家計(jì)委于1994年6月成立中線工程論證工作領(lǐng)導(dǎo)小組并主持召開(kāi)論證會(huì)，要求對(duì)暫不加高丹江口水庫(kù)大壩以及從長(zhǎng)江干流引水等方案開(kāi)展補(bǔ)充深化研究。

（6）西線依然處在超前期基礎(chǔ)性論證階段

1978 年、1980 年和1985 年，黃委3 次組織開(kāi)展從通天河、雅礱江、大渡河等引水入黃河線路查勘工作。1986 年7 月，國(guó)家計(jì)委下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展南水北調(diào)西線工程超前期工作的通知》，決定將西線工程列入“七五”超前期工作項(xiàng)目，要求1988年年底完成西線工程初步研究報(bào)告，1990年年底完成雅礱江調(diào)水線路的規(guī)劃研究報(bào)告，“八五”期間繼續(xù)完成通天河和大渡河調(diào)水線路的規(guī)劃研究工作，并于1995年完成西線工程規(guī)劃研究。1995年下半年，黃委完成通天河、雅礱江、大渡河等3條河流調(diào)水規(guī)劃研究工作。

（7）隨著東線、中線等工程前期論證工作初步成型，誰(shuí)先誰(shuí)后成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)

1990 年前后，以《南水北調(diào)東線工程修訂規(guī)劃報(bào)告》《南水北調(diào)中線工程規(guī)劃報(bào)告（1991 年9 月修訂）》《南水北調(diào)西線工程初步研究報(bào)告》等為代表，南水北調(diào)工程總體框架初步成型，尤其在東線和中線供水任務(wù)、目標(biāo)、范圍以及方式等方面取得初步成果。但究竟先上東線還是先上中線成為相關(guān)受水省市等在不同階段的博弈焦點(diǎn)。天津早期建議先上東線，后期隨著中線前期工作的提速和水源水質(zhì)較好因素又贊成先上中線；受當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期供水危機(jī)所困，北京在堅(jiān)持東線濟(jì)京的同時(shí)希望盡早實(shí)施中線工程；河北在力主東線加強(qiáng)北調(diào)的同時(shí)，提出盡快實(shí)施中線工程；江蘇、山東兩省地處東線范疇，盡管在省際（界）輸水等方面存在分歧，但均一直贊成并希望加快東線工程建設(shè)。1995年7月，國(guó)務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)取中線方案匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)南水北調(diào)東、中、西三條調(diào)水線路都做了不少工作，各有自己的任務(wù)，是不可替代的，實(shí)際是誰(shuí)先上的問(wèn)題。

4.以中、東、西線為實(shí)施順序的南水北調(diào)工程初步論證審查階段

階段起止：從1995 年6 月國(guó)務(wù)院成立南水北調(diào)工程論證委員會(huì)到2000 年9 月國(guó)務(wù)院召開(kāi)南水北調(diào)工程座談會(huì)提出搞好總體規(guī)劃。其間主要工作及成果包括：

（1）國(guó)務(wù)院專門(mén)部署南水北調(diào)工程論證、審查工作

1995年6月，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主持召開(kāi)辦公會(huì)議研究南水北調(diào)問(wèn)題，提出要堅(jiān)持慎重研究、充分論證、科學(xué)決策的原則，由水利部組織論證，國(guó)家計(jì)委組織審查。南水北調(diào)工程論證委員會(huì)于1996年3月提交《南水北調(diào)工程論證報(bào)告》，其中提出，實(shí)施南水北調(diào)工程的順序?yàn)橹?、東、西線，建議國(guó)務(wù)院盡早決策，將中線工程列入“九五”建設(shè)計(jì)劃，早日興建。1998年3月，南水北調(diào)工程審查委員會(huì)完成《南水北調(diào)工程審查報(bào)告》并上報(bào)國(guó)務(wù)院。同意論證報(bào)告提出的主要結(jié)論意見(jiàn)，認(rèn)為南水北調(diào)三條調(diào)水線路以中、東、西為實(shí)施順序是妥當(dāng)?shù)?。提出先集中力量建設(shè)中線工程，盡早緩解京津華北地區(qū)的嚴(yán)重缺水狀況；東線按一期工程向膠東供水要求搞好工程規(guī)劃，治理水污染，創(chuàng)造條件，適時(shí)開(kāi)工建設(shè)；西線加快前期工作步伐。此后，水利部于2000年9月形成《南水北調(diào)工程實(shí)施意見(jiàn)》，重點(diǎn)分析了北方地區(qū)面臨的缺水形勢(shì)，就南水北調(diào)工程總體布局、生態(tài)環(huán)境影響、近期實(shí)施方案與投資匡算、水價(jià)初步分析、工程建設(shè)管理體制初步設(shè)想、前期工作情況及下一步工作安排等開(kāi)展了更加深入的補(bǔ)充分析和論證。

（2）隨著南水北調(diào)工程論證、審查工作的系統(tǒng)開(kāi)展和逐步深入，南水北調(diào)工程規(guī)劃體系基本成型

通過(guò)多輪次、多角度、多方面的論證會(huì)、審查會(huì)、辦公會(huì)、座談會(huì)以及專題報(bào)告或討論等，南水北調(diào)工程的戰(zhàn)略定位、論證方式、規(guī)劃思路、供水任務(wù)、調(diào)水規(guī)模、工程布局、環(huán)境保護(hù)、實(shí)施順序、管理體制、資金籌措、水價(jià)機(jī)制以及調(diào)水影響等多方面內(nèi)容逐步完善并形成多方共識(shí)，為南水北調(diào)工程總體規(guī)劃編制奠定了基礎(chǔ)。

（3）經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的探索，科學(xué)民主論證方式在南水北調(diào)工程論證審查階段漸趨成熟

隨著前期論證工作的深入開(kāi)展，來(lái)自各有關(guān)方面的意見(jiàn)、建議逐漸增多。在工程審查階段，相關(guān)意見(jiàn)、建議更為集中。南水北調(diào)工程審查委員會(huì)據(jù)此將意見(jiàn)分成京津華北地區(qū)缺水情況、工程投資、供水成本和水價(jià)測(cè)算、穿越黃河工程、工程調(diào)蓄運(yùn)用、漢江中下游補(bǔ)償工程和工程經(jīng)濟(jì)效益分析等幾大方面，開(kāi)展進(jìn)一步情況復(fù)核和專題研究論證，匯總形成專題材料，并在審查過(guò)程中逐步形成相對(duì)成熟的科學(xué)民主論證機(jī)制（見(jiàn)圖1）。

圖1 南水北調(diào)工程審查階段科學(xué)民主論證審查過(guò)程（1996—1998年）

5.南水北調(diào)工程總體規(guī)劃形成并獲批，正式邁入實(shí)施階段

階段起止：從2000 年9 月國(guó)務(wù)院召開(kāi)南水北調(diào)工程座談會(huì)提出搞好總體規(guī)劃到2002 年12 月國(guó)務(wù)院批復(fù)《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》。其間主要工作及成果包括：

（1）加快布局和完善南水北調(diào)工程總體規(guī)劃成果體系

1999—2001年，我國(guó)北方地區(qū)再次發(fā)生連續(xù)嚴(yán)重干旱，京津和膠東地區(qū)嚴(yán)重缺水，海河平原生態(tài)環(huán)境日益惡化，天津?qū)嵤┑诹我S應(yīng)急，社會(huì)各界對(duì)北方地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺形勢(shì)進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)。2000年9月27日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)南水北調(diào)工程座談會(huì)，并對(duì)下一步工作作出系列指示要求，強(qiáng)調(diào)必須正確認(rèn)識(shí)和處理實(shí)施南水北調(diào)工程同節(jié)水、治理水污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，務(wù)必做到先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水；提出關(guān)鍵在于搞好總體規(guī)劃，全面安排，有先有后，分步實(shí)施。水利部會(huì)同國(guó)家計(jì)委加快推進(jìn)南水北調(diào)城市水資源規(guī)劃和東線工程治污規(guī)劃編制及相關(guān)專題論證工作。2002年1月，水利部完成《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》。除《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》綜合報(bào)告外，按照“節(jié)水治污”“資源配置”“總體布局”“機(jī)制體制”等四大部分，分別形成《南水北調(diào)節(jié)水規(guī)劃要點(diǎn)》《南水北調(diào)東線工程治污規(guī)劃》《南水北調(diào)工程生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，《南水北調(diào)城市水資源規(guī)劃》《海河流域水資源規(guī)劃》《黃淮海流域水資源合理配置研究》，《南水北調(diào)東線工程規(guī)劃（2001年修訂）》《南水北調(diào)中線工程規(guī)劃（2001年修訂）》《南水北調(diào)西線工程規(guī)劃綱要及第一期工程規(guī)劃》《南水北調(diào)工程方案綜述》，以及《南水北調(diào)工程水價(jià)分析研究》《南水北調(diào)工程建設(shè)與管理體制研究》等12本附件和45項(xiàng)專題報(bào)告成果（見(jiàn)圖2）。

圖2 南水北調(diào)工程總體規(guī)劃成果體系

（2）統(tǒng)籌發(fā)力，多方溝通，為《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》批復(fù)營(yíng)造良好氛圍

2000 年10 月，黨的十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中指出：“加緊南水北調(diào)工程的前期工作，‘十五’期間盡早開(kāi)工建設(shè)。”《人民日?qǐng)?bào)》于當(dāng)年10月16日專題報(bào)道國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程座談會(huì)情況，并發(fā)表評(píng)論員文章《抓緊實(shí)施南水北調(diào)工程》。2001 年11月14日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室以南水北調(diào)工程前期準(zhǔn)備工作基本就緒為主題召開(kāi)記者招待會(huì)。2002年2月初，水利部就《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》向國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、交通部、國(guó)家環(huán)?？偩值?部（委、局）以及北京、天津、河北、河南、湖北、山東、江蘇、安徽、陜西等9省（直轄市）人民政府征求意見(jiàn)。同月，水利部專門(mén)聽(tīng)取中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司的意見(jiàn)，同時(shí)召開(kāi)專家座談會(huì)，邀請(qǐng)權(quán)威院士專家對(duì)《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》進(jìn)行討論，并向全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)匯報(bào)了南水北調(diào)工程總體規(guī)劃情況。全國(guó)政協(xié)于同月再次召開(kāi)南水北調(diào)工程總體規(guī)劃工作情況通報(bào)會(huì)，邀請(qǐng)水利部介紹南水北調(diào)工程總體規(guī)劃情況。2002年10月，水利部并代表國(guó)家計(jì)委向全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會(huì)等做了匯報(bào)；隨后國(guó)家計(jì)委和水利部向全國(guó)政協(xié)做了匯報(bào)。2002年11月，黨的十六大報(bào)告指出：“抓緊解決部分地區(qū)水資源短缺問(wèn)題，興建南水北調(diào)工程?！?/p>

（3）水利部分析、消納、解釋和處理各有關(guān)方面對(duì)總體規(guī)劃的反饋意見(jiàn)，就相關(guān)問(wèn)題與國(guó)家計(jì)委達(dá)成共識(shí)

自2002年2月水利部正式征求相關(guān)部門(mén)和地方政府、有關(guān)專家的意見(jiàn)后，共收到各有關(guān)方面直接反饋的書(shū)面意見(jiàn)120條?？傮w上看，各相關(guān)部門(mén)、地方政府以及絕大多數(shù)專家基本同意《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》提出的工程規(guī)模、總體布局、資金籌措方案以及分期實(shí)施建議，共同期望和要求盡早實(shí)施南水北調(diào)工程，抓緊開(kāi)工建設(shè)東中線一期工程。從反饋意見(jiàn)的集中度看，相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)主要集中在體制設(shè)置和制度設(shè)計(jì)上，地方政府和專家的意見(jiàn)相對(duì)集中在具體或局部的工程方案、項(xiàng)目以及資金籌措方案上。水利部經(jīng)認(rèn)真梳理研究和消納吸收，對(duì)120 條反饋意見(jiàn)做了三類處理：第一類意見(jiàn)（共49條）經(jīng)消化吸收后納入總體規(guī)劃報(bào)告；第二類意見(jiàn)（共54條）建議在下一階段可行性研究中進(jìn)一步研究落實(shí)；第三類意見(jiàn)（共17條）因理解不同或不能在南水北調(diào)工程中解決而不被采納。為做好南水北調(diào)工程總體規(guī)劃請(qǐng)示上報(bào)工作，水利部與國(guó)家計(jì)委開(kāi)展了多層次、多輪次意見(jiàn)交換和溝通協(xié)商，本著求同存異、對(duì)重大原則問(wèn)題力求一致的原則，雙方聯(lián)合于2002 年7 月向國(guó)務(wù)院報(bào)送《關(guān)于批復(fù)〈南水北調(diào)工程總體規(guī)劃〉的請(qǐng)示》。

（4）經(jīng)過(guò)多輪次緊鑼密鼓的高位推動(dòng)和審議，國(guó)務(wù)院批復(fù)《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》

2002年8月23日，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主持召開(kāi)辦公會(huì)議，原則同意《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》，并要求國(guó)家計(jì)委、水利部根據(jù)會(huì)議提出的意見(jiàn)，對(duì)匯報(bào)稿做進(jìn)一步修改后，提請(qǐng)中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)審議。2002年10月10日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議并通過(guò)《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》。2002 年12 月23 日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》，其中強(qiáng)調(diào)：原則同意《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》，根據(jù)前期工作的深度，先期實(shí)施東線和中線一期工程，西線工程先繼續(xù)做好前期工作。2002 年12 月27 日，南水北調(diào)工程開(kāi)工典禮在北京人民大會(huì)堂和江蘇?。ㄈ?yáng)河、潼河、寶應(yīng)站工程）、山東?。?jì)平干渠工程）施工現(xiàn)場(chǎng)同時(shí)舉行，標(biāo)志著舉世矚目的南水北調(diào)工程歷史性地由規(guī)劃階段轉(zhuǎn)入新的前期工作和東中線一期工程正式啟動(dòng)實(shí)施的階段。

二、南水北調(diào)復(fù)雜性特征、多目標(biāo)特點(diǎn)與博弈分析

從公共管理角度回顧總結(jié)南水北調(diào)工程總體規(guī)劃前期論證5 個(gè)階段實(shí)踐發(fā)展歷程，作為重大跨流域調(diào)水工程，南水北調(diào)呈現(xiàn)復(fù)雜性特征和多目標(biāo)特點(diǎn)，本質(zhì)上是不同層級(jí)管理主體和不同方面利益群體的沖突、協(xié)商與博弈。復(fù)雜性的客觀存在必然導(dǎo)致調(diào)水工程不同功能和各參與主體目標(biāo)利益的多元化，而單項(xiàng)功能、單個(gè)參與主體或局部利益的最大化并不必然導(dǎo)致整體、綜合、系統(tǒng)利益的最大化?？偨Y(jié)、凝練和概化南水北調(diào)的復(fù)雜性特征、多目標(biāo)特點(diǎn)并開(kāi)展調(diào)水博弈分析，可為南水北調(diào)已建工程運(yùn)行管理優(yōu)化、后續(xù)工程規(guī)劃論證乃至國(guó)家水網(wǎng)體系建設(shè)頂層設(shè)計(jì)提供有效政策分析工具。

1.南水北調(diào)復(fù)雜性特征分析

一是工程同時(shí)具有公益性、經(jīng)營(yíng)性雙重屬性。究竟以公益性為主導(dǎo)還是以經(jīng)營(yíng)性為主導(dǎo)，影響南水北調(diào)工程屬性定位、供水任務(wù)、供水目標(biāo)及水量分配，以及工程管理體制、資金籌措方式和水價(jià)形成機(jī)制。

二是調(diào)水規(guī)模的確定不是簡(jiǎn)單的加減法，呈現(xiàn)非線性、不確定性特征。具體到南水北調(diào)，因調(diào)水規(guī)模確定尤其是調(diào)入水量分配與投資分?jǐn)偂⑺M(fèi)支付等存在緊密關(guān)聯(lián)，受工程投資規(guī)模較大和相關(guān)地方政府財(cái)政能力有限等影響，相關(guān)受水城市在調(diào)水規(guī)模確定與實(shí)際需調(diào)水量之間可能存在較大出入。

三是在調(diào)水工程前期論證過(guò)程中普遍存在較大的交易成本、負(fù)外部性和信息不對(duì)稱等因素或問(wèn)題。因此在南水北調(diào)工程前期論證方式、調(diào)水影響分析與補(bǔ)償方案或措施制定、水量分配、投資分?jǐn)傄约八畠r(jià)機(jī)制設(shè)計(jì)聯(lián)動(dòng)等方面均需統(tǒng)籌考慮。

四是供給與需求的不確定性導(dǎo)致穩(wěn)定的市場(chǎng)鏈條難以形成。不僅水源區(qū)的水量供給受到天然來(lái)水的制約，受水區(qū)的用水需求更受到天然來(lái)水的影響。水源區(qū)與受水區(qū)不同的豐枯組合和受水區(qū)內(nèi)部不同區(qū)域的豐枯組合都會(huì)在很大程度上加劇調(diào)水工程供給與需求的波動(dòng)，加之受水區(qū)內(nèi)不同水源之間存在較大的供水成本差異，導(dǎo)致外調(diào)水因水價(jià)過(guò)高與其他供水水源相比缺乏比較優(yōu)勢(shì)，因此難以形成穩(wěn)定的市場(chǎng)供需關(guān)系。當(dāng)存在較大的交易成本、負(fù)外部性和信息不對(duì)稱等因素或問(wèn)題，尤其在供給與需求存在較大不確定性的情況下，就會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，需要政府利用行政手段干預(yù)水價(jià)制定及實(shí)施。因此科學(xué)合理的水價(jià)機(jī)制設(shè)計(jì)是影響和決定南水北調(diào)工程良性運(yùn)行的根本保障。

五是受水區(qū)水資源合理配置受多方面因素影響或制約。首先，受水區(qū)不同水資源管理體制對(duì)區(qū)域水資源合理配置產(chǎn)生直接影響；其次，受水區(qū)地下水超采區(qū)壓采目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域水資源合理配置產(chǎn)生直接影響；再次，退還長(zhǎng)期擠占的農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域水資源合理配置產(chǎn)生直接影響。在南水北調(diào)工程前期論證中，宜在供水任務(wù)、供水目標(biāo)與水量分配、工程管理體制與水價(jià)機(jī)制設(shè)計(jì)等方面重點(diǎn)考慮區(qū)域水資源合理配置相關(guān)制約或影響因素。

2.南水北調(diào)多目標(biāo)特點(diǎn)分析

一是雖以受水區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和改善為根本目標(biāo)，但同時(shí)具有向受水區(qū)城市和工業(yè)供水、農(nóng)業(yè)供（補(bǔ)）水、生態(tài)補(bǔ)水以及發(fā)電、航運(yùn)、防洪、排澇等功能和目標(biāo)。

二是工程橫跨長(zhǎng)江、淮河、黃河、海河等四大流域，不同流域在資源稟賦、地理區(qū)位、戰(zhàn)略地位、豐枯變化以及水資源開(kāi)發(fā)利用程度等方面體現(xiàn)出不同特點(diǎn)。

三是涉及多類規(guī)劃編制參與部門(mén)。除水利和計(jì)劃部門(mén)外，還有建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、物價(jià)等部門(mén)共同參與規(guī)劃方案編制及論證工作。

四是關(guān)系多個(gè)層次與方面的管理主體。具體包括：國(guó)務(wù)院，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃主管部門(mén)，水行政主管部門(mén)和財(cái)政、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)，相關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)，地方水行政主管部門(mén)和其他行業(yè)主管部門(mén)，水源和干線工程管理單位，地方運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，各自來(lái)水公司和用水戶等。

五是影響多個(gè)不同方面的損益省份。主要包括南水北調(diào)東、中、西線受水區(qū)以及水源區(qū)的相關(guān)省份。

3.南水北調(diào)多方管理主體和利益群體的沖突與博弈焦點(diǎn)

一是中央管理與地方管理的目標(biāo)沖突與路徑選擇：中央政府具有集體理性，力求從全局角度保證對(duì)水資源的公平、高效和可持續(xù)利用，把追求調(diào)水全局公共利益最大化作為根本目標(biāo)；地方政府更具有個(gè)體理性，在前期論證階段以追求調(diào)水地方公共利益最大化作為主要目標(biāo)，在工程運(yùn)行管理階段主要以追求政府財(cái)政支出最小化為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。

二是資源管理與資產(chǎn)管理的目標(biāo)沖突：如何體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)“國(guó)家所有，分級(jí)管理，授權(quán)經(jīng)營(yíng)，分工監(jiān)督”的基本原則，如何體現(xiàn)中央和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人的職責(zé)與股權(quán)權(quán)益，如何實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的統(tǒng)一，如何實(shí)現(xiàn)管人、管事和管資產(chǎn)的結(jié)合，這些問(wèn)題都是在工程前期論證和運(yùn)行管理中需深入探索和研究解決的難題。

三是政府公共管理與市場(chǎng)機(jī)制配置的目標(biāo)沖突：如何發(fā)揮政府的公共管理職責(zé)，如何履行受水省份用水量契約承諾，如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的配置作用，如何推進(jìn)規(guī)劃水價(jià)向現(xiàn)實(shí)水價(jià)落地，如何確定政府公共管理與市場(chǎng)機(jī)制配置的邊界等，也是十分復(fù)雜的問(wèn)題。

四是已有工程與新建工程的目標(biāo)沖突：為強(qiáng)化南水北調(diào)工程的綜合管理與統(tǒng)一調(diào)度，實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)綜合效益最大化，在新老工程功能調(diào)整與管理體制銜接、投資分?jǐn)偱c收益分配、供水成本測(cè)算等方面依然面臨亟待破解的難題（見(jiàn)圖3）。

圖3 南水北調(diào)復(fù)雜性特征與博弈分析邏輯

綜上，實(shí)施調(diào)水需要同時(shí)滿足資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)水方案、社會(huì)評(píng)判、戰(zhàn)略決策等多方面目標(biāo)要求，既要突出效率，又要兼顧公平，最終必須實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此是一個(gè)不折不扣的多目標(biāo)優(yōu)化和決策問(wèn)題。只有正視南水北調(diào)的復(fù)雜性特征、多目標(biāo)特點(diǎn)，針對(duì)多方管理主體和利益群體的沖突與博弈，通過(guò)科學(xué)論證、民主協(xié)商和開(kāi)展機(jī)制改進(jìn)方案或?qū)Σ咴O(shè)計(jì)，才能引導(dǎo)和促進(jìn)各方形成納什均衡路徑，進(jìn)而形成各有關(guān)方面均可接受的南水北調(diào)工程總體規(guī)劃方案。

三、南水北調(diào)工程總體規(guī)劃前期論證核心影響要素分析與評(píng)價(jià)

南水北調(diào)工程總體規(guī)劃編制歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)，影響或制約前期論證與決策的因素涉及多個(gè)方面，不同因素在不同發(fā)展階段產(chǎn)生不同程度的影響。

1.調(diào)水工程前期論證與決策核心影響要素分析

通常情況下，影響和制約調(diào)水工程前期論證與決策的因素主要體現(xiàn)在資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)水方案、社會(huì)評(píng)判、戰(zhàn)略決策等6個(gè)方面。這6個(gè)方面因素之間相互影響且復(fù)雜交織，但不同因素對(duì)調(diào)水工程方案形成和論證決策產(chǎn)生不同程度的作用和影響。相比較而言，資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素是調(diào)水方案形成與優(yōu)化的客體因素，以技術(shù)形式集中體現(xiàn)在調(diào)水工程方案設(shè)計(jì)和論證之中。而調(diào)水方案是調(diào)水工程前期論證與決策的前提和基礎(chǔ)，社會(huì)評(píng)判是調(diào)水工程優(yōu)化和決策的影響或制約要素，戰(zhàn)略決策則是政府部門(mén)實(shí)施公共管理的控制性要素。因此，統(tǒng)籌資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素而形成的調(diào)水方案和與之伴生的社會(huì)評(píng)判、戰(zhàn)略決策是調(diào)水工程前期論證與決策的核心影響環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖4）。

圖4 調(diào)水工程前期論證與決策核心影響要素分析邏輯

2.南水北調(diào)工程前期論證工作機(jī)制分析

總結(jié)、分析南水北調(diào)工程總體規(guī)劃前期論證發(fā)展歷程，針對(duì)南水北調(diào)復(fù)雜性特征、多目標(biāo)特點(diǎn)，由多方面參與主體長(zhǎng)期、深度參與開(kāi)放式研究論證，以及重點(diǎn)針對(duì)各有關(guān)方面意見(jiàn)、建議形成相對(duì)成熟的科學(xué)民主論證機(jī)制，是在多方管理主體和利益群體的沖突、協(xié)調(diào)與博弈中形成各方均可接受的納什均衡路徑的核心有效機(jī)制（見(jiàn)圖5）。

圖5 南水北調(diào)工程科學(xué)民主論證機(jī)制分析圖

3.調(diào)水方案、社會(huì)評(píng)判和戰(zhàn)略決策在南水北調(diào)工程總體規(guī)劃不同階段前期論證中的作用及影響評(píng)價(jià)

（1）第一階段

以高層次戰(zhàn)略構(gòu)想為主導(dǎo)，以調(diào)水方案的可行性論證為重心，尚未形成社會(huì)廣泛共識(shí)。第一階段前期論證歷時(shí)近20載，主要圍繞西線和中線水源選址、線路查勘以及方案比選等開(kāi)展了相關(guān)工作，缺乏明確、具體的供水任務(wù)和供水目標(biāo)。但以1959年長(zhǎng)辦完成的《長(zhǎng)江流域綜合利用規(guī)劃要點(diǎn)報(bào)告》為標(biāo)志，初步形成了相對(duì)完整的南水北調(diào)東、中、西線調(diào)水基本思路和雛形。由于前期論證工作主要集中在相關(guān)技術(shù)牽頭部門(mén)和部分科研院所，盡管受到高層領(lǐng)導(dǎo)的肯定和重視，在中央層面形成正式文件，但南水北調(diào)戰(zhàn)略構(gòu)想及調(diào)水方案在相關(guān)地方和其他社會(huì)層面尚未形成普遍共識(shí)。

（2）第二階段

東線調(diào)水方案獲國(guó)家計(jì)委初審，但因缺乏系統(tǒng)性謀劃尚不具備社會(huì)認(rèn)可和中央決策的條件。因1972年華北突發(fā)大旱、天津用水告急，第二階段前期論證的重心短時(shí)期內(nèi)轉(zhuǎn)移到東線。華北突發(fā)大旱因其波及范圍廣泛、工農(nóng)業(yè)損失嚴(yán)重以及天津用水嚴(yán)重受限等，在中央政府、相關(guān)地方以及社會(huì)輿論等方面產(chǎn)生深刻影響，自然條件的變化及其帶來(lái)的社會(huì)影響強(qiáng)化了社會(huì)各有關(guān)方面對(duì)南水北調(diào)必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，成為這一階段前期論證的主導(dǎo)因素。鑒于從黃河應(yīng)急引水的局限性，在實(shí)施引灤入津和黃河應(yīng)急供水的同時(shí)，利用東線從長(zhǎng)江向華北平原近期調(diào)水的方案成為技術(shù)重心。水電部于1976 年年初提出《南水北調(diào)近期工程規(guī)劃報(bào)告》，推薦東線調(diào)水方案，主要向農(nóng)業(yè)及城市供水，兼顧沿線工農(nóng)業(yè)用水需求，同時(shí)考慮到航運(yùn)在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，把京杭大運(yùn)河全線通航也作為調(diào)水任務(wù)之一。盡管?chē)?guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)家計(jì)委對(duì)規(guī)劃報(bào)告進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)初審，且在多方協(xié)調(diào)下，相關(guān)部門(mén)和東線沿線省份就調(diào)水線路、工程規(guī)模、調(diào)水量及水量分配等達(dá)成一致，形成審查意見(jiàn)，“興建把長(zhǎng)江水引到黃河以北的南水北調(diào)工程”也正式納入政府工作報(bào)告，但由于東線調(diào)水只是南水北調(diào)總體方案框架中的一個(gè)組成部分，向城市增加供水不足，只能緩解部分省份的工農(nóng)業(yè)用水短缺矛盾，且隨后受到國(guó)家“調(diào)整、改革、整頓、提高”方針以及國(guó)家大幅度壓縮基本建設(shè)投資等影響，因此尚不具備社會(huì)廣泛認(rèn)可、支持和中央決策的條件。

（3）第三階段

隨著東中線工程前期論證的具體化和進(jìn)程提速，有關(guān)方面重點(diǎn)圍繞誰(shuí)先誰(shuí)后的博弈沖突加劇。這是繼第一階段后的又一個(gè)近17 年的長(zhǎng)時(shí)間論證周期。黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，加之以黃淮海流域水資源供需平衡研究為重點(diǎn)的“水資源的綜合評(píng)價(jià)”“全國(guó)水資源合理利用與供需平衡分析研究”等國(guó)家重點(diǎn)研究課題啟動(dòng)，為南水北調(diào)系統(tǒng)性方案論證注入新的政治、經(jīng)濟(jì)和科技活力，南水北調(diào)前期工作開(kāi)始從早期相對(duì)簡(jiǎn)單獨(dú)立的水源選址、調(diào)水規(guī)模確定以及線路布局等可行性論證為主，加速向受水區(qū)水資源供需平衡分析、調(diào)水區(qū)可調(diào)水量論證、工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性論證比選、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及分期論證等必要性、可行性和系統(tǒng)性論證并重拓展。1980—1981 年，海河流域再次發(fā)生持續(xù)干旱，因京津華北地區(qū)獨(dú)特的戰(zhàn)略地位，不僅引發(fā)社會(huì)更廣泛的層面對(duì)實(shí)施南水北調(diào)的共鳴，而且進(jìn)一步引起了中央的高度重視。加快解決京津華北地區(qū)的缺水問(wèn)題成為中央決策焦點(diǎn)，東線、中線工程規(guī)劃工作加速開(kāi)展，但不同方面的技術(shù)、社會(huì)等因素對(duì)東線、中線工程前期論證尤其是實(shí)施順序產(chǎn)生不同程度的影響。其間《南水北調(diào)東線工程修訂規(guī)劃報(bào)告》《南水北調(diào)中線工程規(guī)劃報(bào)告（1991 年9 月修訂）》《南水北調(diào)西線工程初步研究報(bào)告》等陸續(xù)完成，初步形成南水北調(diào)工程總體框架成果體系，尤其在東線和中線供水任務(wù)、目標(biāo)、范圍以及方式等方面取得多方認(rèn)可的成果，為南水北調(diào)工程論證和審查工作奠定了基礎(chǔ)。

（4）第四階段

以全局性、系統(tǒng)性論證審查和形成社會(huì)深度共識(shí)為主導(dǎo)，為中央決策奠定前提和基礎(chǔ)條件。這一階段雖然歷時(shí)較短但厚積薄發(fā)，首次對(duì)南水北調(diào)總體技術(shù)方案的全局性、系統(tǒng)性完善和伴隨著對(duì)調(diào)水方案的論證審查而形成的部門(mén)、地方、機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者等對(duì)南水北調(diào)的深度共識(shí)，成為這一時(shí)期前期論證的主導(dǎo)因素。經(jīng)過(guò)對(duì)南水北調(diào)工程規(guī)劃體系的集中性、開(kāi)放式、科學(xué)民主論證和集總性審查，以及根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)批示精神開(kāi)展的進(jìn)一步補(bǔ)充和完善，南水北調(diào)工程規(guī)劃體系在戰(zhàn)略定位、論證方式、規(guī)劃思路、供水任務(wù)、調(diào)水規(guī)模、工程布局、環(huán)境保護(hù)、實(shí)施順序、管理體制、資金籌措、水價(jià)機(jī)制以及調(diào)水影響等多個(gè)方面逐步完善，在相關(guān)地方、部門(mén)、機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者等社會(huì)更廣泛的層面形成共識(shí)，為中央決策奠定了前提和基礎(chǔ)。

（5）第五階段

統(tǒng)籌多方面要素，以東中線一期工程上馬為重點(diǎn)，中央決策實(shí)施南水北調(diào)工程總體規(guī)劃。這一階段是為期兩年的中央決策階段。繼南水北調(diào)工程論證審查過(guò)后，中央統(tǒng)籌南水北調(diào)的復(fù)雜性與博弈沖突特點(diǎn)以及工程建設(shè)與管理全鏈條，以更具可操作性和可實(shí)施性為重點(diǎn)，指導(dǎo)開(kāi)展南水北調(diào)工程總體規(guī)劃系統(tǒng)性、完備性補(bǔ)充完善。水利部會(huì)同國(guó)家計(jì)委按照“節(jié)水治污”“資源配置”“總體布局”“機(jī)制體制”等四部分布局開(kāi)展總體規(guī)劃補(bǔ)充完善工作，推動(dòng)形成責(zé)任、權(quán)利和利益相輔相成、相互制約、相互作用的調(diào)水機(jī)制，進(jìn)一步補(bǔ)充完善南水北調(diào)工程總體規(guī)劃技術(shù)文本。以《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》為紐帶，通過(guò)消化、吸收和分別處理各類意見(jiàn)建議，并以座談交流、專題匯報(bào)等方式先后與相關(guān)權(quán)威院士專家、中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司、全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)等充分交流，征求意見(jiàn)建議，形成廣泛社會(huì)共識(shí)。將南水北調(diào)工程明確納入國(guó)家“十五”計(jì)劃并寫(xiě)進(jìn)黨的十六大報(bào)告，加強(qiáng)媒體宣傳和新聞發(fā)布等，在廣大社會(huì)公眾中起到積極宣傳、普及和引導(dǎo)作用，為中央決策實(shí)施南水北調(diào)工程作好社會(huì)和政治鋪墊。最終國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》并啟動(dòng)?xùn)|中線一期工程建設(shè)，歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)50 年前期論證的南水北調(diào)工程總體規(guī)劃步入新的歷史階段。